导读：为避免强制隔离戒毒重蹈原强制戒毒、劳教戒毒异化的覆辙，学者建议强制隔离戒毒场所脱离公安机关或司法行政体系，将其归属于侧重吸毒者病人、受害者身份的卫生行政部门，将强制隔离戒毒场所作为一种特殊的医疗机构。

“吸毒是一种病，他们需要的是治疗，而不是惩罚。”2013年12月10日，云南药物依赖防治研究所所长李建华在“中国红丝带”北京论坛上呼吁，当前需要重新审视强制隔离戒毒政策并探讨新的应对策略。

作为中国第一批戒毒工作者，李建华在研讨会上反复强调：“‘吸毒成瘾’是一种慢性复发性脑疾病，帮助这部分人的有效办法是采用经过临床证明有效的药物并结合心理、行为和社会的综合性治疗方法，而不是对他们实施‘惩罚’和‘监禁’。”

“对吸毒成瘾者采取强制隔离戒毒，是目前中国戒毒体制的主体。”李建华说，但他很快又把话题一转，提醒论坛参加者面对这一政策成效甚微的事实。他援引数十年的实践证明，过去这种对吸毒成瘾者采取强制戒毒的政策收效甚微，近年吸毒者人数不降反升，并且日益威胁到被强制隔离者的健康。

2012年3月，联合国毒品和犯罪办公室等12个联合国机构联合发布《关闭强制拘禁戒毒中心和康复中心的联合声明》，呼吁存在强制拘禁戒毒和康复中心的国家应毫不迟疑地关闭这些中心，释放被拘留人员；并在社区为需要这些服务的人，在自愿、知情基础上，为他们提供适合的卫生保健服务。目前已有一些国家意识到这种强制性拘禁戒毒潜在的消极影响，并着手寻找替代方案。但内地官方尚无明确表态。

“如果我们完全不理会联合声明，这意味着我们无视现行政策事倍功半的事实。”李建华注意到，目前中国以强制隔离戒毒为戒毒主要手段的现状仍未改变。

强制戒毒机构的继续存在让内地不少专家深感担忧。2013年6月初，云南药物依赖防治研究所所长李建华、中国社会科学院邱仁宗教授等联名向政府相关部门提交了一份建议书。“我们建议这些强制隔离戒毒所转变为药物依赖医疗、关怀和康复中心。”李建华说。

这份建议也很快引起与会专家、学者和官员的瞩目，他们就如何推动现有的强制隔离戒毒所转型升级纷纷建言献策，李建华则希望通过全国人大代表将这份建议提交到全国两会上。

强制隔离戒毒制度肇始于2008年6月1日，当天，2007年12月全国人大常委会通过的《禁毒法》正式实施。

此前的强制戒毒分为公安的强制戒毒和司法行政的劳教戒毒，《禁毒法》将二者整合为强制隔离戒毒。

对贩毒和吸毒，中国政府一直采取高压打击的政策，并认为这样可以创造一个良好的社会治安。

早在1981年，国务院就发出《关于重申严禁鸦片烟毒的通知》，明确规定对于吸毒成瘾者由公安部门组织强制戒除。

1990年全国人大常委会通过《关于禁毒的决定》，其中第8条规定，对经过公安机关强制戒毒后又复吸的吸毒成瘾者实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除毒瘾。这使得劳教所同时兼有强制戒毒的职能。

通常，吸毒成瘾者被送进公安机关主管的强制戒毒所，戒毒期限为3～6个月，而实践中一个完整的戒毒过程包括生理脱毒、心理脱毒和善后辅导三个阶段，若彻底戒除毒瘾则须在无毒的环境中接受至少3年的心理治疗。

上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙指出，相对来说，劳动教养场所能提供较长的戒毒治疗期，但劳动教养一般针对教育改造违法和轻微犯罪人，主要收容对象包括抢劫、盗窃、诈骗、聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等罪行轻微、不够刑事处分者。由于吸毒人员并不构成犯罪，对这部分人实行劳动教养缺乏法律依据。

《关于禁毒的决定》出台后，大量吸毒成瘾者被送往各地劳教所。据2005年6月24日《人民日报》披露，从上世纪90年代初开始，劳教场所开始收容吸毒成瘾人员。截至2004年底，已累计收容戒毒人员58万余人。

由于对其他违法类型人员予以劳动教养的限制日益严格，普通劳动教养人员数量普遍出现大幅度下降，而吸毒劳教人员的数量不断上升。

“当时，吸毒人员成为了劳动教养对象的主体。”姚建龙说，许多省市劳教所吸毒劳教人员超过70％，甚至占到了90％，全国平均可能超过2/3。

2007年12月29日，全国人大常委会通过《禁毒法》。劳动教养这种自1990年《关于禁毒的决定》颁布以来最重要的一种矫治吸毒者的措施，没有在《禁毒法》中出现。如今，十八届三中全会《决定》明确废止劳动教养制度，劳教戒毒将无所依托。

2011年6月26日，国务院公布实施的《戒毒条例》，全面规定了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复等戒毒措施的责任主体、工作机制、戒毒人员的权利义务以及保障措施。其中，自愿戒毒被认为“体现了以人为本的理念”。

家住云南省开远市的高强曾是一位“瘾君子”，过去10年间，多次被强制戒毒的经历让他不堪回首。

“戒毒并非像外界宣传的那样。”在高强的印象中，戒毒所大多条件简陋，“你看不到任何康复训练设施，也没有配备经戒毒业务培训的医疗队伍。”他至今清楚地记得那些在戒毒所的日子，没有任何辅助的药物治疗，“强制戒毒变成了活生生的干戒。”

高强经历过四次劳教戒毒，现实中的劳教戒毒和劳动教养并无太多区别，其强制戒毒措施的性质也并不明显。“你在劳教所里不是戒毒人员，而是劳教人员。”他说。

无论在戒毒所还是劳教所，让戒毒人员印象最深刻的是“康复劳动”训练。这种“康复劳动”始于上世纪90年代，各地公安机关为解决戒毒经费来源开始组织戒毒人员参加劳动生产创收。

刚开始，这些“康复劳动”大多在室外进行，云南农场多，戒毒人员要抢收水稻、甘蔗等农作物。从种到收，几乎包揽所有的农活。到2000年以后，这种康复劳动逐渐由“外向型”转为“内向型”的手工加工为主，最常见的是加工人造宝石。

据多位吸毒成瘾者介绍，他们每天早上7点起床，8点开始干活，一直到下午5点半吃晚饭，然后接着加班到深夜十一二点。中途没有休息时间，上厕所也得小步跑。收工回到号房里别说洗澡，连洗手都要动作快，否则只能带着一身臭汗睡觉。

“大家都拼命地干活，不然就没时间去完成生产任务。”高强称，戒毒所制定了一套奖惩和激励机制，完成生产任务的戒毒人员可获得减期，可提前出所。“活没干好，每天的生产工分保不住，戒毒期限还会延长。”

长时间的劳动使得戒毒人员根本没有时间接受心理康复治疗。东珍人权教育中心（专注于公共卫生领域的NGO组织）降低危害项目经理王文也曾吸毒15年，2005年他开始关注降低毒品伤害，与近千名吸毒成瘾者交流戒毒所的生活，他发现戒毒人员都有繁重的生产任务，真正能够获得综合性治疗和训练的人凤毛麟角。

大多数强制隔离戒毒所显然更注重劳动创收，王文称，“康复劳动”训练给戒毒所带来了巨大的经济利益，一些戒毒所每年可以创收近千万元。这使得更多的戒毒所在经济利益的驱动下不顾戒毒人员的身体状况，不断增加戒毒人员的劳动时间和劳动强度。而戒毒人员从中只获得象征性的劳动报酬。“每个月8元零花钱，够买一包洗衣粉，一只牙膏还有一卷卫生纸。”高强说。

“强制戒毒所偏离了其核心职能——挽救吸毒成瘾者。”姚建龙认为，强制戒毒所和劳教戒毒所实际已异化为惩罚为主的场所，甚至是经济生产单位。

在很多吸毒成瘾者的印象中，“挨打是家常便饭。”在中国的强制戒毒机构中，警察对吸毒成瘾者进行“同类人管理同类人”的办法，这使得内部“牢头狱霸”滋生横行。不少吸毒成瘾者时常被“牢头狱霸”欺负，甚至是被殴打、虐待，有的还被致残。

2004年，中国政府开始规范强制戒毒所和劳教所，禁止体罚和殴打，但“牢头狱霸”对戒毒人员实施暴力和侵吞私人财物的现象并没有得到完全控制，王文认为，当前强制戒毒机构对戒毒人员变相体罚的现象仍然存在。

每次走出戒毒所大门的那一瞬间，高强仿佛到鬼门关走了一遭回来，为了不再遭受这种折磨，他只想远离戒毒所。但出来不久，他又被送进了劳教所。

高强说，“戒毒后干什么？那个时候看不到希望，找不到一个方向。”很多吸毒成瘾者心情烦闷，身边又有不少“粉友”，他们很容易接触到毒品。

“强制戒毒的方式无非是把毒瘾暂时隔断而已，并非真正戒断，他脑子里的病并未痊愈，一旦有机会马上复吸。”李建华说，目前强制戒毒人员的复吸率高达90%以上。

“我们都是被直接抓进去的，根本没有选择的余地。”许多吸毒成瘾者对这种强制戒毒充满了憎恨，他们害怕再遭受这样痛苦的折磨。

6年前，高强最后一次从强制戒毒所出来后便痛下决心，不再沾染毒品。和他一样，越来越多的“瘾君子”选择自行戒除毒瘾。

“国家也鼓励吸毒成瘾人员自行戒除毒瘾。”高强说，2011年6月26日颁布实施的《戒毒条例》规定，吸毒人员可以自行到戒毒医疗机构接受戒毒治疗。对自愿接受戒毒治疗的吸毒人员，公安机关对其原吸毒行为不予处罚。

目前，各地相继建立了一批自愿戒毒所，除了卫生部门和社会力量开办的自愿戒毒机构以外，2007年又出现了依托强制戒毒所和劳教戒毒所开办的戒毒康复中心。

李建华在云南最早尝试为吸毒成瘾者开设美沙酮门诊，让他们自愿接受治疗，从而控制毒瘾。美沙酮是一种人工合成的麻醉药品，属于国家严格管制的麻醉药品之一，目前被广泛应用于临床戒毒治疗。

云南现有68个美沙酮门诊，“每天平均有一万人左右在服药。”李建华说，吸毒成瘾者每天最高付费不超过10元，有的县市则实现免费服药。这种美沙酮维持治疗试点目前已推广到全国，截至2011年底，中国药物维持治疗工作已经扩展到28个省(自治区、直辖市)738个社区美沙酮维持治疗门诊开诊，累计治疗病人34万多人，门诊平均在治人数为190人。

“每年自愿接受治疗的吸毒成瘾者已近10万人次。”李建华建议，政府应大力支持民间组织举办这种药物依赖治疗服务，开展自愿戒毒业务。在他看来，当下应逐步改变以强制隔离戒毒为主导的现状。

“这里没有紧锁的铁门，也没有站岗的民警，更不会把我们当犯人看待。”高强说，吸毒成瘾者在自愿戒毒机构康复区享有很大程度的自由，每天可以和家人通电话、随时接受家人来访。

但大多数吸毒成瘾者却只能望而却步，“因为这里治疗费用很高。”高强说，吸毒者都是抛家舍业，因常年吸毒致贫，完全没有足够的经济能力支付戒毒费用。据了解，广东省自愿戒毒中心一个疗程平均戒毒费用13000多元，每个疗程15天，也只是完成戒毒道路中的第一步——生理脱毒。这笔戒毒费用并未纳入医保体系，而在强制戒毒所里，一切费用是由政府全部包揽。

近年不断有媒体披露，自愿戒毒机构的入住率一直偏低，长沙一家自愿戒毒机构入住率不及30％，而成都一家戒毒康复中心有300张床位却只有18人入住。北京天堂河戒毒康复中心300张床位最多只住了五六十人。一批自愿戒毒机构日渐萎缩，南宁目前仅存两家，杭州仅剩一家。

一些自愿戒毒机构为了防止经济亏损，对毒瘾没有戒除者也允许出院。而服用一定时间的美沙酮后，吸毒者应逐步减量，但有些地方医生为了盈利没有这么做，造成美沙酮滥用现象。姚建龙调研发现，不少吸毒者在“禁毒”风声紧时自愿来戒毒所，以避免被强制戒毒，这使得自愿戒毒所对戒毒人员的管理陷入尴尬的境地。“自愿戒毒所成为他们来去自由的庇护所。” 个别自愿戒毒所还发生向戒毒者出售毒品的恶性案件。很多自愿戒毒所实质上无法控制毒源，吸毒成瘾者边戒边吸的情况并不少见。

新设置的社区戒毒机构也面临同样的难题。姚建龙认为，居委会、村委会等有关基层组织通过一纸社区戒毒协议，加上批评、教育的手段很难对吸毒人员监管到位，社区戒毒实际上靠戒毒人员的自觉性来进行行为控制。这种在不脱离原来生活的社区环境中戒毒的方式，吸毒成瘾者恐难以保持操守。

此外，目前社区戒毒和社区康复的医疗、活动配套设施不足，必要的经费难以落实到位，专业治疗人员和社会工作者也极度匮乏。“按照现在的状况，强制隔离戒毒所不可能立即被关闭。”姚建龙说。

推动强制隔离戒毒转型升级

从2013年5月开始，辽宁、湖南、江苏等地一些劳教所纷纷挂上了强制隔离戒毒所的牌子，开始对外接收强制戒毒人员。江苏省司法厅还打出了“职能转换、主业转型”的口号，迄今为止，该省劳教所全部实现了向强制隔离戒毒的职能转型。

目前，各地劳教机构转型正逐步加快，一些劳教所内新建假山、花园等休闲场所，增设医疗康复训练、心理辅导中心，同时集中劳教民警学习《禁毒法》、戒毒条例等法律法规，开始组织大规模的戒毒矫治业务培训。

近年来，不少强制隔离戒毒所实际已开始为吸毒成瘾者提供药物依赖治疗和心理社会康复。有的还引进行为矫正和心理康复方法，让戒毒人员得到更多心理康复活动和社会支持。

但是，“目前绝大多数强制隔离戒毒所仍受到投入低、人力资源匮乏的困扰，戒毒治疗大多停留在脱毒治疗阶段。”李建华指出，现有强制隔离戒毒机构普遍缺编，不仅缺乏警力和医护人员，更缺乏进行行为治疗和心理康复的专业人士，受过系统药物依赖治疗培训的人员也十分有限。

据了解，国内的大专院校里开设戒毒康复专业的为数不多，长沙民政学院曾经开过几期，后来因报考人数过少而不得不将该专业停办。而目前强制隔离戒毒所主要从事心里治疗、戒毒康复训练的民警大多半路出家。由于缺乏专业人员，只有为数不多的几个机构在进行吸毒者心理治疗和行为矫正的研究与实践，也有少数几个机构在进行集体居住治疗的尝试，但大多没有推广应用。

让李建华更担忧的是，大部分强制隔离戒毒机构经费不足，集中体现在戒毒学员的生活费缺口较大，医疗费用不足。

他介绍说，云南、新疆、广西、广东等省（自治区）的现有艾滋病病毒感染者和艾滋病病人中，因共用注射器注射毒品感染艾滋病的越来越多。而且注射吸毒是丙型肝炎病毒传播最常见的一种途径，强制隔离戒毒所中注射吸毒者感染丙型肝炎病毒的比例也比较高，他们中有相当部分人将会发展为肝硬化或肝癌。

“他们一旦发病,是把他们赶出戒毒所，还是继续留他们在戒毒所戒毒康复？”李建华称，这些疾病需要耗费巨大的卫生服务资源，而现状是大多数强制隔离戒毒所都没有足够的卫生服务资源以及相应的经费，不能为这些患者提供必要的医疗卫生服务。

部分专家提出统筹整合国家戒毒资源的建议以应对这一挑战，而现在，尽管《禁毒法》将强制戒毒和劳教戒毒统一为强制隔离戒毒，但公安机关和司法行政机关仍各自为政，缺乏有效的衔接与协调。

为避免强制隔离戒毒重蹈原强制戒毒、劳教戒毒异化的覆辙，他们建议强制隔离戒毒场所脱离公安机关或者司法行政体系，将其归属于侧重吸毒者病人、受害者身份的卫生行政部门，将强制隔离戒毒场所作为一种特殊的医疗机构。

但目前，关于强制隔离戒毒场所的归属之争，主要在公安机关和司法行政机关展开。“现在有6省将强制隔离戒毒所由公安机关移交司法部门，大部分省份依然维持现状。”上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙称，《禁毒法》仅对强制隔离戒毒场所的管理、运作方式做了原则性的规定，却没有对其归属这一关键性问题表明立场，而是留下了“由国务院规定”的悬念。

就联合国机构关于关闭强制性监禁戒毒中心的联合声明向我国政府建议书

纵观全球毒品战争的失败以及我国禁毒工作所面临的巨大现实挑战，其根源都是因为缺乏科学根据和观念错误，这使得我们在工作中虽然作了很大努力，但却往往事倍功半。

联合声明及我国政府的应对选项

2012年3月，12个联合国机构联合发布了《关闭强制拘禁戒毒中心和康复中心的联合声明》，签署这份《联合声明》的联合国机构号召存在强制拘禁戒毒和康复中心的国家毫无迟疑地关闭这些中心，释放被拘留人员。并在社区为需要这些服务的人，在自愿、知情基础上，为他们提供适合的卫生保健服务。这些服务应该包括以科学证据为基础的药物依赖治疗，艾滋病和结核病预防、治疗、关怀和支持；以及针对身体暴力和性暴力的卫生、和社会服务，以使他们能够重新回归社会。

这一联合声明的提出，是基于下列的事实和证据：

（一）世界各国数十年的经验表明，对使用毒品采取刑罪或惩罚的政策效果甚微，毒品使用者人数以及主要毒品使用量不降反升，毒品使用人群与毒品使用相关的健康问题日趋严重，需要重新审视既往政策并探讨新的应对策略。

（二）过去20余年的神经生物学和神经行为学研究证明，所谓的“吸毒成瘾”就是药物成瘾的一种，是一种慢性复发性脑疾病。

我国政府对待《联合声明》的可选择应对方式：

（一）完全不理会联合声明。这种应对方式实为下策。如果我们完全不理会联合声明，这就意味着我们无视这数十年积累的科学证据，无视这数十年来禁毒战争和现行政策事倍功半的事实，说明我们违背了我们长期信守的实践是检验真理标准以及科学决策的原则，这不是一种摆事实、讲道理的理性态度。

（二）立即关闭我国目前的强制隔离戒毒所。立即关闭我国强制隔离戒毒所多有不可行之处。广大的参与强制隔离戒毒工作的人员，在观念转变之前，难以理解关闭这类戒毒所的必要。人们也有理由顾虑，立即关闭这类戒毒所，可能给毒品使用者，尤其给贩卖者、生产者一个错误的信号，认为毒品可以合法化了，从而给社会带来冲击。更重要的是，近年来不少强制隔离戒毒所已经处在从仅为毒品使用者提供脱毒治疗逐渐向为他们提供药物依赖治疗和心理社会康复的转变过程之中，在这种状况下提出关闭这些强制隔离戒毒所可能为服务提供者所不能接受。

（三）我们准备建议的应对方式。按照《联合声明》的精神，努力使这些强制隔离戒毒所转变为“药物依赖医疗、关怀和康复中心”。这种转变需要我们勇敢地去面对过去政策失效的事实，承认目前对成瘾者的政策难以为继，需要政策的改革，但这种改革需要以最低的社会成本进行。其好处是，既能达到《联合声明》的要求，又能使社会更加稳定，避免改革可能带来的过度冲击，或者可使这种冲击引起的负面影响最小化。而我国最近几年来在一些强制隔离戒毒所贯彻以人为本的经验，已经使这种转型具有初步的可能性和可行性。如果转变成功，我们将来不仅可收治阿片类药物的成瘾病人，还可以收治其他精神活性物质（合成毒品、酒精等）成瘾的病人等等，使之成为名副其实的以公共卫生和权利保障为导向、为社区提供健康服务的药物依赖治疗、关怀和康复中心。

改革毒品政策的科学根据和现实需求

对我国以强制隔离戒毒所为核心的禁吸戒毒体制进行改革的关键是转变观念，树立科学的态度，尤其是积极研究吸收国际上的最新科学研究成果，并结合中国的现实，探寻改革的适当路径。

纵观全球毒品战争的失败以及我国禁毒工作中所面临的巨大现实挑战，其根源都是因为缺乏科学根据和观念错误，这使得我们在工作中虽然作了很大努力，但却往往事倍功半。

需要确立的观念之一：吸毒成瘾是慢性复发性脑疾病。

经过数十年悉心研究，科学家已经获得充分的科学证据，证明吸毒成瘾是一种慢性复发性脑疾病。成瘾者由于长期服用对精神有作用的物质，使他们的脑的结构和功能受到严重损害，进而使得他们产生非个人的意志能够控制的行为。

根据科学证据，我们可以作出结论说，成瘾（包括使用尼古丁、酒精、大麻、可卡因、苯丙胺和海洛因等所有可滥用的有精神活性作用的药物）是疾病，不是罪行。药物使用者违法犯罪是因为服用药物使他们产生异常的思维（如幻觉、妄想）和非理性甚至非法的行动（如抢劫）；他们需要药物缓解由于神经系统损害出现的戒断症状（强迫性觅药行为）；他们需要钱买药物（偷抢钱财）；他们出现自我毁损行为（药物所致的精神障碍）。

需要确立的观念之二：毒瘾者是自主能力严重受损的病人。

将非法药物（毒品）成瘾者当做罪犯或违法者对待给予惩罚，其前提除了认为成瘾不是疾病外，还认为药物滥用和成瘾者有完全的自主性；另一种相反的观点则认为药物滥用和成瘾者完全没有自主性。对成瘾者的心理行为研究表明，他们不是完全没有自主性，也不是与正常人一样具有完全的自主性，而是自主性严重缺损。他们不仅花费时间和努力来寻求药物，而且也设法和努力停止消费药物，回归正常。

人类有趋利避害的本能，成瘾者由于社会化严重不足，因此他们在被拘禁、受惩罚时，便会更加渴望使用毒品来缓解受压感。

因此，当毒品成瘾者在戒断症状发作时，其强迫性觅药行为不是他们能自主选择的，是他们脑的结构和功能受到损害所直接驱使的，因而他们不能对其行动及后果负有道德和法律责任。但当他们药瘾得到满足，自主能力或理性得到恢复时，他们应对他们所选择的行动及其后果负责。

需要确立的观念之三：为毒品成瘾者提供自愿的、知情的、以科学证据为基础的、权利平等的治疗服务是帮助他们摆脱毒品的关键。

既然毒品成瘾是疾病，合适的办法就不应该是惩罚，而是提供药物治疗、心理行为治疗和社会支持、关怀等综合性服务。

国际上的研究和成功经验显示，吸毒成瘾的治疗需要多元化，药物治疗是治疗成功的第一步。同时，必须为吸毒成瘾者提供心理行为治疗和社会支持，没有单一的方法可以治疗所有吸毒成瘾者。药物依赖治疗必须方便可及，必须照顾到患者的多种需求，病人对治疗提供者和治疗机构的信任和满意度是治疗成功的基础。对吸毒成瘾的治疗应当以科学证据证明为有效的疗法为基础，要以平等待人的态度对待他们，像关怀患其他疾病的患者一样关怀他们，并且应当是自愿的和知情的。

在社会转型过程中，我们要做好对弱势群体的救助工作，尽可能减少他们所受的伤害和不公正待遇，坚决落实以人为本、重视民生，建设和谐社会的方针，就会预防一些弱势群体中的人去接近这类药物，这是社会进步和精神文明的具体体现。

需要确立的观念之四：“刑罪化”或“违法处罚”不是对待“成瘾者”的合适政策，也不是遏制毒品泛滥的合适手段。

我国法律将吸食、注射毒品列入治安管理处罚的范畴，而持有、运输、买卖和向他人提供少量毒品亦然。运输、贩卖一定数量以上毒品时则构成犯罪，累计的零包贩卖也属于打击之列。

刑罚或违法处罚的好处是可以抑制毒品的使用和成瘾，但其代价巨大，弊大：（一）作为刑罚或违法惩治往往事倍功半，不成功的原因之一是，如果有强有力因素驱使许多人去使用药物，那么这种惩罚是无效的（所谓法不责众），实际上只能处罚和监禁其中一小部分人，例如我国登记在册的吸毒者只是一部分。（二）催高药物价格，执法越严，价格越高。（三）高价格意味高利润，生产、贩卖集团为了谋取高利润，不惜采取一切手段，包括暴力。抓捕了贩卖者，很快有人填补空缺。巨大利润可用来引诱执法人员和官员腐化。（四）给药物使用者贴上社会标签导致污名化，促使药物使用者行为角色化。WHO进行的国际调查表明，药物成瘾是18种疾病和残疾中最受歧视的。（五）药物使用者（毒瘾者）被作为社会敌人对待，他们被妖魔化，执法力度越大，越容易侵犯个人权利，也越容易导致执法人员滥用职权，因而将使用毒品、拥有供自己使用的少量毒品，甚至种植、生产、购卖为自己服用的少量毒品去罪化或者去罚化就成为国际上立法的趋势。

当成瘾者处于有行为能力状态时，对其进行治疗应获得其知情同意，说明在一定条件下强制治疗的必要性。当成瘾者处于不能自主决定阶段时，在一定条件下不排除进行强制性治疗或强制性实施已经同意的治疗计划，但在强制治疗后行为能力应定期评估，如评估其有行为能力则可在强制治疗后补行知情同意程序。这种知情同意被称为“过程同意”，在其中将成瘾者与治疗者之间的关系看做伙伴关系，要求不断协商；不断测评病人行为能力，不管最初测评结果如何；知情同意是一个合作过程，而不是对病人的一次性的权威判断；对病人的治疗需要作出个体化的、以证据为基础的决定。

一、综合评估强制隔离戒毒所的状况并形成改革研究报告。

由全国人大法工委、国务院法制办、司法部、公安部和以及外部独立专家联合组成独立评估团，在我国东、南、西、北、中部地区各选一至两处强制隔离戒毒所进行调查评估，评估目前采用的治疗方法是否有效，有多少人接受这样的治疗后成功摆脱了毒品，从公共卫生经济学角度评估强制隔离戒毒投入产出比以及和复吸率间的关系。从法律和人权保障的角度评估其所提供的公共卫生（尤其是艾滋病和丙肝）服务质量和对于在押人员的基本权利保障状况，从而对今后全国范围内的强制隔离戒毒所依照国际标准和公共卫生导向，进行规范化管理和进一步转型工作作好思想和实践储备。

二、推动现有的强制隔离戒毒所转型升级，提升规范化管理水平。

（一）现有的强制隔离戒毒体制对于戒毒和预防及缩小吸毒造成的社会危害性作出了一定贡献，但存在着制度性缺陷。为了弥补这种缺陷，一方面需要提升并规范现有戒毒所的管理水平，另一方面需要鼓励社区的、民间的戒毒中心的积极参与，并进一步推动现有的戒毒所转型。

本建议书所指的转型的目标，是指在提升现有戒毒所管理水准、规范其管理程序的基础上，逐步将其转化成对吸毒成瘾者进行治疗、关怀和康复的医疗和社会服务型机构，从而使其更加具备公共卫生导向，并符合国际通行的权利保障的基本原则。该类型的机构可定名为：药物依赖治疗、关怀和康复中心。

（二）无论是现有的戒毒所还是社区或民间的戒毒中心，其配备的工作人员应当以医务人员（或者受过良好医务训练的人员）以及社会工作者为主（比如2/3），司法人员或者公安人员为辅。我们建议，应当规定每个戒毒所的医务人员都应该受到正规的、药物依赖治疗专业的训练，并持证上岗；社会工作者的录用也应当达到一定的标准，并接受基本的医学及心理学等相关培训；具体办法可由卫生部协同司法部、公安部、和民政部制定。

（三）按照药物依赖的医学标准对病人进行诊断和治疗，公安人员在确定具体的毒品使用者是否成瘾者时，需得到并出具明确的、以证据为基础的、独立的、有合格医生资质的人士或单位出具的医疗诊断书。

戒毒所和社区戒毒中心在接纳吸毒成瘾者时，应当负有审查诊断证明的义务，如果无法出具合格的诊断证明，戒毒所和社区戒毒中心应拒绝接纳该吸毒者进所/中心。

管理这些机构的公安部、司法部和卫生部应当联合制定更为详细的、有可操作性的吸毒成瘾者进入戒毒所/中心的条件、程序、定期治疗效果评估制度、康复进展状况报告等制度性规定，以及离开戒毒所/中心、转入社区康复的条件和程序等；并规定吸毒成瘾者有选择进强制性戒毒所还是去社区或其他自愿戒毒医疗机构进行治疗的权利。

（四）戒毒所（中心）应当提供药物治疗和心理、行为治疗，并关注成瘾者家庭和社会支持、康复、文化学习、职业培训、正当娱乐和体育锻炼等因素；有效降低传染性疾病尤其是艾滋病和丙肝病毒在接受戒毒者当中的传播；提倡对于艾滋病病毒感染者和病人的“分流制”管理，即允许他们离所治疗。

2013年4月7日，中华人民共和国司法部颁布了《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》，并将于2013年6月1日起施行。其中第五章和第六章规定了强制戒毒所内的治疗康复和教育，第三十七条作出了分流制的规定。该规定注意到了强制戒毒所内出现的问题，并试图有所改变，这是值得欢迎的。但强制戒毒本身需要改革，不是未来的发展方向，其大规模建设所耗费的社会资源和由此引发的社会问题，尚未为规定起草者注意，这是非常令人担忧的。

三、逐步推广由民间及多元化社会力量举办的药物依赖治疗服务。

目前，我国的吸毒成瘾治疗几乎完全是由政府包下来，社区、社会团体、民间组织参与的空间非常有限。大一统的、几乎是占主导地位的强制拘禁戒毒模式是不可能满足不同类型吸毒成瘾者需求的。因此，戒毒工作应尽可能多地给社区、慈善机构、社会团体、志愿者组织、民间组织、宗教组织以更大的工作空间，让它们发展有效的和多元化的戒毒模式。

（一）制订全国性的药物依赖治疗、关怀和康复中心的章程、治理规范、标准治疗和工作人员行为守则，建立由中心各参与设立方代表参加的董事会或指导委员会，建立统一的管理和监督机构。

（二）中心接受药物依赖服务的家庭监督、社会监督。通过社交媒体加强透明度并加强和社会各界人士、网民的沟通。

（三）中心的经费支持可参考《中华人民共和国精神卫生法》。经费可由中央和地方政府资助，并鼓励民间性基金会、企业和慈善人士的参与，放宽境外专业组织或者慈善机构进入门槛。出资方每年对中心的管理方式、服务质量和治疗效果、成本效益等进行评估，从而决定下一年度的经费投入。中心是非营利性的公益机构，但中心可以适当要求戒毒者支付占总成本一定比例的费用。向政府或者其他社会各部门筹集资金以弥补剩余的成本费用，费用的使用应当透明化。

四、修订相关法律，理顺现行戒毒体制。

参照联合国12个机构的联合声明的建议以及全球禁毒政策委员会报告中的原则和建议，在充分调研的基础上，在适当的时候，尽快启动修订《中华人民共和国禁毒法》等一系列的程序，明确强制戒毒、社区戒毒、自愿戒毒和社区康复的关系和程序，减少现行法中不甚合适、过于模糊、易被误用或滥用的规定，从而更为有效地治疗患者，保障人权，打击犯罪。

邱仁宗，中国社会科学院哲学研究所研究员、应用伦理学研究中心名誉主任。

翟晓梅，中国医学科学院/北京协和医学院人文社会科学系主任、生命伦理学研究中心执行主任，中国性病艾滋病协会伦理工作委员会主任，中国科协中国自然辩证法研究会生命伦理学专业委员会理事长。

贾平，公共卫生治理项目执行官，代表。

李建华，云南省药物依赖防治研究所所长。

韩跃红，昆明理工大学社会科学学院前院长，教授，中国科协中国自然辩证法研究会生命伦理学专业委员会常务理事。

张瑞宏，昆明医科大学人文学院院长、教授，中国科协中国自然辩证法研究会生命伦理学专业委员会常务理事。

刘巍，北京律师事务所律师。

2015年2月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，要求按照精简统一效能原则，推进公安机关机构改革，解决分工过细、职能交叉、警力分散等问题；规范机构设置，对地方公安机关机构设置实行总量控制；按照精简机关、充实基层的要求，探索建立警力编制动态调整机制。县级公安机关，作为维护一方治安大局的举足轻重机构，如何推动自身警力改革，优化县级公安机关机构设置，优化警力配置，向机制创新要警力、向科学管理要警力？如何提升警力资源使用效率，实现警力“无增长改善”，推动实现“郡县治、天下安”的中国梦？，笔者拟从多年基层工作经验出发，提几点粗浅建议。

一、当前警力不足的具体表现

（一）难于应对实际工作所需。以沿河自治县为例，全县总人口66.8万人，现有民警307人，警力万人比仅有万分之四点六，显然从量上不足，面临困境。但全国200多万人民警察，相对于近14亿人口，全国警力占比为万分之十二左右；而全省警力已达万分之十一。余下的万分之六，到了哪里？是否在服务经济社会发展，是否在直接肩负着“巩固共产党执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业”的三大政治和社会责任？值得探索，但警力的倒金字塔结构，无疑是县级公安机关警力不足，不能有效应对实际工作需要的根源之一。

（二）难于适应社会快速发展。近年来，在公安部和地方各级党委政府的关心下，区县警察人数得到一定增加，整体实力并未有效增强，警力不足仍未从根本上得到彻底解决。一是行政管理繁重艰巨。车管所、出入境、交警、行政窗口、户籍管理、民爆管理、互联网管理等，警力普遍紧张。二是破案打击任务繁重。金融诈骗、电信诈骗、食药品安全、环境污染、网络犯罪等群众反映强烈的新型犯罪问题接连显现，迫使县级公安机关抽调出相当数量警力，成立专门机构应对。三是社会治安日趋复杂。为了适应新形势需要，公安机关不断健全强化立体治安防控体系，要求普遍建立专职社区民警、特巡警巡逻队伍、交通巡逻警察队伍等，与武警联勤联动，强化社会面巡逻防控力度，提高重点要害部位反恐防恐水平，一线“面上”警力大幅增加。四是社会维稳任务异常繁重。民办教师、下岗改制职工、军转干部、城镇改造、征地拆迁、信访维稳、环保维权、园区建设等引发大量不稳定因素，群众性事件处于高位运行状态，频繁使用警力，基层民警疲于应对，警力尤为欠缺。

（三）机构设置致警力弱化。机构设置不合理，人为浪费部分警力。从沿河公安局机构设置历史来看，1992年因撤区并乡建镇，派出所从10个增加到23个。2001年县政府“三定”方案，后增加了禁毒大队、强制隔离戒毒所、国保大队。2006年后增加了网安大队、经侦大队、有组织犯罪侦查大队等内设机构，目前已达19个，远超2006年公安部指导意见11个，而每个副科级建制大队又下设了若干股级机构，股级以上领导岗位设置总数约200个，官多兵少。每个内设新机构的设立，虽然均为适应某种治安形势变化，在“高度重视”下设立，但无形中就将警力职责过于细化，人员过于分化，出现了一人挑水喝，两人抬水喝，三人无水喝的尴尬。

（四）非警务活动造成浪费。尽管从中央到地方都强调公安机关不得从事非警务活动，但作为党的刀把子和政府组成部门，受各种客观因素和人为因素影响，仍有大量警力以“擦边球”的形式挪做他用，有些地方将“社会管理”泛化混同于“社会治安管理”，导致一些行政执法机关“懒政”、公安机关“揽政”，加重了县级公安机关民警负担。

（五）警务效能未有效发挥。面对新形势新任务新要求，县级公安机关工作日益繁重琐碎，绝大部分民警承担着值班备勤、巡逻防控、社区管理、治安查处、破案打击等工作任务，生活无规律，加班是常态，无法照顾家庭，身心俱疲。部分民警随着年龄增长、岗位变化和社会其他职业影响，职业认同感、组织归属感、工作荣誉感下降，一定程度上存在敷衍应付、消极怠工的问题，出工不出力，影响整体战斗力。

（六）科学用警未落到实处。科学指挥、合理调度警力，对于重要节点、重点时段的安全保卫工作至关重要。但是，如果对社会面情报信息研判不深不细不具体，带有“工作做了，逃避责任”的态度，动辄调动几十上百警力集中备勤，既发挥不了应有的震慑作用，又容易让队伍产生疲劳厌倦情绪。有的县公安机关领导对警力摆布不科学，没有重点，不能按照警种要求与民警年龄、素质、文化结构科学调整警力，不能人尽其才，才尽其用，警务效能不能有效发挥。而且动辄在派出所抽人，当然这也是当前省市县公安机关乐此不彼的事情。没有从做大做强派出所的角度去思考，没有从工作的稳定性与维护治安大局的角度去思考。派出所民警也乐意被抽，局机关警种部分民警又懒政，不到岗不到位，出工不出力，以致新增警力被隐性懒政抵销，甚至出现负数，得不偿失。

（七）无效报警占用大量资源。“110”接处警范围过宽，部分群众“无效”报警、重复报警等浪费了大量警力。为了履行全心全意为人民服务的承诺，县级公安机关对待群众的报警，无论事情大小、真伪、缓急，均要及时出动警力，一般经济纠纷、民事纠纷、挡道挪车等警情占到相当比例。据测算，所有警情中的有效警情占不到50%。

二、造成警力不足的原因

（一）严峻维稳形势造成警力不足。由于社会利益格局的调整和人们思想观念的变化等引发的社会矛盾日益增多，各种民事、经济、行政、涉访涉诉等纠纷纷繁复杂，相互交织，并呈现出即时爆发、人数众多、对抗性强等特点，因重点工程建设、征地拆迁、厂社纠纷、非正常死亡等引发的堵门、堵路、哄闹机关、群体上访等问题时有发生，每逢发生此类事件，都需要公安机关参与处置，且用警时间较长。

（二）非主要工作多造成警力不足。“活动多、行动多、通知多、文件多、会议多、抽人多”等“六多”现象严重。近年来，各类专项行动一个接着一个，许多工作计划常常被“专项行动”打乱，导致对现阶段工作重点把握不准，出现“都是重点”现象，一定程度上影响了公安工作的连续性和针对性。县级公安机关在警力缺乏的情况下，既要疲于应对这些工作，又要疲于打击防范和值班备勤，使原本紧张的警力更加捉襟见肘。在会议不断、活动不断、行动不断、安保不断、要求不断的多重压力下，民警的大量时间和精力被占据，体力透支、超负荷运转，警力自然不够用，队伍建设、基层基础工作很容易被忽视。

（三）素质能力过低导致警力不足。当前，部分民警特别是年轻民警仍存在政治思想觉悟不高、执法理念模糊、业务岗位知识不强、身体素质偏低、战术技能不规范、行为习惯养成不严谨等现象。一些老民警接受能力、学习能力、记忆能力下降，对新的工作方法难以掌握，对信息化应用不熟练，很难跟上形势发展的需要，执法效率相对下降。省市公安机关的在职培训又不与进俱进，仍是老一套培训方式，动辄抽大量警力集中在某一地方学习培训，这既浪费了警力，又不能实实在在提升民警素质。使得现有警力严重不足的情况下，警力能量无法充分释放，潜在的能量无法正常发挥，弱化了履职能力，无法更好地应对新发展趋势，一定程度上制约了队伍的整体战斗力。

（四）循规蹈矩不愿改革致警力不足。建国以来，公安机关在反间肃特、打击犯罪、维护治安、服务群众等方面发挥了巨大作用，但是进入新时期，公安机关内部机制与经济社会发展不协调的一些矛盾逐步凸显。特别是西部地区，经济社会发展客观上存在差异，有的县想改革，却害怕折腾，某种程度上缺乏创新思维，墨守成规不思改革，求稳怕乱害怕改革，能把辖区内社会治安搞好、不出大事就是能力，对一些深层次问题思考不够，不推不走。一旦谈到改革，往往纠缠于机构升格、人员职级待遇等方面，强调外部环境、政策等客观因素，把精力过多地放在公安机关自身根本无法解决的问题上。

（五）辅警管理欠科学致警力不足。县级公安机关直接使用的辅警总数庞大，大多县区占到民警编制数的一半以上，有的甚至接近或超过一比一的比例。大量辅警存在，一方面确实解决了县级公安机关警力缺乏的实际问题，另一方面造成部分民警当起“翘脚老板”，不能与辅警平等共事，离开辅警却做不了事。同时，辅警待遇普遍较低，人员流失率很高，职业认同感较低，“拿多少钱办多少事”，无法充分发挥应有作用。

（六）思维陈旧管理滞后致警力不足。有的县级公安机关领导把政治纪律、组织纪律、法律规定等简化为“听话”，管理队伍方式简单，缺乏人文关怀，激发不了队伍活力。有的领导选人用人意识不强，简单认为“文凭不等于能力”,甚至排斥高学历人才；有的领导随意变动民警岗位，造成技术人才流失；有的领导鞭打快牛，对“听话”民警快马加鞭，稍有不满意，严加斥责；对“不听话”民警，既不想见，也不愿见，更不想处，久而久之，不能知人善用，更不能善任。而“听话”民警与“不听话”民警之间，待遇分毫不差，甚至“不听话”民警还动辄“开导”“听话”民警，无形中使有限的警力资源白白消耗。

（七）机构设置过滥致警力不足。《中共中央关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》要求，到2020年，基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系。全国公安厅局长座谈会上，郭声琨部长强化深入推进公安改革，要求一切面向实战。但实践中，普遍突破了这一总体要求。一是上级公安机关有些警种、部门对基层本警种的警力配备提出了不合地方实际的达标要求。地方政府并不完全认可公安机关的警力需求，县级公安机关对警力配备的要求也难以适从。部分县级公安机关为了对应上级公安机关部门工作，对一些要求设置的警种，只能以编制最低限度配置人员，设置了实际职能作用不大的机构，有牌子有架子无足够人员，无法正常开展工作。二是一些县级公安机关受经济社会一段时期的影响，设置了一些机构，但不能发挥作用，又从不同部门抽调人员“合成作战”，始终在分合、合分上纠结，制度不稳定，浪费了大量警力，为了开展工作，又在派出所抽调大量警力，但最终所有的落点、责任往往全落在了派出所。三是县级公安机关在内部运行不规范。按相关规定，县委管理县级公安机关党委一班人，但由于内设机构普遍升级，致使内设机构所队长、教导员的任免工作上提到县委组织考核上来，使县级公安机关党委对这一层的干部管理不能有效行使。受县委、县政府、县组织部、县政法委领导个人素质影响，县级公安机关党委的意见大多变成建议，放置一边，致管理、考核、任用分头进行，不相互衔接，导致了大量警令不通不畅问题，浪费了大量警力。

三、县级公安机关警力无增长改善的途径

当前，国家公务员总体编制从严控制、本届政府财政供养人员总量不增的大背景下，县级公安机关在短期内实现民警数大幅增长不现实。从国际国内经济发展形势上讲，全球经济结构进入深度调整期，许多县级财政收入增速出现一定幅度降低，面对庞大的基础设施建设、养老、医疗、教育等刚性民生支出，地方党委政府要实现对县级公安机关的大手笔投入不现实。这种一味通过增加民警数来改善警务工作的办法和理念，在经济社会长远发展中不现实。解决警力不足的问题，重在提高警力的质量，优化警力配置，盘活现有警力，提高现有警力素质，为公安工作长远发展创造良好的内外部环境。

（一）逐步增加编制，从源头上解决警力不足的问题。《中共中央关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关方案决定，将按照职位类别和职务序列，对人民警察实行分类管理。适应正规化、专业化、职业化建设要求，建立健全人民警察招录培养机制。随着社会的发展，逐步增加公安编制已成为维护国家政治稳定和治安秩序的必然要求，科学规划，逐步增加县级公安机关政法专项编制，从数量上逐步为公安机关增加警力。

（二）开展群众路线，从作风建设上解决警力不足的问题。以和谐警民关系建设为抓手，以党的群众路线教育实践活动为切入点，及时了解掌握人民群众的需要，“想群众所想、急群众所急、解群众所忧”，大力宣传公安工作取得的成绩，涌现的先进典型，争取群众对公安工作的理解、支持，密切警民关系，减少因无效报警浪费警力资源。

（三）以辅警为补充，从资源整合上解决警力不足问题。目前，全局共有辅警力量362人，已远超民警数量。通过近几年的实践证明，公安辅警力量作为警力不足的补充，开展了大量扎实的工作，确实对解决因警力不足引起的诸多困难起到积极作用。在目前公安增编短期内难以落实的情况下，适当增加辅警力量，解决因警力不足引起的诸多困难是符合实际的。通过使用辅警力量，可以将有限的、拥有执法资格的警察，更多的投向一线执法岗位，使警察特别是内勤民警能从既要完成繁重的统、报、送、写等日常事务工作，又要完成打击整治、抓人破案、纠纷调处等公安业务工作的双重压力下中解放出来，缓解警力不足。

（四）规范机构设置，从机制运行上解决警力不足问题。从实际出发，规范设置机构，科学定岗定位、定编定员，按照“做强派出所、做精专业队”的原则，合理调节配置警种与警种、警种与派出所之间的警力。按照公安部要求，确保派出所警力达到总警力的50%以上，形成“小机关大基层”的合理格局，实现“人往基层走、物往基层流、钱往基层投”，确保重心下移、保障下倾、警力下沉，全力以赴为省、市公安机关瘦身，扎实推进“四项建设”。

（五）转变政绩观念，从警务实战上解决警力不足问题。“为政贵在行，以实则治，以文则不治”。公安机关领导要转变政绩观，要务实，不要追求形式的华丽，内容的新奇，文字的携秀，甜蜜的关系，关键是确保社会的稳定，让群众感觉到安全与满意。严格落实中央关于改进作风、密切联系群众的八项规定，杜绝文山会海、花拳绣腿、弄虚作假。行动多、活动多、会议多、文件多，始终是造成警力紧张的重要因素。作为县级公安机关，行动过多不但牵涉过多精力，动不动就抽人集中，无形中导致釜底抽薪，本来职能职责是为群众服务，为经济社会发展服务，为人民群众的安全感满意度努力，结果形成不务正业，以行动战果排名通报，无形中造成县级公安机关放弃主业，养成“有行动才行动，无行动不行动，线索留着行动用，案子留着行动破”的不良习惯。而上级公安机关领导往往以只看行动战果如何，衡量县级公安机关领导人素质能力如何？久而久之，导致县级公安机关只需哗众取宠作秀，不需实实在在做事。

（六）规范用人选人，从激发活力上解决警力不足问题。当前，社会正处于经济转型期，各类矛盾纠纷、社会问题错综交织，这一时期，基层基础工作十分重要，当然也不免需要一定的威慑。但是如果不从基层基础出发，让德能勤绩与工作实效脱离开来，不一级管一级，仍然下管一级，难免在选人用人上唯组织部门、唯县委、政府领导个人感情任用，不唯县级公安机关党委长期考察意见而行。这势必造成用人不管，管人不用的恶性循环，导致任的人不得用，用的人不得任。如此，就难免出现溜须拍马之人，就难免小人得志，就难免工作就事与愿违，群众工作没基础。倘若在此期间依然动辄使用警力解决问题，就会激化了干群关系，形成对政府、对公安机关极其不利的“舆论攻势”，造成工作被动，损害政府形象。荒废“打防管控建”这一公安主业。因此，必须规范用人，县委、县政府管县级公安机关党委一班人，县级公安机关内设机构人员考核任免均由县级公安机关党委负责，才能有效地一级管一级，才能知人善任，才能激发警力效能，应对警力不足，才能杜绝少数民警不谋事，只谋人，到处建立关系的问题发生。

（七）落实科学用警，从内部激活上解决警力不足问题。由于县级公安机关科学用警不足，导致人为加剧警力不足的问题十分突出，必须正视这一突出问题，着眼管理上的漏洞，真正有效地激发每一个民警的主观能动性、工作积极性、团队协作性。一是选好带头人。特别是县级公安机关负责人，他不仅要熟悉基层公安机关的业务工作，而且要熟悉与群众打交道的工作，同时还要熟练掌握相关法律法规。不仅如此，还要具有与县委、县政府及市级机关与上级公安机关沟通协调汇报能力，获取工作支持与理解，还要能够在班子成员中敢于喊出对我监督、向我看齐的口号与行动，带动班子成员与内设机构负责人，才能通过班子成员的学习、传递、塑造新形象。二是选好领头人。领头人更不容忽视，县级公安机关内设机构的各警种、各派出所负责人，是县级公安机关的中坚力量，是县级公安机关负责人与县局党委决策的贯彻落实执行的领头人，这些人既要是业务精英又必须是带队伍的中坚，一个警种工作状态如何？精气神如何？领头人到头重要。民警向他学，工作状况民警跟着干，为人跟着来。这部分力量选不好，直接影响该县级公安机关的整体工作，直接影响人民群众的安全感与满意度。三是改变培训方式。根据县级公安机关民警工作所需，将教官下派到基层，与执法执勤民警同工作，在实际工作中指出问题，纠正错误，现场提升执勤执法效率，提升民警素质，提高执法公信力。四是抓好亲和力。一个团队、一个集体、一个单位需要的是人人努力、人人尽力。这既需要民警的素质，更需要单位负责人的引导，俗话说：“将熊熊一窝，兵熊熊一个”，大概就是这道理。要深怀爱警之心、常做利警之事，完善和落实从优待警规定，解决民警的后顾之忧，使民警有喜有忧均能及时与领头分享，得到领头人的倾听。五是狠抓凝聚力。有凝聚力的队伍才能称得上是团队，凝聚力是一群有理想、有信念、有追求的个体在长期的工作、生活中，通过相互的支持、磨砺、提升而形成的一种忠于党、忠于人民、忠于事业的强烈责任感、事业心。这更需要带头人、领头人的倾心引领、营造、示范，而形成了攻坚克难、同甘共苦的意志力，抓凝聚力，带头人、领头人至关重要。六是严格执行力。完善民警维权工作机制，规范民警执勤执法行为，以全程录音录相的方式来提升执法公信力，严厉查处侵害民警正当执法权益行为，对那些公开挑衅，无视民警执法权威，造成恶劣影响的坚决予以打击。加大舆论宣传力度，弘扬社会正气，努力为民警营造良好执法环境。严格执行警纪警规等刚性规定，严肃处理不依法依规，不严格执行上级决定命令的行为。从内外两方面提升执行力，努力彰显“忠诚、干净、担当”的民警本色。

2014年7月30日，人民法院报“刑事焦点”栏目刊登了一篇题为《强制隔离戒毒工作存在的问题及改进建议》的文章。作者对强制隔离戒毒工作提出了自己的观点和建议，引起了社会对强制隔离戒毒工作的关注，但是可能由于作者系法学理论研究人员，对实践工作缺乏全面深入广泛的了解，文中列举的问题与事实不相符合，其观点建立在错误的事例基础上，难免会误导读者。为正视听，使广大读者了解强制隔离戒毒工作法律制度的形成过程及目前真实的工作情况，为公安机关和司法行政部门形成合力共同推进强制隔离戒毒工作构建良好的氛围，笔者作为一名有十余年戒毒工作经历的从业人员，及禁毒立法的亲历者，也谈谈强制隔离戒毒工作。同时，真诚地欢迎包括法学家在内的各界人士去公安强制隔离戒毒所参观、考察、监督，希望大家建言献策，帮助公安机关努力实现强制隔离戒毒制度的初衷——教育、挽救、感化吸毒成瘾人员，帮助他们戒除毒瘾，回归社会，回归正常的人生轨迹。     一、现行戒毒管理体制符合我国国情和禁毒斗争现实需要     在《戒毒条例》制定过程中，对强制隔离戒毒措施的执行问题，国务院有关部门充分论证、反复调研，总结提炼各地经验，协调各个相关部门达成一致意见，从有利于发挥公安机关和司法行政部门既有戒毒场所资源效能作用、有利于服务禁毒斗争和社会治安大局、有利于强制隔离戒毒措施有效执行出发，最终形成了《戒毒条例》第二十七条的规定。强制隔离戒毒由公安机关和司法行政部门分阶段执行，确实存在一项职能由两个部门承担导致的管理、执法不便等问题，但总体上符合我国国情，能使强制隔离戒毒场所最大限度地服务于禁毒斗争和打击违法犯罪。     公安机关管理强制隔离戒毒所，是现实的需要，是维护社会治安大局的需要，其职能作用司法行政部门难以替代。一是有利于打击违法犯罪。吸毒人员具有了解毒品来源、毒贩情况，为毒资而不惜违法犯罪的特点，公安强制隔离戒毒所通过教育感化工作，可以获取毒品、毒贩、毒资线索，提供给公安机关办案部门从中破获刑事案件，强制隔离戒毒所成为打击违法犯罪的第二战场。2014年7月17日，贵州省遵义市公安强制隔离戒毒所将一名戒毒人员提供的一条贩毒犯罪线索反馈给市局禁毒支队，支队迅速行动，抓获多名贩毒嫌疑人，缴获10公斤冰毒，目前该案还在继续办理。司法行政部门没有深挖犯罪线索的义务，即使掌握了情报线索，也失去了时效性。二是有利于强制隔离戒毒措施的执行。强制隔离戒毒场所出于安全考虑，对患严重疾病的吸毒人员不予接收，但公安和司法的执行率有所不同。公安强制隔离戒毒所收戒“门槛”低，只对因患有严重疾病可能危及生命或者处于急性期传染病的吸毒人员不予接收。司法强制隔离戒毒所接收的戒毒人员，是经过公安强制隔离戒毒所前期治疗、身体状况明显好转的人员，但即便如此，也仍会有15%左右的戒毒人员被拒收。对被拒收人员，公安强制隔离戒毒所有维护社会治安的压力，迫不得已将他们留在所内继续执行强制隔离戒毒。三是有利于发挥资源效能作用，降低执法成本。公安机关从发现查获吸毒成瘾人员到投送司法强制隔离戒毒所需要一段时间，要履行审查决定程序，办理鉴定、审批手续，要深挖违法犯罪线索。而这段时间恰恰是吸毒成瘾人员毒瘾发作、急需治疗的最关键时候，必须有一个场所承担脱毒治疗的任务。如果将强制隔离戒毒所交由司法行政部门管理，公安机关也仍需设立一个专门场所来临时羁押待决定待转送的戒毒人员，而且仍需要相当的医疗人员、设施和监管警力，势必加大国家和地方政府的投入，造成重复建设和浪费警力，执法成本反而增加。这里还要谈到一个集中投送的问题，由于司法强制隔离戒毒所都设在地、市，而办案单位主要是各县（市）公安派出所，投送戒毒人员往往用时长，损耗大，安全风险高，投送警力多，每收戒一名吸毒人员都即时投送是不现实的，只能攒拨批量运送司法强制隔离戒毒所，那么集中待送前的戒毒人员置于何所？特别值得注意的是，吸毒成瘾人员被查获的前10天，戒断反应强烈，自伤、自残及生命危险最大，最需要得到生理脱毒治疗，而公安机关假设新建临时羁押场所也不可能具备这样的医疗条件，死人和跑人的事故不可避免。 2009年3月，广州市决定将全市公安强制隔离戒毒职能全部移交司法部门。由于司法强制隔离戒毒所工作模式是仅在正常工作时间向公安机关开放，每天下午4时30分即停止收戒，节假日不收戒，公安机关办案单位送戒难、拒收率高、牵涉警力多等情况突出，这严重挫伤办案民警工作积极性，影响打击处理力度，强制隔离戒毒措施适用大大减少（5年来在吸毒人员查处率稳中有升的情况下，广州市强制隔离戒毒决定率却由25%降为12.3%，降幅达51%），社会面吸毒成瘾人员增加，被司法强制隔离戒毒所拒收的患病戒毒人员数量大，他们如同持有“免死金牌”流散社会，严重威胁社会治安，人民群众对此反映强烈。为此，2010年，广州市政法委和市禁毒办曾试图恢复市公安局强制隔离戒毒所，但由于机构、人员、场地问题一时难以解决，该事项一直处于耽搁的尴尬境地。     2010年，云南省政府在国务院《戒毒条例》尚未出台之前，擅自将公安强制隔离戒毒职能移交司法部门。此后，为了解决办案部门投送戒毒人员的困难，一些地方设立“戒毒中转帮教集中点”，这种临时的限制人身自由的场所完全没有法律依据和法律制约，实际形成了法定机构被撤销、改用非法机构替代的局面。2013年4月 6日，该省镇雄县戒毒中转帮教集中点 39名吸毒人员集体脱逃，一时间政府成为笑柄。 广州市和云南省的“改革”失败，就是体制变更后造成的典型恶果，恰恰说明撤销公安强制隔离戒毒所的举措不符合国情社情，不能满足现实工作的需要。     此外，关于强制隔离戒毒决定权和执行权由公安机关负责的问题，实际上在公安机关内部，决定权由办案部门负责，执行权由监管部门负责，两个部门职责分工明确，互相监督、互相制衡的同时，又互相配合。     近年来，公安机关坚持将强制隔离戒毒所建设成展示社会主义法治文明的窗口，坚持将强制隔离戒毒所建设成特殊的医院、特殊的学校，秉持“大封闭、小开放”管理理念，秉持教育感化挽救原则，创新工作机制，借助社会力量，不断深化强制隔离戒毒所管理、教育、医疗、康复等各项工作。     ——坚持以人为本、改革创新，增强管理服务效能。推动对外开放活动常态化、制度化。全国公安强制隔离戒毒所年均接待社会各界群众 6万余人次，接待戒毒人员家属10万余人次。     丰富戒毒人员生活，公安强制隔离戒毒所普遍开办所内电视台、广播、期刊杂志，开展多样化文体活动，组织体育、娱乐、文化、艺术、职业、技能等各类兴趣小组、培训活动，丰富戒毒人员精神生活，训练其团结协作意识，让戒毒人员逐步形成阳光、规律的生活节奏。     强化心理矫治专业化建设。全国公安强制隔离戒毒所有400余名民警取得心理咨询师资质，广东、浙江、贵州、四川等省专门举办心理知识培训班，心理危机干预、心理健康教育工作广泛深入开展。     教育康复创新手段。注重发挥亲属对戒毒人员的教育感化作用，邀请亲属、社会机构和志愿者参与教育工作，建立强制隔离戒毒所、社区、家庭之间的信息传接和对接教育机制。     全面深化权利义务告知制度，公安部印发《强制隔离戒毒人员权利义务告知书式样》，畅通诉求渠道和救济途径，提供便民服务，依法公开相关法律法规，向社会公布联系电话、地理信息和业务办理须知、家属会见等规章制度，以及戒毒人员基本权利与义务；提供视频会见、参观预约、网上微博、短信告知、QQ戒毒心理咨询平台及其他相关服务。     ——坚持社会合作、改善医疗，不断提高脱毒治疗水平。近年来，公安强制隔离戒毒所改变过去自己招录医务人员自己承担医疗工作的模式，积极探索医疗工作专业运作模式，通过“强制隔离戒毒所与医院协作”、“绿色通道”和“外聘兼职”、购买医疗服务、社会医疗机构建立驻所医务室等多种模式强化医疗卫生工作机制。     ——坚持整体推进、深化应用，实现基础工作信息化。各地公安机关积极推动信息化建设，目前全国有近20个省级公安监管部门建成了本地区统一的强制隔离戒毒所信息系统，基本实现信息技术与强制隔离戒毒所基础工作、管理执法和绩效考核的有机结合，特别是一些地方将戒毒人员风险评估、心理矫治、诊断评估、安全预警、情报信息研判等工作纳入系统管理，既提高了效率，也有利于业务指导部门监督检查。     ——坚持拓展职能、发挥优势，服务社会治安工作大局。一些地方针对患有重病、残疾、吞食异物等吸毒人员收戒难的问题，探索建立党委政府主导，公安、民政、财政、卫生、疾控等职能部门共同参与、综合治理、齐抓共管的联合收戒机制，依托强制隔离戒毒所建设了一批集保障、治疗、救助、管理于一体的收戒中心、专科医院、特殊病区，有效解决病残吸毒人员收治难题。贵州省贵阳市公安局创新管理，建立病残吸毒人员全员收戒机制，对少数病情严重的暂缓办理入所手续，强制隔离戒毒所先行治疗、观察，如果病情严重确实危及生命的，通知办案部门迅速前来处理，变更戒毒措施。贵阳市建立该机制以来，因病不收的戒毒人员数量减少，同时方便了办案部门送戒工作，减少了法律程序，密切了强制隔离戒毒所与办案部门之间的联系，彰显强制隔离戒毒所服务公安中心工作的职能作用。     各地公安强制隔离戒毒所积极开展教育感化工作，深挖涉毒违法犯罪战果显著，年均提供违法犯罪线索3万余条，从中破获刑事案件1万余起，其中一些地方还协助破获了全国有影响的大案要案。     深化禁毒宣传教育，全国有250余个公安强制隔离戒毒所建有禁毒展览馆，与禁毒、教育等部门合作建设禁毒宣传、法制、学生社会实践等教育基地，年均对外开放接待近30万人次，对降低毒品危害、减少新滋生吸毒人员发挥了作用。     ——树立大局观念，服务禁毒整体工作，自觉遵守法律规定，在法律框架内做好本职工作。公安机关和司法行政部门分阶段执行强制隔离戒毒体制，是现行法律确定的制度。针对一些地方借劳教改革之机重新鼓噪强制隔离戒毒管理体制问题，2013年12月国家禁毒委员会专门下发《关于进一步加强和规范强制隔离戒毒工作的意见》，对强制隔离戒毒管理体制问题进行专门阐述和特别强调，要求各地要依法严格执行《戒毒条例》关于分段执行的规定，不得改变现行的强制隔离戒毒工作管理体制。2013年底，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出，深化司法体制改革涉及司法权力调整和司法资源配置，事关重大，必须依法有序推进，重大改革都要于法有据，需要修改法律的，在完善法律制度后再全面推开。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行，以确保法制的统一和权威。因此，当前公安机关和司法行政部门需要同心协力，相互配合，相互理解，减少内耗，在现有法律框架内共同做好强制隔离戒毒工作，切实发挥应有的职能作用。     ——公安机关和司法行政部门进一步统一相关的执法管理标准，树立法律权威。建议两部门共同制定统一的戒毒人员收戒标准、量化考核办法、所外就医、变更戒毒措施、提前解除强制隔离戒毒的标准和程序，特别是在执行衔接上，两个部门尤其要相互理解，相互配合，公安强制隔离戒毒所不能选择性地转送戒毒人员，司法强制隔离戒毒所不能拒收被转送人员，这样才能形成合力，使戒毒人员无机可趁，敬畏法律权威，达到更好的法律效果。     ——公安机关和司法行政部门突出各自部门特点和优势，切实发挥职能作用。公安强制隔离戒毒所要提高医疗能力，做好前期生理脱毒工作，为后期康复打好基础。同时，要充分发挥场所点多面广、所需警力不多、执法成本较低的特点，加大收戒力度，配合办案部门做好身份审查、违法犯罪线索提供等工作。司法强制隔离戒毒所要充分发挥场所集中、规模大、警力富裕的特点，在戒毒康复、技能培训、回归社会转介等方面多下功夫，切实提高强制隔离戒毒效果。     ——后劳教时代，加快资源配置，调整劳教民警职工岗位，发挥闲置劳教场所效能作用。多年以来，劳教民警职工和劳教场所对维护社会治安、打击违法犯罪发挥了特殊作用，作出了积极贡献。但是，随着时代变化，国家取消了劳教制度，劳教民警职工职能任务应当随之改变，这些民警职工和场所都是国家历年来的投入，是国家宝贵的资源和财富，而不是某一个部门的资产，原有职能取消了，这些人力物力就应当调整到需要的地方去，而不是因为这个部门拥有这些资产就为其量身定制“找活干”，这不是因人设事吗？一方面，大量的劳教民警职工和场所闲置，另一方面，公安、检察、法院等部门亟需力量适应新的治安形势、应对反恐禁毒社会面治安管控等繁重任务。上海市政府已将一所劳教所的队伍、场所整建制地交给公安机关改建为看守所，取得双赢的效果。但是整体看，确定劳教制度改革已经有不短时间，过去几年里被劳教人员大幅下降，劳教民警职工和场所的闲置由来已久，如何调配和使用的政策却始终没有明确。也因此，一些地方试图改革强制隔离戒毒二元管理体制，以为将公安机关强制隔离戒毒执行职能移交司法就可以让这些劳教民警职工和场所发挥作用。实际上，即使强制隔离戒毒执行职能全部交由司法行政部门承担，原来的劳教民警职工和场所仍然吃不饱，还是存在队伍大、任务轻、难安心的问题。所以建议优化配置，科学使用，从根本上解决问题。     ——强制隔离戒毒制度需要完善。禁毒法出台六年，这期间毒品滥用形势发生了很大变化，合成毒品吸食人员急剧增加，吸食人群更趋年轻化，吸毒对青少年的健康、学业、职业等带来严重影响，社会危害严重，而《禁毒法》规定的戒毒措施存在非宽即严、非严即宽的问题，难以适用新的形势。一律为期两年的强制隔离戒毒期限，不符合毒品滥用、禁吸戒毒的客观规律，社会效果和法律效果并不理想，同时还浪费国家资源。因此，建议修改《禁毒法》，完善禁吸戒毒政策，体现对吸毒人员的处理由轻到重、宽严相济、分类处理、区别管理的原则，将强制隔离戒毒期限规定为“3个月至2年”，便于对不同类别、不同情况的吸毒人员采取不同期限的强制隔离戒毒措施，以便有针对性地治疗和康复，从而使强制隔离戒毒制度更科学、合理，更具生命力。同时，改革强制隔离戒毒工作模式，推动强制隔离戒毒工作社会化，借鉴国外社区戒毒集体治疗理念，引导社会力量参与教育、治疗、康复工作，切实发挥强制隔离戒毒制度的社会作用和法律作用。随着我国社会管理水平的提高，社区建设、公益能力的提高，社区戒毒、社区康复措施将发挥更大作用。（代 敏 作者单位：公安部监所管理局）