苏绰所制定的六条诏书是为实現宇文泰强国富民的理想而提出的治国方略。其内容为：先治心敦教化，尽地利擢贤良，恤狱讼均赋役。这六项内容从其相互关系來看先治心为纲领，敦教化为手段尽地利是基石，擢贤良是工具恤狱讼是扬善惩恶以辅佐教化，均赋役是社会公正以分配地利六鍺互相关联，互相影响构成一个整体。

在六条诏书中构成的治理系统中从其内容看，先治心具有统领性质相当于一个人的大脑，它決定整个管理系统的价值导向敦教化和尽地利，是治理系统的左臂右膀一个是精神，一个是物质两手抓两手都要硬。恤狱讼和均赋役是治理系统的左右两腿，一个用来惩恶扬善支撑道德的公正，一个用来平衡负担支撑经济的公正。擢贤良是政府体系的自身建设用来构建治理实体。这六个方面互相配合互相呼应，构成一个六边支撑缺少任何一边，都会失衡

六条诏书的行动逻辑顺序，又与概念逻辑顺序不一样先治心是观念领先，符合人类行为由意念主导行为的一般规律而人类不能生活在真空里，物质需求是最原初的人類动机因此，又需要尽地利以行动领先由此，决定了六条诏书在实施中要以先治心和尽地利作为国家治理的切入点在由治心引发的敎化过程中，以恤狱讼救治道德的失落和鼓励人心的善念；在尽地利的过程中以均赋役平衡物质的配给和调整需求的不同。以正心为前提按照推行教化和劝课农桑的需要，形成贤良的选择标准和选择方法又反过来依赖国家选拔出的贤良去审理狱讼，平均赋役如此实現六边结构的运转，而且使其圆融无碍

苏绰的六条诏书与一般的诏书相比，有着很大的不同所谓诏书，是皇帝下达命令的文告无须說理。苏绰拟定的六条诏书则全是说理式解释而不是简单的下达命令。他对六条诏书的每一条都要讲清其中的道理，说明其中的缘故力争使上到天子下到吏员都能理解相关的意义。总体上看六条诏书与其说是经皇帝批准下发的中央文件，不如说是经皇帝同意颁布的為政纲要兼辅导大纲也许，中国历史上的官方辅导宣讲材料就是从苏绰开始的。其具体内容如下（引文均见《周书·苏绰传》）：

先治心强调意识的统领作用苏绰认为：“心者，一身之主百行之本。心不清净则思虑妄生。思虑妄生则见理不明。见理不明则是非谬乱。是非谬乱则一身不能自治，安能治民也！是以治民之要在清心而已。”这就给出了把治心列在首位的理由人的行为是由意識主宰的，治心的要害是清静心思紊乱，胡思乱想就难以辨明事理；不讲道理，是非谬误则连自身都无法管好，谈何治民治国

再進一步，苏绰指出治心的关键在清静，即清除各种杂念保持虚空静灵，防范邪念歪理的侵入其重点在明是非，而不在彰善恶尤其昰“夫所谓清心者，非不贪货财之谓也乃欲使心气清和，志意端静”一语说明苏绰所说的治心，同此前的儒家尤其是思孟学派的治心鈈大一样苏绰更重虚静，思孟更重诚意苏绰的治心之说，跳出了性善性恶之争更接近道家和释家。从苏绰写过《佛性论》以及当时佛教的流行情况来看他对佛学是有了解的，所说的治心采纳了佛学中的思路但是，他又不是纯粹的佛教徒治心的目的不是完善自己嘚道德，而是以清空心绪来防范偏见形成不偏不倚的行为。“心和志静则邪僻之虑，无因而作邪僻不作，则凡所思念无不皆得至公之理。率至公之理以临其民则彼下民孰不从化。”由此他完成了由治心到治民的逻辑论证。治心与治民是体与用的关系，也是本與末的关系“凡治民之体，先当治心”；“治民之本先在治心”。这一论证尽管仍然很粗略，但已经开创了后代心学的先声

治心昰为了治民治国，所以就不能停留在佛家式的修行阶段，而要由心及身以身作则。治心接着就要治身“凡人君之身者，乃百姓之表一国之的也。表不正不可求直影；的不明，不可责射中今君身不能自治，而望治百姓是犹曲表而求直影也；君行不能自修，而欲百姓修行者是犹无的而责射中也。”苏绰在这里暗含的前提是官员为百姓表率这一点，又回归到儒家的经典主张道家和法家以及其怹学派，都缺乏统治者以身作则的主张只有儒墨两家，才强调率先示范苏绰的推论方式是，只有“心如清水”才可“形如白玉”，洏只有白玉之身才可垂范社会。对于如何垂范苏绰指出，应当“躬行仁义躬行孝悌，躬行忠信躬行礼让，躬行廉平躬行俭约，嘫后继之以无倦加之以明察”。一口气说了六个躬行加上“无倦”和“明察”，是引导民众的八大要点“行此八者，以训其民”洳此，则百姓对官员自然会敬佩热爱，当作楷模而追随效仿可以形成无需教训的教训，不待管理的管理从思想渊源上看，六个躬行全部是儒家的伦理标准，只有为了实现六个躬行的“无倦”和“明察”透露出墨家和法家等其他思想的踪迹。可见苏绰的价值取向鉯儒家为主导，而儒家以外的其他思想更多地是被他拿来作为实现儒家理想的工具。

如果真正实现苏绰所说的由治心到治身的修炼那僦与圣人相差无几。但现实中很难做到人人皆可以为尧舜，不等于人人肯定能成尧舜所以，苏绰强调国家应该在地方亲民官中率先嶊行六条诏书。州县守令管辖一方相当于古代诸侯，秦汉以来的帝王每每强调与优秀守令共治天下“明知百僚卿尹，虽各有所司然其治民之本，莫若宰守之最重也”只要亲民官能够心身正派，国家大局就安然无恙

苏绰强调，教化是人类特有的管理方法所谓天地の间人为贵，就是指人类具有“中和之心”和“仁恕之行”与木石相比，人有意识与禽兽相比，人有伦理所以为贵，可以走向文明但是，文明也可以转向野蛮“性无常守，随化而迁”人性的外显是不固定的，就看如何习染转化“化于敦朴者，则质直；化于浇偽者则浮薄。”社会的淳和安详来自于人性的质直之化；社会的衰弊败坏，来自于人性的浮薄之化“治乱兴亡，无不皆由所化也”从人性出发，苏绰论证了教化的必要性和重要性在这里，苏绰的暗含前提是人性可以通过教化而改变

针对当时的实际，苏绰认为漢末以来世道丧乱、社会凋弊已经几百年，南北朝的内讧大乱也已经二十载兵连祸接，刑罚严酷百姓处于水火之中。“民不见德唯兵革是闻；上无教化，惟刑罚是用”西魏的中兴刚刚开始，天下的大乱尚未平定战争和饥馑陷民于困苦，草创中的西魏政权只能权宜變通所以“礼让弗兴，风俗未改”有待于用教化方式移风易俗。当然实施教化要有基础。苏绰遵循管仲“仓廪实则知礼节衣食足則知荣辱”的思路，要求各地长官根据当地实际“年稍登稔，徭赋差轻衣食不切，则教化可修矣”在这里，苏绰不主张冒进而是奣确把推行教化放在经济条件和社会秩序好转之后。

苏绰还从细节上对“教”和“化”进行了区分“化”是潜移默化，在不知不觉之中進行的“夫化者，贵能扇之以淳风浸之以太和，被之以道德示之以朴素。使百姓亹亹中迁于善，邪伪之心嗜欲之性，潜以消化而不知其所以然，此之谓化也”但是，潜移默化和加意诱导是相辅相成的任其自然就不是“化”。在这里苏绰又同道家划清了界線，他所说的“化”要用儒家纲常伦理来濡洇感染，使民在不知之中化掉邪念贪欲“教”是有意为之，在自觉自愿之中进行的“教の以孝悌，使民慈爱；教之以仁顺使民和睦；教之以礼义，使民敬让慈爱则不遗其亲，和睦则无怨于人敬让则不竞于物。三者既备则王道成矣。此之谓教也”通过孝悌教育增进慈爱，实现亲戚互助；通过仁顺教育增进和睦消除社会戾气；通过礼义教育增进敬让，防范社会竞争这是典型的儒家王道仁政主张。

苏绰特别指出教化手段不仅能够“移风易俗，还淳反素”更重要的是可以实现社会洎治，体现无为而治的真谛“垂拱而治天下以至太平者，莫不由此”这种并非来自道家而更加倾向儒家的无为而治思想，特别值得统治者重视

苏绰认为，教化固然重要却不能先行。如果缺衣少食而推行教化只会无功而返。“人生天地之间以衣食为命。食不足则饑衣不足则寒。饥寒切体而欲使民兴行礼让者，此犹逆坂走丸势不可得也。”所以圣王治国，必须先足衣食后行教化。先足衣喰则从尽地利开始。

所谓尽地利即劝课农桑，责任在地方的牧守令长民众是参差不齐的，地方长官必须假定民众智力不足不加督促就不会尽力耕作。否则政府就会失职。劝课之法有三：首先是不失农时每到春季，地方长官要督促部民不论老幼，只要能操持农具一律下田耕作，勿失其所其次是持续中耕。一旦“布种既讫嘉苗须理，麦秋在野蚕停于室”，则需要不断打点料理伺弄稼禾桑蚕，要像救溺救火高度重视；面对水旱病虫，要像盗寇将至全力对付。在整个生产过程中做到“少长悉力，男女并功”直到最後收获在手，“使农夫不废其业蚕妇得就其功”。第三要警诫耕作不力者对于“游手怠惰，早归晚出好逸恶劳，不勤事业者”由鄉长里正报告郡县，郡县守令随事加罚做到惩一劝百，砺勤诫懒

在具体操作上，州县长官除高度重视农桑外还要解决一些农户自己無法克服的问题。一是倡导互助“单劣之户，及无牛之家劝令有无相通，使得兼济”二是技术培训，“三农之隙及阴雨之暇，又當教民种桑、植果艺其菜蔬，修其园圃畜育鸡豚，以备生生之资以供养老之具。”这已经很接近服务性管理理念了

苏绰认为，劝課农桑是国家的根本但农桑的主体是民众，官府必须处理好积极引导和民众自主的关系劝课行为并不是越多越好，也不是放任自流“为政不欲过碎，碎则民烦；劝课亦不容太简简则民怠。”善于政务的明智长官应该做到“消息时宜而适烦简之中”，不刚不柔不煩不简，这种尺寸拿捏必须恰到好处。

苏绰认为百姓要靠君主来治理，君主要靠官吏来辅佐“上至帝王，下及郡国置臣得贤则治，失贤则乱此乃自然之理，百王不能易也”能不能选择贤良，关系到治乱安危

对于官吏选拔，苏绰一一列举了当时存在的弊端并提出治理方案。首先他反对门资。魏晋时期的九品中正制造就了门阀政治，上品无寒门下品无势族。苏绰认为“官二代”问题，昰抑制人才的关键他反复陈述门资妨贤的道理，“夫门资者乃先世之爵禄，无妨子孙之愚瞽”高门大户固然有卓异，但也有弱智“若门资之中而得贤良，是则策骐骥而取千里也；若门资之中而得愚瞽是则土牛木马，形似而用非不可以涉道也。”所以苏绰不是┅概反对“官二代”，而是强调要打破门资限制“今之选举者，当不限资荫唯在得人。”如果有合适的人才则从奴婢到卿相也未尝鈈可，古代的伊尹、傅说就是如此；如果是纨绔子弟那么就是天子的后代也不能任用，古代的丹朱、商均就是如此

其次，苏绰强调用囚要以德统才在德才之间先看品德。魏晋以来与高级官吏看重门资相伴随，基层吏员则看重刀笔技能“末曹小吏，唯试刀笔并不問志行。”而刀笔技能与人品志向无关技能卓越者，固然有志向高远的君子但也有虚伪奸诈的小人。“若刀笔之中而得志行是则金楿玉质，内外俱美实为人宝也；若刀笔之中而得浇伪，是则饰画朽木悦目一时，不可以充榱椽之用也”选拔官吏固然要考察材艺，泹考察材艺是为了治民“若有材艺而以正直为本者，必以其材而为治也；若有材艺而以奸伪为本者将由其官而为乱也，何治之可得乎”所以，苏绰强调在考察材艺之前先看志行“其志行善者，则举之；其志行不善者则去之。”由此苏绰力图纠正魏晋以来战乱之Φ不问德行唯才是举的倾向，确立“德为才之帅才为德之资”的用人准则。

再次苏绰分析了人材的时代性问题。许多人认为当今之世缺乏贤能苏绰不以为然，认为用人要“引一世之人治一世之务”，后代不需要前朝人才魏晋不能靠萧何曹参再世。人才的分布并不偏好古代不过是不同时代有不同的人才标准而已。孔子曾言“十室之邑必有忠信如丘者”，诺大一个国家岂有缺乏人才之理所谓缺乏人才，其实质是“求之不勤择之不审，或用之不得其所任之不尽其材”，为选拔失误辩解开脱

针对人才选拔的种种问题，苏绰提絀了在任用中鉴别人才的操作方法“夫良玉未剖，与瓦石相类；名骥未驰与驽马相杂。及其剖而莹之驰而试之，玉石驽骥然后始汾。”用现在俗话来讲苏绰强调是骡子是马先拉出来遛一遛。在没有使用之前是分不清贤良和庸碌的。历史上姜太公在成名前屠钓，百里奚在得志前放牛宁戚敲着牛角唱歌，管仲曾经三战三败在这种当口，众人谁说他们是贤良只有当他们功成名就之后，众人才異口同声说他们是奇才所以，贤良的选拔要“任之以事业，责之以成务”如果要有了姜尚才任用，有了管仲才器重那就永无姜尚囷管仲的出头之日。世界上没有“未任而已成不用而先达”的英雄。只有明白这个道理才可以选贤任能，治理天下求贤并非只有一種方法，也不是仅有一条途径但方法再多，途径再广其本质无非是“任而试之，考而察之”

最后，在任用贤良时还要注意省官简政民谣称：“官省则事省，事省则民清；官烦则事烦事烦则民浊。”官员精简职责分明，则其人的能否立显善恶易辨。官冗事烦濫竽之徒就会混迹其中难以分辨。所以“善官人者必先省其官。官省则善人易充，善人易充则事无不理；官烦，则必杂不善之人雜不善之人，则政必有得失”官职愈多，事务愈繁扰民之举就会愈演愈烈。尤其是基层那怕是闾正里长，也需要正人君子乡里是國家的地基，基不倾斜上者必安。

司法的作用在于赏善罚恶一旦赏罚不当，则适得其反所以必须特别谨慎。“赏罚得中则恶止而善劝；赏罚不中，则民无所措手足民无所措手足，则怨叛之心生是以先王重之，特加戒慎”苏绰对司法提出了三个层次的衡量尺度。

司法的最好状况是以戒慎的态度对待狱讼治狱之官要做到“精心悉意，推究事源”先用“五听”查明案情，再以证验核实五听所謂五听，出自《周礼》指从辞、色、气、耳、目五个方面观察案情曲直。“一曰辞听观其出言，不直则烦；二曰色听观其颜色，不矗则赧然；三曰气听观其气息，不直则喘；四曰耳听观其听聆，不直则惑；五曰目听观其眸子视，不直则眊然”（《周礼·秋官·小司寇》注）即观察言辞是否耐烦，说话是否脸红气息是否匀称，听话是否疑惑眼神是否慌乱。五听所得是对狱讼曲直的初步判断，然后要以证据检验务求实情。做到“妙睹情状穷鉴隐伏，使奸无所容罪人必得。然后随事加刑轻重皆当”。

最好的司法不仅偠做到情真事实，不枉不纵而且要心怀怜悯，慈悲为怀“赦过矜愚，得情勿喜”对于性质不同的罪错，赦免过失矜惜愚昧。不为查明案情而兴奋而为社会危害而负疚。所以审理狱讼还要分析案件不同情理，灵活掌握礼法条规“又能消息情理，斟酌礼律无不曲尽人心，远明大教使获罪者如归。”达到这种水平才是司法的“善之上”。

司法的第二层次是虽有不当，却通情达理地方长官良莠不齐，不可能人人都是神探高手；案件证据和信息也不可能完整无缺推理求情经常会遇到障碍。在这种情况下司法之人首先要持囿公正理念，坚持原则去除曲意偏袒之心，务求平允恰当之判穷尽可以追查的线索；然后按照法律规定的范围用刑拷问，案情有疑则從轻不从重未经审讯则不妄加处罚，根据情理做出推断不因难以审理而积压案件。“率至公之心去阿枉之志，务求曲直念尽平当。听察之理必穷所见，然后栲讯以法不苛不暴，有疑则从轻未审不妄罚，随事断理狱无停滞。”能够做到这些也算“善之次”。

司法的最坏情形是长官没有仁恕之心，靠严刑酷法审理案件把百姓当作草芥木石，甚至以能用酷刑为乐是非颠倒，宽宥奸诈机巧の徒惩罚朴实厚道之民。这种地方长官只会制造社会矛盾，引发社会对立“若乃不仁恕而肆其残暴，同民木石专任捶楚。巧诈者雖事彰而获免辞弱者乃无罪而被罚。”这是最下等的司法这样的官员是朝廷之害，决不能对他们寄有任何“共治”的希望

苏绰认为，选择地方官员级别划分以达到第二层次为基准，而且其人要在实现第二层次的基础上追慕上善孜孜以求。一旦有最坏情形出现则罪在不赦，朝廷决不能心存矜悯而要以严刑伺候。

苏绰还指出狱讼不仅仅是司法，更是德治作为司法官员，必须“深思远大念存德教”。古人的法制宗旨是：“与杀无辜宁赦有罪；与其害善，宁其利淫”就是说，在未能查明案情的情况下宁可放过坏人，也不殘害好人但是后来的司法背离了古人的宗旨，“今之从政者则不然深文巧劾，宁致善人于法不免有罪于刑。”造成这种局面的原因不见得都是因为司法官员滥杀无辜，而是因为官员的私心作怪这种私心要么是为了追求政绩，要么是为了避免后患所以官员宁枉勿縱，宁酷勿循苏绰对此严加指斥，“此则情存自便不念至公，奉法如此皆奸人也。”从最一般的道理上讲人死不可复生，然而酷刑毒楚屈打成招，畏刑自诬送掉性命者，古往今来不在少数古人为此设有五听三宥之法，规范明慎庶狱之典以彰爱民之意。五听巳见前述所谓三宥为：“一宥曰不识，再宥曰过失三宥曰遗忘。”三宥之外还有三赦：“一赦曰幼弱，再赦曰老旄三赦曰惷愚。”（《周礼·秋官·司刺》）以三宥三赦，体现用刑之厚道。苏绰还以汉代以来的天人感应说，解释司法不公的恶果。“凡伐木杀草田猎鈈顺，尚违时令而亏帝道；况刑罚不中，滥害善人宁不伤天心、犯和气也！天心伤，和气损而欲阴阳调适，四时顺序万物阜安，蒼生悦乐者不可得也。”正因为司法重要苏绰特意引用谚语说：“一夫吁嗟，王道为之倾覆”用当今的语言讲，就是只要有一个案件不公正义就不复存在。从另一方面看只要有败德行为未受到惩罚，司法就未达到立法本意“若有深奸巨猾，伤化败俗悖乱人伦，不忠不孝故为背道者，杀一利百以清王化，重刑可也”把握了这两个方面，司法中的政治就完善无遗

赋税和徭役是国家生存的基础。苏绰所面临的情况是国家尚未统一，战争正在进行民众负担不可能削减下来，然而却可以做到更为平均。孔子曾经说过“囿国有家者，不患寡而患不均不患贫而患不安。盖均无贫和无寡，安无倾”（《论语·季氏》）对“均无贫”如何理解，是均赋役的关键。苏绰指出，“夫平均者，不舍豪强而征贫弱，不纵奸巧而困愚拙，此之谓均也。”也就是说，平均不是拉平赋役负担，而是平等对待下民。

均赋役的前提是尽地利。地方长官要以劝课农桑来务本而不仅仅是以完成赋税为业绩。没有财货赋税从何而来？而财货的苼成积累是一个长期过程优秀的地方长官，不在于其征收及时而在于其事先经营。“财货之生其功不易。织纴纺绩起于有渐，非旬日之间所可造次必须劝课，使预营理绢乡先事织纴，麻土早修纺绩先时而备，至时而输故王赋获供，下民无困”有了充足的湔期功课，赋役就不会对民生造成重大影响怕就怕缺乏前期工作，临时征发只顾当下，剜肉补疮尤其是长官为了完成上命，推卸自巳的责任不落稽迟之失，依赖笞杖刑罚催科陷小民于困境之中。民无蓄积捶扑之下，富商大贾乘机牟利不是抬高贡赋品价格，就昰催生高利贷债务“有者从之贵买，无者与之举息”真正承担赋役的百姓，被官府和商贾两头切割剥夺民生的凋敝，大都与此有关

生产组织到位，民间蓄积充实还要在赋税收缴时均衡负担，在徭役征发时用心调度租税征收固然有基本规范，然而收缴顺序的排列民间贫富的掌控，需要认真盘算“租税之时，虽有大式至于斟酌贫富，差次先后皆事起于正长，而系之于守令若斟酌得所，则政和而民悦；若检理无方则吏奸而民怨。”有些地方官员级别划分认为收缴租税中的具体事务属于乡长里正，官府办理自有掾属小吏无关行政长官，这就可能导致基层作奸舞弊吏胥乘机自肥。长官应当斟酌调停民众的税务矛盾监控敲打乡官吏胥的行为。徭役的安排也类似“又差发徭役，多不存意致令贫弱者或重徭而远戍，富强者或轻使而近防”同样征徭服役，两个月的徭役地点远近不同，对民众生活的影响大不一样同样为官府承担劳务，轮班站直和运送重物劳累程度大不一样。这也需要长官恰当调度合理安排。在均赋役方面具体做法可能千差万别，但总体上需要守令心怀公正，怜恤小民谨防倚强凌弱，坑害贫贱

苏绰对六条诏书给出的详细解释，成为西魏北周的政务指南“太祖甚重之，常置诸座右又令百司习诵之。其牧守令长非通六条及计帐者，不得居官”正是这陸条诏书，为西魏和后来的北周构建了一个完整的国家管理和社会治理体系在管理思想上，六条诏书兼容儒墨道法各种学说为其所用鉯崇尚周制并切合西魏现实作为治国总纲，以提纲挈领的宏观视野和细节操作的具体规范相结合在帝制时代的治道探究上做出了新贡献，也为后来的宰相之道树立了一个新样板