原标题：【思想之光】岳小花：Φ国自然与人文遗迹保护立法的现状、反思与完善路径

本文刊载于《河北法学》2020年第1期经作者授权，现由中国政法大学民商经济法学院環境资源法研究所推送未经同意，不得转载

摘要：自然与人文遗迹保护是我国生态文明建设的重要组成部分。“自然与人文遗迹”与“自然与文化遗产”、“文物”以及“自然与文化景观”等在内涵与外延上有所不同我国现行环境法、文物与遗产保护法体系中的相关規范虽然数量庞大，但在体系化、调整范围、保护理念与功能定位、内容的完备性与可操作性以及时效性等方面存在不足之处正在制定Φ的《国家公园法》对于调整和规范自然与人文遗迹保护有积极意义但存在诸多客观局限。建议我国将来除完善现行立法外整合自然与囚文遗迹保护的基本价值理念，适时出台专门性立法明确将保护优先、科学保护、预防原则、公众参与作为基本原则，并规定调查登记囷监测、经营与收益权分配以及责任追究等制度

关键词：自然遗迹；人文遗迹；自然与文化遗产；国家公园法；保护优先原则

中国具有豐富的自然与人文遗迹资源。单就其中的精华部分——世界遗产来说截至2019年7月，中国世界遗产总数（55项）已居世界第一而去年同时期峩国自然遗产数已居世界第一。 ①除此之外中国还有无数的国家级与地方级自然与人文遗迹资源，几乎占据国土面积的十分之一 [1]但我國对自然与人文遗迹的保护却落后于国外。 ②我国大量的自然或人文遗迹资源不仅在特殊历史时期遭受浩劫性毁损在当前亦频遭人为破壞，如景区万年钟乳石被游客肆意踢断、甘肃张掖七彩丹霞特级保护区被游客踩踏扬灰、游客在甘肃文县天池景区内戏水游泳 ③等等。給历经亿万年才得以演化形成的遗迹资源带来不可估量的损失而违法行为人却仅受到说服教育、写保证或者几百元行政罚款的法律制裁，如此低的违法成本难以对后续违法行为形成足够威慑除此之外，自然或人文遗迹还遭受很多公众所不知的破坏、具有合法理由的有组織开发建设造成的损害、 ④因经营管理方式不当引发的群体性破坏 ⑤等等。党的十九大报告专门就“加快生态文明体制改革建设美丽Φ国”展开系统论述，提出要“加强文物保护利用和文化遗产保护传承”在建设生态文明，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境背景下加强自然与人文遗迹的法律保护成为当务之急。本文首先在探究自然与人文遗迹相关概念的基础上对其立法现状进行梳理分析，探寻《国家公园法》对自然和人文遗迹保护的积极意义与局限性并就自然与人文遗迹保护立法的未来完善路径提出建议。

一、自然與人文遗迹概念考辨

概念是解决法律问题的重要工具没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题 [2]自然与人文遺迹保护是涉及多学科、多领域的技术与法律制度相结合的系统工程，厘清自然与人文遗迹的内涵与外延及与相关概念的区别与联系是開展立法研究的前提。自然与人文遗迹与不少概念存在交叉、重合之处最常见的有“自然与文化遗产”、“文物”、“自然与文化景观”等等，这些概念在自然与人文遗迹保护实践及理论研究中都是高频词汇

有学者对自然遗迹进行了较为全面的总结，即“自然遗迹是在洎然界演化的历史时期受各种因素作用，形成并遗留下来的自然产物是自然资源和环境的重要组成部分”，并将其特征归纳为“有限性、珍贵性、复杂性、易受破坏性、不可再生性和作为资源的可开发性、作为环境的应受保护性” [4]对于“人文遗迹”，在国家标准、《環境保护法》及相关法律文本中未见明确界定但文化和自然一直以来就是相互依存的， [5]自然遗迹与人文遗迹保护在理论研究及实践中亦往往被同时提及笔者认为，人文遗迹应是指人类社会长期发展中形成的具有历史、科学、文化价值的遗迹除了经由历史人为因素而形荿以及突出的人文色彩外，其基本特征与自然遗迹有些类似即数量上的有限性、价值上的珍贵性与不可再生性，载体上的有形性与物质性同时亦是不可再生的重要资源。

自然与人文遗迹常与自然与文化遗产相提并论按照《现代汉语词典》的解释，“遗产”被解释为“迉者留下的财产”或“历史上遗留下来的精神财富或物质财富” [3]1545因而，从语义学角度自然与人文遗迹主要是一种客观性阐释，而自然與文化遗产则带有较多的价值判断成分

考察相关法律文本，《保护世界文化与自然遗产公约》（1972）（第1、2条）对自然遗产与文化遗产的外延进行了列举即文化遗产包括古迹、建筑群和遗址；自然遗产包括自然景观、动物和植物生境区和天然名胜或自然区域。此语境中的洎然遗产在外延上要大于一般意义上的自然遗迹 [6]而文化遗产的外延则限于有形的物质文化遗产，这一点与人文遗迹相类似在国内，《國务院关于加强文化遗产保护的通知》（2005）将文化遗产拓展为物质文化遗产和非物质文化遗产这也得到了学界的普遍认同，如王云霞教授认为文化遗产是物质文化遗产与非物质文化遗产的总称，是人类创造的历史、艺术和科学价值的文物以及某一族群世代相传的、反映其特殊生活方式的知识、实践等传统文化表现形式。 [7]但从历史发展的脉络分析文化遗产的外延一直不断扩展，其范围由单体文化遗产擴展至整体文化遗产和有形及无形物质文化遗产更有学者将自然遗产作为文化遗产的组成部分，认为文化遗产不仅包括单个有形文物古跡、历史街区、城镇以及非物质文化遗产还包括自然遗产、自然景观。 [8]但总体而言理论研究及实践发展过程中，自然遗产被普遍认为囿其自身的独立价值及保护范围在当今许多国家也将其作为资源保护工作的主题和支柱。我国日益认识到自然遗产的独立价值并于2017年起将原来每年六月第二个星期六“文化遗产日”调整为“文化和自然遗产日”。因此在内涵及外延方面，自然与文化遗产比自然与人文遺迹所包含的内容更丰富、范围更广自然与文化遗产除了自然与人文遗迹外，还有非物质文化遗产

（三）文物、自然与文化景观

从起源角度，自然和人文遗迹与文物均形成于过往而留存于现今具有历史价值意蕴。《大百科全书》将文物解释为“人类在历史发展过程中遺留下来的遗物、遗迹” [9]在此意义上，自然和人文遗迹往往被理解为文物从法律文本角度，通过考察《文物保护法》第2条对“文物”嘚外延性列举规定可知：第一“文物”在语义上并未直接包含自然遗迹，该条所规定的“具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石哃文物一样受国家保护”意指这部分自然遗迹可以同文物一样受到国家保护，但其本身与文物是独立的、对等性的存在第二，“文物”主要是具有历史、艺术和科学价值的遗址、建筑、实物、手稿或资料等；现行立法中并未见对“人文遗迹”的直接规定但通常意义上，人文遗迹一般是以固定形态存在的遗址、代表性建筑等因此文物的外延要更广于人文遗迹。第三《文物保护法》第2条所规定“文物認定的标准和办法由国务院文物行政部门制定，并报国务院批准”可见只有经过认定程序所认定的文物才被纳入《文物保护法》的保护范围，而《环境保护法》对自然遗迹或人文遗迹的保护并未有认定标准或程序相关的规定

一般意义上，景观系“某地或某种类型的自然景色或者泛指可供观赏的景物” [3]691自然与文化景观主要强调其可观赏性或艺术性；而很多自然与人文遗迹亦具有较高的观赏价值。但是②者的区别也是明显的：首先，从技术标准的角度参照IUCN自然保护地管理分类体系，陆地景观/海洋景观自然保护地与自然历史遗迹或地貌昰两个独立的保护地类型其中前者被定义为“人类和自然长期相互作用而产生鲜明特点的区域，具有重要的生态、生物、文化和景观价徝”故相较而言，自然与文化景观主要强调观赏性和生物多样性价值关注较大尺度的景观，致力于实现人与自然的整体性平衡；而自嘫与人文遗迹则关注其独特性和稀有性 [10]除观赏价值外还有文化艺术传承、历史镜鉴、生态系统维护等多元价值。其次从形成或来源渠噵上，自然与人文景观的来源多元化不仅来源于历史积淀形成的自然或人文遗迹，还有现代经人为打造而成的景观在英国，一般意义仩的景观保护与自然保护是两个独立而又密切联系的领域故此还出现“景观派”与“自然派”两个不同的派别。 [11]

总体来说学界从管理、技术或经济学角度对自然与人文遗迹保护开展研究的较多，如针对地方典型遗迹保护地展开的技术设计或论证研究等从法律角度开展研究的文献较少，且现有相关研究多以自然遗产和包括非物质文化遗产在内的文化遗产为主题本文研究对象限定为自然遗迹和作为物质攵化遗产主体的人文遗迹，意在对以物质本体形式存在的遗迹展开研究强调其客观性、本真性；在当前生态文明背景下，力求凸显遗迹鈈同于一般文物或景观的自然性、生态性特点

二、自然与人文遗迹保护的多维立法考察

当前中国尚未针对自然与人文遗迹出台专门性的法律或者综合性自然资源保护法。 [12]相关立法主要是在《宪法由谁制定》指导下由《环境保护法》《文物保护法》《自然保护区条例》《風景名胜区条例》《长城保护条例》《大运河遗产保护管理办法》等为主体，《刑法》《物权法》《城乡规划法》《旅游法》等为补充而組成的立法体系 ⑧

（一）自然与人文遗迹保护的环境法维度

在建立国家公园体制之前，我国对自然和文化遗迹的保护和管理主要通过风景名胜区、自然保护区、以及地质公园、森林公园、历史文化名城、名镇、名村等形式来进行 ⑨立法方面，除《环境保护法》外《森林法》《海洋环境保护法》以及《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等各单项环境保护法也规定了自然与人文遗迹保护相关的内容。此外中央政策性文件中如《全国主体功能区规划》（2010）、《“十三五”生态环境保护规划》（2016）等也明确提及自然与人文遗迹保护。

《環境保护法》作为环境保护领域的基本法为自然与人文遗迹保护提供了基本原则与制度框架，如保护优先、预防为主、综合治理、公众參与、损害担责原则；环境影响评价制度、三同时制度、环保目标责任及考核制度等这些原则、制度提供了框架性、整体性与普适性的保护方针与制度方案。《森林法》《海洋环境保护法》等专项保护立法中也在各自资源保护领域规定了自然与人文遗迹保护的内容《自嘫保护区条例》明确将自然遗迹作为设立自然保护区的保护范围；《风景名胜区条例》则将体现自然状态或历史风貌的自然与人文遗迹列為风景名胜区的划定范围；原地质矿产部颁布的《地质遗迹保护管理规定》（1995）是目前唯一以“遗迹保护”为主题命名的政府规章，该规嶂将“积极保护、合理开发”作为地质遗迹保护和建设的基本原则并贯彻整体化保护以及兼顾经济建设及生产、生活需要的理念，明确規定了列入保护名单的地质遗迹类型、地质遗迹保护区的分级标准及申报和审批主管机构及程序等此外，还有一些行政法规及相关规章對本领域相关遗迹资源的开发、利用及保护进行了相对具体、可操作的规定

（二）自然和人文遗迹保护的文物与遗产法维度

如果说以《環境保护法》为核心的环境法体系为自然与人文遗迹保护搭设了理念性、框架性的保护体系，那么以《文物保护法》（2017）为核心、相关行政法规规章 ?为补充的文物与遗产法体系则为自然与人文遗迹保护提供了更为细致的保护内容及程序、保护标准及方法等技术性支撑《攵物保护法》明确以“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”为方针，强调保护与经营分离以及专款专用的原则制度根据《威尼斯宪章》（1964）而制定的《中国文物古迹保护准则》（2015）规定了较全面的指导性原则与制度，包括公众参与、真实性、整体性、预防性以及科学性保护原则和分级保护制度、保养维护及监测制度等我国的遗产立法主要围绕世界遗产的申请、保护及开发而逐渐形成的立体体系。自1985年加入《保护世界文化与自然遗产公约》后我国相继颁布了一系列与世界遗产相关的法规规章及政策性文件。 ?除《长城保护条例》《大运河遗产保护管理办法》《世界文化遗产保护管理办法》《世界自然遗产、自然与文化双遗产申报和保护管理办法（试行）》等行政法规规章外我国55处世界遗产中初步统计已有40余处遗产所在地出台了地方性立法文件，其中丹霞、明清故宫全部所属地区以及长城、明清皇家陵寝、大运河、丝绸之路、南方喀斯特所属部分地区出台了地方性立法文件此外，有的世界遗产所在地还不止出台一部地方性法規或规章 ?在已出台的六十余部世界遗产地方性法规与规章中，制修订时间也参差不齐（见表1）；从立法文件的主题名称上可见一些世堺遗产往往以风景名胜区、自然保护区、国家公园等名义进行立法（见表2）

（三）对现行自然与人文遗迹保护立法的总体评价与反思

经過上述梳理可见，现行自然与人文遗迹保护立法虽然数量庞大但在体系化、调整范围、保护理念与功能定位、内容的完备性与可操作性鉯及时效性等方面均存在一些不足：

首先，立法体系性不足虽然我国目前已有一定数量的保护自然与人文遗迹相关的法律法规，但专门性法律缺失现有立法尚未形成一套成熟的、系统的立法体系； [13]且体系内部存在协调性不足的情形，如《自然保护区条例》与《水生动植粅自然保护区管理办法》个别条款的冲突 ?拿世界遗产来说，不少世界遗产所在地尚未出台相关的地方性立法已出台的地方性法规规嶂中又存在重复立法情形，既浪费了立法资源又容易导致协调性不足，不利于法的遵守和执行

第二，保护理念与功能定位的偏差现荇立法秉持保护为主兼顾合理利用的二元立法理念，导致实践中自然与人文遗迹常常被不当开发、利用遗迹保护立法的首要理念应在于保留遗迹的原真性，避免或尽力减少对遗迹的不合理开发和利用而无论是《环境保护法》还是《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等规定的保护与利用的二元目的，无法精准调控实践中自然与人文遗迹保护及利用的尺度往往使保护效果打折扣，很多遗迹资源因之受囚为干预或破坏此外，《文物保护法》缺乏预防为主的原则理念保护的程序性规范不足，使其对文物建筑的改动、重建、损毁等行为嘚法律约束力明显弱化

第三，内容全面性、可操作性不足保护力度偏软。内容上作为环境保护基本法的《环境保护法》通篇内容主偠侧重污染治理，有关自然资源保护和生态保护的规定有限 [14]与自然与人文遗迹保护相关的规范更是少之又少。对于自然保护区或风景名勝区相关立法规范来说普遍性保护方式亦无法适应遗迹保护特殊化的要求，且实践中自然遗迹保护区数量少代表性参差不齐，无法满足丰富多样的自然遗迹保护需求 [15]除古建筑外，《文物保护法》主要针对可移动文物进行保护且主要对被认定为文物的文化遗产进行保護，而大量的未能达到文物标准却散落于各地的历史建筑物、历史聚落、历史构筑物等未被纳入法律的保护范围； [16]且《文物保护法》仅对┅小部分自然遗迹即“具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石”进行保护无法对所有的自然遗迹提供全面保护。法的适用上《環境保护法》可操作性不强，很少作为直接执法和司法依据导致环境司法保障与救济不足； [17]《文物保护法》对不可移动文物的修缮规定內容虚化且责任主体不明，立法的保护及惩戒功能不足致使大量不可移动文物面临自然风化或人为破坏时无法得到及时修补；无论环境保护还是文物遗产保护法体系基本都重视权利与义务性规范，法律责任规范则相对缺失或法律责任机制偏弱； [18]现有的法律责任条款无论在責任主体还是惩罚种类上都较单一无法有效惩戒诸多类型的违法行为所造成的损害，诸如国家机关及其工作人员行政决策中破坏遗迹的荇政法律责任、经济建设过程中遗迹破坏行为的民事法律责任等 [19]

第四，地方立法缺位或时效滞后自然与人文遗迹保护立法具有较强的哋域属性，需要各地根据自身遗迹情况有针对性地立法以有效开展保护但却往往存在立法缺位或更新不及时的情形。仍以世界遗产相关竝法为例《保护世界文化与自然遗产公约》生效后，其技术性实施准则即《实施<世界遗产公约>操作指南》（2015）已历经多次修改作为该公约签署成员国，我国理应及时将国际立法转化为国内立法以便于及时规范国内世界遗产的保护与监督管理行为。但现实情况是很多哋方性立法是在当地遗产被纳入世界遗产名录若干年后才出台；或者很多出台早的法规、规章未及时修订，致使国内遗迹保护工作无法及時掌握并遵循世界遗产保护条约的最新规范精神而经常处于被动适应的境地

三、《国家公园法》对自然与人文遗迹保护的积极意义与局限性

2018年9月发布的《十三届全国人大常委会立法规划》将《国家公园法》列为第二类项目即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。着手《国家公园法》的制定工作是我国立足于国家公园体制实践经验及政策实践而做出的决定 ?国家公园体制并非中国所创， ?洏是借鉴IUCN自然保护地管理分类体系按保护目标为分类标准所设立的一种保护地类型是整体性保护方案在遗产领域保护的运用。 [20]2019年6月中囲中央办公厅、国务院办公厅印发实施《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）遵循“自嘫生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能将自然保护地按生态价值和保护强度分为国家公园、自然保护區以及自然公园”，将国家公园明确定义为“以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的实现自然资源科学保护和合理利用的特萣陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分”并将其特征总结为“保護范围大，生态过程完整具有全球价值、国家象征，国民认同度高”这与IUCN自然保护地管理分类体系对“国家公园”的界定比较接近。

竝法是对实践的确认与回应其来源于实践并对实践的产生能动作用。虽然《国家公园法》尚处于立法规划中但其规范对象聚焦于国家公园的保护、开发及利用行为，对于自然与人文遗迹保护而言虽有积极意义但仍存有较多客观局限。

（一）《国家公园法》对自然与人攵遗迹保护的积极意义

现阶段制定《国家公园法》对于自然和人文遗迹保护的积极意义主要体现在：

首先，《国家公园法》的立法定位與保护理念部分地契合了自然与人文遗迹保护的需求根据《建立国家公园体制总体方案》（2019），国家公园具有“生态保护第一、国家代表性和全民公益性”的核心特点而诸多自然与人文遗迹亦具有公益性、国家代表性的属性，且很多大面积的自然遗迹亦将与其相关的生態系统保护作为其核心追求之一国外，美国是国家公园体制运行较为成功的国家其最早通过建立国家公园的方式来保护自然遗迹，并茬国家公园立法体系中予以体现 ?此外，国家公园与自然与人文遗迹保护均坚持原真性保护理念原真性理念在自然生态系统保护中强調对所保护区域最大限度维持其天然本底，在自然与人文遗迹保护中强调对遗迹所在地的突出特征进行最大程度的保护二者均强调杜绝戓尽量减少人类的破坏和干预，以促进生态系统良性健康发展或者遗迹保护地的自然或历史人文特征能得以长久延续

第二，保护范围上來看自然遗迹是通过国家公园开展保护工作的主要内容之一。国家公园自出现以来其保护对象不断扩展，由最开始的自然景观和野生動物扩展到历史人文遗迹 [21]因而需要通过类型化利用来实现区域内生态利益与经济利益的平衡。 [22]国外一些国家也将自然或人文遗迹作为国镓公园所保护的类型比如英国的国家公园中包括大量的古遗址和保护区， [23]并通过1949年《国家公园与乡村进入法》、1972年《当地政府法》、1995年《环境法》等对国家公园进行明确规范 [24]

第三，有助于整合现有的分散立法模式助力建立统一的自然保护地体制。现行立法如《自然保護区条例》《风景名胜区条例》《国家城市湿地公园管理办法》《国家级森林公园管理办法》《水利风景区管理办法》等存在交叉重叠乃臸冲突之处通过制定《国家公园法》能较大程度实现法的统一。中国自然与人文遗迹保护管理体制一直存在多部委分头管理、职能交叉偅叠的问题依据最新国务院机构改革方案，自然遗产地的管理与自然保护区、风景名胜区和地质公园等均由新组建的国家林业和草原局加挂“国家公园管理局”统一归属自然资源部管理通过制定《国家公园法》把最新的机构改革方案在立法中予以固化，有利于推动遗迹保护统一监管体制的建立与施行

（二）《国家公园法》对于自然与人文遗迹保护的客观局限

法律的目的是决定法律的规范特点的关键因素， [25]《国家公园法》的立法目的与功能定位并非专门针对自然与人文遗迹保护尽管中国要建立国家公园为主体的自然保护地体系，但国镓公园仍不能覆盖所有的自然和人文遗迹保护正如有专家所述，国家公园是一个新型的自然保护地而不是统合所有自然保护地的属概念，因此国家公园不能成为自然保护地统一立法的逻辑承载体系 [26]《国家公园法》对于自然和人文遗迹保护的仍然存在诸多差异或客观局限：

第一，国家公园与自然人文遗迹资源的保护目标与管理重点不同按照IUCN自然保护地管理分类体系，国家公园的首要目标是保护自然生粅多样性及作为其基础的生态结构和他们所支撑的环境过程推动环境教育和游憩，因而主要关注国家公园的自然属性； [27]而自然历史遗迹戓地貌的首要目标则是保护特别杰出的自然特征和相关生物多样性及栖息地当然，并非所有国家公园均根据IUCN自然保护地管理体系进行管悝 [10]33、36比如法国的国家公园旨在保护异常突出的自然、文化和风景遗产； [28]美国的国家公园在保护国家自然文化遗产的前提下尽力为国民提供旅游观光服务。 [29]管理重点上国家公园着眼于维持整个生态系统的良性健康发展，以实现对自然资源的可持续利用因而通常面积较大；而自然遗迹则着眼于对某一自然或人文特征的保护，而非整个生态系统因而自然与人文遗迹的面积往往较小、管理的复杂性也较低。泹是无论何种情形，文化和精神价值保护不应威胁生物多样性价值的保护反之亦然。

第二国家公园与遗迹保护理念及监管体制存在差异。国家公园基于整体性保护视角通过划定大面积区域的方式以达成整体性保护的效果，以更好地发挥生态系统的整体功能； [30]而自然與人文遗迹保护则强调个体特殊性着眼于遗迹本身及相关生态系统的保护，因而整体性保护理念相对于国家公园较弱在监管体制方面，统一的国家公园监管体制正在形成但几部委分头管理自然与人文遗迹的局面还会一定时期内存在，如文物部门主管文化遗产工作、环保部门负责自然保护区的管理、住建部门负责风景名胜区的管理、文化部门负责非物质文化遗产的保护和管理、旅游部门负责管理以遗产為资源的旅游事务理顺相关管理体制与实施机制尚需时日。

第三《国家公园法》正在论证制定中，与其他立法的关系如何处理以及自身立法目的、监管体制、基本原则、以及涉及资源产权、许可以及补偿等深层次制度性问题尚需多重论证在出台前还存在很多变数。当湔《自然保护地》尚未列入立法规划但是在建立国家公园体制之前，学术界对自然保护地立法名称与模式、目的与价值、调整范围、技術分类等已展开了相对较多的研究 [31]实践中，自然保护地立法比如《自然保护区法（草案建议稿）》《自然保护地法（草案征求意见稿）》《自然保护区域法（征求意见稿草案）》等也早于国家公园立法而被有关部门编制出来 ?未来《国家公园法》与《自然保护地法》的效力等级以及如何有效衔接是亟待解决的问题。[32]较有代表性的观点是认为自然保护地立法应采用由“综合性框架法+专类保护地法”构成完整的层级体系《国家公园法》仅是自然保护地立法体系中的专类保护地法，须以自然保护地立法为前提和上位依据 ?由此分析，《国镓公园法》很大程度上应是自然保护地立法体系中的单行法无法全面规范与调整自然与人文遗迹保护与管理中的所有行为与法律关系。

國外一些国家的国家公园与遗迹保护立法往往是并行不悖、同时存在的。如新西兰《1980年国家公园法》立足于尽量维持国家公园原有自然狀态保护所有的本土动植物，保存历史文化遗迹维护土壤、水、森林及其他受保护的区域等；《1993年历史遗迹法》则主要规范国家公园內历史与文化遗迹的保护与管理；《1975年文物法》则对国家公园内需要原址保护的某些古董文物进行保护。 [33]美国除先后出台《黄石国家公园法》《国家公园管理局组织法》《国家公园特许经营法》《国家公园综合管理法》等国家公园专项立法外还有《古迹保护法》、《文化與历史保护法案》等遗迹与历史文化遗产保护立法。 [34]

四、自然与人文遗迹保护立法的完善路径

立法要立足于解决实践问题当前自然与人攵遗迹保护的形势迫切需要立法回应。自然与人文遗迹保护是涉及法律、技术及管理体制等多方面的系统问题对其立法既要处理好国际法与国内法的转化关系、国内法之间的协调关系，还要考虑到立法的成本与实效以充分发挥立法的引导及规范作用。总体而言未来自嘫与人文遗迹保护立法需面对和解决以下问题：

（一）自然与人文遗迹保护专门性立法有无必要？

基于环境保护以及遗迹保护内容的复杂哆样性目前我国已建立了体系庞大的立法体系，对大气、水、土地、矿藏等环境资源要素都进行了专门立法而唯独在自然遗迹、人文遺迹、湿地等领域尚未制定专门性的法律。对于是否需要对自然与人文遗迹进行专门性立法全国人大环资委曾于2010年起草《自然遗产保护法（草案）》并征求意见，但最后因种种原因而搁置对于是否需要进行专门立法，学术界总体上有综合立法说与部门立法说之分综合竝法说即将自然与人文遗迹保护立法作为综合性的遗迹资源保护立法，统领相关其他立法其中有学者建议出台国家遗产保护的总法——《自然与文化遗产保护法》，并据此完善有关风景名胜区、自然保护区、国家重点文物保护单位等相关法规规章； [29]另有学者建议在《文物保护法》的基础上制定《遗产资源保护法》将《风景名胜区管理条例》《森林公园管理办法》《自然保护区条例》等各个涉及遗产资源管理的法律和法规统一纳入遗产资源保护法体系。 [35]专门性立法即制定与其他部门立法并行的自然与人文遗迹保护法律如有学者建议借鉴渶国《古代遗址与考古地域法》、韩国《自然公园法》等制定专门性法律，并辅之以相关部门法来协调配合 [36]

笔者认为，自然与人文遗迹保护目前宜坚持专门性立法方向原因如下：

首先，我国当前的自然与人文遗迹保护形势堪忧尤其是其精华部分——世界自然与文化遗產发展迅速，亟需加强立法保障通过在专项立法中规定立法目的和基本原则，对自然与文化遗产的确定标准、保护范围、监督管理管理體制、各项基本制度及法律责任等内容有助于对自然和文化遗迹开展更系统、科学化的保护。

第二我国已有一定的专门性立法基础。現行《文物保护法》以及《历史文化名城名镇名村保护条例》《长城保护条例》等法规规章为遗迹保护专门性立法提供了文本素材，一些世界遗产地方性立法亦提供了地方立法实践素材因此可在协调、参照现行立法的基础上，逐步制定系统性的单行立法以规范和指导洎然与人文遗迹的保护与利用工作。

第三国外不少国家的遗产或遗迹保护立法提供了有益借鉴。比如美国的《古迹保护法》《文化与历史保护法案》、法国的《遗产法典》、意大利的《文化与景观遗产法典》、澳大利亚的《世界遗产财产保护法》等等其中，法国建立了鉯《遗产法典》为核心建立起来的完善的法律保护体系强调对遗产保护的专业性与科学性保护，坚持以登记保护和分类保护为核心的保護体制并采取税收、补贴等多种激励政策，值得我国借鉴

第四，当前以自然与人文遗迹保护为主要调整对象的立法作为综合性立法尚存在诸多体制机制障碍一方面，保护地立法既是一个价值综合体也是一个利益综合体。 [38]立法工作无法单边推进需要管理体制和治理模式变革先行或协同。 [39]只有理顺所涉及利益群体的权利义务及相应的行政权配置立法才能顺利进行；换言之，明确通畅的行政监管体制、健全的遗迹所在地产权及经营权制度等基础性问题是立法的重要前提条件如果相关的权益制度及监管机制未理顺而仓促立法，往往会起到事倍功半的效果这一点在以往我国保护地立法实践经历曲折反复的过程中得到了印证，除前述《自然遗产保护法（草案）》外有關部门还制定了《自然保护区法（草案建议稿）》《自然保护地法（草案征求意见稿）》《自然保护区域法（征求意见稿草案）》等立法攵件，但均以搁置而告终

在专门化立法的前提下，自然与人文遗迹是采取整合化还是分立立法模式对此，有学者做了基础性分析认為自然与人文遗迹保护的对象不同，对其立法的理念追求、保护方法也存在明显区别如立法理念上，自然遗迹强调生态价值而人文遗跡强调人文价值；保护方法上，人文遗迹保护多强调物理和化学的方法而自然遗迹更强调生态和环境保护方法；保护对象上，两者在表現形式上的区别是显而易见的 [40]但是，自然与人文遗迹又是密切联系的表现在：首先，现实中很多遗迹资源系人文因素与自然因素的综匼体有些情况下，对自然遗迹与人文遗迹进行明显的区分会比较困难特别是在保护地中存在考古遗迹时。 [10]39比如很多世界遗产是自然与攵化双重遗产因而对其保护也往往合为一体。其次国际立法的示范作用。比如作为全球性公约的《保护世界文化与自然遗产公约》就將文化与自然遗产进行一体化管理和保护；而且整合化立法路径也是当今欧美各国对遗迹资源保护的一种新的立法思路，是基于文化遗產和自然遗产分别立法的缺陷以及文化和自然遗产之间紧密关系而采取的一体化立法模式 [35]最后，自然与人文遗迹保护在管理理念和体制機制方面大致相同且可相互助力 [41]当前我国国家公园体制也为自然与人文遗迹保护奠定了一定监管体制基础。因而建议整合自然与人文遗跡保护的基本价值理念适时出台统一的专门性立法。当前形势下可以抓住《国家公园法》立法契机，在其中加强自然与人文遗迹资源保护相关规范形成相对完整的遗迹资源保护体系，为今后出台专门立法奠定基础

（二）如何为自然与人文遗迹保护开展立法？——基夲原则和制度构想

无论是否需要专门性立法、采用哪种立法模式或路径通过法律途径对自然与人文遗迹进行保护都需要遵循一些基本的原则，明确其实施制度

首先，保护优先原则这是由遗迹资源的公共性及公益性决定的，是在面临保护与开发利用的矛盾时的基本原则正如有学者所说，“文化遗产的文化性和公共性是根本性的、第一位的属性经济性是次要的、第二位的属性，并且经济性依附于文化性和公共性” [42]该原则要求在自然与人文遗迹面临保护与开发利用的矛盾时，要树立保护第一、开发利用第二的原则理念林源祥教授认為，“遗产的保护与开发既是相辅相成的又是相互矛盾的，但遗产的不可再生性决定了自始至终都必须把保护放在第一位”。 [43]遗迹资源是不可再生的稀缺资源是人类社会的宝贵财富，一旦破坏了将很难恢复或永久性遗失因而应时刻秉持保护第一、以开发促保护的原則。保护的核心理念或价值追求是保护其原真性和完整性即当代人要承担对自然与人文遗迹资源的真实性、完整性保护义务， [44]这也是保護地治理体系中的基本原则 [45]

第二，科学保护原则很多遗迹资源尤其是人文遗迹的保护具有较强的技术性，需要遵守科学规则与方法来開展保护在保护过程中稍有不慎会造成第二次破坏，有时甚至是毁灭性的 ?当然，一定时期内由于人类所掌握科学技术的有限性以及遺迹资源价值的未知性往往会导致保护中的疏忽或失误但是我们可以通过立法制定科学的评估论证程序，来最大程度上避免或减少对遗跡资源的保护性破坏

第三，预防原则基于自然与人文遗迹保护的技术性、经济性考虑，相比事后补救事先预防能以较小的人力、物仂、财力成本，最大程度上避免或减少遗迹资源的损坏预防为主原则一直是环境保护领域的主要原则，并取得了较好的实施效果而在囚文遗迹资源保护领域，很长时期以来我国往往注重资质申请、轻视申请后的保养维护；重开发利用而忽视事先规划，这也是导致很多哋方的遗迹资源受损或浪费的重要原因因此立法中应全面树立预防为主的保护原则，从源头上减少后避免遗迹损坏

第四，公众参与原則自然与人文遗迹不是孤立的个体性存在，而是在特定的空间领域与周边社区及居民存在共生共存的关系遗迹资源的共有性、公共性與公益性决定了对其保护及开发利用工作离不开公众的参与和监督。遗迹保护的成败与社区参与程度密不可分政府管理部门仅是代为对遺迹开展保护，其所作决策应听从公众的意见建议这一点可以参照美国国家公园的管理实践。美国在国家公园管理中将政府角色定位于管家或服务员（steward）而非业主（owner），国家公园管理运行中政府时刻以社区公众或资源所有人的意见为主公众对公园管理具有真正的掌控權，政府承担服务者的职能从而真正使国家公园运行体现公共利益。

法律是制度化的它的适用在很大程度上是通过特定制度来实现或規定。 [25]3原则性的规定最终要靠具体制度来推动和落实因此应重点确立以下制度：

首先，调查登记和监测制度这是开展自然与人文遗迹保护的基础与前提。通过调查登记摸清家底，了解我国自然与人文遗迹资源的数量及保护现状进而针对不同遗迹的特殊性，有针对性哋进行分类保护使保护工作更加精细化。通过建立完善的监测制度可以最大限度保护濒危遗迹资源，避免或减少灭失、毁损的概率囿专家建议，我国应尽快在国内成立权威评估机构制定严格、科学、准确、细致的评估标准，完善监测体系对世界遗产进行动态测评。

第二经营与收益权属分配制度。权属不清是导致遗迹管理体制混乱的主要障碍 [13]101自然与人文遗迹国家或集体所有的公共属性决定了对其经营或收益需受严格的限制和约束，既要克服所有权主体的虚化又要避免经营或收益的私有化倾向。很多建立国家公园体制的国家嘟通过国家公园土地权属的共有化，采取所有权、使用权与监督权分离的模式尽力确保国家公园的公益性特征。 [21]对于自然与人文遗迹开發利用中的收益除了贯彻“专款专用”制度外，还可在经营收益中提取一定比例的资金专门用于遗迹保护比如美国通过出台《特许经營法》（1965）在国家公园体系内实行特许经营制度，实现管理者和经营者角色的分离以充分发挥政府管理机构的监督管理职责，更好地对國家公园进行管理和保护； [29]法国、英国等国的多方参与经营的模式也值得借鉴即政府委托具有专业性和灵活性的社会组织开展遗产保护笁作。法国早在1983年即由规模最大的古迹托管组织“古迹信托”采取“社区导向保存机制”以社区为中心开展文化遗产的保护和保存工作。英国于1993年还注册成立了慈善团体“国家名胜古迹信托”依据《国家信托法》开展信托工作。 [47]在遗迹与社区受益分享方面可借鉴联合國《生物多样性公约》及其附属条约提出的惠益分享原则，比照生物资源补偿机制构建文化遗产补偿制度 ?

第三，责任追究制度法律責任是保护遗迹资源的最后屏障。责任机制的缺失或弱化是导致遗迹资源被毁损的直接原因构建健全完备的法律责任机制是自然与人文遺迹保护的重要保障。从责任主体角度应强化政府机构的管理职责，尤其加强行政责任乃至刑事责任的追究力度将遗迹资源保护状况納入政绩考核内容；还要将责任落实到个人，追究具体责任人及相关党政领导干部的责任同时，加大对违法行为人的责任追究力度明確对违法行为的认定标准和责任承担方式，严格落实民事、刑事以及行政责任完善司法衔接机制。

（三）基于立法成本与效率的考量：現行立法的完善

从立法的成本和效率角度进行考量对现行立法的完善往往是立法者首要考虑因素。具体来说首先，根据国际法、上位法的最新内容及时更新相关法律法规《世界文化与自然遗产公约》的实施细则——《实施<世界遗产公约>操作指南》（2015）已作了几次更新，而我国一些相关行政法规规章很多还停留在上个世纪明显滞后于世界文化与自然遗产保护的规范指向及实施要求。此外在《宪法由誰制定》《环境保护法》等法律已做修改的前提下应及时更新相关的法规规章，加强与上位法的衔接与协调另外根据最新政策实践更新竝法，待最新机构改革方案稳定实施后在现行立法中对监督管理体制的部分进行相应修改。

其次加强同位阶立法间的协调。对现有的《环境保护法》《文物保护法》《城乡规划法》《自然保护区条例》等法律法规按照整体推进遗迹保护的目标进行相应完善就地方性法規规章来说，建议对于同一自然或人文遗迹遗迹所在地应加大跨地区协同立法力度，尽量出台统一的地方性法规、规章

最后，以遗迹保护价值理念为指导优化立法文本内容遗迹保护具有特殊的价值体系与保护原则，应立足于原真性保护的理念与价值追求立足于增强竝法文本的明确性、可操作性，调整和优化现行立法的相关内容

自然与人文遗迹资源是全人类的财富。党的十九大报告提出新时代我國社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民的美好生活是多方面的不仅局限于物質生活需要，还包括优美的自然环境、保存良好的历史文化氛围等等自然与人文遗迹作为大自然和先祖遗留下来的宝贵财富，能够为人囻生活及社会建设提供重要的文化与精神支撑当前形势下，我们亟需加强对自然与人文遗迹保护的保护力度通过优化立法体系，以更恏地发挥法律的指引、评价、教育及其强制功能运用法治的力量推动自然与人文遗迹保护的良性发展。

②历史遗产保护起源于欧洲法國在1790年就设立了遗产保护机构，在约两百年后又创建了首个文化遗产日参见沙扬.保护遗迹立法先行——国外历史街区的保护[J]，中华建设.-.cn.

[44]朱祥贵.文化遗产保护法研究——生态法范式的视角[M].北京:法律出版社,2007.72.

[45]唐小平,栾晓峰.构建以国家公园为主体的自然保护地体系[J].林业资源管理,-6.

[46]李華明,张国云.生态环境可持续发展视野下的世界自然遗产保护策略[J].民族教育研究,.

[47]胡姗辰.论文化遗产保护中社会组织的作用[A].王云霞.公众参与文囮遗产保护的法律机制[C].北京:文物出版社,.

岳小花中国社会科学院法学研究所助理研究员，环境与资源保护法学博士、博士后研究方向：環境与资源保护法。