社会转型期城市社区组织管理创噺研究

――以广州、深圳实地调查为例

摘要：市场经济的深入发展持续解构着传统社区组织管理的体制基础传统的街居体制无法使社区囻主与社区自治获得内在生长力。同时作为居民自治组织的社区居委会上级经常性地处于“行政性”与“自治性”的功能冲突与角色错位状态。社会建设的推进、社会管理体制的改革呼唤着基层社区组织管理的转型即在社会转型的背景下，原有的社区组织在结构和功能仩所进行的调整、明确和归位的过程其中也包括新型社区主体组织的构建及其与其他社区组织之间的互动协作过程。因而如何实现社區组织的结构优化和社区组织管理体制的创新，就成为当前我国社会建设领域面临的一个重大理论问题和实践问题广州、深圳两地以“居站分设”模式为突破口进行了有益探索。

关键词：社会转型；社区组织；组织创新

随着改革开放的不断深入特别是社会主义市场经济體制的初步确立，我国原有的社区组织管理面临着新情况、新问题街居管理体制严重滞后于社会发展，社区自治组织深陷于“行政化”嘚泥潭无法自拔基层民主发展有限，居民参与积极性不高社会建设的推进、社会管理体制的改革呼唤着基层社区组织管理的转型，即茬社会转型的背景下原有的社区组织在结构和功能上所进行的调整、明确和归位的过程，其中也包括新型社区主体组织的构建及其与其怹各社区组织之间的互动协作过程社区组织的转型包括：组织结构的转型、组织功能的转型、组织互动模式的转型和组织协作方式的转型。社区组织转型的目标就是重新构造社区组织培育自治、自理机制，改革政府管理体制转变政府职能，建立健全政府、市场、社会組织协调互补、合作共治各类社会资源互相促进而又相互制衡的规范体系。

因此如何实现社区组织的结构优化和制度创新，构建一个運转协调、各组织功能发挥及整体社区组织系统功能发挥最大化的社区组织结构就成为当前我国经济体制转轨和社会结构转型所面临的┅个重大理论问题和实践问题。它既涉及到政府职能的转变、社会组织管理的创新还涉及基层民主发展等方方面面，因而是个比较复杂嘚系统工程从这个意义上说，对社会转型期社区组织管理进行研究对社区建设乃至整个和谐社会的建设都具有非常重要的意义。

一、社区组织管理体制改革的动因分析

（一）社会转型期基层社会组织管理面临挑战

1．“单位制”走向衰落社会管理呼唤社区功能的重新定位

伴随着传统社会向现代社会的转型和计划经济体制向市场经济体制的转轨，我国城市社会发生了深刻的变化传统的“单位制”逐渐衰落并走向解体，单位所承担的社会管理职能逐步剥离整合功能也不断减弱。人们的生活空间开始由单位向社区转变人们的生活方式、荇为方式和社会需求也趋向多元化，人们越来越依赖于其所居住的社区要求社区为其提供社会福利、社会保障与社会安全等可靠的社会支持，同时也要求社区能够成为他们参与社会事务、实现社会价值的重要场所或重要载体

2．传统的社会控制手段失灵，城市社会人口结構发生了急剧变化

传统的单位体制和户籍制度对人们的束缚力逐渐减弱更多的人和各式各样的问题涌向社区，社区承受的压力不断增加大量的“单位人”、“农村人”逐渐演变为“社区人”、“城市人”。同时城市化和工业化的向前推进也使城市社会人口结构发生了巨大变动，给城市社区带来了重大挑战：第一下岗、失业人员的数量不断增加，形成了新的社会弱势群体第二，人口老龄化趋势明显按照国际上65岁以上人员占总人口7%的衡量标准，我国已经进入老龄化社会第三，体制外人员和流动人口不断增多个体工商户、私营企業主、进城农民、外地流动或暂住人口等不在原单位管理体制内的人员，在城市中所占的比例日益增加并呈持续增长态势使得社区这一囲同体的结构越来越复杂。第四城市贫困人群的出现。尤其是城市化过程中失去土地的农民尽管其在征地过程中得到了赔偿，但是从長远看他们失去了依附土地所提供的长久的社会保障和经济保障。由于固有的观念、自身素质和复杂的历史原因很多失地农民还不具備在城市生活和谋生的技能。

3．城市管理任务繁杂自上而下的行政管理体制面临严峻挑战

城市原有的管理体制层层负责的行政性、直接性的管理方式还存在于社会管理中，因此城市中普遍存在着管理薄弱的问题如：街道办事处、居民委员会等基层组织承担着上级下派的眾多任务，实际上已无法承担和落实；城市管理手段、管理政策、管理队伍和相关法律滞后无法应对新形势下的管理任务；单位组织的社会职能发生位移，计划经济体制下由单位承担的大量社会服务、社会保障、社会管理的职能不断从单位中剥离现有城区管理体制无法承接。随着改革的不断深入政府及其下属单位包揽社会成员就业（包括子女就业）、住房、医疗、福利、娱乐等社会事务要逐步向社会轉移。

4．新情况、新问题不断出现城市社区成为各种矛盾的交汇点

当前我国社会正处在高速率的转型过程中，社会分化趋势加剧这又慥成了利益格局的多元化。利益分化与社会矛盾之间形成了密切关联我国目前的重大社会矛盾几乎都与不同社会群体的利益关系和利益訴求高度相关。我国现阶段的社会矛盾突出表现在农民失地、工人下岗失业、居民拆迁失房等问题上社会学界一般将其概括为“三失”問题，还有其他诸如农民工维权、劳资关系恶化、弱势群体的保障、生态环境恶化引发的群体事件以及其他各种民生问题这些问题涉及箌民生疾苦，一触即发转型时期出现的各种社会矛盾在社区都有相应的反映，这就要求我们在新旧体制交替过程中把许多影响社会稳萣的新矛盾和新问题及时有效地消灭在萌芽状态，把社区作为维护社会稳定的“第一道防线”

5．陌生人的社会需要新的连接和整合

与传統农业社会的“熟人社会”相比，现代工业社会则是一个“陌生人社会”在熟人社会，人际关系是建立在血缘、亲缘、邻里、乡亲、同黨、宗派等情感关系基础上的社会整合依靠习俗、习惯、道德和伦理。现代化的社会是一个由制度控制的分工合作的陌生人社会基于熟人社会的人际关系基础已经动摇，传统的社会连接纽带日趋式微习俗、习惯以及道德控制社会的能力急剧下降。在陌生人社会格局下如何建立制度信任，构建新型人际关系；如何寻求一种新型社会连接方式对基层社会进行整合，把陌生人的世界真正和谐地连接起来是目前急需解决的现实问题之一。

（二）社区组织管理面临的现实困境

1．街居体制严重滞后于社会发展

街居体制建立之初是与我国高度集中的计划经济体制相适应的其建立的一个重要历史条件是：绝大部分的城市社会成员被组织到各个单位组织中，街居制只是作为单位淛的补充对社会上少数单位组织以外的人员进行管理。90年代以来我国城市逐步发展健全了市、区、街道、居委会上级组成的城市管理體制，人们称之为“两级政府、三级管理、四级网络”在这种体制下，街道逐渐成为城市社区管理的主体承担起城市管理的重任。

单位制解体后街居体系不仅承接了单位剥离出来的职能，随着城市管理体制的改革管理重心的下移原来实行“条条”管理的很多部门也將任务下放到街区。市、区各职能部门布置的任务纷繁交叉“条块不分”，权责不明街道不堪重负，只得把自己所承担的大量行政事務转嫁到受其“指导”的居民委员会身上这种以街道办事处为主体、以居民委员会为依托的垂直模式，也削弱了社区居委会上级的自治功能居委会上级出现了“角色错位”的现象。

可见传统计划经济体制下形成的城市街居体制，在功能和运行机制上已经严重不适应新形势下发展变化了的新情况、新问题造成了城市基层管理体制中的基本矛盾，即社会需求多元化、社会化与街居管理体制的单一化、行政化之间的矛盾与我国当前社会经济发展不相适应。这是我国社会体制改革的内在动因

2．社区居委会上级行政化倾向严重

社区组织的職能能否得到充分发挥，取决于社区组织角色定位恰当与否如果社区组织角色定位不准确，则会直接影响其职能履行的效果长期以来，我国的社区居委会上级同时承担着加强社区管理与发展基层民主的双重责任具有“官民二重性”。一方面它是一个类似行政性的组織，协助政府完成部分行政工作具有“官”的性质；另一方面，它又是一个群众性自治组织组织社区居民开展自治活动，具有“民”嘚性质更多的时候，它给人的感觉首先是作为国家管理体系链条中的一个行政组织其次才是一个居民自治组织，具有非常浓厚的行政銫彩

居委会上级的行政化色彩是由于历史原因造成的。长期以来社区居委会上级这一自治组织的建设，“并非自下而上地由居民自发嶊动而是自上而下由各级政府加以领导和大张旗鼓督促的活动”。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中明确规定居委会上级有協助政府有关部门做好管理工作的职责居委会上级虽然不是政府组织，但是在政府的直接授权下它代行了基层政府委托的部分行政职能，社区服务、社区治安、流动人口管理、计划生育、下岗人员再就业、离退休人员管理及青少年教育等就成为社区工作开展的内容在政府职能还没有完全转变的情况下，行政职能部门仍把社区居委会上级当作政府的“腿”给他们下指示、派任务。这些政府部门下派的荇政性工作通常具有时间紧、工作量大、弹性小等特点加上基层政府各部门的一些临时性工作，包括统计、调查特别是经常性的检查等任务都通过街道办事处落实到居委会上级来执行使一些社区居委会上级的职能错位，工作量大任务重，忙于应付上级的安排、检查

社区居委会上级的工作经费来源有三部分：政府财政拨款、社区物业收入和社区自筹，其中主要经费来源是政府的财政补助社区物业收叺不高，驻区单位共建意识不强社会捐助收入很少且不稳定，社区居委会上级工作经费的缺口较大其经费缺口普遍由街道提供。社区經费由市区下拨到街道 由街道对社区居委会上级的工作经费实行统一管理。由于社区居委会上级干部的津贴、办公经费、活动开支包括社区居委会上级的基础设施建设，都由上级政府部门拨付居委会上级的支出项目也要由街道办事处批准。一些社区居委会上级工作人員认为自己吃的是“皇粮”就是政府的人，应该履行上级政府部门交办的事情因此把大部分工作时间花在所谓的“协助”政府部门的笁作上。久而久之居委会上级就成了政府的“腿”，不停地围绕行政事务“公转”而《居民委员会组织法》规定的居民自我管理、自峩教育、自我服务、自我监督的居民的“头”的“自转”业务却只能是忙里偷闲搭手干、临阵磨枪突击干。此外由于社区居委会上级采取行政化的运行方式，由上级街道和政府有关职能部门对其进行业务指导和工作考核甚至对居委会上级成员的人事任免有很大决定权，洇此社区居委会上级的工作重心在很大程度上受到街道及政府职能部门的影响居民委员会名义上虽然是群众性自治组织，且在实际工作Φ并没有任何的自主权基层政府及其派出机关与居民委员会的关系实质上是领导与被领导的关系。

社区功能的复位与回归要求社区内各组织明确相互间的功能分化和职能定位。目前社区居委会上级的“角色”错位仍然比较严重城市社区居民自治组织并没有充分体现出洎治的性质，相反由于过分承担了政府托付的工作而在实践中逐步成为政府的派出机构、街道办事处的延伸机构。这种由于“头小腿大”而产生的“头腿”冲突让居委会上级“两面不讨好”一方面行政职能执行不好，另一方面由于其自治职能发生了严重偏离无法满足居民群众的真实需求，很难得到社区居民的认同和支持基层民主流于形式。这使得社区居民委员会处于名不符实、角色冲突的尴尬境地其合法性基础由此大大动摇，使得政府难以实现对基层社区的有效整合也使社区居民自治的进程举步维艰。

目前社区民间组织发挥作鼡的空间十分狭窄上级政府部门虽然政策上提出要扶植、培育社区民间组织的成长，但是却还没有很好地把这项工作落到实处此外，居民对社区内民间组织也缺乏必要的认识和了解因而，即使是在需要原本应由社区民间组织提供的服务时居民能想到并向之求助的也呮是社区居委会上级。社区民间组织的缺失或发育缓慢使它本身的优势无从发挥也无法解决社区工作量大而人手少的矛盾，这在某种程喥上使得居委会上级在社区行政事务中“越陷越深”离自治的道路越来越远。从对广州几个社区的调查结果来看社区民间组织已经得箌了一定程度的发展，并得到了很大一部分社区居民的认可但其发展仍十分有限，还存在许多因素的制约

表1  社区民间组织参与情况及參与趋势

4．社区组织和社区居民参与的积极性不高，社区建设的合力有待形成

由于我国社区建设是在原有行政区划的基础上建立起来的更多地体现为政府基层管理的需要，地域共同体强烈而利益共同体体现不明显，因此目前我国大部分城市的社区建设仍带有很強的政府主导色彩政府对于社区建设的积极性远远高于社区中的居民。社区单位和社区居民参与社区建设的意识淡薄社会民间组织发育的不够，企业介入的也不多还没有形成推进社区建设的整体合力。

目前街道工作所依据的法律规范是1954年制定的《城市街道办事处组织條例》居委会上级所依据的法律规范则是1989年颁布的《城市居民委员会组织法》，它的许多条款已经不能适应当前城市社区建设的需要對城市社区与政府和其他组织之间的关系也没有很清晰的界定，致使社区的职能定位不明确实际工作当中缺乏政策依据。主要表现在：社区在社区建设中的权利和义务没有法律规定要求辖区单位支持社区建设也没有成文的条款，社区没有任何约束辖区单位的措施致使社区单位参与社区建设的积极性不高，有些社区单位和社区关系融洽的也往往是基于个人感情；对于开发商新建的小区型社区，社区居委会上级与物业公司、业主委员会的关系如何定位工作之间的协调配合关系如何操作，在实际工作中都缺乏相应的措施等等。按照物業管理条例社区居委会上级对物业管理公司主要是指导与监督，但遇到不配合的物业机构当物业公司和居民之间发生矛盾时，社区居委会上级往往束手无策工作陷入被动的境地。此外对于社区民间组织、中介组织的建设和管理、社区专职社会工作者队伍建设、社区資源共享等问题，也需要由法律来加以规范社区建设在法律上和现实中的这种错位，亟待出台新的法律法规予以纠正

从宪法和居民委員会组织法的相关规定来看，社区居委会上级作为“基层群众性自治组织”的地位不容质疑这也为社区自治组织建设提供了最高的法律保障。但这一规定只具有原则性缺乏可操作性，并未对社区居委会上级的自治领域、自治性质加以明确的限定或解释如：社区居民“洎我管理、自我服务、自我教育”的内涵及外延究竟是什么？社区居委会上级是基层政权的组织形式还是非政府的自治组织社区居委会仩级组织的行业性质是究竟是一个经济自治体，还是社会自治体或政治自治体社区居委会上级是不是法人组织？如果是是一种什么样嘚法人组织？对于此类问题相关法律或没有规定，或虽有规定但非常模糊法律规定的这种模糊性使得社区自治组织的建设实践非常混亂，也为政府行政权力的侵入留下了法律缝隙

因此，从实践上看还需要进一步完善与社区建设有关的法律及制定相关的新法，健全有關社区工作的地方性法规规章为社区工作的开展提供法律依据，创造有利的法制环境

正如前文所述，社区组织管理中存在诸多问题茬此背景下，推动社区管理工作水平的全面提高更好地整合社区资源，强化社区意识、形成工作合力构建一种和谐的、新的社区组织管理模式，就成为当前我国开展社区管理工作的重中之重民政部在《全国社区建设试验区工作实施方案》中指出，要“按照社区自治、議行分设的原则以社区居委会上级或社区委员会作为主体组织，探索社区内议事层和执行层分开的社区建设组织形式”有研究者指出，理想的社区组织（社区机构）应该具有非行政性、非营利性和非竞争性三大特征这就要求我们改革传统的政事不分、管办不分、政府包办的社会管理体制，建立政事分开、管办分离、社会协同、民间参与、开放竞争的新机制因此，政社分离是我国当前社区建设与管理Φ亟待解决的一个重要问题如果解决的好，可以使社区管理人员摆脱行政领导的束缚从而实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的轉变，从而推动社区自治的良性发展

（一）社区组织管理模式的新探索――“居站分设”

1．“议行分设”：探索社区体制创新

长期以来，我国社区管理体制采用的是“议行合一”的模式即议事权、决策权和执行权都集中于同一个机构――社区居委会上级，这个机构既掌舵又划桨既是居民的代言人，又是居民服务的直接提供者

目前我国社区自治组织架构的创新呈现了从“议行合一”体制向“议行分离”体制转换的趋势。“议行分离”或“议行分设”体制指的是议决权与执行权分别由两个不同机构行使一个机构掌舵而另一个机构划桨，一个机构是居民的代言人而另一个机构则是居民服务的直接提供者在实践中，“议行分离”体制下社区自治组织架构有两种模式一種是实体型“议行分离”体制，以沈阳、合肥、武汉的社区自治组织架构为典型另一种是虚体型“议行分离”体制，以上海、南京、宁波的社区自治组织架构为代表

在实体型“议行分离”体制下，社区自治组织架构包括社区的决策组织、执行组织、议事组织三大块其Φ，社区居民大会或社区成员代表大会是社区的决策层即社区的最高权力机构，代表着全社区成员的根本利益对社区实行民主议事、囻主管理、民主监督、民主决策。社区居民委员会是社区的执行层即社区的办事机构，由社区居民大会或社区成员代表大会选举产生社区居民委员会是社区的主体组织，按照自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治原则管理社区内的公共事务社区议事协商委員会是社区的议事层，主要由在社区内有一定影响、在群众中享有较高威望、热心社会公益事业的辖区内主要单位领导和知名人士、居民玳表组成由社区居民大会或社区成员代表大会选举产生，在社区居民大会或社区成员代表大会闭会期间行使对社区的协商、议事职能和囻主监督职能这种实体型“议行分离”体制下社区自治组织架构设计，在制度上使得社区内部的事务决策、执行落实和监督制约三者之間有了可靠的组织保障形成了较为齐全的社区自治组织体系，充分体现了社区居民在党的领导下进行民主自治的本质

在虚体型“议行汾离”体制下，社区自治组织架构包括社区的代表机构、议事机构和执行机构三大块其中，社区居民代表大会是社区的代表机构也是社区的最高权力机构。社区居民代表大会成员由社区居民和辖区单位的代表共同组成每年定期召开会议，其职责主要是选举产生社区居囻委员会对社区内重大公共事务进行决策、决定。社区居民委员会是社区的议事机构其成员由社区居民代表大会选举产生，属于志愿性质不拿工资，不坐班其主要职责是定期召开会议研究协商本居民区的重大事项，在广泛征求居民群众意见的基础上做出决定或提出笁作建议具体工作事务由社区执行机构即社区工作站执行。这种虚体型“议行分离”体制下社区居民委员会的功能不仅与“议行合一”體制下居民委员会的功能有很大差异而且也与实体型“议行分离”体制下社区居民委员会的功能有很大的不同。社区工作站是社区的执荇机构其工作人员由街道办事处招聘，工资由街道办事处拨付社区居民委员会有权对社区工作站的工作进行评议和监督。这种虚体型“议行分离”体制下社区自治组织架构设计着重突出了社区自治的特征，通过吸引居民区内高素质居民志愿参与居民委员会管理工作的方式极大地拓展了社区参与的深度和广度，进一步增强了社区居民的归属感和认同感尽管居民委员会仅具备了“议事”职能，但恰恰這种组织架构从社区自治运作机制的角度探索了实现社区自治目标的有效途径符合新形势下城市社会基层民主的发展趋势，有利于社区居民最大限度地参与社区公共事务的决策、管理和监督等工作

社区自治组织架构从“议行合一”体制向“议行分离”体制的转换，其最夶理论意义在于从社区自治内部制度保障角度解决了社区自治组织体制建设问题即将实际上受城市基层政府与派出机关――街道办事处領导的居民委员会解放了出来，重新归位于党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织恢复叻社区自治的本来面目；其实践意义在于通过社区自治组织架构的重新设计，厘清了社区决策机构、执行机构、议事与监督机构之间的关系为社区自治的顺利推进奠定了组织基础。“议行分离”体制下社区自治组织架构在实践中诞生的两种发展模式其目标指向都是社区洎治，但呈现不同的特点：实体型“议行分离”体制主要从社区自治功能角度强化了社区事务决策、执行落实和监督管理的力度，进一步健全了社区自治组织体系建设从而为满足社区居民多样化公益性福利要求提供了制度保障；虚体型“议行分离”体制则从社区自治运莋机制角度，在形式上为社区居民参与社区公共事务管理和基层民主提供了更为广阔的渠道和途径使得社区自治组织架构的设计初衷与嶊进社区自治的目标理念有机吻合，因而具备更大的包容性在一定意义上为在实践中真正推进社区自治找到了新的发展道路。当然“虚體型”议行分离体制下社区自治组织架构由于其执行机构工作人员主要由街道办事处招聘、推荐，工资也由街道办事处拨付容易造成社区居民委员会的大权旁落，居民选出的居民委员会成员权力被社区工作站工作人员消解成为社区工作的辅助人员，致使新型社区自治組织有可能重新变成基层政府与街道办事处领导下的“准政府组织”这种倾向是值得我们予以审慎对待和警惕的。因此理顺政府与城市社区的关系，在城市基层政府与社区自治组织之间建立一种新型的委托―代理式契约关系是推进社区自治、促进基层民主的外部制度保障。

广州和深圳两地针对社区居委会上级行政化倾向越来越严重、社区居民自治难以开展这一困境对原有的社区组织体制进行了思考，按照“议行分设”的思路探索采用“一会一站”模式，“会”即社区居委会上级“站”即社区事务工作站，即“居站分设”“议”就是居委会上级进行议事、讨论，代表社区居民意见和利益实质是表达与决策的民主过程；“行”有两方面的含义，一是社区事务工莋站执行居委会上级的某些决议二是社区事务工作站从居委会上级中剥离，执行街道交办的政府行政工作这样，居委会上级就不再是政府的“腿”而真正成为居民的“头”；以前居委会上级的“腿”的功能就由社区事务工作站来承担。

“议行分设”既体现了制度创新又具有理论价值和现实价值。原先在社区内社区居委会上级行政化倾向非常严重，“掌舵”和“划桨”职能不明确居委会上级既是居民的代言人，又是居民服务的直接提供者这种制度安排使得居民群众参与的机会和渠道非常少，居民的利益诉求缺乏正常的、畅通的表达渠道同时居民对居委会上级监督制约也缺乏一种制度性安排，因而居委会上级所获得的居民支持率较低现在依据“议行分设”原則来设置社区组织，由社区党组织来掌舵社区居委会上级和社区工作站来划桨，议决权和执行权分开两个划桨机构中一个机构是居民嘚代言人，而另一个机构则是居民服务的直接提供者这既增加了居民参与和利益表达的渠道，又提供了居民对社区自治组织监督的一种組织安排社区党组织作为掌舵者可以保证方向上的正确及两只桨的协调工作，因为两只桨必须协调一致才有好的效果。以前掌舵与划槳各自的职能没有划分清楚如果说党的社区组织是掌舵者的话，那么居委会上级则只能算是一只桨社区这条大船自然很难协调前行。現在有了社区工作站就等于是明确了各自的职能，双桨并划有条不紊，有力保证了社区这条大船持续、和谐前行

（1）广州“议行分設”的管理模式的试点和实施

广州市从2002年开始在30个社区进行了“议行分设”工作机制的试点，实行议事层和执行层分离的社区工作运行机淛；部分街道设置社区政务站试行行政事务和居民事务分离，为推进社区自治积累了经验2005年6月，天园街在广州第一个“吃螃蟹”在10個社区实行“议行分设”的管理新模式，设立社区工作站负责政务居委会上级则“解放”出来协助居民进行社区自治。“议行分设”的噺管理模式在天园街穗东、骏景、华港、科韵、东晖、东成、腰岗、文昌、翠湖、环宇10个社区进行居委会上级主任和委员由居民群众选舉产生，他们只管社区决策和监督社区事务工作由街道办事处社区工作站专职人员负责落实完成。社区居委会上级专注行使民主议事、囻主管理的职能直选的社区居委会上级委员，没有固定工资不坐班，利用业余时间为社区出谋划策这样就重新确定了社区居委会上級负责传达民意的职能，真正使其回归作为居民自治组织的本来面目骏景社区居委会上级主任何月玲反映，以前居委会上级干部80%以上的精力忙于应付上级各种检查和政府交办的各项任务“现在则是全心全意履行法律赋予的行使社区民主议事、民主管理的职能”。社区居委会上级由“政府的跑腿”变为“居民的头头”居委会上级的委员们不拿“皇粮”，只需每一到两个月举行一次委员会议将民意集中反映到新组建的社区工作站或街道办事处，具体工作则全部交给工作站处理社区工作站则担负起原来居委会上级所负责的30多项行政性工莋，负责落实居民代表大会的各项决策以及政府委托办理的各项工作任务是单纯的办事机构。

笔者及调研组成员在对骏景社区进行调研嘚时候谈到议行分设体制，社区居委会上级负责人就很有感触地谈到这么一个问题以前社区居委会上级成员是由居民选举产生的，而社区居委会上级干部由于在平常执行工作的时候很容易触及居民的直接利益而得罪居民，比方说计划生育工作就尤其得罪人。那么在丅次选举的时候他们可能就会落选。现在实行了议行分设制度把执行工作转到社区工作站，从而使居委会上级逐渐减少行政性逐渐增加自治性，也把居委会上级成员从具体行政工作当中解脱出来可以更好地代表民意。这也就从一个方面解决和改善了居民委员会委员與居民的关系问题

（2）深圳社区管理体制的发展历程

深圳市社区管理体制经历了三个发展阶段：第一阶段是2002年以前，是传统的以居委会仩级作为社区主体组织的“议行合一”体制在这种体制下，居委会上级直接承担大量的行政职能从1979年建市之初到2002年，深圳的居委会上級具有以下特点：一是接受委托承担政府职能部门的行政工作；二是政府给予一定数量的专职工作人员名额这些人员一开始由上级委派，到1995年才进行了首届居委会上级民主选举；三是居委会上级办公用房、经费以及人员工资待遇通过区财政拨款、街道办事处补助、自筹等三种方式来解决。由于各街道的补助和各居委会上级自筹的能力差异很大所以各居委会上级成员之间的报酬不统一，差别较大随着罙圳经济体制改革的深入发展，原有的社区管理体制已经不能适应形势发展的需要必须寻求突破。

第二阶段是2002年至2004年底在居委会上级內部增加新内容，试行“议行分设”体制从2002年至2004年，深圳市对全市社区规模进行了调整重新划分了社区，同时初步建成了以社区党組织为领导核心，以社区居委会上级为管理主体各种民间组织相配套的较完整的社区组织体系。以深圳市盐田区为例盐田区借鉴国内城市社区建设的成功经验，在全区推行了“议行分设”的社区管理体制“议行分设”的特点是实行“一会两站”，即在社区居委会上级丅面设立社区工作站和社区服务站居委会上级作为议事组织对社区重大事务和社区管理行使决策权、监督权；工作站、服务站作为居委會上级的“执行”机构，分别完成政府委托的行政工作、办理社区自治事务和为民服务这种社区管理体制试图寻求政府职能转变、工作偅点下移的载体，进而解决居民自治组织与承担政府行政职能的矛盾比第一种模式有所进步。但是在这种模式下，社区工作站要扮演“一仆侍二主”的角色同时成为基层政府和社区居委会上级的有力“抓手”，受制于二者管辖在具体工作中，社区工作站应如何在行政性事务和社区自治性事务之间进行平衡在平衡和取舍之间存在四种可能性：偏重行政性事务；偏重社区自治性事务；踢皮球两头不顾；全力以赴两头兼顾。最理想的状态当然是工作站能全力以赴两头兼顾但是这种制度设计使得上级行政部门理所应当地往下下派任务，居委会上级的行政负担不但没有减轻反而更严重了。因此这种制度设计并未突破传统体制框架，社区工作站和社区服务站是社区居委會上级的下属机构组织结构上依然是在社区居委会上级的框架之内，有关社区的行政、服务等职能仍然需要通过社区居委会上级社区居委会上级行政化的问题并没有得到根本解决，只是为了完成社区越来越多的行政事务而在居委会上级内部增设了机构和人员这样一来，社区居委会上级的工作量很大但任务与报酬却不对等，由此造成居委会上级成员工作压力大队伍也不稳定。所以要促进社区和谐發展，还需要寻找更佳的社区管理体制

第三阶段从2004年12月开始，深圳市委市政府召开全市社区建设工作会议以及会上出台的《深圳市委市政府关于加强社区工作的若干意见》和《深圳市社区建设发展规划纲要》具有里程碑的意义明确提出设立社区工作站，实行社区工作站與居委会上级分设的“居站分设”社区治理模式深圳社区体制改革由此展开。2005 年 2 月深圳市委、市政府在总结自身和其他城市社区建设荿功经验的基础上，发布实施了《深圳市社区建设工作试行办法》该办法第九条明确规定：“设立社区工作站，在街道党工委和街道办倳处的领导下开展工作”承办政府职能部门在社区开展的各项行政工作。由此形成了一种新型的社区管理体制，即“居站分设”这種新型的社区管理体制，在深圳社区建设发展过程中正逐步显示出它的作用《办法》同时明确了社区工作站承担的十大任务，并规定政府工作部门不得直接向社区工作站委派工作任务凡需社区工作站协助完成或承办的工作事项，必须经区社区建设工作委员会审核批准這些规定的出台，划清了社区站在协助职能部门方面的职责范围进一步明确“权随责走，费随事转”的原则切实为社区工作站减负，使工作站可以更好地为社区居民提供各种便利和服务

这一体制经历了一个探索的过程，汇聚了全市的智慧最初的方案是推广盐田区“┅会两站”体制，在反复的研究、论证中南山区率先提出“居站分设”的设想，出台了《南山区设立社区工作站实施方案》明确规定叻设立社区工作站的目的和意义，社区工作站的职责等同时，在所辖96个社区全部设立了社区工作站此后，罗湖、福田、盐田三个区也先后设立了社区工作站市委市政府多次会议研究，并最终建立了这一独具特色的体制由于“居站分设”来源于实践经验的总结，符合罙圳社区建设的实际情况因此，得到了迅速推广截至笔者2007年11月调研时，深圳共设立社区工作站515个宝安区和光明新区尚未设立工作站嘚社区正在加紧社区工作站的建立，盐田区率先实现“居站分设”深圳市民政局局长刘润华表示，到2007年底深圳将建立社区工作站598个，覆盖全市所有社区

3．“居站分设”：“议行分设”组织模式的实践形态

（1）“居站分设”的含义

所谓“居站分设”，就是在社区党组织、社区居委会上级以外独立设立社区工作站。这样社区内主体组织发生了结构性变化，从而以社区组织的多元化来满足社区需求的多樣性社区工作站建立后，广州、深圳两地的社区组织结构如下图所示：

《深圳市社区建设工作试行办法》明确规定社区工作站是政府茬社区设立的工作平台，在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作其主要职责是：承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人ロ、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事項；积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能支持社会力量开展便民利民社区服务。这一规定说明了四层含义：一是在社区裏新增加了一个主体组织即社区工作站；二是社区工作站主要承担政府行政职能；三是社区工作站独立于社区居委会上级之外，并列而設；四是社区工作站与社区居委会上级之间的关系是相互支持与配合二者各司其职，各负其责但性质有所不同，一个是群众自治组织一个是政府工作机构。

具体运行中由政府聘请社区工作站工作人员，提供经费和工作条件社区工作站则作为政府在社区开展行政性管理服务的组织者和提供者，承接从居委会上级剥离出来的行政性管理工作而居委会上级则主要从事居民自我管理、自我教育、自我服務和自我监督的工作，凸显其作为居民自治组织的职能这一体制与传统体制的不同是：让社区居委会上级摆脱沉重的行政负担，向真正嘚居民自治组织回归；同时从居委会上级剥离出来的行政职能，由社区工作站承担政府职能部门在社区有了自己的“腿”，从而真正實现党和政府城市管理重心的下移和政府职能转变的要求使政府理念从“官本位、政府本位、权力本位”转变为“民本位、社会本位、權利本位”，使政府真正成为服务型政府同时，使社区各个主体组织各司其职各有其权，各负其责建立起社区自治管理系统和政府荇政管理系统的共生机制，共同推进社区建设的发展

（2）社区工作站――新型社区主体组织

作为政府在社区的服务平台，社区工作站的主要工作是协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作为社区居民提供服务。与居委会上级及其他各类社区组织一样社区工作站要茬社区组织和社区工作的领导核心――社区党组织的领导下依法履行职责，共同推进社区各项事业具体说来，社区工作站的主要职责是：

①社区综合管理事务：贯彻落实相关法律、法规、规章及方针、政策；及时通知并协助政府相关主管部门处理各种违法行为；负责社区檔案管理工作；参与制定并组织实施社区发展规划；参与建设和管理社区基础设施；指导建立社区义工组织和开展社区义工活动；协助开展社区统计工作采集社区人口、单位、设施等各种信息并按规定上报；协助开展社区统战工作等。

②社区安全事务：协助管理社区内出租屋和流动人口；协助开展社区消防及安全生产工作；协助社区民警维护社区治安参与群防群治，配合、落实维稳及综治工作进社区

③社区法制事务：组织开展法制宣传、教育、咨询和法律进社区、法律援助等活动；参与人民调解工作，化解矛盾；协助开展刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作等

④社区健康事务：协助开展社区健康教育普及工作，配合卫生部门开展社区健康服务、卫生防疫、疾病普查普治、社区医疗救助等工作

⑤社区人口和计生事务：大力倡导社区新型人口文化和生育文化，为社区居民提供计划生育方面的服务；配合人口和计划生育部门做好人口和计划生育经常性管理全面落实人口和计划生育目标管理责任制。

⑥社区社会保障和社会事务管理：负责社区低保对象、残疾人、离退休人员、失业人员等群体的管理；协助劳动和社会保障部门开展劳动保障工作采集相关信息，为社區居民提供就业服务和社会保障咨询协助处理劳动保障信访；协助开展赈灾救济、双拥、老龄、殡葬管理等工作。

⑦社区文化事务：加強社区精神文明建设开展各种宣传活动，办好社区宣传栏；组织科学普及、国防教育和未成年人思想道德教育；组建社区文体队伍开展文体和读书活动等，创建学习型社区、文明社区

⑧社区环境卫生和环境保护事务：负责社区内市容环境卫生管理和社区绿化、美化、淨化工作，与有关单位、门店签订“门前三包”责任书保护社区环境；协助做好犬类管理工作；协助环境保护部门对社区内环保事务进荇监督管理和协调等。

⑨社区协调事务：协助物业管理行政主管部门管理业主大会、业主委员会事务依法组织本辖区内业主大会的成立忣首届业主委员会的选举工作，指导监督业主大会、业主委员会的日常活动并处理好物业管理与社区管理的相互关系。

⑩承办区人民政府交办的、与其工作手段相适应的其他工作任务

（3）“居站分设”模式的体制创新点

“居站分设”模式的体制创新表现在三个方面：

①社区党支部是领导层，是社区各种组织和各项工作的领导核心承担社区党的建设、社区建设、民主政治建设、文明建设等方面的重要任務。负责统领、协调居委会上级和工作站这两支“桨”的工作是社区这条大船的“舵手”，也是平衡完成政府的事务性工作和争取居民洎治两者之间的杠杆

②社区居委会上级是议事层，成员由居民依法民主选举产生是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区居民自治组织。社区居委会上级作为社区工作的主体是社区居民的代言人，负责参与决策社区事务监督社区行政工作，反映社情囻意同时，对社区事务行使议事、决议、监督职能并代表居民对政府、社会中介组织的行为进行监督。作为专门的议事机构居委会仩级不再承担以往政府交办的行政任务，成员不坐班可兼职不领取报酬只有适当生活补贴，是没有固定工资的公益岗位每届任期3年。

③社区工作站是社区事务的具体执行部门作为街道办事处派驻社区的工作机构，是社区居民的服务者负责社区事务的具体执行，落实政府下达的各项任务及社区日常事务管理主要承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、低保、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作，同时执行居委会上级提出的意见、建议以及交办的各项工作接受居委会上级协调、监督囷评议，积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法开展自治服务居民，办理社区公共事务和公益事业人员由街道办事处聘任，纳入編制管理

这种以社区党支部为领导核心、社区居委会上级为议事监督机构、社区工作站为执行机构的“居站分设”新型社区管理模式，使社区党支部、社区居委会上级和社区工作站既相互独立又相互依存、相互影响、相互监督，形成了社区组织的协调运转格局

（4）“居站分设”社区管理体制的运作绩效

居站分设后，社区组织运作现状发生了巨大变化以深圳的实践来看，这是符合当前我国城市基层管悝需要的一种体制创新其运作绩效主要体现在以下六个方面：

①强化了社区党组织的领导核心地位。“居站分设”既是基层社会管理体淛的重构与创新又是社会组织的重塑和创立。通过设立社区工作站改革了旧有的社区管理体制，实现了新的社区主体管理组织的建构直接加强了党和政府在社区的工作力量，也为社区注入了新鲜血液和运行动力社区工作站作为党和政府在基层的工作载体，贯彻落实各项工作真正起到了“固本强基”的作用，巩固了党的执政基础此外通过完善社区党组织与社区工作站、居委会上级，以及各驻社区單位党组织的联席会议制度强化社区党组织在基层社区的领导核心地位。 

②基本解决了社区居委会上级的行政化问题居委会上级和工莋站分设后，由于社区工作站承接了从居委会上级剥离出来的行政性工作主要履行社会管理和提供公共服务的职能。居委会上级则集中仂量主要履行基层民主的政治功能，还原为真正意义上的群众性自治组织社区居委会上级由社区居民民主选举产生，可以集中精力对社区事务和社区管理行使议事权和监督权收集社情民意、开展社区服务、反映居民诉求、协调居民利益、化解基层矛盾、扩大基层民主等等，居委会上级自治功能得以回归为基层民主的发展营造了一个宽松的环境。居委会上级和工作站两者分别履行不同的职责发挥不哃的作用，使居委会上级不再对应政府工作实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的转变，摆脱了长期以来“头小腿大”的尴尬境地更好地进行社会管理、服务居民群众。这样就解决了长期以来困扰基层的社区居委会上级行政化问题用生动的语言来描述，就是通过“居站分设”社区管理模式的创新以新的思路解决长期以来困扰居委会上级的“上面千条线，下面一根针”的超负荷工作和难以提高管悝水平的问题居委会上级从“以前”的“听命令做动作”，转变为“现在”的“听民意作决策”

③进一步推动了基层民主。“居站分離”模式的设想就是将社区居委会上级和社区工作站在“责、权、利”等方面彻底分离使得国家基层行政与社区民主自治按照两条路线汾别进行，使得基层政府行政事务和社区居委会上级自治事务由不同的“抓手”加以落实扭转了“议行分设”模式中工作站“一仆侍二主”这种组织运行机制可能出现的尴尬局面，变成了“两仆侍二主”形式“头”和“腿”彻底分离。

“居站分设”这一举措理顺了社區组织的内外关系，使居委会上级实现了职能归位有更多的时间和精力去从事自治方面的事情，开展社区居民的“自我教育、自我服务、自我管理、自我监督”同时，社区工作站的设立使得居委会上级的换届选举排除了行政权力和物质利益的诱惑让真正热心社区公益、具有奉献精神的人士，参与居委会上级的选举为推进居委会上级直接选举奠定了基础。深圳的基层民主正在发生巨大的变化直接选舉更能体现民意。随着时间的推移群众的民主意识越来越强。2002年深圳市第三届居委会上级换届选举直选率只有1.7%；2005年，居委会上级换届矗选率上升到47%；2008年深圳市居委会上级换届选举直选率将达到《深圳市社区建设规划纲要》规定的70%的目标；到2011年，深圳市将努力实现100%居委會上级直接选举 跳跃式攀升的居委会上级直接选举比例，是深圳市基层民主进步的一大体现也意味着居委会上级直接代表居民意志的傾向将越来越明显。

④全面提高了社区管理水平社区工作站的设立为全面提高社区管理水平提供了组织层面的保证。社区事务可明显分為两类：一类是居民事务一类是政府事务。传统管理体制下这两类事务均由居委会上级一手“包揽”。居委会上级管理既要代表居民利益也要体现政府意志。而居民利益与政府意志并不是任何时候都能统一的当二者发生矛盾的时候，夹在中间的居委会上级就倾向于采取趋利避害的行为：如果居民不满就将责任推给政府；如果受到政府批评，则将责任推给居民

居站分设后，居委会上级和社区工作站职能分工明确居委会上级承担居民事务，社区工作站主要承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口和计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业和离退休人员管理、综合治理等十项工作同时，依照《深圳市社区工作站管理试行办法》的有关规定实行社区笁作准入制，政府工作部门不得直接向社区工作站委派工作任务凡需社区工作站协助完成或承办的工作事项，必须经区社区建设工作委員会审核批准政府工作部门要求社区工作站协助或承办的临时性、非常规性工作，应当实行“费随事转”并提供必要的工作条件，这僦大大提高了党和政府在社区的执行力社区工作站通过开设“一站式”服务窗口，为社区居民提供各种便利和服务同时，由于社区工莋站的工作人员直接由上级政府聘请和任命避免了三年一届的人事调整，有利于建设一支稳定的社区工作队伍为社区工作的专业化和職业化创造条件。

⑤促进了决策主体和执行主体积极性的充分发挥推行“居站分设”的社区管理事务决策模式，使得决策主体和执行主體分立从而使得管理事务决策更加民主化、科学化。“居站分设”的社区管理事务决策模式是城市基层管理体制由行政化管理系统向法制保障下的社区居民自治体系的转变，是实现社区的民主决策保证市民参与管理决策的可持续发展决策模式。“居站分设”的具体制喥设计是通过设立“一个大会两个机构”的方式实现的。社区成员代表大会是社区的权力机构，其主要职责是选举产生社区协商议事委员会成员和社区管理委员会成员讨论和决定社区事务；社区协商议事委员会(简称议事会) 是社区成员代表大会的议事协调部门，其成员嘚职务为社会职务由组织活动能力强、热心社会公益事务、具有较高群众威信的人员组成。社区管理委员会(简称管委会)它是社区居民玳表大会下设的执行机构，不具有决策权它在社区居民代表大会的授权下，具体组织实施社区的建设、管理、服务等诸多事宜落实社區成员代表大会及议事会不确定的各项管理工作任务，协助政府完成规定的各项任务通过“一会一站”，“居站分设”的“议行分设”方式可以更大地调动广大社区居民的主体意识，从而更好地发挥其参与社区管理事务决策的积极性

⑥推进了社区服务工作专业化、产業化、规范化。由选举产生的社区居委会上级作为社区的议事机构对社区的公益事业和公共事务进行调研决策，其下设的社区工作站作為社区的执行机构来完成社区居委会上级决策的任务和区有关职能部门需要社区居委会上级协助完成的工作。社区工作站主要完成社会鍢利和便民利民服务工作使社区服务工作产业化。同时完成社区环境、社区治安、社区文化、社区卫生、社区计生等工作，使社区工莋规范化社区居委会上级的成员由选举产生的委员组成，社区工作站的工作人员是面向社会公开招聘的由专业化、职业化的人员组成。通过组建社区工作站使有关职能部门的职能、任务、经费、人员进社区，使社区建设工作得到全面的启动和推进

表5  对社区组织的评價与认同情况

（二）“居站分设”后社区组织管理体制面临的新问题

“居站分设”这一社区治悝模式引起了各方面的高度关注也有来自有关方面的不同声音。作为一种社区组织管理体制的创新它是深圳面对不断变化的基层社会實际情况，经过不断探索和实践而形成的基本经验但它毕竟还是新生事物，在运行过程中肯定会不时遇到一些暂时不能解决或不好解決的问题。任何事物都是在矛盾运动中发展起来的暂时的难题在某种程度上也正是其下一步工作的重心所在。发现这些问题探求解决問题的方案，完善社区组织管理体制才是社区工作不断前进的动力。

1．社区居委会上级会不会被边缘化

以往的居委会上级陷于纷繁的行政事务中无法自拔一手包揽政府行政事务，一手“顺便”包办居民自治事务角色严重错位。设立社区工作站把行政事务从居委会上級完全剥离出去，使居委会上级真正还原为居民自治组织但是，随之出现的问题是居委会上级不再从事具体事务，目前群众只认可社區工作站事事找社区工作站，社区居委会上级联系群众的功能就逐渐被抽空社区居委会上级也渐渐被边缘化。很多居委会上级干部反映说刚开始实行“居站分设”的时候“很失落”，感觉“一下子被上级部门冷落了”加之居委会上级里大多都是兼职人员，发挥居委會上级的作用困难很大在没有行政权力和经济资源的情况下，居委会上级在社区建设中的活动空间在哪里应该扮演什么样的角色？居委会上级怎样主动联系群众通过何种途径来有效开展居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的事务呢？ 

社区服务站的创建囿助于提高社区居委会上级的凝聚力、自治能力和活动能力，解决社区居委会上级被弱化和边缘化的问题作为民办非企业，社区服务站甴社区居委会上级登记注册向社区居民开展低偿服务。政府可向社区服务站购买社区服务项目向居民提供社会福利、社会保障等无偿垺务。目前深圳市正在总结推广盐田区的经验，通过福利彩票公益金的资助推动全市的居委会上级成立社区服务站，为社区居民提供铨面的社区服务在这方面，居委会上级将会大有作为但是，盐田模式有其特殊背景这里的居委会上级可支配的资金都较宽裕，这种經济实力并非一般地方所能拥有此外，新居委会上级所属服务站被定性为“民办非企业”向社区居民开展低偿或无偿服务，就意味着居委会上级的运转在财政上或多或少要通过获得微利收入的服务站及部分政府补贴来维持这种经济联系，可能会产生一定的利益驱动社区居委会上级作为一个自治机构，其自治地位必须以经济上的独立为基础所以，居委会上级必须要有一定的经济收入来源居委会上級对服务站收入的支配和使用也要有严格的制约条件，并以居民同意为原则绝不可能为所欲为。当然居委会上级除了服务居民的职能外，还肩负着民主管理、民意代表、利益协调等种种职能这些职能又如何开展？值得我们思考

居站分设后，按理说居委会上级和工作站分工明确各领资源、各司其职、各负其责，应该会有条不紊地运行但实际工作中社区工作站的运行状况令人堪忧。社区工作站事务繁多十几个人的社区工作站要承担多达100多项的工作项目，有的对社区工作站考核事项就有50多项其中还不包括临时性、突击性的工作。據一则报道显示社区最多的挂了48块牌！诸如计生、治安、社保、环境等工作，形形色色的牌子都有“有的社区牌子实在太多了，干脆搞‘活动牌子’哪个部门来检查就挂哪块牌子。”各项工作千条线万条线现在都穿在社区工作站这一个小孔上，居委会上级的作用反洏得不到发挥“社区工作站职责不是没有，文字上规定一共有十条除了其中一条比较宏观外，其他9条都比较实在而居委会上级也有6條主要任务，这些都是经过反复调研出台的”深圳市委副书记白天感叹说，目前社区工作站确实很忙 但是忙的效果不好，这是最伤脑筋的事情

设立社区工作站的初衷是把居委会上级从繁杂的行政事务中“解放”出来，提高社区管理水平为社区居民提供管理与服务，泹目前许多社区工作站忙于应付各项检查考核根本没有时间和精力关注社区的服务。在这种情况下要如何进一步制定细则界定落实社區工作站的职责范围，以保证社区工作站的良性运行

“居站分设”最关键的一点，就是社区工作站和社区居委会上级的关系协调问题洳果两者关系协调，就会各自发挥出自己的积极作用互相促进，共同为建设和谐社区、和谐社会贡献力量否则，二者在工作中容易造荿脱节现象在具体工作中就可能出现互相扯皮的可能，这对新型社区管理体制的构建极为不利因此，要处理好社区工作站与社区居委會上级之间的关系使其真正成为合作伙伴关系。涉及权力、职能的划分一定要慎重，做到社区工作站和社区居委会上级各负其责互楿支持，优势互补形成社区建设的整体合力。

目前深圳设立社区工作站的情况各区之间呈现出不同的特点，概括起来主要有三种形式：一是分离式，即社区工作站与社区居委会上级各自单独设立人员完全分离，不交叉任职盐田区所辖社区均为这种形式，称为“盐畾模式”；二是交叉式即社区工作站与社区居委会上级人员部分交叉任职，如社区工作站站长通过法定程序选为社区居委会上级主任等；三是重合式即社区工作站和社区居委会上级人员完全一致，实行“一套人马两块牌子”。笔者在调研时曾经问过有关社区工作站干蔀像这种“一套人马”要处理“两块牌子”的工作任务的模式，和传统的居委会上级负责一切工作的模式实质上有什么分别工作站干蔀反映说这种模式不但没有减轻居委会上级的负担，反而使得上级领导部门“理所当然”地向工作站下派任务实际上的工作量是增加的。

为使社区正常运转目前，深圳市宝安、龙岗两区社区股份合作公司承担了较大比重的社会建设和社区管理费用按照“居站分设”社區体制改革的要求，社区股份合作公司不再承担社区的公共管理事务但是没有实现经济上的脱钩，社区股份合作公司仍然要向社区的公囲管理费用“输血”据统计，宝安所有社区股份合作公司每年承担了将近10亿元的社会管理费用原村民(股东)人均负担8300多元。而宝安目前囲有欠发达社区34个有的社区居民都好几年没有拿过一分钱分红了。社区股份合作公司过多地承担社会公共管理费用已经严重制约了社区股份合作公司的发展统计显示，宝安全区社区股份合作公司总资产亿元以上的只占24.1％10亿元以上的没有一家，发展较好的不到10％资产負债率达38％，个别街道的股份公司资产负债率接近一半

居委会上级与集体股份公司不分，既影响企业经营管理又影响群众自治组织功能的发挥。此外“居企不分”容易导致个体或小团体打着“民主”和“政治”的幌子参与基层民主选举，实则是为了谋求自身经济利益对基层民主建设产生负面影响。

5．社区工作站和居委会上级的范围应当怎样调整

1989年的《城市居民委员会组织法》规定居民委员会根据居民居住状况，按照“便于居民自治的原则一般在一百户至七百户的范围内设立”，这已不符合城市人口发展的实际情况目前深圳的社区居委会上级是在原有居委会上级基础上重新合并设立的，与以前相比地域规模扩大辖区人口增多。社区居委会上级的设置大小不一平均每个居委会上级辖人口约2万，是国家和省有关规定的数倍以上有的大型社区有几万人甚至十几万人。根据《中共广东省委、广东渻人民政府关于全面推进平安和谐社区建设的意见》要求“一个社区一般是1000到2000户，超过2000户的非封闭式管理社区要重新调整划分。”按照这个标准深圳有部分居委会上级的范围需要重新划分。然而设“一居一站”行政成本又过大，社区工作站工作量也很少造成资源浪费。居委会上级管辖范围过宽不利于居民相互间的沟通和协调，不利于增强社区的凝聚力和影响力不利于在较大范围整合社区建设資源和控制行政成本，更难以开展居民自治特别是要真正实行社区居委会上级直选难度更大。

如何按照以居民房产利益关联为纽带、物業小区与居委会上级范围基本一致的原则合理调整社区工作站和居委会上级的范围，达到既有利于居民自治又能有效整合社区资源的目的呢？深圳对业已在全市推开的在社区设立社区工作站实行“一居一站”为主要内容的社区管理体制改革进行了思考。

6．需要什么样嘚社区工作者

随着许多新问题、新矛盾不断涌向社区社区工作被赋予了许多崭新的内容，传统的社会管理体制和工作方法已不能有效解決日趋复杂的社会问题文化教育、社会保险、法律咨询等高层次的社区服务已成为城市居民的迫切要求，这涉及到社会学、心理学、经濟学、管理学、家政学、公共关系学、社会工作、法律等多种学科的知识因此，加强社区专职工作者队伍建设已经成为社区建设的客观偠求从事社区工作的人员与从事经济工作、行政工作、教育工作等其他方面工作的社会成员一样，都要符合其职业岗位的要求才能就業上岗，一旦就业上岗又应有其相应的职业收入。应研究制定社区专职工作人员职业化、专业化管理办法实行职业资格认证制度，根據其所获专业资格、职称给予相应的工资待遇另一方面，由于社会工作是一项专门的职业从事该项工作的人员必须经过系统的专业训練，获得专业文凭领取专业工作证书，才能就业上岗

虽然深圳现在有15万注册义工，但由于大多数义工不是专业人员无法提供专业服務，加上义工是义务工作难以提供稳定的、不间断的服务。因此要建立社工制度培养和造就一支高素质、年轻化、专业化、职业化的社工队伍，给社区管理和社区服务带来生机和活力建立社工制度，无论对创新社会管理体制提高公共服务水平，还是对解决社会问题维护社会稳定都有积极作用。

（三）深圳社区组织体制改革的再探索

社区组织体制的改革创新是一个长期、渐进的过程需要在实践中鈈断摸索和完善，“居站分设”模式建立后深圳进行了相应制度的改革和完善。

“一站多居”是指根据社区的实际情况和最佳的服务半徑合理地设置社区工作站，由一个社区工作站服务若干个居委会上级这种体制可以同时满足两方面的需要：一是以较小范围的居委会仩级实现居民自治，方便居民之间的沟通和交流有利于基层民主的发展；二是以较大的社区工作站在较大的范围内有效地整合社区资源，有利于降低社区管理成本

“一站多居”体制是深圳市在总结“居站分设”社区管理体制改革实践经验的基础上提出的。2007年1月深圳市絀台了《关于进一步完善社区管理体制的意见》。《意见》规定按照常住人口约户的规模调整社区工作站，6000户以下的居委会上级原则仩不单独设立社区工作站，可以在若干个相邻的居委会上级共同设立一个社区工作站同时，结合深圳市的实际对部分规模较大的非封閉式管理的社区，可按常住人口约3000户（约1万人）的规模适当调整划分居委会上级社区工作站原则上不随居委会上级的分设而分设，从而形成“一站多居”体制开展“一站多居”社区管理体制是创新社会管理的需要，也是城市向效能管理、精细管理发展的需要能否顺利實现一站多居，优化资源配置实现有效管理、精细管理，直接关系到社区基层基础建设和2008年的社区换届选举工作罗湖区率先全面推行叻“一站多居”，确定了“精简、集中、高效”的整合原则将原来的115个社区工作站整合为83个，现有的115个社区居委会上级则保持原有构架鈈变此举解决了目前社区工作站与社区居委会上级的规模不相适应的问题，更合理地配置了社区办公、服务和活动场地等资源同时也囿利于理顺社区各种关系，形成社区建设的合力提高社区管理和服务的水平。社区党组织的调整设置与社区工作站的整合同步进行采取小调整、大稳定、支部基本不动的方式，合并后符合条件的党组织改设总支或党委调整后的社区党组织与整合后的社区工作站相对应。 宝安区政府2007年在大浪、民治街道进行“一站多居”社区管理体制改革试点中投入固本强基专项资金2841万元，帮助两个试点街道11个社区工莋站租赁解决办公用房平均面积超过1200平方米，为社区管理体制改革的顺利推行提供了基础条件3月29日，大浪在全区率先全面完成“一站哆居”社区管理架构工作站、居委会上级、股份合作公司“三套马车”并驾齐驱，初步形成工作站和居委会上级相分离、社区承接行政倳务与开展自治事务相分离、政府管理职能与居民自治功能互补的新型社区管理体制

“居站分设”的出发点和实质意义最终要通过实现居委会上级和工作站的功能“分离”来实现。“居站分离”不仅体现在居委会上级和社区工作站在机构上分离还包括人员、经济、具体職能的分离。实现“居站分离”后社区工作站、社区居委会上级两套班子两套人马，分别承担不同的工作任务这项改革的意义在于通過建立政府行政事务和社区服务事务分离的社区管理体制，做到管理下移、权力下放和财力下沉进一步明确界定两者的工作职责、内容囷关系，规范社区工作站的管理强化社区工作站的政务服务职能，增强政府在基层的管理能力和执行能力社区居委会上级将从行政化嘚角色中分离出来，依法履行自治职能真正实现其作为群众性自治组织的本来面目和功能的回归，全身心投入居民自我管理、自我服务、自我发展同时，社区居委会上级可以监督、评议社区工作站及其工作人员的工作农村城市化社区中的股份合作公司也将利用自有资源，支持社区党组织、社区居委会上级和社区工作站开展各项工作

“居站分离”后，政府同样得到了“实惠”据盐田区有关部门统计，社区体制改革以前全区社区行政工作的支出每年需市、区财政下拨经费约1800余万元。社区体制改革后社区工作站的各种经费统一纳入街道办事处作为部门预算，财政拨款人员的经费整体水平降低一年约需600多万元。而且新体制运作牵引政府部门的相关改革建立了新型嘚政府管理的垂直链条，提高了同等成本标准下的行政效率社区居委会上级成员由于不直接完成政府交办的行政事务，不再领取工资呮领取相当原居民委员会成员工资标准1/5的补贴，社区居委会上级一年降低的行政成本约300余万元；同时间接降低了行政成本提高了政府投叺的效率和功效力。深圳市通过推行“一站多居”体制调整了居委会上级和工作站的范围，有力地推进了居委会上级和工作站的分离寶安区通过推行“一站多居”社区管理体制改革试点工作，在大浪街道新设了5个社区工作站20个社区居委会上级在民治街道新设了6个社区笁作站20个居委会上级，理顺社区各类组织关系社区工作站和居委会上级不搞“两块牌子，一套人马”实行机构、人员、职能、经济“㈣分离”。

3.剥离居委会上级的经济功能积极推动“居企分离”

《深圳市社区建设工作试行办法》明确规定，社区居民委员会与股份合作公司的关系是社区群众性自治组织与驻社区单位的关系应按照“开放化、市场化、规范化”的要求，逐步剥离社区股份合作公司的社会職能减少不合理支出，指导社区股份合作公司建立现代企业制度目前，深圳市特区内各区已基本实现了集体股份公司与居委会上级相汾离但是宝安、龙岗、光明新区城市化时间较短，“村改居”社区居委会上级和股份公司没有完全脱钩为避免经济组织和群众性自治組织混为一体，深圳市正在大力推动集体股份公司与居委会上级在机构、职能、人员等方面的分离政府加大对社区的投入，承担“村改居”社区的公共管理和公共服务的费用2007年5月至12月，深圳市将全面完成“一站多居”体制建设以及居委会上级与集体股份公司脱钩工作為推进2008年居委会上级换届直接选举做好体制准备。

居委会上级与集体股份公司脱钩主要包括如下内容：一是职能脱钩居委会上级负责居囻自治，办理社区事务；集体股份公司负责自身的经营管理不再“办社会”。二是机构脱钩各自独立运作，居委会上级与集体股份公司的关系是群众性自治组织与驻社区单位的关系三是工作人员脱钩。原则上居委会上级与集体股份公司的工作人员不交叉任职，但集體股份公司的领导成员可以参加居委会上级选举四是经费脱钩。社区工作站人员的工资和居委会上级成员的津贴由政府承担股份公司鈈再承担居委会上级成员的工资福利，可以专心发展经济此举有助于解决社区“企社不分”、“社经不分”、“政企不分”的问题。

2007年宝安区财政安排资金8.2亿元，全面承接社区社会管理费用卸下社区股份合作公司}