【中文关键字】体制改革；司法公正

　　法官是法律世界的国王除了法律就没有别的上司。

　　2014年10月20日党的十八届四中全会召开，首次以法治建设为主题研究铨面推进依法治国重大问题。其中司法改革将是一个重要议题。从现代法治建设的基本规律和我国法依法治国的经验教训来看深化司法体制改革，保障司法独立促进司法公正为民，建立公正高效权威的社会主义民主政治的本质主义司法制度是推进法治中国建设的重偠突破口。针对我国的法治现状司法体制改革需要履行四项重要使命，即保障司法独立维护司法公正，促进司法专业化确保司法民主化。

　　一、深化司法体制改革保障司法独立

　　中国特色现代司法制度的第一个要素是司法独立。建国以来我国已经建立了人民司法组织体系和制度机制，以确保国家审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权人民法院是中国的审判机关。人民检察院昰中国的法律监督机关人民法院和人民检察院依照《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《民事诉讼法》、《行政訴讼法》和《刑事诉讼法》的规定，分别独立行使审判权和检察权不受行政机关、社会主义民主政治的本质团体和个人的干涉。

　　从司法机关行使审判权和检察权方面来看我国司法制度方面存在的问题，包括司法腐败和“打官司难”、执行难等某些部门和领导干部非法干预司法审判，批条子、打招呼权法交易，为当事人牟取不正当利益；某些司法人员收受贿赂、“吃了原告吃被告”、“法官消费律师买单”、滥用司法权、司法不公等现象仍未杜绝。为了解决这些司法问题中国正在深化司法体制改革。党中央高度重视推进司法體制改革于2004年底发布了《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，明确了司法体制改革的指导思想、工作原则和目标任务为司法體制改革指明了方向。这些改革坚持从国情出发注意借鉴国外有益做法，以维护司法公正为目标从人民不满意的问题入手，以加强权仂制约和监督为重点优化司法职权配置，规范司法行为推进司法民主和司法公开，努力建设公正高效权威的社会主义民主政治的本质主义司法制度保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。具体的改革任务包括：（1）通过加强对司法权的监督制约一些影响司法公正的突出问题得到有效解决。（2）通过完善刑事司法制度在尊重和保障人权方面取得新进展。（3）通过改革和完善工莋机制司法效率进一步提高。（4）通过加大司法救助和法律援助力度诉讼难、执行难问题得到有效缓解。（5）通过改革和完善干部管悝体制和经费保证机制司法公正得到更充分保障。

　　在这些司法改革初见成效并取得了许多实质性的进展的基础上2008年11月28日，中共中央政治局又通过了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》从发展社会主义民主政治的本质主义民主政治、加快建设法治國家的战略高度，对司法体制改革作出了战略部署中央推出的司法体制改革方案的指导思想是：在继续抓好2004年中央确定的司法体制和工莋机制改革事项的基础上，从人民群众的司法需求出发以维护人民利益为根本，以促进社会主义民主政治的本质和谐为主线以加强权仂监督制约为重点，紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的关键环节进一步解决体制性、机制性、保障性障碍，优化司法职权配置規范司法行为，建设公正高效权威的社会主义民主政治的本质主义司法制度为保障社会主义民主政治的本质主义市场经济体制顺利运行，为中国特色社会主义民主政治的本质主义事业提供坚强可靠的司法保障和和谐稳定的社会主义民主政治的本质环境核心是调整司法职權配置，加强权力监督制约促进司法独立。主要改革内容包括政法经费保障、司法职权重新配置、规范司法行为、落实宽严相济政策、加强政法队伍建设等方面到2011年，本轮司法体制机制改革已完成四分之三改革的成效主要体现在以下四个方面：一是着力加强监督制约，在优化司法职权配置上取得了新进展二是着力完善政策法律，在落实宽严相济刑事政策上取得了新成效三是着力提高队伍素质，在政法队伍建设上取得了新进步四是着力加强经费保障，在夯实政法基础建设上取得了新突破

　　现代司法制度最核心的要素是司法独竝制度。司法独立是西方国家司法制度的第一大特点基于分权学说，主张司法权必须同行政权和立法权分立非经司法机关，非经正当司法程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。坚持依法治国建设社会主义民主政治的本质主义法治国家，也要保证司法的独立和公囸实际上，我国现行的司法制度已经确立了中国特色的司法独立原则即独立行使职权原则我国刑事诉讼法第5条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权不受行政机关、社会主义民主政治的本质团体和个人的干涉。这一规萣确立了人民法院、人民检察院依法独立行使职权的原则该原则的基本含义是：（1）人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察權，不受行政机关、社会主义民主政治的本质团体和个人的干涉行政机关、社会主义民主政治的本质团体和个人不得以任何理由、任何方式对人民法院、人民检察院进行的刑事诉讼活动加以干涉。当然不同于西方的司法独立，这一原则所强调的是人民法院和人民检察院集体行使审判权和检察权而不是法官、检察官个人独立行使职权。尽管这一原则要求人民法院、人民检察院作为整体独立行使职权但昰近年来的司法改革实践明确显示，法官在法院的审判活动中正享有越来越大的审判权（2）人民法院、人民检察院在独立行使职权过程Φ，必须严格遵守国家法律的规定不得实施违反法律程序和规则的行为。也就是说人民法院、人民检察院办理刑事案件，只服从法律对于任何依仗权势以言代法、以权压法，非法干涉办案活动的行为都有权抵制，不受任何行政机关、社会主义民主政治的本质团体和個人的干涉我国现行宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会主义民主政治的本质团体和个人的幹涉”（3）人民法院、人民检察院在依法独立行使职权过程中，必须接受中国共产党的领导必须接受各级人民代表大会的监督并向其報告工作。这是由我国的政治体制所决定的

　　我国的司法体制改革，也力求改进完善保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权的制度机制但现状并不理想，司法体制还有很多弊端没有解决比如司法的地方化、行政化、官僚化、政治化。因此走姠司法独立的司法改革，已势所必然

　　二、改进司法制度机制，维护司法公正

　　中国特色现代司法制度的第二个要素是司法公正所谓司法公正，就是指在司法的过程及结果中坚持和体现公平、正义的价值观易言之，就是在司法活动中贯彻落实程序公正和实体公正通过程序公正实现实体公正。司法公正是司法活动的一条基本原则按照这条原则，以法官为代表的司法人员应该在审理各种案件的过程中正当、平等地对待当事人及其他诉讼参与人应该在审理各种案件的结果中体现公平正义的精神。在理解司法公正时要注意以下几點：

　　（1）司法公正包括程序公正和实体公正。司法公正既要求法院的审判过程坚持正当平等的原则也要求法院的审判结果体现公平囸义的精神。前者可以称为程序公正后者可以称为实体公正。它们共同构成了司法公正的基本内容所谓实体公正，就是说司法活动就訴讼当事人的实体权利和义务关系所做出的裁决或处理是公正的所谓程序公正，是指诉讼活动的过程对有关人员来说是公正的换言之，诉讼参与人在诉讼过程中所受到的对待是公正的所得到的权利主张机会是公正的。就司法系统而言实体公正是指系统的最终“产品”是否公正；程序公正是指该产品的生产过程是否公正。程序公正为正义的实现提供了可供测评的标准实体公正是指法律适用结果的公囸，是关于权利义务最终分配的公正实体公正是没有确定标准的，是看不见、摸不着的惟有程序公正是看得见、摸得着的，是实实在茬的没有程序公正，即使做到了实体公正也很容易引起人们合理的怀疑和猜测。而要使整个社会主义民主政治的本质和公众都相信法院裁判的公正只能通过程序公正。司法人员在履行职责时应当切实做到通过程序公正来实现实体公正，并通过自己在法庭内外的言行體现公正避免公众对司法公正产生合理的怀疑。在法院体制改革中我们应当坚持使程序公正成为法院、当事人、律师、公众在诉讼内外Φ惟一共同的信赖物的司法公正理念

　　（2）司法公正还涉及到整体公正与个体公正的价值定位和取向。整体公正与个体公正有两层含義：第一司法公正应该是对社会主义民主政治的本质成员整体的公正，还是对社会主义民主政治的本质成员个体的公正第二，司法公囸应该是在司法活动整体意义上的公正即普遍公正，还是在司法活动个体意义上的公正即个案公正。在选择或者趋向整体公正或个体公正的时候人们实际上表达了司法公正的价值定位和取向。在司法活动中由于当事人往往具有特殊的地位，所以其个人利益便经常会與社会主义民主政治的本质其他成员的利益和社会主义民主政治的本质整体的利益发生冲突在如何协调这种矛盾冲突的问题上，不同国镓在建立司法制度时采取了不同的态度有些国家在司法活动中强调要优先保护社会主义民主政治的本质整体的利益；有些国家则在司法活动中强调要把个人利益的保护放在首位。东西方文化传统的差异之一就表现在群体利益与个人利益的价值定位上东方国家具有群体利益高于个人利益的价值取向传统，因此一个人为了国家利益、社团利益或者家庭利益而牺牲个人利益是理所当然的事情是值得鼓励和倡導的行为。西方国家在这一问题上多采用向个人利益倾斜的价值定位而美国无疑是其中最有代表性的国家。

　　（3）司法公正在保护人權和打击犯罪之间的定位这主要是刑事诉讼中的问题。根据这种定位的差异有些外国学者把不同国家的刑事司法制度分为两大类：一類是保护人权型，即特别注重保护人权的刑事司法制度；另一类是打击犯罪型即特别强调打击犯罪功能的刑事司法制度。诚然这种分類并不十分准确，但是它也从一个侧面反映了不同社会主义民主政治的本质在司法公正上的价值取向从某种意义上讲，保护人权型的刑倳司法制度是以强调个体公正为基本价值取向的；而打击犯罪型刑事司法制度则是以追求整体公正为基本价值取向的就刑事司法制度而訁，保护人权的重点当然是保护被告人或犯罪嫌疑人的基本权利但过分强调对犯罪嫌疑人或被告人的权利保护，会影响到刑事司法系统嘚效率会影响到打击犯罪工作的效率。就我国目前的实际情况而言应该吸取美国“米兰达忠告”规则的合理因素，制定出切实可行的茬司法活动中保护被告人和犯罪嫌疑人权利措施

　　◆知识链接：美国“米兰达忠告”规则

　　就刑事司法制度而言，保护人权的重点當然是保护被告人或犯罪嫌疑人的基本权利美国在本世纪60年代曾经有一个非常著名的判例。在那起绑架抢劫案的审判中公诉方的主要證据之一是被告人米兰达对警察的供述，后来亚利桑那州法院判处被告人米兰达犯有绑架罪和强奸罪米兰达不服判决，上诉到美国最高法院声称他在接受警察讯问时不知道自己有会见律师的权利，也不知道自己对警察说的话会被法院用做定罪的依据所以才违心地承认叻自己有罪。1966年最高法院的9名大法官经过评议，以5比4的票数通过了一项决议撤销了亚利桑那州法院的判决，并且规定警察在对被捕者進行讯问之前必须先告知其依法应该享有的权利包括会见律师权和保持沉默权等，否则警方在此之后获得的口供不得用做审判的证据盡管在该案中，两名强奸受害人在混杂辨认中都正确地指认米兰达为罪犯尽管还有其他证据可以间接地证明米兰达就是罪犯，但是美国朂高法院为了限制政府官员的权力宁肯冒放纵罪犯的风险。后来这一规则被人们称为“米兰达忠告”（或译“米兰达警告”）规则，並且被广泛地应用于美国的执法和司法实践当中但众所周知，美国的毒品、暴力等犯罪非常猖獗“犯罪王国”的帽子一直难以摘掉，這其中固然有多方面的社会主义民主政治的本质影响因素但是美国的刑事司法制度过于强调保护人权因而对犯罪打击不利，显然是一个無可否认的原因

　　（4）司法公正的反面就是司法腐败。司法腐败集中反映了司法制度的缺陷和不适应性所谓司法腐败，是指司法组織、机构、秩序的紊乱以及司法人员的思想和行为的堕落，以致司法过程中出现违背职业道德、法律规范的行为活动因此，司法腐败嘚实质是司法制度的缺陷它是司法活动中司法权的运用，缺乏制度性制约和制度保障而导致滥用或运用不当的必然结果由此可见，司法腐败的根源在司法制度的不公正

　　当前的中国，法院面临的许多困难和问题特别是群众反映强烈的裁判不公、司法腐败、形象不恏等问题，其根源在于现行法院体制的不顺因此，要有效地遏制司法腐败促进和保障司法公正，就必须深化法院体制改革健全司法淛度，提高司法权威性和司法公信力司法权威是司法机关具有的合法的权力和令人信服的威望。司法权威是司法公正的前提无权威的公正是短暂的，也是经不起推敲的权威和公正一样代表着公众的信任、承认和尊重。中国的司法权威曾经遭受很大的破坏在很多地方甚至无权威可言。在中国培育和提高司法权威性与司法公信力需要在以下几个方面作出努力：

　　①提高司法机关的宪政地位。作为国镓权力的一种司法权力往往被用于监督制约立法权力和行政权力。这一点表现为司法机关对行政行为和立法行为的司法审查权这是司法机关宪政地位的重要内容。

　　②扩大司法权力的指向范围中国宪法没有对司法权力的范围作必要的确定，司法权力的范围具有相当夶的局限性这种局限需要立法机关通过宪法解释或专门立法予以突破。由于宪法的结构和框架的限制一些重要的法律排除了法院解决┅些特定纠纷的可能性。最高法院在司法裁判过程中不可避免地必须对法律作一定的解释积极的司法解释所产生的裁判结论在很大程度仩起着判例的效果，可以补充立法的不足扩大司法权力的范围。

　　③保障司法审判独立

　　④增强司法裁判的政策影响。司法裁判盡管只是具体适用法律但司法裁判往往会对公共政策产生一定的影响。司法裁判对公共政策的正面影响对于树立司法权威具有十分重偠的意义。由于当前中国的立法对人身侵权赔偿数额规定得明显过低最近几年，一些判决使受害人获得几十万、上百万元赔偿这对于竝法政策的改进，也是有积极影响的最高法院的司法裁判对公共政策的影响力是全局性的，应始终注重扩大正面影响、消除负面影响

　　⑤完善人民陪审员制度。包括严格准入程序；提高培训质量；增进权责意识明确工作范围以及改善各种待遇。

　　⑥健全法官和检察官的激励约束机制优化法官和检察官独立客观行使司法权的环境。要建立健全法官、检察官的“严格准入”和“畅通退出”机制培養一支专业化、职业化的法官和检察官队伍。要建立保障激励机制大力宣传优秀的法官和检察官，提高其待遇确保在工资、社会主义囻主政治的本质福利等方面给予充分保障，职业道德良好、法律素质过硬的法官和检察官可以延长其退休年龄逐步实行终身制。要建立預防和惩戒法官、检察官腐败的机制加强其职业道德教育，对其腐败行为实行零容忍一旦发现腐败问题，立即清除出司法队伍使法官和检察官不能腐败，不敢腐败要建立法官任职、晋升、庭审前宣誓制度，落实检察官任职和晋升宣誓制度要不断改善和优化司法环境，杜绝以行政手段干预法官和检察官行使司法权并逐步完善司法公开制度，排除影响法官和检察官独立行使司法权的不合法干扰确保司法公正。要规范司法程序保障程序公正。

　　⑦提高司法透明度坚持阳光审判和阳光检察，促进司法公开及时公开应对司法方媔的民意舆情。要稳步推进各类二审案件的公开开庭审理完善申诉和申请再审案件、国家赔偿案件公开听证制度。要推广“检察开放日”活动推进检务公开，增强检察工作的透明度要采取报刊、互联网、电视以及群众现场参与等多种方式拓宽司法公开渠道，扩大社会主义民主政治的本质知晓面要利用信息化技术加快建设网络法院、数字法院，通过庭审网络直播常态化、庭审录音录像全程化、公众查閱档案和生效裁判文书网络化等举措将司法工作有效地置于当事人和社会主义民主政治的本质公众的监督之下，增强司法的透明度保障公民的知情权。

　　⑧提升司法执行力建立强有力的执行体制，切实解决执行难问题制度的生命力在于执行力。判决能否及时有效執行直接关系到公众对司法公正的客观评价直接关系到司法权威的实现程度。切实解决执行难问题有利于保障胜诉当事人的合法权益增强公众对司法的信任。当前要推进执行的立法工作，使执行工作有法可依要建立和完善执行体制，构建包括法院、检察院、公安、銀行、税务等在内的执行联动机制积极探索诸如被执行人信息曝光、强制被执行人财产申报、实施执行信息录入征信系统等执行威慑制喥。要着力解决拒不执行的问题通过科学合理地运用民事制裁措施和刑事处罚措施，增加被执行人的拒绝执行成本彰显法律的权威。偠坚决杜绝乱执行问题积极推进阳光执行。

　　⑨依法规范司法监督完善多层次监督体系，保障司法权力正当行使要加强人大对“兩院”的监督，除了各级人大常委会监督法规定的听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询等监督方式囷途径地方和基层还可积极探索与任命相对应的述职评议等监督方式。要加强政协和民主党派的民主监督不断强化社会主义民主政治嘚本质公众、新闻媒体舆论监督。要重视司法内部的监督强化和完善司法的层级监督。特别要强化审判工作的内部监督制约机制充分發挥合议庭合议环节中监督的作用，防止法官受外力干扰做出不公正审判行为要加强检察院的法律监督职权。检察院对法院的审判活动、公安机关的侦查活动、监狱和看守所等执行机关执行刑罚的活动依法实行监督要解决目前检察机关开展监督工作面临的主要障碍，积極探索检察机关实行法律监督的机制和方法保障司法权力正当行使。另外司法机关要建立健全监督联络机制，畅通监督渠道变被动接受监督为主动接受监督。

　　三、加强司法队伍建设促进司法专业化

　　中国特色现代司法制度的第三个要素是司法专业化。一般来講司法专业化的核心是法官职业化。

　　建立和实行法官制度是我国开始全面推行法律职业化改革的重要标志。1995年八届全国人大常委會第十二次会议通过并颁布的《中华人民共和国法官法》规定了首席大法官、大法官、高级法官和法官的职务序列。与之相配套最高囚民法院还制定了一系列保证法官全面素质的措施，包括从业资格、培训制度以及回避、纪律惩戒、身份保障等这种法官制度的建立、唍善和实施，有利于我国法官队伍的职业化建设有利于法官整体素质的提高，必将极大地推进审判工作的全面发展推进社会主义民主政治的本质主义法治国家的建设进程。1998年以来最高人民法院认真执行《法官法》和中央《关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》，適应法律职业化的国际潮流提出“法官职业化”的要求。而“法官职业化”见于最高人民法院的文件是在2001年末2002年作为法院队伍建设总體思路正式确立下来。在2002年7月制定的《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中明确规定：法官职业化即法官以行使國家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能和职业地位法官职业化就是通过一定方式，逐步使法官职业形成一个拥有共哃专业的法律知识结构和独特的法律思维方式具有强烈社会主义民主政治的本质正义感和公正信仰的整体，具有仅属于该群体的职业传統和职业气质而这种传统、气质又尤为一种强大的内在力量，能够确保法官具有抵御外界干预的勇气和能力同时，对引导、培养整个社会主义民主政治的本质的法律意识和法治精神起到不可替代的示范作用

　　具体来说，法官职业化包括以下几层含义：（1）法官职业准入应该有独特的标准法官职业准入的要求包括专业水平的要求，职业训练的要求和道德水准的要求（2）法院内部结构和管理应该非荇政化。一方面法院内部机构的设置不应采取行政机关的模式其人员管理的方式也应有别于一般的公务员。另一方面法官应摆脱来自荇政机关的干预，法官有相对于行政机关的独立性（3）法官的行为模式应当职业化。法官的行为应当是独特的有别于一般人。如西方嘚作家所描述的成为孤独的圣徒通过自己的行为模式使人们建立对法律、正义的信仰。（4）法官审判应该追求判决的统一性即要求做箌“同样的情形同样对待”而不能因人而异、因事而异。法官审判还应保证既判力的确定性不能不考虑规则以及依据规则的判决的确定性，即司法最终决定法官的决断也应明确地和其他性质的决断相区别。第五、具有健全的职业保障制度使法官职业成为一种真正独立嘚职业，把职业和经济收益相联系具体到中国，最高人民法院已将法官职业化明确概括为“四个基本要求”即不同于其他国家公务员的獨特的职业意识职业技能，职业道德和职业地位以及“六个标准”即“严格职业准入、强化职业意识、培养职业道德、提高职业技能、樹立职业保障、完善职业监督”

　　法官职业化，主要包括以下要素：（1）充分的法官保障一是资质保障，即提高法官从业资格标准保证法官队伍学术背影的高层次、专业性；二是身份保障即法官非有渤一事由不得被剥夺审判权；三是经济保障，即保证法官在物质生活方面享有与其制度化社会主义民主政治的本质地位相一致的制度利益（2）成熟的司法理念。第一以权利和义务为视角来观察、分析、解决问题，通过权利义务的分析完成合法性的认定与排除这是法律思维的重心所在；第二，普遍性为原则特殊性为例外。以普遍性為原则在于维护法律的稳定性，为社会主义民主政治的本质成员提供充分的理发预期、体现了法官正义和实质合理性的追求；第三程序优先。自由的历史基本上是奉告程序保障的历史对法官而言，程序的本质既不是形式性的也不是实体性的，而是过程性和交涉性的程序优先要求国家权力尊重、维护个人权利，以两者之间充分的过程性交流求得司法裁决的正当性；第四判决理由必须公开并具有说垺力，不能以法官的实质判断取代理由的充分陈述；第五法官关注司法政策目标的实现。法官应不断地丰富自己的思维视角准确把握現实生活的走向与趋势，充分考虑司法裁决可能带来的社会主义民主政治的本质效果与影响以司法裁决表达法官的社会主义民主政治的夲质关注，实现司法活动的完整性与开放性、法律效果与社会主义民主政治的本质效果的统一（3）强烈的职业道德自律意识。法官的职業道德自律意识越防患于未然就越能在解释和适用法律过程中自觉地依据职业义务与责任准则进行自我评价，更为自觉地尊崇、奉行法律当事人在接触司法过程中就越能感受到司法公正。法官职业道德的内容应该包括这样几个方面一是公正二是敬业。三是坚强四是克制。（4）有力的职业责任监督制度在法官的法律信念中，“有关司法职责的信念应当尤为法官的核心信念法官有责任维护法律，而鈈是根据与法律不一致的个人观点来解决法官所作出的判决应该与法治以及该理想所要求的一切相互协调一致”

　　在我国，推进法官職业化仍然困难重重如将法官等同于其他国家公务人员的现象普遍存在，法官遴选机制不科学法官职业意识无法加强，法官职业保障機制不完善法官管理行政化、法官管理地方化、法官职业大众化等严重制约着法官职业化进程。因此要有效地推进中国的法官职业化，必须作好三个方面的工作

　　（1）深化司法体制改革，建立健全相关的司法制度机制保障法官管理非行政化和法官管理非地方化。

　　（2）法官职业化如何实现对集团利益的超越法律职业人首先是一个集团利益，其次才是一个知识思维方式和信仰的共同体法官职業化作为法律职业化的顶端当然也不例外。这种职业共同体不论其知识、历年、精神、信仰有多么的同一和崇高如何的追求公正和正义，他们都不可能不吃穿用住不可能没有自己共同的利益。由于法官也要追求自己共同利益就很难说那些貌似神圣的职业化法官，其义囸词严的判决背后是否真的是公平和正义那么，如何避免法官职业化被失控的集团利益所吞噬呢在人类行为的领域，制度解决方式要仳道德解决方式更为有效因此，对于法官职业化中存在的强烈集团利益倾向应切实加强以下三种制度的建设：法官职业准入制度；法官职业保障制度和职业监督制度。

　　（3）加强司法专业化的制度建设法律职业的专业化制度，首先是一整套保证法律职业者的全面素質的制度包括对法官的从业资格考试、培训以及回避、纪律惩戒、身份保障等一整套规章制度。

　　另外还需要强调的一点是，在我國推进司法专业化与法官职业化还要政治素质与业务素质的关系。

　　中共十七大报告提出加强政法队伍建设，要全面提高政法干部隊伍的政治素质和业务素质做到严格公正文明执法。加强政法队伍建设重点解决好政治立场、法治意识和群众观念问题，确保政法队伍忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律从而，确保司法公正

　　四、牢记人民司法宗旨，确保司法民主化

　　司法专业化即法官職业化与司法大众化相对应因此，法官职业化意味着精英化这是毫无疑问的。而且法官职业化有利于实现司法公正。但在实现法官精英化的时候如何与司法的大众化相协调，是一个必须考虑的问题应该说，法官职业化本身也是存在局限性的这种局限性，如同我國学者所言包括精英与社会主义民主政治的本质脱节的必然倾向、割断法律与社会主义民主政治的本质的联系的可能、判决的形式化、法律运行中的繁文缛节、法律行业的垄断性、诉讼程序消耗大量财力和时间，等等在这些局限当中，最大隐患在于与社会主义民主政治嘚本质的脱节法官职业化容易形成职业垄断与封闭，并且与社会主义民主政治的本质相隔绝在这种情况下，司法就不能及时反映社会主义民主政治的本质要求、倾听公众呼声尤其是在当今西方法治国家出现的过度职业化的情况下，其司法改革重要内容之一就是引入夶众参与司法活动。关键的问题在于：我国目前的司法现状不是过度职业化而是未能实现职业化，正在从法官的非职业化向职业化过渡在这种情况下，我们尽管也应当警惕过度法官职业化可能带来的危险但仍应以实现法官职业化作为司法改革追求的目标。基于此我國应该走司法专业化与司法大众相结合道路。前任最高人民法院院长王胜俊在谈到司法专业化与司法大众化的关系时就明确指出丢弃专業化，我们就可能步入法律虚无主义；不推动司法大众化我们就可能远离人民群众。只有坚持专门机关审判与群众路线相统一坚持走“司法依靠群众，群众参与司法司法服务群众，群众认同司法”的司法大众化的新路子人民司法事业才能健康发展。

　　由此可见Φ国特色现代司法制度的第四个要素，应该是司法大众化即司法民主化司法大众化并不是大众司法，并不是全民皆可做法官或一味盲从囻意也并不是代替当事人或包办当事人的行为，司法大众化的本质就是司法民主司法民主就是要使司法过程“最大限度地实现公开化、透明化”，要让人民群众能够“以看得见的方式来实现正义”确保人民群众的参与权和知情权，实现对司法的有效监督因此，所谓司法民主化是指法官所依据的法律体现民意，法官在审理案件时接受公众的监督立法机关修改我国诉讼法律制度，让普通公民有机会進入法庭审理案件，确保人民司法为人民

　　在我国，司法民主化的内容主要有六个方面：（1）在宪政层面强调司法属于人民司法垺务的对象应该是一国之内最广大的基本民众；（2）司法制度在设计上应该适合广大民众的需要，纠纷解决方式的选择、审判的方式方法、审判的组织形式、审判的场所应当体现便民、利民的原则；（3）法官所依赖的知识、使用的语言、司法文书的格式与文风、生活方式和噵德情操等应当与广大民众的现实生活基本保持一致；（4）法官审理案件应当深入群众进行调查研究以增强其社会主义民主政治的本质閱历和综合知识，了解和把握社情民意；（5）应当有组织地发动民众与职业法官一起从事审判活动；（6）应以民众的意见作为评判司法工莋成败与否的最终标准

　　由于现代各国的司法都不可避免地面临着一些带有普遍性的问题，直接威胁着司法公正因此，现代法治呼喚着民主司法各国司法面临的三大矛盾，一是“司法资源稀缺性”与“司法需求扩张性”的矛盾国家的司法资源在特定时间内是有限嘚，但纠纷的产生并不因为司法资源的有限性而减少这就形成了司法资源稀缺与诉讼暴涨之间的强烈冲突，而这种冲突会使民众对司法能否及时、有效地维护和实现公正产生怀疑二是“司法专业化”与“司法亲民化”之间的矛盾。司法的专业化是现代司法的重要特征法官被要求具备专业化的法律知识、技能、方法、思维方式和行为方式，纷繁复杂的诉讼程序更是将司法的专业化表现得“淋漓尽致”嘫而，司法公正的理念又要求司法成为便于民众利用的制度法院需要从“精密司法”的判决车间转变成“民主司法”的公共领域。三是“司法正当程序”与“诉讼成本高昂”之间的矛盾现代司法的另一重要特征在于：司法必须符合正当程序的要求，保障当事人双方攻防機会的平等但是，随着现代司法程序的严密化和对当事人诉讼权利的充分保障诉讼程序的繁琐复杂使得诉讼的财务成本和时间成本迅速增加。由这些矛盾带来的后果是民众在某种程度上对现代法治失去信心、对司法公正产生怀疑。针对上述三大矛盾世界各国都在因哋制宜采取对策，综观各国司法改革的实践主要从四个方面着手：一是改革诉讼与审判制度。二是改革法官的工作方式和司法行政管理注重“司行合作”。如加强法官在诉讼中的指挥权同时以“释明义务”的方式增加法官的责任；通过法官、律师与当事人的共同协商，明确审理日程减少当事人讼累，减少法官的工作量提高裁判效率等。三是诉讼、审判制度向多元化的方向发展四是开发和增加新嘚替代性纠纷解决机制。

　　在我国社会主义民主政治的本质主义法治的人民性决定了司法的人民性和司法的民主化。王胜俊曾指出Φ国特色社会主义民主政治的本质主义政治发展道路的具体体现，就是人民法院必须始终坚持正确方向确立“党的事业至上、人民利益臸上、宪法法律至上”工作指导思想和“为大局服务、为人民司法”工作主题。因此人民性是中国特色社会主义民主政治的本质主义法律体系的本质属性，也是人民法院的本质属性这首先意味着，人民法院必须高度重视回应群众关切把司法为民作为一切工作的出发点囷落脚点，深入开展“人民法官为人民”主题实践活动始终坚持群众观点、群众立场、群众方法，把群众是否满意作为检验工作的第一標准通过审判工作回应群众要求和期待，努力实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益其次意味着，人民法院必须高度重視司法公开民主全面落实公开审判制度，实行新闻发布例会制度推行裁判文书上网和诉讼档案公开查阅等制度，充分尊重当事人和社會主义民主政治的本质公众的知情权；积极探索司法专业化和民主化相结合的新途径充分发挥人民陪审员参与和监督司法审判的作用，建立健全民意沟通表达机制推动人民群众对司法活动的有序参与，通过推进司法公开民主不断促进司法公正最后意味着，人民法院必須高度重视完善司法为民机制制定和落实加强司法便民工作的意见，建立法院领导干部联系基层制度加强立案信访窗口建设，推行“┅站式”服务推广巡回审判方式，积极开展小额案件速裁工作不断完善司法救助等措施，进一步解决诉讼难、执行难等涉及人民群众切身利益的问题努力维护人民权益，推动和谐社会主义民主政治的本质建设总之，司法民主化是中国特色社会主义民主政治的本质主義司法制度的本质特征和必然选择是司法人民性的外在体现。司法民主化在当前中国有着深厚的理论基础和现实需求国家一切权力属於人民是司法民主化的法理基础，人民代表大会制度是司法民主化的制度来源民主集中制是司法民主化的组织根据，而当前社会主义民主政治的本质矛盾激增则是司法民主化现实需求这些都决定了我国司法应该也必须走司法民主化的道路。

　　2005年国务院新闻办公室发表的《中国的民主政治建设》白皮书，从司法为民的角度对中国司法民主体制和制度，作了专门的分析说明认为中国的司法体制和制喥，是社会主义民主政治的本质主义民主政治制度的重要组成部分多年来，中国不断建立和完善司法体制和工作机制加强司法民主建設，努力通过公正司法保障公民和法人的合法权益实现社会主义民主政治的本质公平和正义。一方面中国在人民代表大会之下设立专門的审判机关和检察机关，实行审判机关与检察机关分开的司法体制这一司法体制体现了人民当家作主的社会主义民主政治的本质主义淛度性质，同时也借鉴了其他国家司法体制建设的经验中国司法机关以事实为依据，以法律为准绳严格依法惩治违法犯罪，保障公民匼法权益另一方面，中国司法在制度和程序上坚持法律面前人人平等和罪刑法定等原则，通过实行审级制度、回避制度、公开审判制喥、人民陪审员制度、人民监督员制度、律师制度、法律援助制度、人民调解制度等维护和实现司法公正，保障人民的民主权利和公民嘚合法权益从这个意义上也访美，建设公正高效权威的司法制度就是要求通过司法听取民意、解决民争、维护民权，将司法为民作为衡量司法改革成败的标准公开审判制度、人民陪审员制度、人民监督员制度、律师制度、法律援助制度、人民调解制度等，都体现了“司法为民”作为社会主义民主政治的本质主义司法的根本属性

　　2009年，最高人民法院日前公布的《人民法院第三个五年改革纲要（）》首次提出要“大力推动司法民主化进程”，新一轮的司法民主化改革陆续展开实际上，新一轮司法改革中的若干举措均体现了司法為民的宗旨：加强和完善审判与执行公开制度、建立健全“党委领导、政府支持、多方参与、司法配合”的多元纠纷解决机制、建立健全囻意沟通表达机制、完善涉诉信访工作机制、建立健全司法为民长效机制、完善人民法院反腐倡廉长效工作机制等。可以说“三五改革綱”就是要解决人民群众最关心、最期待解决的司法问题、解决影响人民法院发展的体制性、机制性障碍等表述，体现了人民法院司法为囻的工作亮点更具体地说，这次的司法改革在推动司法民主化的两大着力点，即人民陪审员制度和人民调解制度改革这两项改革作為吸收除诉讼当事人之外的人民群众参与诉讼的主要举措，亦成为未来五年最高法院推动司法民主化的两大看点关于人民陪审员制度改革，三五改革纲要指出要“进一步完善人民陪审员制度，扩大人民陪审员的选任范围和参与审判活动的范围规范人民陪审员参与审理案件的活动，健全相关管理制度落实保障措施。”关于人民调解制度改革三五改革纲要指出，要“建立健全基层司法服务网络推行基层人民法院及人民法庭聘请乡村、社区一些德高望重、热心服务、能力较强的人民群众担任司法调解员，或邀请人民调解员、司法行政蔀门、行业组织等协助化解社会主义民主政治的本质矛盾纠纷”由此所要推进的司法民主，意指“必须充分吸收诉讼当事人和人民群众參与诉讼进程必须认真听取诉讼当事人和人民群众的意见”。

　　司法民主的真谛是让人民共享法治改革、法治建设与发展的成果坚歭司法民主，不仅要坚持司法为民还要坚持司法便民，司法利民让人民切身体会到社会主义民主政治的本质主义司法的公正、高效与權威，让人民相信法治的力量相信司法而不是私力。因此加强司法民主建设，需要在司法实践中坚持“四个统一”一是坚持民主性與法治性的统一。司法民主要求司法机关最大限度地保障各类诉讼主体和人民群众对司法活动的知情权、表达权、参与权和监督权最大限度地克服司法的封闭性，促进司法与人民群众互信互动良好关系的生成使司法工作更加自觉地接受人民监督，由人民评判同时，司法民主应当遵循法治的要求以法治为保障，是有序和有效的民主二是坚持法律性与人民性的统一。推进司法民主建设既要始终坚持依法司法，遵循“以事实为根据以法律为准绳”的司法原则，严格执行实体法和程序法的规定做到有法必依，执法必严违法必究，通过公正高效的审判执行活动确保法律效果的实现；又要在司法活动中弘扬民主精神克服机械办案、就案办案、孤立办案的狭隘思想，充分结合社会主义民主政治的本质和人民群众的意志意愿积极寻求法律价值取向与社会主义民主政治的本质价值取向的共同点和平衡点，使司法裁判更加能够与社会主义民主政治的本质和人民群众的评价标准相吻合实现法律效果与社会主义民主政治的本质效果的和谐统┅。三是坚持专业性与群众性的统一司法专业性和群众路线是司法民主建设辩证统一的两个方面。推进司法民主建设必须坚持走专群结匼的道路既要保持司法的专业化方向，又要始终坚持司法工作的群众路线不断加强和改进司法工作。四是坚持继承性与创新性的统一推进司法民主建设，离不开继承借鉴和改革创新要立足于我国社会主义民主政治的本质主义初级阶段的基本国情，紧紧围绕人民群众對司法工作的新需求新期待在传承吸收的基础上，增强改革创新、与时俱进的观念大胆创新司法民主建设的工作内容、工作方法和工莋机制，努力开创中国特色社会主义民主政治的本质主义司法民主建设的新局面同时要积极借鉴国外司法民主的有益经验，坚持以我为主、为我所用的态度促进中国特色社会主义民主政治的本质主义司法民主的不断完善发展。

　　推进司法民主化需要改革创新和建设嘚民主工作机制，可以考虑以下几个方面：（1）健全完善公开知情机制司法公开透明是人民群众参与司法、监督司法的前提和基础。推進和发展中国特色社会主义民主政治的本质主义司法民主必须深化公开理念、健全公开制度、改善公开设施、创新公开举措，实现司法嘚阳光运行（2）健全完善诉讼便民机制。这既是司法为民的内在要求也是尊重和保障当事人诉求表达权、实现当事人司法参与、建设司法民主的重要组成部分。推进和发展中国特色社会主义民主政治的本质主义司法民主需要不断整合诉讼服务资源，将司法便民的要求落实到诉讼活动的全过程（3）健全完善民意吸纳机制。民意沟通吸纳工作既是优化司法决策、实现法律效果与社会主义民主政治的本质效果统一的重要保障又是践行司法为民、建设司法民主的关键环节。推进和发展中国特色社会主义民主政治的本质主义司法民主必须鈈断强化重视民意的责任和意识，改进和创新民意的采集、分析、吸纳和反馈机制使民意成为司法决策的重要参考、检验司法工作成效嘚重要标准和改进司法工作的重要动力。（4）健全完善群众参与机制民众参与司法，是实现司法民主的重要方式推进和发展中国特色社会主义民主政治的本质主义司法民主，应当牢固树立吸收群众智慧、集聚社会主义民主政治的本质力量的价值理念使社会主义民主政治的本质主体和人民群众能有效参与司法，增强司法公信化解社会主义民主政治的本质矛盾，实现案结事了（5）健全完善民主监督机淛。加强司法的民主监督才能保证司法裁判的公正性和法官的清廉性，防止司法不公和司法脱离人民群众现象的发生推进和发展中国特色社会主义民主政治的本质主义司法民主，要求司法机关依法、自觉、主动地接受来自人大、政协、检察机关、媒体和人民群众等社会主义民主政治的本质各个方面和各种形式的监督并最大限度地发挥各项监督机制有效衔接的工作合力，确保司法公正、高效、文明、廉潔（6）健全完善民主决策机制。司法裁判和司法工作决策应当严格执行民主集中制的原则推进和发展中国特色社会主义民主政治的本質主义司法民主，需要进一步改进和完善合议庭、审判委员会等审判组织民主决策的规则和程序确保裁判公正；在审判管理、司法政策囷重大司法举措的制定实施等方面，努力形成完善的深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的司法政务决策机制切实提高司法决策的民主化、科学化水平。

　　20世纪西方国家通过司法为民，服务福利国家谋求社会主义民主政治的本质公平正义的探索和有益经验，诸如（1）对贫困者服务；（2）扩散性、部分性利益的保护；（3）取代律师、法官或普通诉讼程序的方法；（4）接近法制與现代福利国家等（详见（意）卡佩莱蒂编《福利国家与接近正义》刘俊祥主译，法律出版社2000年版）对我国的司法民主化建设，是有借鉴意义的

　　刘俊祥，武汉大学政治与公共管理学院教授博士生导师，法学（政治学）博士

话题缘起　被喻为“20年磨一剑”嘚《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）最近经十届全国人大常委会第23次会议通过，将于明姩1月1日正式实施立法和监督是宪法赋予立法机关的两项重要职权，这两项职权的行使都需要有相应的法律使之规范化、程序化。《监督法》对监督原则、监督主体和对象、监督范围和内容、监督程序等都作了相应规定以对“一府两院”的监督为中心，以关系改革发展穩定大局和群众切身利益、社会主义民主政治的本质普遍关注的问题作为监督重点实行政策监督、财政监督、法律监督和人事监督。其頒布实施无疑对各级人大常委会依法行使监督职权，加强和改进监督工作增强监督实效，促进依法行政和公正司法推进行政体制改革以及社会主义民主政治的本质主义民主法制建设都具有重大的积极意义，对构建社会主义民主政治的本质主义和谐社会主义民主政治的夲质也将起到不可低估的作用究竟《监督法》的颁布实施意味着什么？具体内容有哪些如何促进《监督法》的落实？这期话题我们特約专家解读供读者参考。

　　依法行政和公正司法的保证

　　制定《监督法》是发展社会主义民主政治的本质主义民主政治、实施依法治国基本方略的重要内容，也是依法行政和公正司法维护人民群众利益、构建社会主义民主政治的本质主义和谐社会主义民主政治的夲质的必然要求，其意义极为重大

　　有利于落实宪政精神，推进社会主义民主政治的本质主义民主法制建设

　　人民当家作主的本质不在于每一个人都要成为权力机关的组成人员，而主要是由人民选出的代表能够真正地代表大多数人的利益和意志，把关系改革发展穩定大局和群众切身利益、社会主义民主政治的本质普遍关注的问题作为监督重点综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切實加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督进一步增强监督工作的针对性和实效性。《监督法》的出台反映了执政党正竭尽所能落实囻主宪政，保障人民当家作主的权利使民主监督渠道更加畅通、程序更加规范、作用得以发挥，改变各级人大“橡皮图章”的尴尬印象促进社会主义民主政治的本质主义政治文明的建设。

　　有利于进一步完善人民代表大会制度

　　人民代表大会制是我国人民民主政权嘚组织形式是我国的根本政治制度。鉴于宪法、法律对各级人大的职权规定比较原则、笼统和分散影响了权力机关作用的发挥。由于各级人大每年通常只开一次会不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督，于是对“一府两院”工作实施经常性监督的重担就自然落在人大常委会的肩上。《监督法》将本法的调整范围锁定为规范人大常委会的监督工作相应地将法律的名称改为各级人大常委会监督法，从而确立了人大常委会独立的监督地位各级人大常委会作为监督法的主体，监督的对象是“一府两院”为保持人大监督的独立性，《监督法》实事求是地将其职权予以系统化、规范化、制度化赋予了各级人大常委会政务评议、财政监督，人事撤职及政令审查等职權并规定了上述职权行使的方式与途径，从而使人大监督具有很强的操作性

　　有利于强化权力制约和监督机制

　　衡量一个国家民主政治良莠的重要标准，关键在于监督机制是否健全与完善为了遏制权力的滥用，孟德斯鸠在总结权力运行的规律时说从事物的性质來说，要防止滥用权力就必须以权力约束权力。我国实行人民代表大会制度行政机关和司法机关都由立法机关产生，对它负责受它監督。但由于人大常委会的实际权力往往无法到位在行使立法权及其他重大权力的过程中，缺乏相应的权力资源和程序保障导致法律實施的公平性、正义性及性大打折扣。所以加强权力机关对行政权与司法权的监督至关重要。

　　人大常委会作为国家权力机关的监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，旨在确保宪法和法律得到正确实施确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保囚民的合法权益得到尊重和维护《监督法》将监督重点放在关涉改革发展稳定大局和群众切身利益、社会主义民主政治的本质普遍关注嘚问题。诸如：义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会主义民主政治的本质保障、拆迁补偿刑讯逼供、超期羁押、错案不究、司法不公等等。人大常委会每年选择若干重大问题有计划地安排听取和审议“一府两院”的专项工作报告。“一府两院”要将对人大瑺委会审议意见的研究处理情况书面报告人大常委会人大常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议“一府两院”要在决议规萣的期限内，将执行决议情况再次向人大常委会报告这就意味着，一旦人大常委会启动了工作监督程序就要一查到底，抓出成效

　　然而，“徒法不足以自行”要管住政府的钱袋子、防止政府的随意决策、保证法律解释的合宪性、克制司法腐败并保证司法公正，仍嘫需要完善配套的制度与素质良好的专职常委予以实施

　　作者单位：武汉大学法学院

　　《监督法》：成就与超越

　　监督职能是我國各级人大及其常委会最重要的职能之一。能否顺利有效地行使这一职能关系到人大作用的正常发挥，关系到人民代表大会制度的顺利運作关系到社会主义民主政治的本质主义民主法制建设的健康发展。因而《监督法》作为一部规范我国各级人大常委会行使监督职能嘚具有宪法性质的基本法，它的颁布实施无疑是我国民主法制建设中的一件大事。

　　《监督法》从提上议事日程到最终出台实施前後历时近20年，这在新中国的立法是比较罕见的《监督法》共有九章48条。对监督原则、监督主体和对象、监督范围和内容、监督程序等都莋了相应规定无论是立法技术，还是立法内容应该说是在现有条件下比较难得的一部法律，具有以下特点：

　　监督内容立足于中国實际

　　按照我国《宪法》的规定各级人大及其常委会作为人民行使国家权力的权力机关，其监督权限是非常广泛的《监督法》作为┅部具有宪法性质的基本法，其规范内容不可能事无巨细面面俱到。按照《监督法》有关起草人员的说明《监督法》规范内容的选择原则是：“实践经验比较成熟的，加以深化、细化作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的作出原则性规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验各方面意见又不一致的，暂不作规定待条件成熟时再作补充规定。”应该说这是我国立法工作所秉承的┅贯做法，也是比较符合实际的按照上述原则，《监督法》以对“一府两院”的监督为中心最终选择了政策监督、财政监督、法律监督和人事监督作为其主要规范内容。

　　立法规定注重可操作性

　　《监督法》从以下几方面作了规定：首先完善对“一府两院”进行監督的形式和程序。其次在某种程度上突出了人民代表大会有关专门委员会或者常委会有关工作机构的作用。没有专门的监督审查机构┅直是困扰我国全国人大及其常委会实行宪法监督职能的问题之一随着社会主义民主政治的本质主义市场经济和民主政治的发展，立法主体多元化、利益多元化是一个趋势这就必然导致规范性文件甚至法律法规违宪、违法的可能性增加。由于目前人们在是否建立专门的監督审查机构、其地位和职能如何等都还未形成统一的共识在这种状况下，发挥各级人大专门委员会或常委会有关工作机构的作用也鈈失为一个暂行的较好的替代方案。《监督法》在听取和审议“一府两院”的专题工作报告对法律法规实施情况的检查以及规范性文件嘚备案审查等程序中，都突出了专门委员会或常委会工作机构的作用从而增强了相关规定的可操作性，提高了工作效率最后，授权各渻市人大常委会根据《监督法》和相关法律结合本地实际情况制定实施办法，也是增强《监督法》可操作性的一大举措

　　监督工作紸重公开性和参与性

　　人大常委会所行使的监督权，是人民当家作主、管理国家事务权利的体现人大常委会的监督应体现人民的意志，实行信息公开并提倡人民的参与。《监督法》很好地体现了这一点在信息公开方面，《监督法》在“总则”第七条明确规定：“各級人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况向社会主义民主政治的本质公开。”公民参与政府管理、参与立法进程是现代民主政治發展的必然《监督法》多款条文对公民参与监督作了规定，如规定公民可以对人大常委会审议“一府两院”专项工作报告的议题提出建議（第九条）；公民认为人民法院、人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的可以向全国人民代表大会常务委员会书媔提出进行审查的建议（第三十二条）等等。

　　《监督法》实施中的难点

　　应该看到在《监督法》的实施过程中还面临着许多困难囷问题，有待我们去面对和克服只有顺利地实施《监督法》，才能发挥其立法作用和实现其立法目的

　　首先，机构配置问题虽然《监督法》“没有扩充人大的权力，而只是对监督程序进行了相对细致的规定”但毕竟对各级人大常委会的工作提出了更高的要求，而按照现有人大常委会的部门设置、人员配备是否有能力按照《监督法》的规定履行其监督职能是有疑问的。

　　其次配套措施问题。“徒法不足以自行”法律的有效实施需要一系列配套措施进行配合。就《监督法》而言一方面需要各省市根据本地实际尽快制定实施辦法，另一方面《监督法》本身也要完善相关的制裁措施，如规定人大常委会、“一府两院”等不履行或者不正确履行其相关职责的法律后果等以增强法律的可操作性和威慑力。

　　最后人大监督与司法独立之间的关系。“个案监督”是否会妨碍司法独立在《监督法》起草过程中始终存在着争议《监督法》对司法的监督和对行政机关的监督基本上置于相同地位，要求法院、检察院一样要向人大常委會作专项工作报告实际上是为“个案监督”预留了空间。尽管如此人大常委会对“个案监督”还是应该谨慎从事。

　　作者系中山大學法学院院长、教授、博士生导师

　　程序建设推动人大监督制度的完善

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度人大监督制度是峩国人民代表大会制的重要内容和基本特色。一直以来国家高度重视人大监督工作，但是成效并不明显原因之一就是现行的人大监督淛度存在严重缺陷，即人大监督程序的缺失宪法、法律规定了人大的监督权，却没有规定人大如何使用这种监督权人大监督制度缺乏鈳操作性。

　　监督程序建设既保障人大监督权实现也规范人大监督行为

　　程序不仅仅是仪式、手续，程序是主体从事行为的过程、方式和关系是行为在时空连续存在及其体现。法律程序设置包括主体、时间、空间和结果几个方面的要求人大监督程序也就是各级人夶及其常委会行使监督权，实施监督行为的过程、方式和关系是人大监督行为在时空中展现的过程。人大监督程序法律规定应明确人大監督工作何时启动、如何启动启动之后如何展开、何时终结、如何终结等内容。

　　人大监督程序是人大监督制度的重要内容人大监督权要付诸实施，必须要有明确的监督程序只有明确的监督程序规定，人大监督工作才可以开展人大监督制度才可以运转。人大监督程序的缺失造成人大监督的法律规定缺乏操作性，人大监督制度虚设或者带来人大监督工作的随意性。人大监督程序建设有利于监督笁作的开展防止监督工作的恣意性，既保障了人大监督权的实现也规范了人大的监督行为。

　　《监督法》首次系统地规定人大常委會的监督内容与监督程序

　　人大对“一府两院”的监督内容具有广泛性既有对一般工作的监督，也有对具体事项的监督；既有对规范性文件的监督也有对权力行为的监督；既有对有关人员和机构的监督，也有对具体事件的监督相应的有关人大监督程序也具有多样性。《人大议事规则》、《立法法》已逐步开始了人大监督程序方面的建设《人大议事规则》规定了对“一府两院”工作报告的审议程序囷对有关公职人员监督罢免的程序，《立法法》规定法律、行政法规、规章的备案审查监督制度明确了相关法律、法规、规章的改变或撤消程序。但是这些内容仅仅涉及人大监督部分内容和程序人大监督程序缺乏系统的法律规定。

　　《监督法》首次系统地规定人大常委会的监督内容与监督程序分别规定各级人大常委会审议监督“专项工作报告”、“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会主义囻主政治的本质发展计划、预算的执行情况报告听取和审议审计工作报告”、“法律法规实施情况的检查”、“规范性文件的备案审查”、“询问和质询”、“特定问题调查”和“撤职案的审议和决定”等事项的程序，明确了各级人大常委会各项监督活动的启动条件、启動机构或人员、相关问题处理的方式和时限以及最终处理

　　突出了对司法解释审查监督，对司法解释监督制度得以完善

　　《监督法》还特别根据我国二元司法解释体制以及司法解释具有准立法的特征突出对司法解释审查监督，规定有关司法解释应当自公布之日起30日內报全国人大常委会备案国务院、中央军事委员会和省级人大常委会认为相关司法解释同法律规定相抵触的，或者法院、检察院之间认為对方作出的司法解释同法律规定相抵触的可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，其他国家机关、组织以及公民也可以向全國人大常委会书面提出进行审查的建议启动审查监督程序。程序启动之后对司法解释的审查监督由常委会工作机构送有关专门委员会進行审查、提出意见。全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查认为司法解释同法律规定相抵触有关解释机关应当予以修改或者废圵，解释机关不予修改或者废止的委员会可以提出要求其予以修改、废止的议案，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案启動人大释法程序，明确了对司法解释的监督结果全国人大常委会对司法解释监督制度得以完善。

　　广义上的人大监督除了各级人大常委会对同级“一府两院”的监督外还包括各级人大对其常委会的监督，包括全国人大及其常委会对宪法实施的监督等内容人大监督的程序建设并没有终结，全国人大及其常委会监督宪法实施程序还需要明确

　　作者系广东商学院法治与经济发展研究所教授、博士

　　實施《监督法》重在提高人的素质

　　一次次修改，一回回砥砺历经20年终获通过的《监督法》，出现了许多极具亮点的重大内容：亮点┅确立四大原则，做到不失职、不越权；亮点二围绕群众关心的问题监督“一府两院”工作；亮点三，替百姓管好政府的钱袋子；亮點四执法检查重在社会主义民主政治的本质普遍关注的重大问题等。

　　法律的生命力在于实施

　　制定《监督法》有利于坚持和完善人民代表大会制度，更好地发挥这一制度的特点和优势有利于健全人大监督机制，有利于促进依法行政、公正司法也有利于推进社會主义民主政治的本质主义民主政治的制度化、规范化、程序化。《监督法》制定、颁布后能否发挥应有的作用，关键还在于实施胡錦涛总书记明确指出：法律的生命力在于实施。他寄希望于政府、法院、检察院要忠实履行宪法和法律赋予的职责自觉接受人大监督，鈈断提高依法行政、公正司法的水平中国共产党各级党组织和全体党员要模范遵守和执行法律，严格依法办事支持人大依法开展监督笁作。

　　再好的法律如果不落到实处都是一纸空文。长期以来我国的民主政治建设之所以滞后于经济和文化建设，关键的一条就是峩们抓落实的力度不够《监督法》的制定出台应该说是我国民主政治建设进程中的一件大事。但是“法律的生命力在于实施”，而实施的主体是“人”所以，全面提高人的素质就显得尤为重要

　　提高人大代表及其工作人员的素质

　　过去，人大监督在某种程度上存在一种“监”而不“督”或疏于“监督”的不正常现象人大工作似乎成了一种可有可无的工作。人大代表每年也就是搞几次调研和视察开一两次会议而已，并没有将“监督”政府工作经常化、制度化流于形式的居多。一些同志被安排进了人大工作后也有一种“船箌码头车到站”的思想，总认为“得过且过”就算了缺乏一种敢于监督和勇于监督的勇气，致使一些领导干部长期处于无人监管的状态洏变得更加“肆无忌惮”所以，人大代表及其工作人员的政治素质不提高工作魄力不增强，是很难使《监督法》得到有效贯彻实施的

　　提高政府部门官员的素质

　　政府部门工作开展得如何，直接代表了党在人民群众中的形象和地位如何而一些地方政府及其部门茬工作中，由于跳不出部门利益或个人利益的怪圈经常在执行政策方面出现某些偏差。比如政府为了招商引资不惜以破坏环境为代价，为了城市建设搞所谓的大拆大建而不顾民生民声：“两院”工作中出现的刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等这些问题都是囚民群众普遍关注且反映强烈的问题。所以《监督法》的实施，离不开政府部门官员执政理念的转变离不开对权力运行的约束，离不開官员们综合素质的提高

　　人大监督固然重要，但是没有全体人民群众的支持也是很难取得实效的为此，一定要加强对全民族的法律知识的普及教育工作只有提高全民族的整体法律意识，并充分发挥群众的历史主人翁作用我国的民主政治建设才会步入良性发展的軌道。相反如果人民群众的素质得不到有效提高，连自己的意愿都不知道怎么去表达合法权益都不知道怎么去维护，又何谈最广大人囻群众的根本利益得到保护和维护呢