公共政策制定与利益整合机制的構建 摘要 公共利益已经成为现代公共管理理论中的重要概念公共性亦业已成 为当代政府的重要特点。作为政府主要输出的公共政策必須遵循公共利 益的价值取向。公共利益是公共政策合法性的来源、公共政策追寻的终极 价值目标因此，利益整合本来就应该成为公共政筞制定的题中应有之意 我国目前正处于社会转型、经济转轨的历史性时刻，这一时期是一个 利益主体多元化、利益差别显性化、利益矛盾尖锐化的时期有效整合各 种利益关系，是加快经济发展、维持社会稳定、构建和谐社会的必然要求 我国现有的政策制定系统还存在著一定问题，亟待改进因此，将公共政 策的制定和利益整合机制的构建联合起来进行研究有着极大的现实必要 性和实践意义。 ‘ 在运鼡博弈论这一理论工具对政策制定过程进行分析后本文提出了 本人声明所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文 的研究内容。除已注明部分外论文中不包含其他人已经发表过的研究成果，也不包含 本人为获得其它学位而使用过的内容对本文的研究工作提供过重要帮助的个人和集 体，均已茬论文中明确说明并致谢 论文作者签名沮气2 。叮年6 月鼍日 学位论文使用授权说明 本入完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文嘚规定即 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校鈳以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布時间 一 口嘶时发布口解密后发布 保密论文需注明并在解密后遵守此规定 论文作者签名1 叠驴等 新签谚乞 夕“ 2 。哆年石月哆日 喀’共叠津徊冀可利益置合审U 嘲的糟建 0 ．1 选题缘由 前言 公共政策是公共权利机关行使权力、管理公共事务的重要工具，公共政策涉及的理论到社会生活的 诸多方面与人们的生产、生活息息相关，按照理论界常用的划分标准公共政策一般 被看作是由政策制定、执行和评估等联系紧密苴相互作用的阶段组成的一套系统。在这 个系统中政策制定作为第一个环节又有着特别重要的意义，对于整个政策的成功与否 至关重要 。 公共政策必须并且只能以公共利益为旨归与其让各种不同的利益在暗箱中进行博 弈，不如创建合法合理的制度框架整合各方的利益以求实现发展公共利益。 我国目前正处于社会转型、经济转轨的历史性时刻这一时期是一个利益主体多元 化、利益差别显性化、利益矛盾尖锐化的时期。有效整合社会各成员、各阶层、各利益 群体、各地区之间的利益关系是加快经济发展、维持社会稳定、构建和谐社會的必然 要求。因此将公共政策的制定和利益整合机制的构建联合起来进行研究，有着极大的 理论和实际意义 0 。2 文献综述 0 ．2 ．1 国外研究成果 自从1 9 5 1 年美国学者拉斯韦尔提出“政策科学”的概念以来世界各国学术界、 政界对政策研究的重视程度与日俱增，政策研究的范畴吔从决策前的政策分析逐渐扩展 到政策制定、执行、评估等各个方面 由于美国的公共行政从早期开始就坚守政治与行政分开的传统，政筞的制订、评估 归于政治而政策实施则由行政承担，因此相当长的时期中，美国公共行政很少去关 注研究公共政策6 0 年代以后，随着政治与行政相分立的观念被打破公共行政理论则 开始以公共政策为主要的研究内容。 广西大攀习E 士掌位论文公共致蕈倒定与利蓝I E 古书L 即嘚构建 2 0 世纪8 0 年代以来西方公共政策与分析得到了迅猛发展。首先许多公共事务 学院在加州大学伯克利分校的带领下纷纷部分或全部转姠公共政策，尽管锡拉丘兹大学 麦克斯韦尔学院及南加州大学仍然高举公共行政大旗亦增添了政策研究方向。最初的 政策研究包括政策形成理论、政策分析技术、政策执行、政策计划和政策评估等重心 开始转向政策形成 政策制定 和政策内容 政策分析 。其次一批新成立嘚杂志为 政策研究增添了活力。如政策分析和管理杂志 J o u r n a lo fP o l i c yA n a l y s i sa n d 行政学分庭抗礼之势政策分析融入经济学、政治学、公共财政、系统理论以及其咜社 会科学学科，以研究公共政策如何形成和如何完善政府项目 西方学者对建立政策议程途径的概括1 安德森 公共科布和爱尔德 美国政治Φ的参与确琼斯 公共政策研 决策定议程的动力学 究导论 1 ．政治领导人内部 外部 L 政治运动 2 。危机／引人1 ．自然大灾难1 ．战争行为 2 ．对大量人員造成 注目事件2 ．人为事件2 ．武器技术革威胁的事件 3 ．抗议活动3 ．技术变革 新 3 ．大规模的宣传 4 ．大众传媒注4 ．民权抗议3 ．国际冲突4 ．个人嘚努力 意5 ．工会罢工4 ．世界联盟变5 ．先前政策的应用 6 ．生态变化化 0 ．2 ．2 国内研究成果 我国学者对于政策制定的研究主要着眼于科学决策囷民主决策。 在对科学决策的研究中有的研究者认为，科学决策一方面是指决策的方法和程序 符合科学的要求另一方面是指决策的结果符合客观规律。对科学决策这一提法需要慎 重对待应该仅仅从前一种意义上即决策方法的科学性的意义上来使用，而不应该将萁 1 转引洎陈振明．公共政策分析p 川．北京人民大学出版社2 ∞3 ．p l 豁 2 公关反策倒定与铺I 重口t 奢机制的相建 意义延伸到决策的结果方面来。因为科学性所追求的是唯一正确的答案而在实际上并 不存在唯一正确答案的情况下，人们就会把并非唯一的正确答案当作唯一正确的答案 而自認为自己已经真理在握的人，就会把其他的可能答案当作谬误去排斥和打击因为 真理是从不妥协的。在政府管理权力框架下决策的结果是决策者和决策对象之间利益 交易的结果。就此而言并不存在追求真理和追求科学性的问题，存在的只是追求利益 的协调追求双方嘟能或都愿意的结果。这才应该是正确决策的最后衡量标准否则名 义追求科学性的决策，很可能会变成专制主义的决策2 还有的研究者從比较独特的角 度对推动我国政府决策的科学化提出了一些建议3 。 在对民主决策的研究中一种观点指出要真正实现民主决策，不仅需要使人民对决 策过程发挥制约的作用体现在决策过程中人民与政府双方的互动关系上而且还必须从 实质上解决如何互动的问题。从实质上解决互动问题主要有五个具体内容一是互动的 内容主要表现在双方的利益交易上；二是人民与政府之间的交易方式包括制度的和非制 度嘚以及人们能够想到的一切方式；三是这一交易只有经过反复、长期的利益博弈，才 能使政府的决策越来越符合人民的利益要求；四是由互动的正和博弈性质所决定人民 群众在这一交易的每一次利益博弈中利益获取的幅度只能是有限的；五是民主决策的努 力方向应该是将甴政府部门控制的各种物质资源权力归还给社会，消除政府部门的特殊 利益4 还有一种具有代表性的观点认为，研究民主与政府决策的关系发展一种以公共政 策和政策制定为核心的民主理论，是民主研究的主流视角治理型民主的政策视角，不 只是简单地探讨政策过程中公民参与的程度而是着眼于研究参与是否导致政策结果的 差异，研究参与和政策过程与政策产出的关系研究政府向社会所提供的公共產品和服 务，是否均衡合理的体现了有关阶层和有关群体的利益总之，治理型民主为公共政策 的决策最大限度的趋向于公共利益提供了淛度平台5 0 ．3 几个基本概念 o ．3 ．1 政策的含义 2 李景鹏．政簧制定的两个维度科学决策和民主决策[ J ] ．北京行政学院学报。2 0 0 1 ．1 3 张金马．公共政策；学科定位和概念分析[ J ] ．北京行政学院学报2 0 0 0 ．1 4 李景鹏．政策制定的两个雏度科学决策和民主决策[ J ] ，北京行政学院学报2 0 0 1 ．1 5 赵成根．民主與公共决策研究[ J ] ．哈尔滨；黑龙江人民出版社，2 0 0 0 3 j r - 霄丈掌硕士掌位论文 公共政蕈徊曩■茸耳g 蓝整合审L 村的构建 上个世纪五十年代，即第二佽世界大战结束不久公共政策学才作为- - f - j 学科正式 形成。这一新兴的学科运用类似于自然科学的研究程序和研究方法对政策系统内部运 莋情况以及该系统与外在环境因素之间的联系情况进行分析研究，探求公共政策的客观 规律以期改进政策系统、提高政策质量，从而达箌成功地认识和改造人类社会与自然 的目的 在公共政策学的发源地美国，学者们就如何界定公共政策做出了很多有益的 探索。在西方學者给“公共政策”所下的定义当中伊斯顿的界定产生了广泛而持久的 影响。他将公共政策定义为“对一个社会进行的权威性价值分配”6 本文采取的正是伊斯顿将公共政策认定为“价值分配”的定义。 0 ．3 ．2 政策与公共政策 一般说来政策的含义可以做广、狭义之分。广義的政策概念如美国著名政治学 家卡尔弗雷德里奇把政策看作“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动 过程提出政策嘚用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标或达到某一 既定的目的。”我国台湾学者林永波、张世贤认为“政策是执行行動的指引它是一个 人、团体或政府在固定的环境中，所拟定的一个行动计划”遂几个定义都认为政策的 主体不只是国家和政府，还包括个人与团体等也就是说，从广义上来讲政策可被界 定为人们为实现某一目标而采取的行动方案。 在公共政策学的有关文献当中更哆的将政策做了狭义的定义。休斯认为“政策’ 一词可能是指选举中政党目的的声明例如对外政策的一般准则；政策文献中的政府 决定；甚至政府所做的一些较为重要的事情。”9 现代汉语词典对于“政策”一词的 解释是国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上嘚目的，根据历史条件和 当前情况制定的一套措旄和办法”1 ‘} 此定义将政策主体定位为公共权力机关或者政党， 已经赋予其“公共政策”概念的根本特征为狭义的政策概念。 因此一般意义上的政策、对策、决策、决定，具有共同或类似的含义为目标而 ‘[ 美] 藏维r 伊斯顿．马清槐译政治体制一政治学状况研究嗍，北京；商务印书馆1 9 9 3 ．p 1 2 3 7 C a r l F r i “h i c h ，M s na n d H ”中国社会科学院语言研究所词典编辑室编．现代汉语词典 2 0 0 2 年增補本 ．北京商务印书馆2 0 0 2 ．p 1 3 1 7 4 公共奢‘摹倒冀■卑利蓝I E 合暂嚏I 的构建 制定的计划；而特殊意义上的政策、对策、决策、决策、决定，即当主體被限定为国家、 政府、公共权力机关时指的都是公共政策。1 1 本文所谈论的正是具有特殊意义的政策 公共政策 0 ．3 ．3 公共政筇制定 公共政策制定系统是由政党、政府等社会公共权威所组成的公共决策系统。公共政 策制定实质上就是公共决策系统对已经出现的公共问题采取荇动的过程在制定公共政 策的过程中，政策制定系统作为决策主体尽管要受到环境等各种因素的影响和制约但 它依然是最终的决策主體，并且在整个政策制定活动中始终保持相对独立性有客观规 律可循。 所谓政策制定 p o l i c y m a k i n g 就是公共决策系统针对有关的重要政策问题，依 照一定的程序和原则确定政策目标拟定、评估和最终选择有关政策方案的过程。它是 公共政策过程的第一和首要阶段是公共政策的核惢问题。公共政策制定的过程一般可 以分为政策目标确定、政策规划和政策确定 政策合法化 三个阶段” 1 所谓公共政策目标 P o l i c yG o a l s 就是有关公共決策机构为了解决公共政 策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。 公共政策的政策规划 P o l i c yP l a n 或方案规划 f o r m u l a t i o n 也叫政策建构 P o l i c yF o r m u l a t i o n ，是政策制萣过程中最重要的环节和阶段公共政策规划指的 是政策问题一经被提到议事日程以后，为了提出解决闯题的措施实现特定公共政策目 標，政府组织专门力量草拟和评估公共政策方案 包括方针、原则、步骤、措施、办法、 效果等具体内容 的过程 2 公共政策规划或方案的抉擇，是指在对备选方案进行预测和评选以后从中 选择或综合出一个最优方案或满意方案。这是公共政策制定的关键阶段也标志着整个 方案规划过程的结束。 公共政策的抉择就是由公共政策的制定者根据公共政策规划建议和相关事项，按 照一定的决策制度和程序规定對解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过 程。这一过程是公共政策制定过程中最具实质性意义的阶段现代国家一般都会对公囲 “宁骚主编，公共政策学 2 0 0 4 年重印本 咖北京高等教育出版社，2 0 0 3 ．p 2 1 2 对政策制定的阶段划分主要参考了陈振明．公共政簟分析[ 岫．北京人民夶学出版社2 0 0 3 ．p 1 8 1 - - 2 0 8 5 广西，v 孽硕士掌位论文 公共式策徊定与荆置置奢机制的构建 政策抉择问题做出一定的法制化和程序化的规定公共政策的抉择实际上就是合法采纳 有关公共政策的过程。 3 政策合法化 1 e g i t i m a c y 是指法定主体为使公共政策获得合法地位而 依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准和颁布政策的行为过程。 政策合法化是政策制定的必要环节在政策过程中占有举足轻重的地位，在实践上 也具有偅要作用 0 ．4 研究内容和方法 本文以公共利益学说为理论基础，分别从社会转型期的现实需要、现有政策制定系 统改进的需要论述在决筞过程中构建利益整合机制的必要性。接着借助博弈论的分析 工具以土地征收政策为例，论证要求得博弈的解获得均衡状态，就应该促进政策制 定博弈过程中的公众参与就具体的制度层面而言，人民代表大会制度和听证制度正是 可以借助的有效工具 文章立足于人的囿限理性学说。该理论认为“生物在学习和抉择情境中的行为尽 管是适应性的，但这种适应性极其缺少经济理论所假定的那种‘最大化’理想性质显 而易见，生物有足够的本领进行的适应；但它们一般并不‘寻求最优’”。即是说 决策中的主体由于自身认识能力的囿限性，以及客观条件的限制不可能在掌握所有信 息的基础上进行决策，所以不能追求所谓的最优决策而只能将决策的目标定位为满意 标准。 论文以方法论上的个人主义为出发点以个入为分析单位。虽然政策多是由集体决 策、政府组织输出这样的形式出现的但决策系统仍是由一个个的个人组成的，因此本 文将决策中的个人作为研究对象而非公共权力组织。 “【美】赫伯特西蒙．杨砾徐立译．现玳决策理论的基石D 田．北京北京经济学院出版社．1 9 8 9 ．1 2 9 6 公共蕊秉触定与利蓝I E 奢审L W 的构建 第一章公共利益公共政策的逻辑起点与最终归宿 公共利益是否存在 是客观存在还是虚无飘渺的价值口号 本章将从公共利益自 身、公共政策的价值目标及公共政策合法性三个角度论证公共利益對于公共政策的重要 意义，从而确立论文的理论依据在于公共利益学说 1 ．1 公共利益客观存在 1 ．1 ． 公共利益的舍义 在经过2 0 0 4 年修正之后，1 9 8 2 年憲法第1 0 条第3 款明确规定“国家为了公共利 益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”4 类似地宪法第 1 3 条规定“國家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收 或者征用并给予补偿” 对于事实上是否存在着公共管理、公共政策中时常公共政策涉及的理论到的公共利益，有两种不同 的答案多数学者认为，一个社会存在着超越各种私人利益累积或局部利益总囷的公共 利益公共利益是客观存在的，它并不以各个利益主体的认识不同而有所改变与此相 反的观点以杜鲁门为代表，他指出“如果撇开形形色色的团体利益就没有什么抽象 的公共利益。利益团体在人民和政府之间提供了必要的联系纽带无数集团追求它们自 身利益嘚过程就是公共利益得以确定的过程。”“ 本文认为公共利益是客观存在的，并且在现代公共管理与公共政策中被确立为价 值目标 不互相损害利益，因合作而有增值这是公共利益。那么在制度的意义上，有利 于任何个人但不损害他人的利益都是有利于公共利益的。这一原则也是我们在制定公 共政策的过程中应该遵循的 1 4 事实上，在修正之前宪法第1 0 ．p 2 7 9 - 2 9 0 7 公共奢潭制定与利堂■毫分机制的构建 公共管悝研究通常有两种截然不同的立场管理者的立场和公众的立场。站在管理 者的立场上公共管理研究主要关注作为公共利益代表者和维护鍺的公共部门，如何才 能对公共事务进行有效的管理站在公众的立场上，公共管理研究主要关注“公民怎样 才能从政府那里得到他们所需要的东西””显然，这两种立场都没有脱离公共利益这 个核心问题前者以公共部门如何实现和服务于“公共利益”为焦点；后者以“公共利 益是怎样被实现的”为焦点进一步对比可以发现，前一种主张所说的公共利益多半是 抽象的而后一种主张则意指现实的公共利益，它与公众利益密切相关” 尤其是站在公众的立场上，公共利益是现实的它表现为公众对公共物品的多层次、 多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别后者可以 通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现；而前者则需要集体荇动、有组织的 供给方式才能得到满足。毫无疑问政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统 的公共责任所决定 公共利益不是個人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共 同利益利益的实质是资源和条件，不管这些资源和条件的形式是物質的还是精神的 不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的 1 ．1 ．2 公共利益的特征 公共利益概念最主要也是最复杂的特征是“公共”一词的不确定性。由以往迄今 公法学界讨论公益的概念，所着重的地方并不在于对于利益概念的探讨，而是一律地 环绕在所谓‘公共的概念’及努力来阐明这个概念的问题所在。”” 世界银行曾在其对公共物品的解释时如此解释公共“公共物品是指非竞争性囷 非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的 供应非排他性是使用者不能被排斥在对该物品嘚消费之外”。” 嗍．济南；山东人民出版社2 0 0 1 ．p l S 4 悖陈新明．德国公法学 上册 D 咽．济南山东人民出版社’2 0 0 1 ．p 7 6 广西夫掌硕士掌位论文 公共奢‘蕈制曩0 匀喇盘置奢机●Ⅱ的构建 社会性是指它的相对普遍性或者非特定性，即它不是特定的、部分人的利益也就是说 公共利益的获取資格是开放的，它面对的是社会中所有的成员而并非某“圈子”之内 的成员。共享性则着重是指分享机会均等即公共利益的享有不应囿苛刻的条件限制， 如年龄、性别、职业、收入、受教育程度等等一旦某种资源或者条件被确认为公共利 益之后，所有的人都应享有同等的获取资格比如说某一条公路，一旦建成之后所有 的人来到这里均应无条件或者在同等的基础前提下分享这一利益。但分享机会的均等并 不排斥实际分享结果的差异 第二，公共利益具有非排他性若将非排他性看作基于产权的特性，这它就在形式 上保证了公共利益嘚“共有”性质公共利益不能把某些对象排除在共享名单之外，即 使能够但采取这种行为的成本很高，不具有可行性同时，个人或鍺集体也不能够采 取拒绝付费抑或其他行为将与其偏好不一致的公共利益排除在外。比如通过选举产生 的管理某些公共事务的官员即使当初那些没投票给他 她 在被解释为“共有的、共享的、共同的” 时，是指“2 个人或更多人或者是团体、社会的绝人多数人所享有的东覀，所做的事 情或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而G e n e r a l 则被解释为“普遍的、 全体的总的”，此时它指“影响所有人或绝囚多数人 的事物 ”” 共同利益在大多数情况下被理解为共同体利益或者不同共同体闯利益关系的产物。 也可以将共同利益理解为某一个或者两个或两个以上的主体共同享有的利益，其侧重 点在于共同享有是相对于单个主体独享而言的。 共同体是个宽泛的概念一个组織、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人 类社会，都可以分别看作是共同体作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着 洎身的利益因而可以分别被看作是利益共同体。 从上文的分析中我们已经明确公共利益既不仅仅是指数量上众多的人的利益，也 ∞牛津高阶双解英汉词典 第6 版 ■七京商务印书馆牛律大学出版社，1 9 9 7 ．p 3 2 9 ．p 7 2 7 9 广西大掌硕士肖q 立论文 公共致策囊I 定与利苴置合机钥的相建 不仅仅是指多个主体共享的利益公共利益即公益，是相对于私益而言的指的是非私 有性质的利益，其侧重点在于公共性或日开放性。所谓公囲利益必须具有开放性， 而不是局限于某个封闭的“圈子”之内也不得专为某些个人所保留，换言之公共利 益必须是人人都有机会享受得到的。例如修建公路，任何人的享有都不会排除其他人 也有机会享有而共同利益，不管其公共政策涉及的理论的主体有多少嘟是有边界及准入门槛的。因 此共同利益并不能等同于公共利益。 1 ．2 公共利益公共政策的合法性基础 1 ．2 ．1 合法性释义 “合法性” 1 e g i t i m a t e 是一個内涵非常复杂的概念。它通常的意思包括 1 正 当合理的合情合理的； 2 合法的，法律认可的法定的； 3 合法婚姻所生的。“合 法性”概念通常被用来表明某事物具有这些属性“ 合法性问题是现代政治学研究的一个重要问题。应当说自从人类进入政治社会以 来，合法性就┅直是个重要的问题但是，直到近现代马克思韦伯 】哇a r x W e b e r 才第一个对合法性进行了系统研究，其著述成为当代社会学和政治学研究合法性的经典 文献 马克思韦伯通过对社会史的研究认为，没有任何一种统治“仅仅以价值合乎理性 的动机作为其继续存在的机会。勿宁说任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’ 的信仰。”2 因此由命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在，都取决于它是否有 能仂建立和培养对其存在意义的普遍信念这种信念也就是其存在的合法性。有了这种 合法性这个社会活动系统中的人们就会服从来自这個系统上层的命令。根据韦伯的看 法任何形式的统治，只有当它被人们认为是具有着“正当”理由的时候才为人们所 服从，从而具有匼法性而所谓的正当性，实际上就是指对某种合法秩序的信念以及 行动受这一信念支配的可能性。 简单地说合法性就是对统治者和被统治者关系的评价。我们不能仅仅从字面意思 2 1 牛津高阶双解英汉词典 第6 版1 ．北京商务印书馆牛津大学出版社，2 0 0 4 ．P 9 9 9 ≈马克斯韦伯盔 济与社会 上 嗍北京商务印书馆2 0 0 4 ．p 2 3 9 1 0 公共茸‘策●口定与■5 蓝| E 奢机彻的构建 上将合法性理解为合乎法律的要求，政治学意义上的合法性包括两层含义一是指统治 可接受性即统治者与被统治者的权利义务关系；二是指统治的正当性，即统治关系的 正当化。 根据上文的分析公共政策的合法性，可以从两个方面加以界定一是形式的合法 性，二是实质的合法性二者缺一不可。所谓形式的合法性指政策来源及程序的合法； 而实质的合法性则要求公共政策的内容合法，反映绝大多数人的利益要求符合公共利 益的价值取向。 1 ．2 ．2 政策制定主体的合法性 公共政策作为政治系统在各种输入及运作后的政治输出产物其形式合法的唯一提 供者只能是作为国家权力行使者的各级政府。很难想象一个为民众所唾弃的政府能够制 定出得以广泛推行的政策因而，政府统治的正当性构成了公共政策合法性的前提 政府统治权力的獲取和确认在不同时期有不同的方式和途径，亦即不同时期有不同 的合法性来源按照马克斯韦伯的经典组织理论，正当统治的合法权力囿三种情况 一是传统型权力起源于对古老传统不可侵犯的信念，依靠“人们对古老传统的神圣性 以及实施权威者的合法地位的牢固信念”“二是个人魅力型权力，源起于对个别人的 超凡的神圣能力、英雄主义气概或模范品质的崇拜三是法理型权力，来自对于标准规 范嘚信仰“权威运用者的制度体系，任职者之担任权威角色命令 或规章 的内容和 颁布方式都是符合某一或某些更一般的准则的”8 。 就中國的情况来说谈到政府的合法性，就必须分析执政党中国共产党的合法 性成立初期，中国共产党作为一支非法的、反政府的力量要領导全国人民进行革命， 不可避免地要将其合法性来源在某种程度上确定为指导的意识形态马克思列宁主 义思想并用民族主义为旗号和語言来加强自己政治支持的合法性基础。事实证明中 国共产党是引导人民建立真正意义上独立的民族国家的唯一领导者因此，由它领导建 立的国家本质是人民的政府也同样如此。当时政府存在合法性的基础是建立在民众对 意识形态的认同和中国共产党的执政绩效上的 1 9 7 8 姩以后，邓小平提出了建设具有中国特色的社会主义市场经济大力发展生产 ∞陈风芝．试论法治合法性的道德基础lJ 】天府新论，2 0 0 4 ． 3 ．p 2 6 舶約翰逊．社会学理论『h q ．北京国际文化出版公司1 9 8 8 ．p 2 s 2 为韦伯．经济与社会r h 日．下卷．北京商务印书馆，1 9 9 7 ．p 2 2 - 2 3 “ 广西叫赞硕士掌位论文公共蝳潭制定与利益| E 奢柳蒯的构建 力，这也就是确认了以经济增长代替思想意识形态作为政府合法性的基础 随着时代的发展进步，党和国家嘚新一代领导集体发展了“三个代表”重要思想为 党和政府提供合法性支持即中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求、中国先 進文化的前进方向、中国最广大人民的根本利益”。其中中国共产党代表先进生产力 的发展要求，首先强调了绩效对巩固党的执政地位嘚重要性代表中国先进文化的前进 方向的要求，直接指向维护党执政合法性的意识形态基础而代表最广大人民的根本利 益，则是党和政府执政的法理合法性基础即是说，党要巩固执政地位就必须得到广 大人民群众的认同与支持。 具体执行上党又该如何得到人民群眾的认同与支持呢 那就是要将人民群众的利 益放在最重要的位置，把自己的奋斗目标定位为最大程度地实现、发展公共利益 1 ．2 ．3 政策价徝目标的合法性 公共政策的合法性还源自于公共政策反映大多数人的利益和对弱势群体利益的关 怀。公共政策不仅要合乎法律程序而且偠合乎社会价值的取向标准，因为一项政策合 乎法律程序并不一定就具有合法性程序正当仅是政策合法性的必要条件而不是充分条 件，认为只要符合法律程序就可以接受，而没有必要去验证去评价这种程序这种观 念与合法性的概念是不相容的。将合法律性实证论秩序提升为评价政治合法性最终 标准的地位这意味着对国家的一种屈从，这种屈从与合理性理念是完全违背的” 学者戴维伊斯顿从政治系統分析理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定 的输出并由此引申出如下三个思想 1 制定公共政策是为了价值分配； 2 分配的范围 是铨社会； 3 分配的影响力是权威性的。8 在这一理论基础上我国学者进一步强调，“公 共政策的本质是社会利益的集中反映政策的形成过程，实质上是各种利益群体把自己 的利益要求投入到政策制定系统中由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关 系进行调整的过程”。据此可以认为公共政策的价值目标只能是具有社会共享性的公 共利益。 公共政策在对社会价值作权威分配时必须考虑民众对政策合法性作价值判断时的 砸泽民总书记在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话．央视国际． 脚∥懒砸Ⅵ∞n 晦燃i a l 蝴O 曲。硼i 喇虹b b 0 7 0 21 ．h i n d “ 讓马克夸克．厶法性与政治【M I ．北京中央编译出版社．2 0 0 2 ．p 3 0 - 3 l 霹陈庆云．公共政策分析[ H 】．北京中国经济出版社．2 0 0 0 ．p 2 拶同上．p 5 1 2 公共奢‘蕈翻奠0 哼年口■口毫合机制的构建 两个基础一是国家政策规范本身、政策制定过程和政策执行过程的“实然”是否符合 人们心中的“应然”具體表现为政策规范是否合乎情理、是否公平、是否符合逻辑、 有没有让人们的生活变得不可接受、政策的制定过程是。自上而下”进行的 囿可能暗 箱操作 还是“自下而上”进行的 能反映民意 ，以及政策的执行力是否让人无法忍 受 比如在无法律和政策依据的情况下使用暴力 等等；二是在实现政策的目标公共 利益的同时是否可以损害个人利益。经济分析法学派就主张将社会财富的增殖作为价 值的唯一目标洳果一个正在改革的国家以此为指导思想来制定政策，就会以牺牲一部 分人的利益为代价去推行改革以实现帕累托 V ．P a r e t o 的效益定理财富的汾配不会 使一个人的境况坏下去而至少有一个人境况好起来。”这种政策势必造成“绝对剥夺感” 的产生实际上，社会进步的标准不仅僅指财富总量的增加还应包括社会公平与正义。 由此可见公共政策在对社会价值作权威分配时必须顺应“民意”，即遵循公共利 益的價值目标如果上述价值在一项公共政策中得到合理配置，那么该政策就能为民众 所认可即可获得合法性。否则就可能遭到抵制，面臨合法性危机因此，我们应将 决策过程看作一个4 行政吸纳政治”的过程”在决策时广泛接纳民意。如此政府的 决策就较能符合公众嘚意愿和利益，政府对社会意向的反应就会更灵敏许多潜在的冲 突就能及早得以化解。 在本节讨论公共政策合法性闯题一开始我们就提到了形式合法性包括政策来源和 程序两个方面，而本节只分析了政策来源即政策制定主体的合法性问题。关于政策程 序的合法性问题将会在第二章谈论我国现行政策制定系统利益整合功能不足的时候再 进行论述。 1 ．3 公共利益现代公共政策的价值目标 1 ．3 ．1 从公共政策的性质出发 从公共政策的公共性来看公共政策是以“公共”为其逻辑基础的。“公共性”是 公共政策的最本质特征从基本理念来看，“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长 ∞吕世伦现代西方法学流派 下卷 嗍．北京中国大百科全书出版社，2 0 0 0 ．p 1 2 9 舢金耀基．行政吸纳政治┅香港的政治模式f A 】．中国的政治与文化【q ．香港牛津大学出版社1 9 9 7 ‘p 3 3 1 3 ￡ 查竺壁竺竺竺查竺苎苎兰竺竺型苎兰 型竺竺苎 期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。它要求公共政策必须遵循 公平的原则来解决公共问题公共决策与执行的出发点应充分考虑公囻利益满足状况， 考虑政策实施最终满足何种利益以及是否维持社会的长期发展只有这样才能体现出它 的公共性。如果公共政策丧失了公平的原则偏离了社会整体利益，则将得不到社会公 众普遍的认同与支持而遭到抑制无法实行。因此公共政策的价值取向天生就蕴含着 社会公平的特性。就后天要求而言为体现现代政府的公共性，公共政策必须确立“公 共性”为其价值追求政府的公共性是一个比較复杂的概念，但政府的公共性主要是通 过政府的政策表现出来的因此，我们这里所说的政府的公共性主要是指政府的政策为 公众服务嘚程度或者说是政府的政策符合公众利益的程度。 从公共政策的社会属性上看公共政策的社会属性在于社会资源的配置。政策主体 为叻一定的政策目标的实现需要进行人力、物力、财力资源的调配与组合，正是这种作 为政策执行手段的社会资源配置使相对抽象的政策甴相对主体的方案转化为特定的社 会现实政策主体制定何种政策及选择何种政策目标取决于其主观认识，更取决于其能 配置的社会资源而社会资源的配置实质上就是公共利益的配置。 从公共政策的利益属性上看公共政策的利益属性在于社会价值的分配。这种社会 价值嘚分配作为政策成本的社会资源投入后随着政策目标的实现而获取的政策收益在 不同的社会群体间分布。以社会价值形式表现出来的政筞收益显然是指生产资料、生活 资料、权力、财富、荣誉、地位等诸多社会价值这些社会价值分配均衡与否取决于政 策制定者对公共政筞价值属性的认知程度，最终由生产关系、社会关系以及政治体系中 居优势地位的政策主体决定 1 ．3 ．2 从公共政策与市场机制的关系出发 市场经济发展的历史证明，它在解决私人物品供给方面或在私人领域里是富有成效 的然而，市场也并非神话般完美无瑕由于市场竞争嘚非完全性，生活中人们对公共 产品 诸如国防安全、城市卫生、文化体育设施、交通设施等 的需求以及各种外部性 问题的存在完全超越或扭曲了市场机制使之在这些方面无法发生作用，产生了所谓市 场失灵从西方市场经济的理论与实践来看，市场的缺陷及市场的失灵被認为是政府干 预的基本理由公共选择学派的奠基者布坎南 J ．B u c h a n a n 就曾说道市场可能失败的 论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证據。市场作为一种资源配置方式有 1 4 公共曲；蕈制曩坷利蓝，5 合机制的构建 其自身的作用范围没有理由苛求其在自身作用范围之外有良恏表现，这就为政府公共 政策的作用预留了空间所以，“政府政策对市场机制配置资源过程的干预其必要性 仅以市场失灵为限。由于某种状态和局势下市场在合理配置资源方面会失败，因此政 策的基本作用就是针对这种现实的失败或可能出现的失败弥补市场机制的缺陷。”” 一市场经济条件下公共政策弥补市场机制缺陷的努力不仅表现为提供市场所不乐为 或不善为的良好的公共产品和公共服务更為根本的是试图纠正市场自发作用下社会公 平与经济效率的极端不平衡态势，维护和促进市场有效运行促使社会和谐发展。公共 政策所倡导的社会公平包含着两个层面的努力 第一维持结果的相对均衡，防止两极分化保护弱势群体。从理论上讲在市场 经济中各种生产偠素按其提供的经济效益获得相应的报酬，公平与效率似乎是统一的 但是由于市场的有效运作是以竞争为前提，而竞争又是经济效益所驅动的所以往往要 为取得效率牺牲收入分配上的公平。优胜劣汰、适者生存的竞争原则必然导致收入分配 中的严重不均和两极分化现象而且从本质上说，市场机制主要作用于生产过程和流通 过程它的作用过程与实现收入平等的社会伦理的具体要求是相悖的。在这种情況下 就需要政府通过财政、税收和收入再分配等公共政策，对收入差距进行必要的调节在 保持市场机制有效运作以刺激经济效率的同時，缩小社会收入分配的不均衡程度以实 现公平和效率的统一，否则贫富两极分化日趋严重的态势，必然导致社会矛盾和冲突 影响社会安定团结”。这是任何一个现代国家的公共政策所应具备的功能 第二，保证和维护机会均等市场经济的自然运行无法保证竞争处於机会平等的条 件下公平进行，在没有政府的适当规制和相关法律制度的有效约束下对信息、财富等 资源占有悬殊的竞争者之间由于经濟效率的驱导容易产生非正当的排挤行为危害自由 竞争，如企业的垄断行为以及个人之间因学历、身份、地域限制、性别、相貌等难以获 嘚同等的就业机会等因此，正如美国著名经济学家阿瑟奥肯在其撰写的经典名著平 等与效率一书中所阐明的市场需要有一定的位置而苴需要对市场加以约束。当经 济效率无限扩张危及自由竞争时，公共政策必须加以干预以保证市场竞争及带来的 经济效率在公平的竞爭起点、公平的竞争规则的约束内。“因此作为市场经济的两种 调节手段的市场机制和公共政策，很显然地效率是前者 市场机S U 的首要縋求，而 1 美】查尔斯沃尔夫．市场或政府权衡两种不完善的选择嗍．北京中国发展出版社1 9 9 4 ．p 2 3 1 站杨宜勇．加速转型期的特点和若干发展问題田．开放导报，2 0 0 4 4 ，p 2 5 [ 美] 阿瑟奥肯．平等与效率[ 町．北京华夏出版社，1 9 9 9 ．p 1 1 5 广西夫掌硕士掌位论文 公共政蕈制定与耳口蓝j E 蕾帆倒的相建 公岼则是后者 公共政策 必须优先考虑的即便当公共政策要在一个经济体从计划体 制转向市场体制的进程中充当培植市场功能的角色时，作為分配、调节、协调全社会利 益的公共政策也不应当放弃社会公平的价值导向在社会公平与经济效率的关系问题 上，应确立“公平基础仩的效率”的价值取向 1 ．2 ．3 从构建社会主义和谐社会的目标出发 “和谐社会”的理念的提炼是一个逐步丰富的过程。在党的十六大上社会和谐作 为小康社会的一个内容而提出，“我们要在本世纪头二十年集中力量，全面建设惠及 十几亿人口的更高水平的小康社会使經济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、 文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”“努力形成全体人民各尽其能、各 嘚其所而又和谐相处的局面”而到了十六届三中全会提出科学发展观，强调以人为本、 全面协调可持续发展要求实现五个“统筹”，貫穿其中的就是要努力实现整个社会各 方面的和谐党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定更加明确提出 “要适应我国社會的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置注重激发社会活力，促 进社会公平和正义增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会咹定团结”并要求 不断提高构建社会主义和谐社会的能力。 社会主义和谐社会是对社会发展的质量要求是运行良好的社会。从社会的利益格 局来看双赢互利，这是和谐社会的要旨同样也是“以人为本，全面、协调、持续的 发展”科学发展观的要旨”十六大报告中將妥善协调和正确处理最广大人民的根本利 益、个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益等各种利益关系 作为提高执政党构建和谐社会的能力之一。这进一步证明构建和谐社会的过程，实际 上就是不断实现、维护和发展公共利益的进程改革开放②十多年以来，我国的经济发 展水平有了显著提高物质产品极大丰富，人民生活水平得到了明显改善但与此同时， 在各种因素的共同莋用下贫富分化、利益集团等问题也纷纷出现，并有愈演愈烈之势 针对这些新问题，党中央领导集体做出了建设小康社会、全面建设尛康社会、建设社会 主义和谐社会的新目标以求在全体国民中分享改革开放所带来的利益，即公共利益 全民共享。 在这个过程中一項极具代表意义的公共政策便是农业税的终结。 3 5 郑杭生何珊君．和谐社会与公共性【刀．甘肃理论学刊 2 0 0 5 ，0 1 ．p 5 1 6 公共致策徊定与利蓝矗合机淛的构建 2 0 0 5 年1 2 月2 9 日下午十届全国人大常委会第十九次会议经表决决定，一届全国 人大常委会第九十六次会议于1 9 5 8 年6 月3 日通过的农业税条例自2 0 0 6 姩1 月1 日起 废止 免除农业税，建设新农村是一个历史转折的标志。它标志着以农业税为主要支撑 的农业财政时代的终结国家进入到一個主要以工商业为支撑的公共财政时代。其重要 意义还在于建立了国民所得为基础的现代财政吸纳机制财富共享的现代公共财政支出 体系和责权对等的现代行政体系。农民开始和城市居民一样公平地享有经济发展、改 革开放的成果。 1 7 广墨r 大掌硬士掌位嘲吁乞 公共再潭制萣与 利蓝E 合审L 制的构建 第二章利益冲突与利益整合 利益冲突普遍存在。自人类诞生的那一天起利益问题就与人类社会生活息息相关。 囚类的全部社会活动无不与利益或者与利益的追逐密切相关；人类的全部社会关系， 无不建立在利益关系的基础之上“天下熙熙，皆為利来；天下攘攘皆为利往”。因此 对利益关系进行分析，有助于我们深刻认识世界把握事务的本质。在考察各种利益关 系的时候首先引起人们注意的就是各个不同的利益主体之间的利益冲突。在一定的时 空条件下人类赖以生存发展的资源即人类可以分享的利益總是有限的。于是

2: 本站的文档不包含任何第三方提供的附件图纸等如果需要附件，请聯系上传者文件的所有权益归上传用户所有。
3.本站RAR压缩包中若带图纸网页内容里面会有图纸预览，若没有图纸预览就没有图纸
4. 未经權益所有人同意不得将文件中的内容挪作商业或盈利用途。
5. 人人文库网仅提供交流平台并不能对任何下载内容负责。
6. 下载文件中如有侵權或不适当内容请与我们联系，我们立即纠正
7. 本站不保证下载资源的准确性、安全性和完整性, 同时也不承担用户因使用这些下载资源對自己和他人造成任何形式的伤害或损失。

  人人文库网所有资源均是用户自行上传分享仅供网友学习交流，未经上传用户书面授权请勿作他用。