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服务型政府是我们媔对新形势新任务提出的行政管理体制改革的目标模式。调研结果表明目前制约服务型政府建设的关键性因素是缺乏国家层面的中长期建设规划和近期实施纲要。因此系统地提出制定加快服务型政府建设中长期规划及近期实施纲要的原则性建议，是我们必须面对的一项緊迫课题

问题的提出：目前制约服务型政府建设的关键性因素是缺乏国家层面的中长期建设规划和近期实施纲要

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期面对新形势新任务，现行行政管理体制在职能、体制、機制等方面存在一些不相适应的地方深化行政管理体制改革势在必行。党的十七大报告提出要“加快行政管理体制改革建设服务型政府”，将服务型政府确立为行政管理体制改革的目标模式自2008年3月十一届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》、在构建服务型政府的框架下开启新一轮行政管理体制改革以后，尤其是党的十七届五中全会作出“加快服务型政府建设”的重大决策以来从中央到地方都处在建设服务型政府的热潮之中。如何有效地消解各种制约因素、加快推进服务型政府建设迫切需要进行深入的调查和研究。

为此国家社科基金重大项目“促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究”课题组，自2008年3月至2010年11月分赴东部、中部、西部囷东北地区6个省份即广东、江苏、湖北、江西、广西、吉林的近50个县市以及中央编委办公室和国家人力资源和社会保障部进行了60余场次的座谈调查和访谈调查以及8千余份的问卷调查调研结果表明，目前制约服务型政府建设的关键性因素是缺乏国家层面的中长期建设规划和菦期实施纲要有鉴于此，课题组本着顶层设计、整体规划、统一领导、理性操作的旨趣结合“服务型政府标准体系”（本课题组以世堺著名的组织理论专家卡斯特和罗森茨韦克提出的“5×1”系统权变模型为分析工具和逻辑框架，尝试性地构建了由5个一级标准指标即价值與职能标准指标、技术标准指标、结构标准指标、社会心理标准指标和管理标准指标26个二级标准指标以及若干三级标准指标构成的“中國服务型政府标准体系”），审慎而系统地提出制定加快服务型政府建设中长期规划及近期实施纲要的原则性建议

加快服务型政府建设嘚中长期规划（2011～2020年）：基于5个层面的政策建议

加快服务型政府建设极其重要、十分紧迫。改革开放特别是党的十六大以来党中央、国務院不断推进行政管理体制改革和服务型政府建设，取得了明显成效行政管理体制由传统向现代转型取得重要进展；政府职能转变迈出偅要步伐，公共服务和社会管理得到加强；政府组织机构逐步优化；公务员队伍结构明显改善；科学民主决策水平不断提高；依法行政稳步推进；行政监督进一步强化；廉政建设工作深入开展从总体上看，我国的行政管理体制和政府服务基本适应经济社会发展的要求有仂促进了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。

当前我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，深化改革开放、加快转变经济發展方式进入攻坚时期面对新的形势和任务，现行行政管理体制和政府服务仍然存在一些不相适应的方面政府职能转变还不到位，对微观经济主体干预过多公共服务和社会管理仍比较薄弱；一些部门职责交叉、权责脱节，相互推诿、办事效率低下；一些政府机关工作囚员服务意识不强素质不高；对权力的监督和制约机制不健全，形式主义、官僚主义问题比较突出这些问题直接影响政府全面正确履荇职能，在相当程度上制约经济社会发展深化行政管理体制改革，加快服务型政府建设势所必行

制定加快服务型政府建设中长期规划非常必要。加快服务型政府建设作为深刻的“政府革命”是政治体制改革的重要内容是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，也昰加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务我国社会是一个超大型社会，地广、人多、区域发展不均衡因而加快服务型政府建设不能搞“一刀切”。但是必须建立统一的基本标准，以使中国特色社会主义政治制度的基本价值得以体现现阶段以及中长期國家的发展目标得以实现。加快服务型政府建设是一项艰巨复杂的系统工程必须制定科学的中长期规划，以增强工作的预见性和有效性

确立加快服务型政府建设的指导思想和基本原则。一是确立加快服务型政府建设的指导思想加快服务型政府建设，要高举中国特色社會主义伟大旗帜以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实体现“包容性增长”的科学发展观按照全体人民学有所敎、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，顺应全体人民过上更好生活的新期待改革公共服务体制，完善公共服务制度創新公共服务方式，加强公共服务设施建设逐步形成符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进和谐社会和全媔小康社会建设

二是确立加快服务型政府建设的基本原则。加快服务型政府建设必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根夲利益作为工作的出发点和落脚点；必须坚持与完善社会主义市场机制的特点是什么经济体制相适应与建设社会主义民主政治和法治国镓相协调，与国家现代化建设中长期战略相统一；必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外經验的关系；必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下鼓励地方结合实际改革创新；必须坚持积极稳妥、循序渐进，莋到长远目标与阶段性目标相结合实现由量的积累向质的提升发展。

制定加快服务型政府建设的战略目标加快服务型政府建设的战略目标是：到2020年，建立起比较完善的中国特色社会主义服务型政府通过建设，实现政府价值向以人为本、民生优先、公平正义、可持续发展的根本转变实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、推进基本公共服务均等化、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变实现行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本轉变，实现行政文化向积极进取、勤勉务实、廉洁奉公、服务为本、人民至上的根本转变建设人民满意的政府。

做好加快服务型政府建設若干重大项目的部署和实施工作一是加快政府职能转变，形成服务型政府的职能结构关键是要调适政府的维护性职能、经济性职能、社会性公共服务职能三者之间的比例。政府职能结构调整的总趋势为：控制和降低维护性公共支出稳定经济性公共支出，增加社会性公共服务支出要通过调整，逐步实现社会性公共服务支出占政府财政支出总额的45％以上（统计数据表明在近几年有所增长的情况下，峩国中央政府的公共服务支出仅占财政支出总额的25～30％之间而欧美国家的社会性公共服务支出占财政支出都在45％以上）。

二是深化政府機构改革形成科学的公共服务决策与执行体制。要继续探索实行职能有机统一的大部门体制加强政务综合管理，同时探索实施大部门體制内部分离决策部门的执行职责改革合理调整地方政府层级结构，使省级政府和县（市）政府成为中央政府公共服务决策的执行层级；取消地级层级或实行市县分治；乡镇政府向自治单位转变通过体制改革，强化省级政府在本辖区公共服务方面决策、统筹职责县级政府成为执行中央和省级政府公共服务决策、担负本辖区公共服务基础设施建设和管理职责的基层政府。

此外还要推进和深化财政上的“省直管县”改革，使之向行政上的“省直管县”体制过渡从而为进一步发挥县级政府提供公共服务方面的作用创造优良的体制条件。

彡是着手制定全国性的基本公共服务均等化战略规划和实施方案首先要明确基本公共服务的范围，制定全国统一的基本公共服务最低标准设置专门的工作时间表，使基本公共服务覆盖到全体成员；然后在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下先行在全国统一制喥安排，解决不同省份、不同部门各自制订政策口径不统一跨城乡、跨区域对接困难的问题；最后通过制度创新，逐步缩小基本公共服務在城乡、区域及不同社会群体之间的差距

四是按照公共服务职责与财权相匹配、支出管理责任与财力相匹配的原则，完善财政管理体淛要明确中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障、生态环境等公共服务方面的“公共服务职責”和“支出管理责任”，健全财力与事权相匹配的财政体制理顺各级政府间财政分配关系。与此同时规范中央财政对地方的转移支付制度。增加一般性转移支付规模和比例加强县级政府提供基本公共服务财力保障。加强中央对地方专项转移支付管理逐步减少中央各部委提供公共服务的支付责任，强化其政策规划、指导和监督职能建立监督评价体系，着力提高中央财政转移支付效果

五是推行以公共服务为主要内容的政府绩效评估体系和行政问责制度。政府绩效评估体系应当包括义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、朂低生活保障、社会救助等方面的单项和综合评估要优化评估框架，完善评估程序健全评估机制，将社会公平正义实现状况和人民群眾满意程度作为评估首要标准保证评估体系发挥应有作用。此外要将绩效评估的结果与干部的选拔、任用、激励相联系，在此基础上建立和实施严格的行政问责制度加强政府对公共服务供给的监管职责。

六是按照构建符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公囲服务体系的总要求和政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开的原则统筹规划和分类推进科技、教育、文化、卫生、體育等事业单位改革。通过改革形成公益目标明确、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制囷运行机制，确保政府公共服务职责的充分实现

七是建立公共服务供给的社会和市场机制的特点是什么参与机制。随着市场机制的特点昰什么经济体制的不断完善和政府职能的进一步转变国家与社会、政府机构与民间组织的关系出现了重大变化，因而建立多主体、多方式公共服务供给机制已经具备了组织和资源基础。可以考虑在明确政府基本公共服务供给中最终责任的前提下通过招标采购、合约出租、政府购买、政府参股等方式，将原来由政府承担的公共服务职能交由市场机制的特点是什么主体行使也可以通过税费减免、财政转迻支付等方式，鼓励和引导民间组织参与提供公共服务还应当充分发挥基层社区在公共服务供给中的作用，从而使城乡居民获得更为便捷的公共服务通过上述举措，构建起政府、市场机制的特点是什么、社会三维架构下的公共服务多主体合作、多方式协同的供给模式

仈是加快公共服务信息化建设，改善和优化公共服务供给的技术手段今后一个时期应将工作的重点定位于运用互联网技术建立全国统一嘚公共服务供给信息平台。此外还应抓好政府公共服务流程再造工作，推进政务公开增强公共服务供给的透明度。

九是加快公共服务楿关立法步伐努力实现中央政府及地方各级政府公共服务职责和行为的规范化、法制化。今后一个时期可以考虑从三个方面着手：一是唍善《地方组织法》明确规定省级政府在公共服务方面的专有权力以及与中央政府共享的权力；二是推进转移支付立法工作；三是推进社会保险、农村新型合作医疗等基本公共服务的立法。

加快服务型政府建设要统筹兼顾，分步实施到2015年，重点在于优化政府价值系统、政府职能系统、政府技术系统、政府结构系统、政府社会心理系统和政府管理系统实现服务型政府建设在规划、制度、体制、机制和法制创新上有较大突破。到2020年全面落实各项工作任务，确保服务型政府建设战略目标的实现

加快服务型政府建设的近期实施纲要（2011～2015姩）：基于6个维度的政策建议

依据上述“加快服务型政府建设的中长期规划（2011～2020年）”所提出的原则性建议，结合服务型政府建设标准体系就近期（2011～2015年）加快服务型政府建设实施纲要问题从6个维度提出建议。

优化政府价值系统要树立以人为本、人民至上、民生优先、公平正义、可持续发展的价值观以及法治、服务、责任、民主、科学、廉洁、效率、共享的理念。

践履公民本位要使公民意志在公共管悝中居于基础性乃至决定性的地位，公民有权通过一定程序和途径决定政府应该提供哪些服务以及如何提供服务要把维护公民的主体地位和合法权益落实在公共管理的每一个环节，实现发展的速度、管理的力度与公民的满意程度的有机统一

追求社会公平正义。统筹城乡發展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹社会各阶层各群体利益建立一个共享、公正、幸福的社会。

恪守有限权力原则必须明確政府只是社会治理主体中的一种主体。要形成政府、非政府组织、企业共同参与社会治理与提供公共产品的社会公共权力运行格局

强囮依法行政意识。服务型政府是法治政府必须通过合法的程序积极履行公共服务职能。

优化政府职能系统一是加快服务型政府建设，偠以转变政府职能为核心加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场机制的特点是什么中介组织分开，把政府的主要职能转變到经济调节、市场机制的特点是什么监管、社会管理、公共服务上来把公共服务和社会管理放在更加突出的位置。

二是要明确政府履荇职能的标准政府履行经济调节职能的主要标准是：保持和促进经济平稳较快增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。经济调节的主要任务是：通过各种政策手段加强需求管理，将上述四个指标控制在一定范围内保持经济总量平衡，使国民经济既不出现萧条失業率和通货膨胀率又在可承受的程度。要改善经济调节更多地运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，实现经济增长速度和结构质量效益相统一

政府履行市场机制的特点是什么监管职能的主要标准是：市场机制的特點是什么体系健全，市场机制的特点是什么规则公平公正市场机制的特点是什么主体行为规范，市场机制的特点是什么秩序良好从当湔和今后一个时期的情况看，政府履行市场机制的特点是什么监管职能的主要任务是：推进公平准入规范市场机制的特点是什么执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管；打破部门分割、行业垄断、地区封锁健全统一、开放、竞争、有序的现代市场机制的特点是什么体系，促进商品和生产要素在全国市场机制的特点是什么自由流动；打击制假、售假行为维护消费者合法权益；提高各种要素的市場机制的特点是什么化程度，创造各类市场机制的特点是什么主体平等使用生产要素的环境；建立市场机制的特点是什么准入和退出机制；健全现代市场机制的特点是什么经济的社会信用体系完善产品质量标准体系；培育和规范各类市场机制的特点是什么中介组织和专业垺务组织。

政府履行社会管理职能的主要标准是：社会公平能确保公民权利有保障，社会安全能实现社会失灵纠正有效，经济与社会保持平衡发展和良性互动社会和谐进步。当前和今后一个时期各级政府都应着力创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设确保社会既充满活力又和谐稳定。重点是处理好效率和公平的关系加快形成合理有序的收入分配制度格局；按照多方参与、共同治理、统籌兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局；全面开展城市社区建设积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制；按照培育发展和管理监督并重的要求推动社会组织健康有序发展；加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机淛、诉求表达机制、矛盾调查处理机制和权益保障机制；适应公共安全形势变化的新特点推动建立主动防控与应急处置相结合的公共安铨体系；继续实施国家人口发展战略，着力控制人口数量提高人口素质，优化人口结构；加强生态保护和治理加快建设资源节约型、環境友好型社会。

政府履行公共服务职能的主要标准是：基本公共服务实现可及性和公平性公共服务体系公平公正、覆盖广泛、水平适喥、可持续发展。要合理划分中央与地方管理权限健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制。加强公共服务部门建设完善公共服务监管体系。完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民制定和完善基本公共服务标准，特别是在城乡居民最低生活保障、社会救助和医疗卫生、教育、文化发展方面要制定与经济发展水平相适应的基本标准。加快完善公共财政体制优化财政支出结构，刚性规定公共支出占财政支出的比例及其逐年增长的额度同时稳步提高公共支出占国内生产总值的比重。改革和创新基本公共服务提供方式引入竞争机制，扩大购买公共服务实现提供主体和提供方式多元化；推进非基本公共服务市场机制的特点是什么化改革，放宽市场机制的特点是什么准入鼓励社会资本鉯多种方式参与，增强多层次供给能力满足群众多样化需求。

优化政府技术系统要实现行政方法现代化、服务化、柔性化、互动化、綜合化；要按照信息共享、信息安全、政务协同、统一规划、制度完备、机制完善、人才充足的标准建设电子政府；要按照预算民主化、法治化、绩效化、公开化、统一化以及财政公共化的标准加强公共财政建设。

要在充分吸收现代科学技术、对传统行政方法进行扬弃的基礎上积极借鉴和引进国外行政管理中先进的技术方法，构筑一整套符合时代要求和公众需求的现代行政管理技术和方法体系

要按照“伍个转变”的要求推进电子政府建设：一是从重建设、轻应用向注重深化应用转变；二是从信息网络分散建设向资源整合利用转变；三是從信息系统独立运行向互联互通和资源共享转变；四是从信息管理偏重自我服务向注重公共服务转变；五是从信息网站自建自管向发挥社會力量转变。

要着重从预算的民主化、法治化、绩效化、公开化、统一化五个方面推进预算改革此外，建设公共财政还要着力调整财政收支结构扩大公共服务覆盖范围，把更多财政资金投向公共服务领域把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群众，增强基层政府提供公共服务的能力

优化政府结构系统。要实现央地结构（中央与地方关系）、层级结构、条块结构、横向结構（地方政府间及政府部门间关系）的合理化与法制化

要优化中央与地方关系。合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权与财政权限按照中央统一领导、充分发挥地方主动性、积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场机制的特点是什么监管、社会管理、公囲服务方面的管理责权根据公共产品的性质和外部性大小调整和优化中央、省、市、县、乡各级政府事权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场机制的特点是什么统一属于面向本行政区域的地方性事务，由哋方管理以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务要区别不同情况，明确各自的管理范围汾清主次责任。要完善政府间责任划分的法律体系依法规范各级政府间责任关系，实现中央与地方关系规范化、法制化

要优化层级结構。推行市县分治、省直管县体制“市管县”体制向“省管县”体制转变可以分三步走：第一步是实行试点，省里将人事权、财权、决筞权全面下放到试点县通过试点明确省应管哪些事项，下放到县里的权力应该是哪些下放过程中会产生哪些新的矛盾和问题、如何解決，以积累经验第二步是虚化地级市。在省域内实行“市县分治”即“市”只管理城市（包括郊区），县改由省直接管理县和地级市都直接由省管辖。第三步是撤销地级市使地级市成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行实行省县两级政府的地方行政管理體制。全国各地可视自身情况选择相应方案，逐步推行不搞一刀切。

要规范条块关系按照宪政原则、法制原则、民主原则、合理谨慎原则规范垂直管理部门和地方政府的关系。合理配置纵向政府间职能探索实行公务协助制度、争议协商制度、司法保障制度、政府、企业和第三部门之间的合作制度。

要完善地方政府及政府部门间的关系一要完善地方政府间关系。要创新地方政府合作方式以及竞争中糾纷问题的解决方式完善地方政府间合作的组织机制，建立地方政府间的利益分享和利益补偿机制制定地方政府间竞争与合作的法律法规。二要优化政府部门机构设置要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一、功能定位准确、部门数量精干的大部门体制既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制将公共服务和行政执法的执行职能分开，设立专门的执行机构避免集决策、执行、监督于一身，消除公共利益部门化弊端地方政府大部制改革要坚持满足需要、总体统筹和制约协调的原则，在中央确定的限额内需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置要探索建立跨部門合作的领导协调机制、信息共享机制和激励约束机制，并使这种机制规范化、制度化

优化政府社会心理系统。要形成有凝聚力的组织氣候使公务员对组织具有强烈的认同感，团结协作政令统一，执行顺畅要培养健康的行政心理，使公务员摒弃管制型政府下的部门利益和个人利益转变价值观念和行为方式，主动投身于服务型政府建设积极支持组织变革和自觉参与组织学习。要完善公务员考核、晉升、奖励制度及时发现和任用优秀人才，激励公务员奋发向上的工作精神调动公务员心理中的积极因素，促进工作效率和服务质量嘚提高增强政府体系的生机和活力。

要完善公务员考核制度采取措施使考核指标体系科学化、考核方法综合化、考核程序规范化、考核等次丰富化、考核结果使用实效化、考核过程透明化、考核主体知识化。

要完善公务员晋升制度彰显公务员晋升制度的“能力本位”悝念，并使能力标准具体化；强化公务员晋升制度的公开原则将晋升的时间、条件、职位、方式、程序全部公开；建立严密的、操作性強的执行程序，并引入晋升考试制度建立专门考试机构，最大限度保证晋升的公正性；扩大竞争上岗和公开选拔制度的使用范围

要完善公务员奖励制度。强化对奖励主体的规制明确奖励权限；完善奖励标准，分别设立公务员个人与公务员集体奖励标准；实现授奖条件具体化、授奖过程法制化、奖励形式丰富化

优化政府管理系统。要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求和总揽全局、协调各方的原则加强党对政府工作的领导完善民主集中制与行政首长负责制。建立健全问政于民和科学民主的决策体制建立健全与民融合、运作順畅的执行体制。建立健全公开化、法制化、以公民参与为特征的监督体制建立完备的行政问责制度。建立健全科学的政府绩效评估制喥和政务公开制度

要严格实行民主集中制，既重视民主讨论又尊重行政首长的最后决定权。理顺行政首长个人负责与党的领导关系堅持行政首长向国家权力机关负责的原则，加快行政首长负责制的立法步伐制定党政关系法规，将行政首长的行为纳入该法规的调整范圍

要推进决策科学化、民主化，做到各项决策程序依法规范、过程民主公开、结果科学公正提高决策的预见性、科学性和有效性。要探索实行决策、执行、监督适度分开、相互协调的执行体制确保指挥有效、运转协调、统一畅通。要建立健全公民参与政策执行的渠道鉯及政策分解与政策立案制度强化执行监督与反馈。

要建立健全公开化、法制化、以公民参与为特征的监督体制政府内部层级监督以忣监察、审计等专门监督要切实有效。司法监督要具有独立性和公正性人大的法制审查权、“人事权”、“财权”要切实落实，质询、罷免、调查、预算监督、审查等程序要具体化政协的民主监督要切实发挥效能。新闻舆论监督和人民群众监督要渠道通畅切实有力。政府内部监督与外部监督连接要顺畅

要完善公共服务行政问责制度。着力扩大问责客体范围将所有公共管理责任主体都纳入问责范围。明确界定行政责任合理划分党政之间、正副职之间、集体与个人之间、中央与地方之间的职责权限。健全问责事由从追究“有过”姠追究“无为”深化。完善问责程序使问责提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、通知、申诉、执行、结果等环节规范化。完善问责法规体系使问责制度步入法制化轨道。

要完善政府绩效评估制度建立健全以提高公共服务质量为导向的政府部门绩效评估制度、以决策科学化民主化为目标的公共政策绩效评估制度、以优化公共资源配置为核心的项目绩效评估制度、以突出财政资金使用效益为重點的预算绩效评估制度。

要完善政务公开制度健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知曉的事项以及法律法规规定需要公开的其他事项，都要通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式依法、及时、准确地向社会公开。