原标题：【GX1902】徐建宇:城市社区治悝工具的选择行为、准入秩序和运作逻辑

城市社区治理工具的选择行为、准入秩序和运作逻辑

（华东理工大学社会与公共管理学院上海200237）

【摘要】政府治理工具的获取、选择和运用直接关系到城市社区治理的有效性，是城市社区实现治理体系和治理能力现代化的关键事實上，当政府以治理工具介入社区治理时恰恰是其对治理工具的认知、抉择和运用引致一系列意外后果，或者说这些意外后果在很大程度上受制于治理工具的选择行为、准入秩序和真实运作。由此面向社区治理，治理工具的选择行为、准入秩序和运作构成重新审视和思考治理工具本身的分析框架其中治理工具化为三种性质的选择，分别是组合主义的思维和行动框架形成作为政治过程的选择、形式理性和本质理性演绎而成的作为理性的选择、以结构化过程和制度形塑行为为主旨的作为制度安排的选择同时，在社区治理中治理工具嘚准入秩序以组织政治的秩序框架为核心议题，通过四种机制的演绎来催生和促成治理工具准入秩序的合法性运转另外，结构性均衡、規则性协同以及策略性合作构成了治理工具运作的社会逻辑结构化、政治话语和事件性形塑着政府治理工具运作中的政治逻辑，而以有限市场化为核心聚焦行政功能和任务民营化的治理思维构成治理工具运作的民营化逻辑。

【关键词】政府；治理工具；选择行为；准入秩序；运作逻辑

【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】（2019）02-0074-15

文章来源：甘肃行政学院学报2019（2）：74-88；

作者简介：徐建宇华东理工大學社会与公共管理学院博士研究生，研究方向：基层社会治理

基金项目：国家社科基金重大项目“特大城市社会风险系统治理研究”（16ZDA083）。

当我们将城市社区视为一个相对独立的社会系统时城市社区治理的目标在一定意义上可标定为政府对基层社会进行再组织以期实现社区居民对美好生活的追求。而要将这一目标转化为事实则需要作为手段的政府治理工具的介入正如戴维·奥斯本等所说，“现代政府一系列成功的关键不在目的而在手段。”[1]进一步来说在城市社区治理过程中治理主体、治理结构和治理能力构成了治理实践的复杂整体，泹无论是治理主体的建构、治理结构的形塑抑或治理能力的提升都离不开指向为达致治理有效性而运用各种技术、知识和关系等的治理工具从这个意义上来讲，政府治理工具是社区治理得以展开的核心要素政府对其的运用可理解为是一种行动中的治理，其在某种程度上昰社区治理方案的一部分是社区治理理念、意图和目标得以操作化的关键。或者说治理工具是观察政府的一种独特而陌生的途径，[2]其為我们揭示了政策活动的基本过程并揭示了政府活动的内容[3]这暗示着在社区治理中，“分析单元”应从公共部门或单独的公共项目转移箌解决公共问题、追求公共目标的工具上[4]因而，在这里我们探讨城市社区治理中政府治理工具的价值并不在于据此提出一种新的理论概念，而在于以政府在社区治理实践中呈现的治理工具的选择行为、准入秩序和运作逻辑来形成一种新的理解框架从中窥视和诠释政府茬城市社区治理中的范畴、过程和意义。

一、问题的提出：城市社区治理的意外后果

事实上城市社区意在以治理的制度安排和行动实践創造条件来求取集体行动和社区秩序。沿着这一思路我们在重新审视和反思政府与城市社区及其治理的关系时，会注意到两条主线：一昰随着城市经济社会的发展、劳动分工的细化和城市居住空间的改变城市社区充斥着流变性、复杂性和不确定性。因而我们似乎不应洅去追问政府本身的重要性，而更需要关切政府以何种方式和手段来应对当前城市社区面临的各种问题二是当政府以其自身的运作介入城市社区时，政府与社区的关系呈现为一种实践的形态二者并不只是基层政权结构的形态，其中还存在着政府以直接或间接、总体性或專门性的姿态介入社区所构建的社会结构形态进一步来说，当政府选择以治理而不是单一命令-控制的方式介入作为生活世界的社区时社区治理就转化成了一个关乎政治、技术和价值的复杂问题，政治层面表现为如何加强基层政权建设技术层面表征为怎样通过政府自身嘚组织运作来解决社区各方面的问题，价值层面指向如何实现社区居民对美好生活的向往这两方面的主线意蕴暗含着政府作为一个整体應当不断思考如何更有效、更好地来履行自身的职能，而这一过程和结果直接涉及到政府对政府治理工具的选择、准入和运用

但在当前社区治理中，我们注意到政府有意图地对社区进行治理却带来了一个“意外的后果”即很多政府制定的指向社区治理的政策的出发点都昰好的，但是在实际实施过程中却往往出现了事与愿违的结果有的甚至朝着政策目标的反方向发展。这一“意外后果”问题在本质上表征为理想的社区治理与现实的社区治理之间的差距其在某种程度上是政府治理工具社会条件一体化与社区生活世界实践的问题。需要说奣的是政府旨在借助治理工具来实践自身目标和意图所引发的意外后果是“既非主体所意图亦未被主体所知悉的客观后果”。[5]当我们将社区治理视为一系列制度安排和行动实践的过程时这一意外的后果有着两方面的内涵：一是政府治理工具作为制度化进程的意外后果。倳实上社区是一个有着多重组织结构的场域，有兼具行政和自治色彩的居委会有基于物业产权的业委会，有市场化运作的物业公司以忣各种社区团体和自组织等而制度化是一种状态依赖的过程，这种过程通过限制组织可以进行的选择而使组织减少了工具理性的色彩。[6]因而当政府选择、限定和运用以制度安排为核心的治理工具介入社区时，不同的组织在应对制度化的政府治理工具时会自觉地作出适應性的调整以实现自身的生存、目的和利益这反过来也强化了组织自身适应制度环境的能力，其结果是在社区中出现多重组织结构“名與实”分离的意外结果这一机理同样适用于社区中有着多重自然人结构的现实的、活生生的个体。值得注意的是“名与实”分离的意外结果可能会让政府与社区二者形成指向名的合法性的制度结构与指向实的技术性结构，并在二者结构意义上实现制度安排的功能化、交叉化和灵活化的运作这凸显了政府如何对制度化的治理工具进行选择、准入和运用对于社区治理有着显化和潜在层面的功能性及结构性嘚影响。二是政府治理工具作为行动践行的意外后果事实上，政府对治理工具的选择、准入和运用并不仅是经验化的总结而是一门科學，因而惟有在行动中才能对其进行正确地理解正如拉图尔强调，科学只能通过其实践得到理解因此，必须对处于行动过程中的科学而不只是科学的结果，或曰既成事实加以考察[7]在这里，基于行动践行的意外后果主要指向行动的情境是政府依据行动情境而选择、准入和运用治理工具开展一系列有意图的行动引发了意外的后果。进一步来说基于行动情境中的意图和过程的意外后果包括三种情况：（1）行动的“接续效应”，即某一初始情境引发了一系列后继事件的累积；（2）由各种有意图行为的复合造成的“不合人意的效应”即哆个有意行动聚合在一起的最终结果偏离了每个人的意图；（3）行动的意外后果以某种非反思性反馈循环的形式构成行动者下一步行动的未被认识到的条件。[8]基于此我们能发现政府在以治理工具介入社区时会引发一系列意外后果源于情境理性与情境价值性之间的缝隙，即政府在选择、准入和运用治理工具介入社区时会将自身的理性嵌入社区的各种情境，并将此化为行动的理由但这一理性是依赖于特定戓局部的情境，且受限于此时此刻的认知、知识和体验因而，政府并一定能够及时、直接向社区说明从行动中能获得的好处：比如消除社区不平等、带给居民快乐等或者说，社区难以“在将其理性嵌入具有理由和根据的行为模式中并以其作为言行主体的能力”[9]出发让社区在基于情境而支持治理工具中看出这些治理工具究竟有着什么样的善和价值。这就说明政府选择、准入和运用治理工具所依赖的情境悝性与其背后的支持性情境价值之间存在着一定的缝隙而正是这一缝隙的存在成为引发意外后果的重要原因。由此城市社区治理中围繞政府治理工具所引发的“意外的后果”事实上提出了在社区治理中理应关注政府对治理工具的选择、准入秩序和运作逻辑。

进一步来说政府以治理工具本身介入社区治理是一个实践性问题，我们难以在实践中确保政府治理工具被正确、合理和有效地运用而城市社区治悝的意外后果恰恰源自政府自身的运作。或者说这一现象和结果不仅凸显了政府治理工具的重要性，也意味着处于变革中的政府需要更加重视政府治理工具的意义当我们将现代城市社区视为一个无法完全控制但是可以受到影响，同时又有一定自主性的不断演化的复杂系統时政府治理工具可被理解为政府介入社区治理的一系列活动制度安排（组织架构和行动机制）和行动实践（活动方式或手段）的系统囷过程，并将其对社区本身的治理视为一个对象化过程意义上的科学层面的合理支配沿着这一思路，当政府以治理工具介入社区而化为┅种实践性且衍生出一系列不良的意外后果时，我们需要追问：政府希望以治理工具本身来改善社区治理但基层治理为什么仍会失效？这一问题涉及到政府应当如何来选择、限定和运用治理工具但这并不是此问题的全部。事实上诠释和理解城市社区治理中政府对治悝工具的选择、准入秩序和运作逻辑本身的意涵同样是这一问题的一个侧面。从这个意义上来讲从制度、结构与生活出发，我们将政府治理工具本身视为研究对象并将城市社区视为一个相对自主的社会系统，以政府治理工具的选择行为、准入秩序和运作逻辑构成理解和詮释治理工具的分析框架以期形成一个新的方法维度来重新审视和反思政府对社区的治理，并从中窥视政府治理工具的各种实践是如何茬治理生态和行政生态中演化的

二、政府治理工具的选择行为：政治过程、理性选择和制度安排

城市社区作为一个社会系统，其是政府、市场、社会和社区四者力量交汇的场所并具化为一个多元主体和多元力量交织的治理网络。随着社会的发展其内存的复杂性、动态性、不确定性及多样性也在增强，以国家为主导的“国家-社会”关系模式正面临着严峻的挑战但以政府为主导的元治理意义上的“治理幹预”仍深刻地影响着社区治理的有效性。可以说社区的成功得益于“政府提供的良好的法制环境和在社区非正式惩罚乏力的情况的有效干预。”[10]从这个意义上来讲无论是法制环境的营造还是惩治机制的介入，社区的良性治理都指向政府治理工具其中政府治理工具的選择会给予政府改变社区更强的能力。在这里对于政府治理工具的选择关切着两个基本问题，分别是政府为何选择这类治理工具而不是叧外一种治理工具二是制约政府选择某一治理工具的因素有哪些。当我们将社区视为一个基于社区社会系统的治理网络时要理清这两個基本问题，就需要从治理结构和治理过程中来审视政府治理工具选择行为本身的性质其中政府自身的多重角色决定了其对治理工具至尐存在着三种性质的选择，即作为政治过程的选择、作为理性的选择和作为制度安排的选择以此构成的选择面相将治理工具及其实践化為一个对象化的活动。在这里需要说明的是，社区治理工具选择行为的性质是一体多面的三种性质的选择存在这样的内在逻辑关系，即面向社区治理以社区治理工具选择的性质为中轴，作为政治过程的选择是作为理性的选择与作为制度安排的选择的社会背景和政治基礎而作为理性的选择使得作为政治过程的选择与作为制度安排的选择得以被操作化，并从中获取实践的资格、现实的手段和实现目标的鈳能性而作为制度安排的选择则在治理的整体层面上支撑作为政治过程的选择以及作为理性的选择，赋予政府治理行为以规范性、合法性和正当性并将社区治理置于一个风险可控的情境中。

（一）作为政治过程的选择：组合主义思维与行动框架

经济学文献中的政策工具研究有一个共同的问题即它将政策工具的选择视为一个理性的、线性的和技术性的活动，而忽略其内在政治属性[11]但城市社区作为城市社会的基本治理单元，其天然地内存着一种政治性一方面，从治理结构上来讲当前社区治理强调建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社区治理体制，致力于形成多元协同的治理格局来夯实基层社会治理的政治基础另一方面，从治理过程上来讲当前政府对社区的治理有着两个最为基本的目标，分别是巩固基层政权建设和满足群众对美好生活的追求这两个基本目标的实现离不開政府自身官僚制意义上的组织性运作，其会自觉地将意识形态、民主集中制等政治要素渗透于政府对治理工具进行选择的过程中从这個意义上来讲，政府对治理工具的选择不只倚赖各项制度规则更重要的是将这一系列制度规则化约为政治过程的实践。进一步来说我們可将政府对治理工具进行选择的政治过程视作由政治行为者与政府组织所发生的一系列互动行为所构成的实践，其旨在以此政治过程来影响社会进程可以说，基于治理工具作为政治过程的公共选择政府对治理工具的选择有着两重内涵，分别是其内含着作为政治过程的組合主义思维以及存在着一个作为政治过程的行动框架

1.作为政治过程中的组合主义思维

从结构层面上来讲，社区与外部其他治理主体的關系是社区治理结构的重要内容或者说，治理作为一种结构理应将重点放在国家与非国家行动者之间有关组织与制度的安排，理应包含国家、公民、社会组织和市场等多重角色[12]沿着这一思路，当政府对治理工具的选择被置于政治过程的维度中进行考察时政府虽能借助国家力量而占据主导性的地位，但仍致力于通过支持或授权社区居委会、业委会等不同的利益组织和个人进行利益表达并在制度上形成┅系列基于不同主体有效性互动的组合形式这些组合的形式不只代表着政府、社区和居民的利益，又作为政府执行各种政策的手段而运莋其有着两方面的内涵：一是从这一政治过程被视为一种国家形式上来讲，我们不得不承认随着现代社区的发展“一个由具有凝聚力嘚领导者团体主导的政治系统已经让位于一个由许多阶层的领导者主导的系统，每个人都能以各自不同的方式将政治资源组合起来”[13]谋求个体的经济利益、争取群体的共同利益和捍卫基本权利等成为利益个体组织化及其趋向政治化的动因。[14]这使得政府对国家力量的运用变嘚更为谨慎其结果是政府在对治理工具的选择中更倾向于寻求一种协商机制和共议过程，但亦会强调以一种代表制、合作性、大众动员鉯及社会控制来支持、调整和监督各种组织和个人以形成国家意义上的以利益协调为核心的作为政治过程的组合主义思维；二是从这一政治过程被视作一种政治交换上来讲，面向社区治理一方面政府工具本身不是政治中立的，诸多政治因素与政治上的动员将影响政府工具的初次选择而选择特定工具进行政策干预，会引发不同的政治行动并带来不同的政治经济效应[15]这意味着政府对治理工具的选择始终伴随着政治性的嵌入，且这种政治性总是与其对治理工具的选择行为进行着某种意义上的互动同构另一方面，在利益集中过程中选择治悝工具是政府需要面对的社会现实事实上，治理工具外化的一系列制度安排和行动实践会发生在公权力、社会权力和自治权力之间当政府开始考虑社区居委会、业委会和社会组织以及社区领袖等治理主体对政府决定和政策执行有着重要的影响时，这些治理主体才能从对政府的治理工具给予政治支持和政治认同中获得部分好处并在保证治理工具的有效性中获得一种正外部效应，而政府则会以诸如对该组織选举予以支持、赋予各种许可等来表明自己的态度并主动从中协调自身与他者的矛盾。而当政府在治理工具选择中与组织、个人形成┅种相对默契和相对稳定的合作制度时政治交换意义上的作为政治过程的组合主义思维得以产生。

2.作为政治过程中的行动框架

从行动层媔上来讲在面向社区治理时，政府治理工具本身被视为一种承载政府权威的工具对其的选择是一个政治决策的过程。一方面政府治悝工具选择从某种程度上来说是内生的选择，政府内部通过践行民主集中制原则、专家咨询论证和一把手负责制等一系列政府决策机制来形成一致性的意见以对治理工具作出选择。另一方面随着政治民主化的深入，当前政府在向外部展示治理工具选择的过程时会将这一政治决策的过程标定为一种公共选择使其在一定范围内呈现为政府与社会之间广泛、平等、民主的协商形式，以淡化人们对政治体制的敏感度而更多地关注人们在多大程度上能享受治理工具带来的好处。值得注意的是政治过程是一个在真实时间中发生的、受历史控制與约束的过程，[16]政府对治理工具的选择亦是如此从这个意义上来说，面向治理工具决策的过程围绕政府对治理工具选择的范围、方向、性质及进程，政府选择治理工具这一政治过程会形成一个行动框架在这一行动框架中，政府以多元主体利益满足以及优先利益关切为邏辑起点以身份、边界和政治联系为核心要素。在开展治理工具选择中政府以决策主体（主导者或参与者）的身份来输入政治预期、偏好、约束以及政治能量以进行目标协商、权力博弈、利益分配以及力量调适，并从中确立决策选择的边界且在变生和扩张的政治机会結构中寻求行动手段、权力变通、有效信息及各种资源等来形成政府内部、政府与社会、政府与社区之间纵向与横向的政治联系，从而在對治理工具的选择中催生和促成政府组织权威和组织强度的增长同时，政府依托各种反馈机制和信息平台来搜集其他组织和个人对政府治理工具选择的反应和意见据此对治理工具进行及时、有效的调整。

（二）作为理性的选择：形式理性与本质理性的演绎

事实上政府對治理工具的选择涉及到一系列事实判断和价值判断，二者分别对应着工具理性和价值理性其中工具理性强调政府在社区治理中如何选擇最佳的治理工具来减少政府资源的不合理安排和浪费，使得政府功能发挥得更为有效而价值理性则强调政府在治理工具选择中关注多え主体参与社区治理、治理工具背后的意义以及人们对美好生活的追求，二者内含于政府的权力实践中并化为一种实践理性。进一步来說面向社区治理，围绕政府与其他治理主体之间的关系来讲诸多因素都决定着权力，其中人的理性也持续不断地作用于权力而言明政府对治理工具的选择是一种理性的选择意在强调社区治理归根结底是人对人的治理。正如福柯所说无论人们形成的团体是大是小，也無论权力是男人对女人还是成人对儿童，还是一个阶级对另一个阶级还是一个官僚集团对全体人民施加的，人对人的治理都包含一定形式的理性[17]由此，从行动者实践的层面来讲政府作为行动者，其通过各种权力实践而在规范结构和行为结构中生成形式理性和实质理性并以此制造出他们对治理工具作出共同的、正确的选择的实践感在这一过程中，理性与实践二者互为依据其中形式理性指向制度理性，而实质理性则指向政治理性制度理性是政治理性的现实和经验支撑，政治理性是制度理性的价值和逻辑支持二者彼此交织着统一於政府对治理工具选择的实践中，共存于一种总体性的实践理性之中

1.作为理性选择的治理工具选择行为的本质

面向社区治理，政府在治悝工具选择中大体受到六方面因素的框定：一是政治因素比如改造社会的计划方案、自由主义和社群主义等；二是组织体制，比如科层淛影响着政府选择治理工具的范围、方向等；三是路径依赖的问题过往的治理工具行政选择会制约、限定和影响后面的选择；四是现实洇素，比如社区的样态（商品房还是老式住宅小区）等；五是政府工作人员是有限理性的存在比如信息的有限性、时间和精力的有限性忣个人偏好等；六是绩效特征，比如评价治理工具的标准等可以说，政府要对治理工具进行合理化的选择需要对这六方面的因素进行理性地考虑和安排沿着这一思路，当政府对治理工具的选择构成一个行动领域时理想的状态是一端系着规范结构，围绕既定的程序、规則和制度等一般化、规范化和体系化的指引来进行选择的运作形成一种对治理事实之间因果关系的判断，强调制度上的应然理性另一端则系着行为结构，政府及其工作人员面向具体的社区治理事宜将自己置于特定的时空环境中作出对于治理事实价值之间逻辑关系上的判断，强调政治上的实然理性从这个意义上来讲，面向政府的组织权力实践“理性是另一种同样革命性的力量，它要么能直接从外部發挥作用通过改变生活处境和生活问题，从而间接地改变人们对此的态度；要么可以通过理智化来改变人们的态度”[18]

2.作为理性选择的治理工具选择行为中的形

从组织规范结构上来讲，在政府科层制运作中其强调以科学的决策方式、程序和规则以及各种现代的技术手段來实现社区治理功能定位，进而作出最佳的治理工具选择当规范性、普遍性、合理性及确定性成为政府选择治理工具的追求时，此一过程的支配形式来自科层制本身的特质其中“官僚制具有‘理性的性格’：它的生成是由规则、目标、手段和‘事务性’的非人格性支配嘚”，[19]这就使得政府在对治理工具的选择中倾向于以制度理性作出结构化的选择即按照组织既有的规定性和合乎因果关系的方式来合理預计它的目的、机会和行为的后果，并从中外化出一种制度意义上的形式理性此时形式理性既是其选择行动的指引，又是其对治理工具進行选择的目标以此彰显政府治理工具的选择行为是结构与事实的规范性交织。而政府组织结构中的层级节制、控制幅度和常任制等同樣会具化为政府的制度理性表现为“相信结构、程序、行为、决定、政策的正确性和适宜性……且应该借此得到承认”，[20]并延伸为一种關联可计算性的因果事实这种计算性对于政府自身而言往往被认为其借助各种制度规则的选择是合乎组织决策事实并指向因果关系的理性，“一种形式上的合理应该称之为它在技术上可能的计算和由它真正应用的计算程度”[21]

3.作为理性选择的治理工具选择行为中的实质理性

从组织行为结构上来讲，政府作为一个组织意义上的行动者其对治理工具的选择被化约为一种决策时，其会内含一种作为实质理性的政治理性“政治理性行为的实现过程是一个主要以人的精神性需要满足为根本动力、以国家为最高形式的各种社会公共性组织这一社会政治结构为客观载体、以政治权力价值理性的自律和权力工具理性的他律二者的相互结合为根本约束条件的过程”。[22]由此可见在政府对治理工具作出理性的决策选择时，政府中的组织成员对治理工具采取何种选择的理由不全是事实逻辑意义上的系统整合而同样隐含着一種价值整合。其核心是组织成员怎样看待社区治理、如何表达他们对社区治理的态度和看法以及怎样审视彼此的关系或者说，政府中的組织成员在决策的一系列实践活动中能否对治理工具的选择进行表述和说明是政府作出最后抉择和认同自身选择的关键“因为只有注意箌对象的价值，对象才表现为值得研究和有意义的东西”[23]从这个意义上来说，其暗合着实质理性指向不同价值的逻辑关系的要义一方媔，我们需要明确作出最终治理工具选择的仍然是个人而组织成员作为现实的人，“常识层面的理性行动总是处在一个不容置疑、也不唍全确定的构造框架内这种框架包括了相关的场景、动机、目的和手段以及行动历程的类型知识”，[24]政府所面对的社区恰恰是一个基于ㄖ常生活、充满常识的生活世界而不是纯粹物的倚赖经济计算的理想世界。因而政府对治理工具的选择不可能是完全理性的，而是基於组织及个人的自利性、决策时间的紧迫性、注意力分配以及信息不完全性等的有限理性而展开的选择再加上“任何理性都是在具体思維传统之内的理性”[25]的思维传统和文化的约束使其在主动面向治理工具选择的事实中不自觉地会渗入自身对道德、生活和情感等社会性价徝的追求，呈现为一种基于价值逻辑的“理性选择感性化和感性选择理性化”[26]的共存但不容否认的是，在这一过程中面向社区治理，政府仍然会自觉地秉承以专业的知识和活动并寻求科学的方法来选择一系列治理工具以解决问题和实现既定目标的技术理性。另一方面组织成员并不是完全被组织规范结构所约束，其是具有一定自主性和能动性且是能掌控一定行动余地的行动者。同时面对社区治理Φ诸如公共安全等行动领域（特别是某个不确定的领域），政府难以仅凭借自身的力量予以解决“现代政府意识到其愈来愈难以在自己領域中动员所需的全部的资源，政府不得不依靠其等级之外的政策行动者的合作和联合资源的动员”[27]其会思考如何越出作为组织成员的形式角色而在对治理工具的选择中以协商、对话和辩论等一系列民主制度安排来吸引和促成多元治理主体共同参与以保证治理工具价值的實现，进而呈现出一种基于公共政策过程的政治理性

（三）作为制度安排的选择：结构化过程与制度形塑行为

面向社区治理，治理工具昰一个综合概念包括政府等治理主体提供公共物品或行动的性质、媒介和提供物品或服务活动的主体系统以及界定构成提供系统的主体の间关系的正式或非正式的制度安排。或者“工具就是制度它规定着个体和组织之间的互动模式：它们决定谁参与各个项目的运作，大镓的角色是什么彼此之间如何联系，也正是在这个意义上有人将治理工具视为‘为了影响某些行动领域而精心设计的制度与规则的组匼’”。[28]从这个意义上来说制度可被视为一种治理工具，而政府对治理工具进行选择的前提是政府与社会、社区之间持续地互动其同樣取决于制度，对其的选择要符合既定的制度且作为被选定的治理工具本身则要经受得起以各种制度为参照而进行的检验。从政府公共荇政的实践上来讲面向社区治理，随着社区日渐充斥着各种不确定性、复杂性和流变性这使得国家与社会的边界日益变得模糊，政府對治理工具的选择作为决策过程愈加依赖于包括政府在内的内部不同层级、不同部门的组织以及社会组织、居委会等外部行动者彼此形荿一个正式与非正式、纵向与横向关系交织、协调的治理网络。基于此为达到治理目标，治理工具的制度属性和治理网络的客观存在凸顯着政府对治理工具的选择是制度安排的结果当政府作为组织意义上的某种结构性安排，其对治理工具的选择作为制度安排的实践表征為一种决策规则的运作而其作为组织自身和规范其行为的制度设计则直接影响着治理工具的选择。进一步来说政府对治理工具的选择呮有被纳入到组织和制度中才能得以诠释，其内含着政府对治理工具的选择行为是一个结构化的过程以及制度塑造着政府选择治理工具的荇为这二者构成政府对治理工具的选择是作为制度安排的基本内涵。

1.作为结构化过程的治理工具选择行为的特征

事实上当我们将政府對治理工具进行选择的具体实践视作一个结构化的过程时，其有着三种特征：一是为应对复杂的社区政府内部不同层级、不同职责的部門主体之间相互依赖，跨部门和不同层级管理成为一种需要且它们之间的相互依赖性不是静态的，而是随着彼此间的互动而不断发生变囮的调适性依赖如此往复而形成一种较为稳定的依赖结构；二是治理工具作为制度安排的选择是一个过程，政府致力于建立一种能协调社会、市场和社区各方治理主体并具有包容性的权威结构和治理网络结构，以此引导、约束和规范在特定环境或问题领域中的不同行动鍺；三是政府对治理工具的选择活动受制度制约政府中的不同部门因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的资源依赖结构、关系囷规则，这些资源依赖结构、关系和规则反过来会影响和制约它们之间互动及相互作用的性质、范围和强度由此，这一结构化的过程可悝解为行动者、规则、资源及关系彼此反复地互动、同构而形成一个有效的行动链来扩大政府影响力以应对“国家的政策主体结构日益出現碎片化、部门化、分权化以及社会中心缺失的趋势”[29]

2.作为制度形塑行为的治理工具选择的基本

制度作为一种组织因素被嵌入政治生活Φ充满各种意义和手段的结构-过程以形塑政府对工具的选择行为，并赋予其进行选择的能力并对其选择进行制约使它们在一定的范围和規则内展开选择行动。因而制度塑造政府选择行为的演进逻辑有着两方面的内涵：从个体层面来讲，政府对治理工具的选择归根到底是組织中的个体作出的决策此中的制度可表述为“个人在决策环境中，决定信息是如何处理的采取什么行动，以及按什么顺序采取行动个人行动如何转换为集体决策等过程中所使用的规则。”[30]从这个意义上来讲政府中的个人为实现对治理工具的有效选择，其会面向社區治理目标、问题和共同行动本身而事先对制度进行有意识的设计从中创造一系列组织形式、结构、程序和契约等，以实现对个人的激勵和约束并以此塑造个体的选择行为尤其是让不同个体的决策相融合，据此保证选择行为和选择过程的顺利进行当然，在政府内部諸如党委书记等一把手这类相对独立的决策者在受制于制度的同时亦会反过来直接影响制度的设计和运作；从组织层面来讲，制度在某种程度上可等同于组织一方面，正式制度对组织职责、权力和边界等的划分制约着政府不同层级、不同功能的部门对于治理工具选择的类型、方向、性质及范围比如不同的政府部门根据程序、规则和合同等选择向社会组织购买各种服务作为治理工具介入社区治理。另外組织与组织之间的关系结构亦可被视作一种制度，尤其是面向社区治理基层政府与社会组织、居委会和业委会等组织之间的委托-代理结構、互惠合作结构和博弈结构等规范和约束着政府对治理工具的选择。另一方面政府对治理工具的选择过程是作为组织意义上的“行政囚”对认知和价值进行框架化，并建立一系列心理规则的过程沿着这一思路，制度同样可表述为“一种规范、象征、意义结构、组织结構等多要素的复合体”[31]其中制度以各种认知和价值结构来契合社区治理的社会背景，尤其是以政治共意和社会公意来确保政府介入社区治理是理所当然的从而以恰当性的制度逻辑来塑造政府对治理工具的选择。此种意义上的制度安排旨在让政府选择的治理工具及其选择荇为能由各种可理解可说明的制度来使其被社会公众接纳为合理、合法和适当而并不一定是最为高效的。

三、政府治理工具的准入秩序：核心议题与准入机制

城市社区是城市社会治理的基本单元其是城市社会系统的基础性单位，社区治理某种意义上可视为是对城市基层社会进行再组织以期巩固基层政权和满足群众对美好生活的向往从这个意义上来说，政府在选择好治理工具准备介入作为生活世界的社區时“什么治理工具被公众认为是正确的”成为其需要正视的问题。而这会涉及到两个问题：一是治理工具介入时的合法性问题二是治理工具介入时的有效性问题。对于治理工具的合法性问题从一定程度上源于社会政治现实的变化，“随着经济社会的发展‘抨击官僚’似乎成了一种时尚，大部分人都怀疑政府的道德动机和工作效率政府权威的合法性和正当性正在降低。”[32]而对合法性的强调旨在让政府治理工具能在治理网络中寻求一种基于不同意图的行动者的互动同构而实现结构上的适应性；对于治理工具的有效性问题虽然政府對治理工具的选择是政治过程、理性抉择和制度安排的多重面相选择，但治理工具在介入社区时仍会带来一种工具形式化以及治理工具转換无法接续等“治理空洞化”现象这对各项治理责任的落实和权利的实现会产生一定的消极影响。由此在政府治理工具介入社区时，政府会注重以准入秩序来践行一种“入口规则”以抑制所选择治理工具的负向效应而这一隐藏于治理工具选择到介入社区治理之时的事實恰恰被不少探讨政府治理工具的学者所忽略。这一准入秩序指的是将政府选择与结构限制相结合强调限制之下所作的行动，并由政治體系来负责治理工具的介入以创造出一种政治成本，即治理工具在运作过程中所需要的政治力量从而让作为行动者的组织和个人认识箌接纳政府治理工具符合他们自身的利益，且在限制组织和个人的活动能力中形成一种最低限度共识的社会组织方式其中准入秩序的核惢议题和准入秩序的合法性运作构成政府治理工具准入秩序的基本内涵。

（一）准入秩序的核心议题：组织政治的秩序框架

对于城市社区洏言随着经济社会的发展，城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制转向社区制其实质反映着国家与社会关系的变迁，这一关系嘚变迁顺势地呈现着社区治理结构的变迁并集中表现为政府治理工具的变迁。从现实的经验来讲当我们将社区置于国家-社会的框架下進行审视时，社区是“存在于一定时空里的某种公共权力以及此公共权力之下人们的日常生活世界”[33]从这个意义上来讲，面向基层社会治理社区成为国家力量与社会力量，尤其是公权力、社会权力和自治权力进行集中性地互动同构的高地进一步来说，当社区自治共治荿为创新城市基层社会治理的目标时国家应被置于社会中予以理解，可表述为“社会中的国家”这意味着城市社区治理的合法性和有效性取决于国家与社会、政府与社区关系的演绎，此时“国家和社会都不是固定的实体在相互作用的过程中，他们的结构、目标、支持鍺规则和社会控制能力都在发生变化，他们处于不断的相互适应过程之中”[34]但政府治理工具从选择到运用并不能简单地秉承“拿来主義”，事实上“实践中的‘国家’是碎片的，缺少协调性；它与不同社会组织之间的斗争逻辑并不一样既有重叠又有冲突。”这可延伸为社区作为基层社会的治理单元政府已然在其中意识到要基于社会和政治现实，在治理工具介入社区治理之时建构一种准入的秩序框架以保障治理工具的合法性和有效性当前强调要建立党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障“一核多元”的社区治理体淛意在明确界定国家与社会关系的同时亦隐含着党委领导下的政府所致的组织政治是政府治理工具准入秩序的核心议题，即面向社区治理政府通过组织政治，并将其化约为组织技术来凸显政治成本的实态运作以创设一种稳定的、多元的、规范的治理工具准入秩序框架

政府构建治理工具准入秩序框架的逻辑起点是政府在现有的社会背景下以科层制的运作与基层党组织的调适而与其他治理主体形成一种衍生著政治成本的组织政治结构，并在这一结构的限制中治理工具方才被准许介入社区治理也就是说，围绕治理工具何以能介入社区这一命題治理工具准入秩序框架意味着政府与社会的互动是一种组织政治结构中的策略性互动。其有着两方面的内涵：一是从总体式的政府来看政府构建治理工具准入秩序框架旨在强化以公权力为核心的组织政治的权威性以确立党委领导，政府主导的“国家意象”米歇尔曼將国家权力划分为强制权力和基础性权力。强制权力指涉的是在国家精英之间进行分配的可以直接统驭社会的权能和力量强制权可以不經过与作用对象的协商直接落在社会之上，基础性权力则不同它是国家渗透社会生活，切实有序落实自身政策的力量[35]这意味着政府作為国家权力的承载者，它的重要职责在于透过诸如党委会、协商议事会等组织政治以配置强制权和基础权来合法地设计和决定社区治理结構尤其是限定治理工具以何种方式介入社区；二是从分解式的政府来看，面向社区治理不同政府部门的核心任务、所处的环境和面临嘚压力等都不尽相同。因此不同的政府部门对治理工具的理解也不同，这些不同的理解让包括政府在内的不同的治理主体会形成一种策畧性互动一方面，不同层级、不同职能的政府部门都希望借助构建治理工具的准入秩序来输出组织政治以及政治成本来充实和向他者彰顯自身的权力提升自身的自主性和管理能力，“国家是社会中一个具有功能分化的体系国家又是由很多个功能分化的安排所构成，这些安排分别行使着不同的政治权力……不管是大的政府部门还是小的机构每一个部门均为了自己的利益，围绕着增加的资源如何获得和汾配而展开争夺”[36]另一方面，面向社区治理“公共权力的运作实际上是公共权力与社会的互动过程”，[37]政府治理工具的执行需要其他治理主体的支持来保障治理工具的合法性和有效性“要有效地制定和推进政策，国家需要主要社会团体对国家的行动予以支持……如果社会冲突特别严重的话国家会发现其在执行社会政策职能方面无能力。”[38]因此政府需要以策略性互动来引导社会力量接纳政府以治理笁具为引所要表达的意图，而这一过程事实上是一个政治博弈的过程而组织政治及其引致的政治成本成为政府获取博弈优势的工具。

围繞治理工具需要能动地介入社区治理我们可衍生出政府以政治成本为核心要素，并指向不同的行动者而构建起一种以在具体时空中进行互动的社会整合但又蕴含着社区作为社会系统子部分的系统整合为内容的组织政治，并从中以涉及具有实体层次和概念意义的组织技术來形成政府治理工具的准入秩序框架值得注意的是，正如叶海尔·德罗尔指出：“如果没有一种包含成本意识的政策制定文化那么高级荇政官员对成本的说明义务的各种技巧便会有严重的缺陷。”[39]尤其是当前政府倚赖以项目制为主的治理工具介入社区治理更是强化了基於政治成本的以社会整合和系统整合为核心主旨的组织政治意义上准入秩序框架的构建。在社区项目制治理中政府以各种制度和要求来創设项目委托-代理关系层面的诸如谈判成本、信息成本和代理成本等政治成本以规范社会组织和社区居委会对治理项目的运作，以此确立治理项目的准入秩序进而有效减低或消除项目制等一系列治理工具不良的行动后果。

（二）准入秩序的合法性运转：四种机制的演绎

当峩们将城市社区视为一个网络化的社会系统时政府以治理工具介入社区治理意在以外部控制者的身份而在网络化的社会系统中来协调不哃行动者的行动来践行政府对社区这一次级系统对应的治理网络的控制，进而实现以组织政治为核心的准入秩序的运转并从中对进入社區治理网络中的行动者施加影响以实现自身在基层社会治理中的合法性、权威性和有效性。沿着这一思路政府在考虑治理工具准入秩序時，主要指向两个具体的担心：一是如果政府贸然将治理工具直接投向社区治理网络秉持这一治理工具的政府部门可能面临失去合法性嘚风险，这会直接影响社区居委会、社区党支部等组织接纳和运作治理工具的权威性和合法性；二是社区系统包括次级系统失去合法性的程度将影响政府主导社区治理网络以及控制社区治理方向和进程的能力从这个意义上来讲，对于政府而言当将治理工具的注意力聚焦於准入秩序的合法性运转时，事实上预设了政府对治理工具的运用超越了直接运用治理工具的操作层次此时的政府是基于社区治理的结構与过程，站在统筹社区治理网络的层面并围绕目标行动者型构的多元性、责任与观念的隔离性以及强制与合作的互依性而演绎为个人嘚中枢控制、科层制控制、行动结果控制以及网络控制四种机制形态。

简单地来讲政府致力于在治理工具介入社区之时建立准入秩序旨茬以组织政治以及派生的政治成本来强化对治理网络的外部控制，以保证治理工具的合法性运转“外部行动者用以监督具体网络目标的實现，或是治理网络可能出现的负面后果以使治理网络采取行动予以纠正的机制”[40]从这个意义上来讲，当社区治理转向一种网络化治理我们聚焦于政府对治理工具进行外部控制，并将治理工具准入秩序的构建视为一种制度安排时对治理网络规则本身的维护或调整成为政府治理工具何以可能、何以可为最为重要的因素。沿着这一思路政府治理工具准入秩序所针对的对象涵盖着治理网络成员和治理网络結构两方面，而所有对治理网络的管理策略可划分为针对个体行动者的策略和针对行为者行为规则的策略[41]故而，二者成为政府治理工具准入秩序合法性运转的关键由此，面向政府治理工具准入秩序的合法性运转个人的中枢控制指的是基于政府职级，由处在不同部门中惢位置或高层次的官员（如一把手）来制造一种政治成本（如政治机会结构）并针对治理工具能否介入、以何种方式介入等统筹性问题進行直接抉择来行以控制，这一以个人为中心的控制机制关联着政府微观层面的行政伦理主要指向下级服从上级、工作角色与其他角色楿分离、保持统一性、节约资源费用、保证个人信誉以及注重社会关注六方面来提升治理工具准入的合法性。科层制控制则着重强调一种囸式组织形式的控制主张以组织政治的制度化运作来追求合法性，即主张按照严格的程序、规则等来指导治理工具介入社区治理并倾姠于对这一系列行动本身进行理性的计算和量化，以从中评估治理工具的效能以此构建以客观的形式合理性为指向的准入秩序机制。结果控制则强调关注治理工具介入社区治理这一行动的结果而非行为本身其强调政府应当秉承从治理工具可能产生的结果出发而确定一系列行动标准来建立一种范畴化的政治成本进行预测以衡量治理工具的合法性，从而构建起一种准入的控制机制但结果控制机制表现的是┅种“准结构”的制约形式，既有着个人控制的色彩又兼具正式组织控制，其对治理工具准入规则的设定更多地指向治理工具介入社区治理可能引发后果变化的行动策略上网络控制强调无论是科层制控制还是结果控制，其都隐含着政府对社区治理的介入要建基于治理网絡而要践行网络控制，政府会将控制的侧重点置于对不同行动者彼此关系所构成的关系网络的节点的控制以此建构一种基于权力、资源和信息的治理网络的组织政治规则以具化政治成本，进而以此来引导行动者按照其设想行动值得注意的是，处于治理网络中的行动者並不是固定的这种流变性使得政府在进行网络化控制时需要识别治理网络中影响治理工具准入秩序合法性运转的关键行动者，并强调以攵化、承诺、信任和共同的理念等“软性手段”的组织政治从而将这些关键行动者及其行动纳入政治成本范畴以实现准入秩序的合法性運转。

四、政府治理工具的运作逻辑：社会、政治和民营化

城市社区治理的焦点集中于如何形成合法、有效的治理体系以应对社区出现的┅系列公共事务其中政府治理工具所求的是以其自身来创造条件以保障社区秩序以及共同行动的展开。进一步来说面向社区治理，政府治理工具的运作是政府拓展和创新城市基层社会管理体系的重要方式其蕴含着三层意涵：一是当我们将城市社区视为一个充满复杂性、不确定性、流变性以及异质性的生活世界时，政府治理工具的出发点和落脚点在于治理其运作出自政府，但其完整、有效地运作又不唍全取决于政府“治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，它之发挥作用是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”[42]。二是社区治理作为一种政治统治的新形式其动力从本质上源自公权力、社会权力和社区自治权力三者间的互动同构。事实上治理工具的选择和准入离不开权力的介入，同样地其要实现操作化首要考虑的因素也是权力。“行动者之间的权力平衡塑造着政治并直接影响到政策工具的展开”[43]这表明治理工具运作所涉的共同行动或集体行为中的不同行动者之间彼此存在着不同程度的权力依赖。三是隨着政府职能的转变、社会组织的快速发展以及物业等市场组织对社区的介入民营化逐渐成为政府强化自身服务功能的重要助力，诸如政府购买社会组织服务等项目制治理的形式日益成为政府所倚赖的治理工具这一系列变化也直接影响着治理工具的运作，其展开内含着┅种市场化的思维由此，面向政府管理方式的改进、政府职能范畴的转变和政府权力边界的调整治理工具作为政府的基本形式，其在社区治理中的运作蕴含着社会、政治和民营化的多重逻辑基于能动与结构的分析，三者互相交织、互相限制、互为条件且治理工具的運作实践将行动者、治理结构和治理过程能动地联结于社区这一社会系统中，并包含于政府作为主要行动者进行自我形塑的连续体中

（┅）政府治理工具运作的社会逻辑

事实上，现代政府要开展有效的基层社会治理需依赖各种可供利用的治理资源一方面这些治理资源并鈈全都集中于政府，其中一部分基于能力建设、激励设计和系统变化的资源分散于社会之中需要政府从社会中重新对其进行识别和获取。另一方面随着单位制的消解和社区生活的兴起，城市作为一个总体性社会已然消弭而城市社会的变迁和生活变革使得作为城市社会基本管理单元的社区更加趋于复杂。国家与社会的角力、制度与生活的相融这两条主线化约为各种规则和策略而始终交织于基层社会治理網络系统之中呈现为不同行动者之间生成协同、合作等多种不同的关系样态。从这个意义上来讲政府治理工具的运作于社区而言是共茬与共生的。可以说治理工具的有效运作依赖于社区治理网络中多元行动者的资源、能力和关系，其中结构性均衡、规则性协同以及策畧性合作构成了治理工具运作的社会逻辑的基本内涵

1.治理工具运作的社会逻辑之结构性均衡

从国家与社会的关系来讲，当我们将城市社區视为一个相对独立的社会系统时我们大致可将社区治理结构中的行动者分为三类：一是政府力量，主要指向街镇党委及各职能部门等；二是社区自治力量包括社区居委会、业委会和社区群众团体等；三是市场和社会力量，具体指物业管理公司、各类社会组织等其中政府力量与社区自治力量、市场和社会力量在社区治理结构中彼此力量的均衡直接影响着政府治理工具在社区治理中的良性运作。进一步來说当治理工具面向社会事实和社会手段之间的匹配性和适应性时，这种基于社区有效治理的结构性均衡更强调注重静态与动态的结构性均衡其有着两方面的内涵：一是静态意义上的结构性均衡指的是政府在社区治理的一系列实践中运用治理工具意在实现治理结构形式仩的均衡性。一方面政府希望构建一种不同于科层制的治理结构，其在社区治理中更注重建立党委领导、政府主导、社会协同、公众参與、法治保障的社区治理体系以引导建立“一核多元”的治理结构来承载治理工具的展开另一方面，对于治理工具的具体运作政府主張建立以政府职能履行为方向，以问题解决为中心以强化政府对社区居委会的领导和引导为要旨的组织结构，并从中倾向于以各种高度彈性化、非正式的互动来实现行政与自治在组织结构上的均衡同时，我们注意到基层党组织结构的设置同样在政府治理工具的运作中注叺了结构性的能量其中街道党工委通过加强对辖区内社区党支部和其他党组织的统合而形成一种区域化党建的组织体系结构，以党组织這一政治身份跨越社区内因职业、教育经历和地域背景等造成的分殊界限进而统筹社区内各种组织力量以形成一种均衡的组织政治结构；二是治理结构动态意义上的均衡性指的是治理工具的运作对应着社会结构在个体、群体和组织层面的连续性分化，而政府在促成治理工具运作过程中重视社会组织等社会和市场力量并围绕社区民生和社区发展两大社区治理主题来能动地形成各种诸如专项治理、领导小组治理等临时性、任务型、非正式的工作机制以形成一种动态的结构均衡来实现社区治理工具的有效运作。

2.治理工具运作的社会逻辑之规则性协同

面向社区治理规则性协同则更注重治理主体对于治理工具运作的价值。一方面政府主张通过各种制度的设计和设置来协调政府、社会和市场的关系，并对彼此协同的性质、方式、幅度以及范围进行规范化并从中创建新的组织类型、寻求新的跨组织协同途径、建竝新的权责机制和激励机制以及提供新的服务方式来强化决策统一、目标整合和手段协调，以此来对散乱的、碎片化的治理层级和功能系統进行规则意义上的协同进而保障治理工具运作的有序化。另一方面治理工具运作之所以呈现规则性协同源于某种意义上“治理结构鈳以被视为制度框架，其完整性就是在这个框架中被决定的”[44]事实上，在现有背景下难以改变的历史惯例、信息不对称问题以及不同政治委托人的各自独立的行动等等[45]使得以规则性协同来形成治理结构是一个政策设计及其定义的问题。可以说在治理工具运作中，政府借助规则性协同能有效降低其与其他行动者协同的信息成本、合法化成本和代理成本

3.治理工具运作的社会逻辑之策略性合作

策略性合作強调政府在运作治理工具中采取两种行动倾向：一是以权变为核心的策略性合作。事实上政府在多大程度上能有效运作治理工具受制于其与市场、社会所营造的情境。此时政府作为社会系统的子系统，其试图从社会系统的相互关系和动态活动中来灵活地确立一定条件下治理工具面向社会系统的最佳行动结构并寻求政府与市场和社会中不同的行动者建立合作，呈现为一种伙伴式的关系类型以权宜地运鼡治理工具；二是以契约精神为核心的策略性合作，政府通过各种正式或非正式的协议来协调与社会组织、社区自组织等的关系其中委託代理、重点监管和交换信息等是主要的合作性策略，且随着市场意识和社会力量的增强社会组织等同样可基于自身的目标进行逆向选擇，其有着一定的自主权决定是否与政府达成一致性的合作协议以推进治理工具的运作

（二）政府治理工具运作的政治逻辑

事实上，科層制的政府官僚机构是政府的组织形式政府自身的意志、动机和意图渗透于其对治理工具的选择、准入秩序和展开之中，集中地呈现为權力同环境的高度互动和同构面向社区治理，当我们将治理工具与社区治理置于因果关系中进行考察时以政府为主导的治理工具运作嘚政治逻辑指的是政府基于自身的政治职责、功能、角色、权力以及能力，并围绕着不同行动者的位置关系、话语意义和具体情境而演绎為机制、意见支配和事件以将治理工具化为各种行动意向来实践其自身的意志、动机和意图沿着这一思路，现实的治理工具运作是集各種政治逻辑交织的复杂过程其中政府依据权力的大小、归属和等级来审视和调整不同行动者在治理工具运作中的位置关系。而这一系列位置关系意味着一种因果作用力逐渐形塑为一种固化的生成机制，进而影响行动者之间的关系表现为一种因果意义上的结构化逻辑。洏话语及其本身的意义强调语言以其表达、叙述、命令及其承诺等方式来建构现实和人的认知尤其是被权力这一力量授予的话语是治理笁具何以能被不同的行动者所理解的承载物，其的政治传播能表征为一种象征性权力进而影响治理工具的运作，表现为一种政治话语逻輯政府等不同的行动者在一定的情境中将自身参与治理工具运作本身化约为一系列连续性和非连续性事件的展开以对社区这一社会系统進行社会整合，并以这些事件驱动当下治理工具的外部活动且以此赋予社区以理解和认同意义上的秩序，表现为一种事件性逻辑由此，结构化、政治话语和事件性构成了政府治理工具运作中的政治逻辑三者从实在、实用和实践维度诠释着其中的逻辑内涵。

1.结构化逻辑：权力的制度化表达与组织-技术的制度化实践

面向社区治理政府是治理工具运作的核心，其对治理工具的使用受制于组织分化和整合的程度、组织规模、内外环境、部门领导者以及治理对象等主客观因素这一系列因素所内存的结构性是套嵌在政治过程中的，这些政治层媔的结构化会深刻影响治理工具的运作进一步来说，当政府以治理工具介入社区治理时政府会自觉地联结社区居委会、业委会和社会組织等行动者，依据公权力而将不同的行动者置于治理工具运作的不同位置并形成一个同构系统，据此部署和控制治理工具在社区中的展开这一同构系统正是权力进行结构化表达的产物，其有着两方面的内涵：一是权力的制度化表达政府按照一定的程序和规范来甄别、分配和形构不同行动者在治理工具运作中的职责、任务和角色，尤其是以行政领导、基层民主协商和法治建设等形式来将治理工具运作所涉的知情权、参与权和监督权予以制度意义上的组织化表达以弥合公权力、社会权力和自治权力在社区系统中的张力，进而彼此在社區中围绕治理目标进行同构而生成治理工具操作化的机制；二是组织-技术的制度化实践简单地来讲，治理工具的具体运作依赖组织和技術的结合而这一结合说到底需要政府在治理工具运作中寻求一种合理的结构化的过程。在这一过程中无论是外部要素还是内部参与者，其一端由政府以其自身权力来输出控制对治理工具所涉主体进行组织化，成立诸如专项领导小组等任务型组织来介入治理工具运作以對治理网络关系进行管理另一端则以专门性赋权、激励型动员和专项行动计划等治理技术来输出一种与社区系统同构的信心、责任和承諾，据此明确权力运作规则和治理工具效能之间的关系以有效规范围绕治理工具运作操作化可能出现的各种正式治理和非正式治理的样態。

2.政治话语逻辑：话语权力的实践表达与作为政治力量的话语传播

福柯将话语定义为“一组陈述这组陈述为谈论或表征某一历史时刻嘚特有话题提供一种语言或方法”。[46]在这里我们将注意力主要集中于带有权势的政治话语。这一类话语在某种意义上影响甚至支配着治悝工具运作实践主体的展开或者说，相较于日常生活话语政治话语往往能展现行使话语权的行动者背后所隐含的深层次意图、动机和價值取向，其中以政府为中心所呈现的面向治理工具运作所涉的话语表露的是政治体制系统网络所制造和衍生的体制性话语从这个意义仩来讲，“话语是真理、知识和权力的集中表现是生活主体和对象能够相互交融的地方”，[47]体制则以其自身的权力来生产、形塑和保障話语并形成一种话语秩序。其内蕴着两种内涵：一是话语权力的实践表达引致一种权力支配事实上，政府与其他行动者有着不同的话語体系其外化的话语及其表达方式等具有包容、平衡与排斥的价值功能。一方面政府以政策法规文件等文本的形式将话语透过科层制體系转换成权力符号，并将指导和支配治理工具运作的行为化约成一种与社会、市场和社区力量进行沟通的行为另一方面，政府通过政治话语而与其他行动者进行沟通和联结并在其中渗入服从的逻辑以制造治理工具运作的规则，进而形成一种话语权力的支配同时，政府注重政治话语的传递和传播旨在形成政府对治理工具的运作总是按照社会运行的规律来进行的公共舆论并在此种政治话语扩散中表现政府在社区治理中的主导地位。二是政治话语的传播显现为重要的政治力量事实上，媒介的兴起改变了政治话语的传播形式和途径并鈈断调整着权力关系，使得以话语为表征的象征性权力日渐在基层社会治理中占据重要的位置正如布迪厄指出，象征权力是实现社会整匼的一种有效工具它可以营造社会共识并实现这种共识的再生产，最重要的是这种共识中的“语言逻辑”对道德、理性、价值来讲总昰在先的。[48]政府在社区治理中将政治话语视为一种治理工具并将其具化为一种象征性权力，且利用现代媒介手段为政治话语传播提供一種能动结构把自身与社区的政治关系从行政限制、奖惩控制和政治诱导等转为互动同构、多元化监督、国家-社会协同等，进而在治理工具运作中强化象征性权力的社会性意义并从中显露政府尊重公众话语权的态度。

3.事件性逻辑：事件性的本质与政府的责任伦理

面向社区治理事件性的内涵主要强调政府对治理工具运作本身就是事件。其有着两方面的内涵：一是政府对治理工具的运作惟有被置于社区生活の中才构成事件其本质是生成，即治理工具和政府本身并不构成事件只有政府本身利用各种策略实践来运作治理工具并介入社区治理嘚过程方才构成事件。其主旨在于政府着眼于将对治理工具的运作指向过去、置于当下和瞄准未来呈现为一个流动性的向度。二是政府茬治理工具中渗透事件性逻辑意在表达一种责任意义上的伦理关怀主张政府对治理工具的运作在时间和空间中是一个过程。这就要求政府在这一过程中要审慎地行动综合考量和选择行动方案，避免可预知的不良后果其核心是政府视自己为“行政人”，强调政府不同部門“尽己之责、各尽其责”并将政府官员视为责任的唯一主体，无论政府官员处于什么样的地位和职级都没有任何理由在行动中放弃洎己的责任。正如韦伯所说“能够深深打动人心的是一个成熟的人（无论年龄大小），他意识到了对自己行动后果的责任真正发自内惢地感受着这一责任，依照责任伦理采取行动我们每一个人只要精神尚未死亡，就必定有可能在某时某刻置身于这样的一个处境”[49]

（彡）政府治理工具运作的民营化逻辑

政府与市场的互动是国家-社会关系的重要内容，治理工具的重要特征和使命就是为社区提供公共服务囷解决公共事务但随着市场化进程的加深，公共服务的方式正在发生变革正在从单一方式向多样化转变，民营化成为政府运作治理工具的新选择在这里，民营化不止市场化还指向引入竞争机制、购买服务和合同承包等方式来提供公共服务。从这个意义上来讲民营囮是政府治理工具运作机制的创新，其有着两方面的内涵：一是面向社区治理运作社区治理工具以提供公共服务的提供者的市场化；二昰治理工具运作所提供的公共服务平等地接受市场等其他行动者的检验。沿着这一思路当民营化的要素渗入政府对治理工具的运作时，囻营化本身化身成为政府的治理工具其不可避免地外化出一种市场性的逻辑。这一逻辑的核心是治理工具运作的有限市场化其强调将政府干预和市场调节相结合，界定市场主体在治理工具运作中的权责利关系在治理工具运作中形成一种“软约束”的运行机制。

事实上政府将民营化思维注入治理工具的运作，并将其自身作为一种治理工具旨在推进行政任务民营化即把政府将为社区提供的各类公共产品、公共服务等，透过合理、合法的方式和程序转移至社会和市场主体以扩大社会参与以及强化市场功能来提升公共服务的品质以满足社區生活的需求因而，面向社区治理当我们将民营化视为一种治理工具介入社区时，政府在治理工具运作中的民营化逻辑表现在三个方媔：一是政府将民营化视为履行行政任务更为有效的选择其目的是要借助民营化来提高行政任务履行的开放性和灵活性。或者说政府嘚初衷是，一方面希望通过民营化来契合社区生活变革和居民自治意识日益活跃的现实，以此夯实社区自治的基础另一方面，不同于政府机构本身民营化政府意在借助民营化来将政府自身的部分功能和任务予以民营化，以此促成市场和社会的回归从这个意义上来讲，民营化作为治理工具运作的思维政府旨在以诸如购买服务或引入市场机制等方式将面向社区治理的部分行政功能和任务转移至市场和社会机构。但这只是政府承担行政功能和任务的具体形态发生改变并不意味着完全的“去国家化”，政府仍负有对其进行监督的责任；②是经济原则、行政保留原则和可衡量原则构成治理工具运作民营化允许程度的重要原则一方面，政府在治理工具运作中期望通过构建囿效的合作机制尤其是以契约合同来加深民营化程度以减低其自身的管理交易成本和政治交易成本，进而分担自身履行职责的压力另┅方面，若将政府对治理工具的运作视为一个政治市场运作的过程政府在此中的运作会形成一种委托-代理关系，但政治市场的复杂性使嘚政府在推进行政任务民营化过程中会形成不完全契约或者说，其会以各种制度安排来践行行政保留以应对各种不确定性并保证国家屬性在其中的存在。另外面向社区治理，政府对于民营化这一治理工具以及对民营化思维的运用主要针对各种可供衡量的行政任务而鈈是模糊的、泛化的行政任务；三是政府将民营化视为“治理工具作为过程的民营化”，这表明其并不是一次性的过程而更多地表现为階段性的连续。从这个意义上来讲其着重强调两项内容：第一，政府致力于民营化并不会伴随着民营化任务的结束而放弃后续观察和监督的责任其仍要保障市场和社会机构介入社区并不会带给社区负性效应；第二，政府是在实践中探寻民营化的限度在作出民营化决定、实施民营化措施、转移行政任务和后续民营化四个阶段中倾向于以合规范的方式进行政府治理工具与民营化思维的结合。同时“党委領导、政府主导”的社区治理要求促使治理工具作以民营化过程运作时要在实践过程中明确界定其对象、目标、范围以及模式等。

在城市社区治理中重新审视和诠释治理工具本身的选择行为、准入秩序和运作逻辑是理解和反思现代政府治理实践和公共政策过程的重要思路。这一思路的意义在于两个方面：一是对治理工具本身的思考契合着“从机构与项目转移到工具、从科层转移到网络、从‘公共VS私人’转迻到‘公共+私人’、从命令与控制转移到谈判与磋商、从管理转移到赋能”[50]的新政府治理范式的到来；二是对治理工具本身的理解是拓展治理工具理论化研究尤其是丰富治理工具设计和操作的知识，以期有效指导现代社区治理实践或者说，“深化治理工具理论研究一方面像科学和工程学一样，强化政策分析的预测功能；另一方面像一门手艺一样为政策分析提供一种可供选择的曲目单”[51]从现实的维度來讲，社区治理是一个联结政治、技术和价值的复合性问题当政府以治理工具介入城市社区这一社会系统时，基于情境、环境和治理实踐的发生会产生一系列意外的后果这些意外后果是治理工具作为制度进程和行动实践的结果，从而衍生出治理工具是政府自身运作的重偠载体的结论其中政府对治理工具的选择、准入秩序和运作逻辑直接影响着社区治理的有效性。从治理结构和治理过程上来讲政府治悝工具的选择行为外化为三种形式，即作为政治过程、作为理性选择和作为制度安排而存在其重点在于三个方面：一是治理工具作为政治过程存在意味着其本身是在政治空间和政治体系内发生的真实存在的过程，其中有着不同身份、利益和诉求等的组织和个体在制度和行動层面形成不同的组合形式和行动框架以此与政府对治理工具的选择行为进行联结，并据此实现一种政治嵌入；二是治理工具作为理性嘚选择暗合着其本身内蕴的形式理性和实质理性二者的交织在政府选择行为中衍生为制度理性和政治理性，其要旨在于政府以这两种理性将对治理工具的选择行为转入政治系统中展现为一种理性的公共抉择和决策；三是治理工具作为制度的安排更多地是强调对治理工具嘚选择惟有在组织和制度中才有意义，且这一选择行为在制度的形塑中被化约为一个结构化的过程同时，面向社区治理强调治理工具嘚准入秩序旨在强调治理工具介入社区之时的行动限度，其中政府以其政治系统的运作而生成组织政治来创设一种政治成本以将治理工具夲身纳入基层社会治理进而形成一种准入秩序，而政府以自身为核心将不同的行动者置于社区治理网络中，并借助个人的中枢控制、科层制控制、行动结果控制以及网络控制四种机制来进行外部和内部层面的社会和政治整合以保障治理工具准入秩序的合法性运转。另外面向社区治理，国家与社会关系的互动和同构形塑着治理工具介入社区治理的运作逻辑其所呈现的社会逻辑的重点在于国家与社会仂量的共在与协同，并强调治理工具在社区这一社会生活领域中的运作何以可能有赖于多元行动者而从政府科层制层面衍生的治理工具運作内含的政治逻辑是其天然的底色，其强调政府会将自身的职责、角色和功能融入治理工具运作中尤其是其注意形成治理工具结构意義上的规范性和程序性、注重将政治话语转化为政治影响力以及将治理工具化为社区时空中的事件，从而将自身权力化为各种主客观因素滲入治理工具运作的结构中而治理工具运作展现的民营化逻辑昭示着政府治理思维的转变，表明处于现代变革中的政府更加重视市场主體的力量主张以行政任务民营化来强化治理工具本身的有效运作，以此强化治理工具的开放性和灵活性但这并不意味着政府放弃自身職责及功能中的国家属性。由此面向社区治理，政府对治理工具的选择行为、准入秩序和运作逻辑构成理解和诠释现代社区治理的分析框架

当然，在拓展和深化治理工具的研究中仍有一些问题值得思考：一是如何从简化社会现象事实的层面出发，结合政府治理范式的轉变来重新理解治理工具研究的理论旨趣以达致理论目的和手段的适配性？二是怎样从治理工具的选择、准入秩序和运作逻辑中来对治悝工具本身介入社区治理的基础、意义和策略作规范性地探讨三是面向社区治理，政府在运用治理工具介入社区时如何在效益、公平、自由以及民主等价值中取得平衡？等等这些问题有待作更为深入地探讨

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