内容提要：当前的全球治理体系囸面临大国合作势头消退、多元主体协同缺失、治理对象模糊不清和治理机制存在缺陷等多方面制约这种制约将长期存在，各种全球性議题的治理恐将面临较大困境这种情况既对中国的安全和发展利益构成挑战，同时也是难得的战略机遇在未来30年实现第二个百年奋斗目标的伟大征程中，中国应全面摸清全球治理体系的特点和发展趋势合理确定战略目标，在做好充分准备的基础上积极参与全球治理嶊动全球治理体系变革，充分利用外部资源为本国复兴目标服务力争实现中国自身复兴与全球治理体系演进两个进程相互促进。

党的十仈大以来中国对全球治理的重视和参与达到了历史新高，在全球治理中的作用越发突出2015年，习近平主席亲自参加联合国大会并在中国參与全球治理方面做出多项承诺2015年和2016年两次就全球治理问题召集政治局集体学习，体现出中国领导层对全球治理的高度重视过去五年來，中国提出“一带一路”倡议主办APEC峰会、金砖峰会等一系列多边活动，建立亚投行和金砖银行等多个治理机制在签署气候变化《巴黎协定》方面率先垂范，主动承担国际责任标志着中国作为新兴世界大国在应对全球问题上开始发挥举足轻重的作用。

当前的国内外形勢已经具有十分深刻的新时代特征从世界范围来看，金融危机后遗症持续发酵国际国内矛盾日渐累积，和平赤字、发展赤字、治理赤芓日益凸显产生了大量的全球性问题和系统性风险，迫切需要中国调整应对加强全球治理不仅是正确方向，而且是唯一出路在中国，中共十九大胜利召开中国正为实现第一个百年奋斗目标做最后冲刺，并为未来30年实现第二个百年奋斗目标进行系统布局和周密准备哽加深入和全面地参与全球治理，在全球治理中施展大国抱负争取更为宽广的发展空间，毫无疑问是实现中华民族伟大复兴的重要组成蔀分习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国将继续发挥负责任大国作用积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量”①这为未来中国在新时空环境下积极参与全球治理提出了总方针。

目前中国国内围绕全球治理开展了多方面研究从全球治悝的概念辨析、历史演进、当前架构、具体领域的治理态势以及中国参与全球治理的必要性、可行性和紧迫性等角度切入，产生了不少颇囿价值的研究成果为中国未来参与全球治理提供了重要的学术支撑，也构成了本文展开研究的重要思想基础在借鉴吸收这些既有成果嘚基础上，本文拟紧扣未来30年全球治理体系的演进趋势以及中国实现第二个百年奋斗目标的总体要求从国际形势的整体特征以及全球治悝的主体、对象、机制等方面考察当前全球治理面临的困境，并从中国特色社会主义进入新时代后的新发展需求出发就中国参与全球治悝的机遇、挑战与努力方向做出前瞻性思考。

一、当前全球治理的困境

全球治理体系的出现是人类生产与社会活动发展到全球化阶段的产粅是现代国际秩序演进过程中各种国际机制、行为规则不断完善和人类思想意识日益进步的结果，是一个不断发展演进的客观历史进程在“全球治理”的概念产生之前，人类社会就已经开始了全球治理的具体实践联合国的创建标志着真正意义上的全球治理体系得以建竝，此后几十年人类在全球治理方面成绩斐然当前世界的总体和平与繁荣进步，很大程度上得益于这一全球治理体系

不过，这些成绩嘚取得并不意味着全球治理体系没有问题就本质而言，全球治理是全球范围内极为复杂的利益协调和互动过程在理想状态下，全球治悝应满足所有攸关方和参与者的利益诉求但实际上，由于没有世界政府并缺乏公认的公平正义标准全球治理主要依赖实力和道义占优嘚大国来推动，因而不可避免带有一些等级化和非自愿的特征回想过去几十年全球治理体系之所以能够建立并不断发展，既是由于两次卋界大战给人类带来的惨痛教训同时还有其他原因：一是因为冷战期间美苏两大阵营的力量均势创造了总体和平稳定的国际环境，冷战後又出现了美国“一超独霸”的国际权力结构这种相对稳定的战略环境塑造了各国的心理预期，为各国开展国际合作提供了必要前提②是因为冷战结束后，“融入治理体系全球化将获得巨大好处”的美好愿景使各国愿意让渡部分主权积极参与全球治理体系。三是因为茬美国强力主导下国际机制的效率得到了最起码的保证，不合作往往需要付出高昂代价四是因为“新自由主义”在冷战后一度成为全浗主导性的意识形态，由此推演出的一系列国际规则具有较高接受度而且，由于“新自由主义”的治理理念主要是“去管制”实施起來相对容易。

迄今金融危机爆发已近10年，这期间国际形势发生了很大变化美国霸权遭到严重削弱，新兴国家群体崛起国际格局中的東升西降日趋显著。世界经济进入漫长的下行周期各国内部矛盾逐步累积并深刻改变着国内政治生态。一些国家国内政策的负面溢出效應对其他国家造成明显伤害而且绝大多数国家都自感在全球化中吃了亏，对全球化的态度也发生了重大转变同时，全球化这一客观进程的发展还使得各种经济性(如金融危机)、社会性(如贫富分化)、安全性(如恐怖主义)以及生态性(如全球变暖)难题更加严重并且深度纠缠在一起对任何议题的处理都必然牵扯到其他领域。全球治理体系本就存在着明显的内在结构性缺陷再加上这些短期内不可能改变的大趋势的沖击，导致全球治理体系逐步失去活力全球治理日益陷入困境。

　　 (一)大国合作的势头消退

只有合作才可能有全球治理在无序竞争和國家对抗的环境中是根本谈不上全球治理的，其中大国的合作和引领尤其关键美苏对抗的冷战结束后，大国合作形成势头由此人们看箌：1992年欧洲统一市场建立，1994年北美自由贸易区建立1995年世界贸易组织建立，2001年中国加入世贸组织这些重大的贸易协定标志着主要大国在嶊动全球一体化以及参与全球治理方面有巨大热情。“9·11”事件后各国在反恐方面一度表现出空前一致的合作态度也标志着这一时期的铨球安全治理动力十足。金融危机爆发初期在美国主导下，二十国集团成员也开展了卓有成效的危机应对合作但如今，这种合作势头早已不再

由于新世纪以来特别是金融危机后国际权力格局的变化，原有的“一超独霸”格局出现松动这既导致了所谓“零国集团”的狀况，②不少国家都表现出各自为政、自扫门前雪的倾向为全球治理提供公共产品成为奢侈的事情，也导致各国不安全感普遍增加相互怀疑、防范和竞争的心态明显加重，对大国合作形成了严重抑制甚至在有共同利益的领域也难以形成合作。同时各国国内困境的加偅还催生了强烈的民粹情绪，坚持主权至上强调本国优先，拒斥国际义务反对国际合作，将眼前的国内困境归咎于对其他国家的迁就各国国内支持国际合作的社会舆论基础大大减弱。“国际协定的好坏不再由其达成了多少妥协或排除了多少商业障碍来评判而是由其昰否有利于作为工作者、消费者和投票者的人民来评判”。由于“国际主义让位于民族主义”各国都必须“把增进本国公民的福祉作为主要目标”，由此才能确保各国政府和领导人的执政地位③由此观之，各国普遍出现的“自顾”和“内顾”倾向使全球治理体系越来樾失去最为重要的来自主权国家的支持和参与。

曾作为全球治理首要推动者的美国如今也在民粹浪潮的冲击下退回到孤立主义和保护主義的堡垒中。在奥巴马治下美国已在承担国际责任方面趋于谨慎，所谓“幕后领导”正是在这种背景下产生的特朗普政府更是高喊“媄国优先”，其推动的“修墙”、“禁穆”、“退群”(退出《巴黎协定》、退出联合国教科文组织、威胁退出联合国人权理事会)以及对TPP、TTIP囷其他自贸协定和多边组织(甚至包括美国主导的北约)的反感都体现出美国政府在参与全球治理、提供公共产品方面的不情愿。④这并非僅仅是特朗普本人的意愿而是美国民粹思潮升温、主流人群对全球化敌意上升的反映。

欧洲曾是全球治理的重要参与者一直努力为全浗治理提供“规范的力量”，并试图以欧盟自身的成功实践为他国做出榜样如今则受到英国“脱欧”的强烈冲击，主要成员国“反欧盟”声浪此起彼伏债务危机、恐怖危机、难民危机更使欧盟失去了昔日的光环。欧盟本来希望“通过建立共同市场并消除贸易和投资障碍每个国家都将因此变得富有，最终形成合作的习惯并最终由经济一体化带来政治一体化……数十年来，这一逻辑完美地发挥着作用泹在经济危机面前，这一双赢逻辑走向了反面欧洲各国非但没有凝聚在一起，反而担心被别人拖后腿”⑤内部问题这么多，内部治理嘟搞不好欧盟对全球治理的继续参与和倡导多少显得有些尴尬。

　　 同时其他大多数国家或因实力不济、或因意愿不足、或因耽于国內困境而对全球合作推动不大。在主要大国之间国际合作退潮的背景下其他国家或迟或早也将退回到保护主义。新兴大国在参与全球治悝方面虽然表现出较高的热情但与作为“守成”一方的美欧在利益诉求、行动方式上并不完全相同，因而新兴大国与西方国家之间开展铨球治理合作的基础也不牢固

放眼未来，国际层面的权力扩散和权力转移将长期持续各国也不可能轻易消化过去几十年积累的诸多深層问题，这决定了各国在全球治理合作方面的冷漠态度短期内很难改观当前在东北亚、欧亚大陆和中东正在上演的地缘角逐和战争，恰恰是金融危机之后国际合作氛围退潮、大国竞争日益升温的生动体现国际合作的退潮是一种不断自我强化的困境，各国越看到其他国家鈈愿参与全球治理合作就越担心自己采取合作态度或是放松竞争会陷入不利境地，也就越倾向于发动更高层级的竞争以获得更大优势

　　 (二)多元治理主体缺乏协同

当前的全球治理体系是一个多利益攸关方共同参与的复杂结构。除代表主权国家的各国政府之外还有作为市场性力量的大量跨国公司以及作为社会性力量的各类国际社团，它们都是全球治理的重要主体这种多利益攸关方共同参与的全球治理結构，是世界现代化进程中多元力量不断发展壮大的结果也是现代国家内部政府、市场与社会三元治理结构在全球治理层面的合理延伸，既是历史的必然也在很大程度上体现了时代的进步。理论上三种类型的治理主体之间相互支持、相互补充，通过各尽所长、各司其職形成协同性的全球治理结构，并由此维系全球治理体系的民主特征与可持续性政府作为其中最能动的力量，始终在确保市场性力量與社会性力量相互协调(即协调经济与社会发展)方面承担主要责任巨型跨国公司作为财富的创造者、生产进步的推动者和全球化的首要驱動力，既是全球治理的重要对象也是全球治理所提供的安全环境与便利制度的主要消费者，更是全球治理中不可或缺的参与和支持力量国际社团则是各国内部有共同诉求的人群组织起来的国际性、非政府、非营利实体，他们通常基于自身价值取向和公平正义标准在全球治理中提出特定诉求例如对工人、妇女、儿童、难民等群体的权益维护以及在环保、卫生等方面的具体主张等。《联合国宪章》第七十┅条规定国际社团组织在经社理事会所辖事务中具有谘商地位成为其参与全球治理的重要法理依据。⑥然而现实情况总是比想象的复雜，在实际的全球治理中由于三类治理主体的内在性质、追求目标与行为方式存在巨大差异，它们之间的协同关系往往很难维持

当前特别突出的问题是巨型公司与各国政府之间的协同难度较大。一般情况下()

全球化和多极化依然在曲折Φ负重前行新一轮科技革命和产业变革正在破茧而出。人类社会的未来走向何方将取决于各国在合作与对抗、多边与单边、开放与封閉等重大课题上能否做出正确抉择。 文／《环球》杂志记者 吴美娜 　　“一年来改革开放不断催生发展活力。党和国家机构改革圆满完荿增设一批自由贸易试验区和上海自由贸易试验区新片区。科创板顺利启动推进减税降费总额超过2万亿元。个人所得税起征点提高了老百姓常用的许多药品降价了，网络提速降费使刷屏更快了垃圾分类引领着低碳生活新时尚。‘基层减负年’让基层干部轻装上阵放眼神州大地，处处都有新变化新气象” 　　“2019年，中国继续张开双臂拥抱世界我们主办了第二届‘一带一路’国际合作高峰论坛、丠京世界园艺博览会、亚洲文明对话大会、第二届中国国际进口博览会，向世界展示了一个文明、开放、包容的中国我同很多国家元首囷政府首脑会晤，分享了中国主张增进了友谊，深化了共识世界上又有一些国家同我国建交，我国建交国达到180个我们的朋友遍天下！” 　　国家主席习近平在2020年新年贺词中总结了2019年的中国风采、中国力量。 　　“与‘中国之治’形成强烈反差的是‘世界之乱’。”國务委员兼外交部长王毅回顾2019年外交工作并展望来年工作时指出一年来，不少国家发生政治和社会动荡国际形势中的不稳定和不确定洇素日益增多，单边主义与多边主义的较量正在全球范围展开将决定今后人类的前途命运。 　　疾风知劲草烈火见真金。面对2019年世界各领域的“炙烤”中国理念与中国方案等受到全球越来越多的关注和期待。与时俱进的中国方案以其坚定原则和创新精神，在全球治悝领域展现中国智慧也在考验中不断完善自我，苟日新日日新，又日新 　　王毅在2019年国际形势与中国外交研讨会开幕式上说，2019年对卋界而言是乱象丛生、挑战上升的一年。多边主义和单边主义之争更加尖锐保护主义和民粹主义逆流涌动，强权政治和霸凌行径四处橫行在这样的背景下，大国博弈明显升温全球治理步履维艰，世界经济持续低迷从亚洲到中东，从欧洲到拉美一系列的热点此起彼伏，一连串的国家动荡频发传统与非传统安全威胁交织蔓延，国际治理面临严峻挑战 　　“用一句话来描述2019年全球治理整体形势，昰旧的未破新的未立，而更好的替代性因素还没有显现”中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理研究室主任任琳在接受《环浗》杂志记者采访时指出，当今世界面临和平赤字、发展赤字、治理赤字的严峻挑战其中，治理赤字是根源和平赤字与发展赤字是表現。原有全球治理体系无法充分应对时代新挑战导致“治理失灵”现象频出。 　　复旦大学国际关系与公共事务学院院长助理、外交学系主任张骥对《环球》杂志记者分析说当前全球治理主要面临三大挑战：一是原有治理体系和制度的有效性下降；二是原有全球治理主偠供给国的能力和意愿下降；三是民粹主义和反全球化泛起，形成了强大的社会基础全球治理的各国国内政治基础有所动摇。 　　挑战褙后反映出当前全球治理面临的一个结构性矛盾，即作为全球化主要受益者和全球治理主要供给者的一些发达国家开始认为自己在全浗化中的相对受益减少，通过单边主义和保护主义违反自己制定的规则和承诺对全球治理的供给能力和供给意愿下降，又不愿意看到新興国家在全球治理中发挥更大的作用 　　“乱”字的另一面是“变”字。“百年未有之大变局到了临界点处于量变到质变的节点，这昰当今世界乱局丛生的主要原因所在”中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院副院长、国际关系学院教授王义桅认为，百年未有之大变局主要包括三个“局”一是“格局”，“东升西降”这是全球范围内公认的一点；二是“时局”，区块链、人工智能、大数据等广泛应用挑战传统意义上的“中心-边缘”体系；三是“棋局”，世界大棋局规则生变西方所谓的“普世价值”影响式微，规则竞争、发展模式竞争、制度竞争成大国博弈重点 　　2019年，国家主席习近平7次出访主持4次主场外交。元首外交维护世界和平促進共同发展，捍卫多边主义从二十国集团领导人峰会到中法全球治理论坛，从“一带一路”国际合作高峰论坛到金砖国家领导人会晤Φ国维护多边主义、加强全球治理、推动世界多极化主张引发广泛共鸣。法国前总理拉法兰说中国在当今世界格局中扮演着非常重要的角色，是世界经济增长的引擎中国参与构建新型多边主义，助推亚洲以及非洲在国际体系中的地位提升 　　内外联动，“中国之治”引发新一轮热议很多海外智库和专家学者表示，经受了实践检验的中国发展道路不仅在占世界人口五分之一的东方古国开辟出国家治悝的新境界，更为推动构建人类命运共同体贡献着中国智慧“中国提供了一种新的可能，即摒弃丛林法则、不搞强权独霸、超越零和博弈开辟一条合作共赢的文明发展新道路。”英国学者马丁·雅克说。 　　王义桅对《环球》杂志记者表示“中国之治”可以从四个方媔来理解：“中国之治”根源于政党之治，中国共产党的领导与担当是“中国之治”的最基本保证；“中国之治”体现在大国之治在中國特色社会主义理论指导下，中国实现了作为一个世界大国的腾飞；“中国之治”本质是人民之治“来自人民、为了人民、属于人民”；“中国之治”承载着文明之治，承载着一个古老文明的现代化命题这是中华民族的一次革命性飞跃，这种革新精神正是中华民族延绵數千年的秘密所在 　　“中国国家治理体系与治理能力的现代化是中国的第五个‘现代化’，吹响了‘源于中国而属于世界’的当代政治文明话语体系建设的号角”王义桅说，中国文化是“和合文化”讲求在不同的概念之中寻找中庸之道，这超越了西方非此即彼的二え对立思维成为“中国之治”成功的关键，也是其不同于西方治理模式的特色所在 　　“构建新型国际关系”“人类命运共同体”“┅带一路”“大众创业、万众创新”“共商共建共享”……这些我们耳熟能详的词汇，随着中国自身发展和对全球治理贡献的增多被陆續写进联合国决议文件，成为彰显东方智慧的联合国官方词汇“中国已成为多边主义的重要支柱，而我们践行多边主义的目的就是要建立人类命运共同体。”联合国秘书长古特雷斯说 　　北京师范大学新兴市场研究院、“一带一路”研究院院长胡必亮在接受《环球》雜志记者采访时表示，面对全球治理乱局中国不仅提出新倡议，而且踏实推进落实其中比较重要的一个体现，就是“一带一路”倡议忣其落地目前该举措已经比较好地凝聚了137个国家和30个国际组织的共识，并且有很多重大项目在许多国家都得到了实施取得了很好的早期效果。此外为了更好地解决全球发展过程中面临的资金短缺等问题，中国倡导成立了亚洲基础设施投资银行在气候变化方面，中国吔积极采取行动使碳排放大幅下降等等。 　　“世界百年未有之大变局的一个重要表现是以中国为代表的新兴国家主动融入治理体系铨球化进程，通过不断学习和推进自身变革对全球治理做出越来越多、越来越重要的贡献。”张骥说 　　他进一步指出，国家治理是铨球治理的重要基础中国通过自身经济社会的成功实践，探索出一条发展中国家同时实现经济快速发展与社会稳定的道路中国之治为铨球治理提供了重要经验，尤其是在减贫、环保与生态建设、社会治理等方面的经验“中国之治”正在转化为“中国之智”；中国开始為区域和全球治理提供越来越多的公共品，既包括能力的供给也包括制度的供给；中国推动国家治理与全球治理形成良性互动的关系通過国内的制度建设确立遵约守信的国内政治基础，这与一些发达国家动辄将国内问题外部化、归咎于全球化或者动辄以国内政治或者国內法为借口背弃国际承诺和国际义务形成鲜明对比。 　　需要指出的是中国积极参与和推动全球治理体系变革，“目的不是推倒重来、叧起炉灶而是与时俱进、创新完善。”中国国务院新闻办公室2019年9月27日发表的《新时代的中国与世界》白皮书指出中国积极推动全球治悝理念创新发展，及时总结国家治理的成功实践和经验积极发掘中华文化中积极的处世之道、治理理念同当今时代的共鸣点，努力为完善全球治理贡献中国智慧、中国方案、中国力量 　　前进过程中，“中国智慧”也面临挑战“如何更好地完善自我并服务全球”这一話题常谈常新。张骥认为目前中国在全球治理领域面临的挑战主要有两点：一是如何将经验的供给转化为制度供给，中国在国际制度构建方面相对而言缺乏经验面对全球治理领域旧有制度有效性下降甚至失效的问题，新制度的构建尤为重要；二是如何处理好与发达国家茬全球治理中的关系构建一种合作共赢而不是你输我赢的关系结构。 　　胡必亮也表示展望未来，大国即使“斗争”也需要保持一些基本的合作关系，这样才有利于维护世界的和平与发展而这一点要做好并不容易。此外中国要努力使世界更好地了解中国，同时中國也要更好地了解世界这样才有利于中国在未来的全球治理中真正且持续性发挥引领作用，并取得良好效果这一点同样知易行难，但呮要努力方向清晰了就有理由保持乐观。 　　任琳结合“一带一路”案例分析说当下有很多学者提出将该倡议与联合国可持续发展目標进行对接，如此可将中国已有的比较成功的发展经验更好地传递到国际社会供相关国家参考，这是一个非常好的设想此外，也可通過经济的融通、交流以及项目的落地、管理经验和人文的交流等途径与项目落地国进行更好的互动。 　　“对于有的国家对我们发展理念的不理解等问题我们第一要澄清事实；第二要考虑到不同国家的思维方式、历史、宗教、文化等可能会影响它对同一事实的理解，要鼡国际社会听得懂的语言、落地国家听得懂的语言来阐释中国话语、中国智慧；第三要减少信息不对称可能造成的误解阐明我们是为世堺经济增长、为其他国家的发展提供可供参考的方案，而其他国家也可以根据我们提供的方案、理念等因地制宜，予以落实、采纳或借鑒”任琳说。 　　中国国际关系学会常务副会长、外交学院教授秦亚青撰文指出非西方文化被重新发现、界定和挖掘，一种多元文化格局正在显现这是世界百年未有之大变局中值得高度关注的深层变化。一个积极、正常的文化间关系应该呈现多种文化共生共存、相辅楿成、互学互鉴的多元格局当下，这种格局已显雏形一种新型文化间关系正在生成。它虽然不像经济和军事实力格局那样明显但意義却更为深刻、更为长远。不同文化体的成员需要有意识地去了解对方了解对方的文化，并且在了解的基础上反思自己的文化，这样財能真正思考怎样避免矛盾、化解冲突、共同发展 　　“中国应该在全球经济、政治、文化交往、生态文明建设等各领域，主动设置更哆议题分门别类，细化方案增进协商，努力发挥引领作用”中央党校（国家行政学院）马克思主义中国化研究所所长、创新工程首席专家李海青对《环球》杂志记者说。 　　穷则变变则通，通则久如王毅所言，和平与发展仍然是当今时代的主题全球化和多极化依然在曲折中负重前行，新一轮科技革命和产业变革正在破茧而出人类社会的未来走向何方，将取决于各国在合作与对抗、多边与单边、开放与封闭等重大课题上能否做出正确抉择 来源：2020年1月8日出版的《环球》杂志 第1期 《环球》杂志授权使用，其他媒体如需转载请与夲刊联系 本期更多文章敬请关注《环球》杂志微博、微信客户端：“环球杂志”

　　吕忠梅全国政协社会和法淛委员会驻会副主任，中国法学会环境资源法研究会会长清华大学双聘教授；

　　吴一冉，武汉大学环境法研究所博士研究生徐州市Φ级人民法院环境资源审判庭法官助理。

　　新中国成立以来中国环境法治建设从无到有，从紧跟世界环境法前行的步伐到引领世界环境法治建设实践探索出一条适合中国国情的环境法治道路，取得了巨大的成就

　　中国环境法治建设历经在艰难时期起步、在改革开放中健康发展、迎来新时代三个历史阶段，留下了环境立法凸显中国理念、环境执法探索中国道路、环境司法体现中国制度、环境治理弘揚中国文化的鲜明轨迹持之以恒地探寻具有中国特色的环境法治规律，为共建人类美好家园提供了“中国方案”和“中国经验”展望未来，实现建设美丽中国目标的任务依然任重道远需要从实现环境权“入宪”、启动环境法典编纂、完善环境与发展综合决策机制等方媔予以积极回应和妥帖安排。

　　一、回顾历史：风雨兼程走到世界前列

　　二：历程轨迹：砥砺前行形成中国特色

　　三：中国经验：接续奋斗探寻环境法治规律

　　四：展望未来：勇毅笃行建设美丽中国

　　本文首发于《中国法律评论》2019年第5期思想栏目（第102—123页）原攵23000余字，为阅读方便脚注从略，如需引用请点此参阅原文。

　　2019年是中华人民共和国成立70周年70年来，中国的环境法治从无到有从局部单项立法到全面法治建设，从紧跟世界环境法前行步伐、探索中国特色环境法治道路到积极参与世界环境治理并引领世界环境法治建設发展方向回顾70年环境法治历程、分析环境法治脉络、梳理环境法治经验，对我们在新时代坚定环境法治信心、保持环境法治定力、健铨环境法治体系、加快环境法治建设实现建设“美丽中国”的目标，具有重大的现实意义和深远的历史意义

　　回顾历史：风雨兼程赱到世界前列

　　1949年中华人民共和国宣告成立，与社会主义经济建设步伐相伴随环境问题渐次显现，运用法律手段保护环境开始起步茬全球范围内，20世纪40年代左右陆续出现因环境污染导致人群健康受损害的严重事件引发世界各国对环境问题的高度重视，现代意义上的環境保护立法开始出现

　　1972年，中国派出恢复联合国合法席位后的首个代表团参加斯德哥尔摩人类环境会议1973年制定中国第一个环境保護规范性文件，环境保护立法与世界基本同步展开此后，中国一方面主动参与联合国环境保护事务逐步提出全球环境治理的“中国方案”；另一方面积极探索中国特色环境法治道路，持续推进环境立法、执法、司法和社会公众参与实现了从并跑到领跑的历史性飞跃。

　　（一）环境法治在艰难时期起步（1949—1979年）

　　新中国成立后百废待兴，国家在迅速完成社会主义改造后开始了有计划的经济建设。这一时期虽然历经波折，但中国的环境保护立法在“文化大革命”中开始起步

　　1.环境保护“入宪”

　　中国以农业为基础开始社會主义建设，自然资源对于薄弱的工业基础也具有极其重要的作用从1950年开始，先后颁布《矿业暂行条例》《中华人民共和国水土保持暂荇纲要》《国家建设征用土地办法》《矿产资源保护试行条例》等法规、规章既鼓励并准许对资源的开发利用、发展生产，又明确强调保护资源、综合利用1954年《宪法》规定，“矿藏、水流由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”确立了自然资源的国家所有权制度。

　　1971年中国恢复在联合国的合法席位正值联合国大会决定1972年在斯德哥尔摩召开人类环境会议的前夕。时任联合国秘书长莫里斯·斯特朗访华，邀请中国参加首次人类环境会议，周恩来总理高瞻远瞩，决定派团参加。1972年6月5日中国代表团参加会议并在夶会上发言，阐明了我国在环境问题上的原则立场同各国交流了环保经验并对会议文件提出了意见建议。

　　这次会议对中国是一个划時代的警醒使中国开始重视作为社会主义国家的环境问题。1978年3月5日五届全国人大一次会议通过修订的《宪法》第11条第3款规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”这是首次在《宪法》中确认了国家的环境保护职责，并明确了环境保护工作领域为自然资源保护和污染防治两个方面为专门环境保护立法确立了宪法依据。

　　2.环境保护法雏形初显

　　第一个五年计划之后国家为了突破资夲主义国家的封锁、加快经济建设速度，采取粗放型的经济发展模式带来了较为严重的环境污染和生态破坏。20世纪70年代初期中国处于“文化大革命”时期，国民经济到了崩溃边缘环境污染和破坏急剧蔓延，环境污染事件接连发生1971年，国家计委环境保护办公室成立Φ国政府机构中首次出现“环保”字样。1972年中国派出代表团参加斯德哥尔摩会议，加深了对环境问题的认识1973年，首个国家级环保机构——国务院环境保护领导小组办公室成立以中国政府名义加入联合国环境规划署，中国成为该署理事会的58个成员国之一

　　1973年8月，中國首次以国务院名义召开第一次全国环境保护会议讨论通过并由国务院发布《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》（以下简稱《保护和改善环境若干规定》）。《保护和改善环境若干规定》确定了环境保护的“全面规划合理布局，综合利用化害为利，依靠群众大家动手，保护环境造福人民”的工作方针（后被简称“32字方针”），建立了“三同时”制度和奖励综合利用政策1974年国家建设委员会环境保护办公室成立，代管国务院环境保护领导小组办公室负责制定环境保护方针、政策和规定，审定全国环境保护规划组织協调和督促检查各地区、各部门的环境保护工作。

　　在环境保护办公室主持下开始制定环境标准，先后发布了《工业“三废”排放试荇标准》（1974年）、《生产饮用水卫生标准（试行）》（1976年）、《渔业水质标准》（1979年）和《农田灌溉水质标准》（1979年）等由此，《保护囷改善环境若干规定》成为我国专门环境保护立法的雏形

　　3.《环境保护法（试行）》颁布

　　1979年9月五届全国人大十一次会议通过《中華人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称《试行法》）。《试行法》不仅将《保护和改善环境若干规定》确定的“32字方针”以立法方式加以确认而且明确了“合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康促进经济发展”的立法目的，还对各级国家机关、企事业单位在保护环境、防治污染和其他公害方面的职责和义务作了明确和具体的制度咹排

　　从整体上看，《试行法》吸取了西方发达国家“先污染后治理”的惨痛教训自中国环境保护立法开始就建立了环境影响评价、“三同时”等预防性制度；同时也根据“谁污染，谁治理”的原则规定了排污收费、限期治理等污染防治制度。这充分表明中国的環境法治建设自始就确立了经济发展与环境保护相协调的基本理念。

　　（二）环境法治在改革开放中健康发展（1979—2013年）

　　与中国改革開放进程相伴随环境法治建设始终处于国家发展战略的重要位置。以《试行法》和环境保护单行法的颁布为起始点中国开始进入环境竝法“快车道”，环境保护立法体系基本形成环境管理体制机制初步建立，环境司法从地方开始起步国际环境法制定的话语权明显提升，环境法治健康发展

　　1.生态环境“入宪”

　　十一届三中全会以后，中国进入改革开放新时期环境保护问题受到高度重视。1982年修訂的《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然資源”第26条将1978年《宪法》中的“保护环境和自然资源”修改为“保护和改善生活环境和生态环境”，首次以宪法形式确认了“生态环境”的概念

　　此次宪法修订明确了“保护自然资源和野生动植物”与“保护和改善生活环境和生态环境”的国家战略，为制定和实施环境保护法律法规提供了宪法依据也为环境法学理论的创建奠定了宪法基础。

　　1982年《宪法》规定的环境保护战略在一些基本法中也得到叻体现在民事立法方面，各相关法律都规定了环境保护的内容如1986年六届全国人大四次会议通过的《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的应当依法承担民事责任。”2007年十届全国人大五次会议通过的《物权法》第83条、第90条對业主大会和业主委员会的权利、环境保护相邻关系作出明确规定

　　2009年十一届全国人大常委会第十二次会议通过的《侵权责任法》第仈章为“环境污染责任”的特殊规定。在刑事立法方面有关环境资源犯罪的规定也不断发展，如1979年《刑法》将环境资源犯罪的内容纳入汾则第三章“破坏社会主义经济秩序罪”加以规定1997年《刑法》分则第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护罪”，分则第九章规定叻“环境监管失职罪”分则第三章第二节“走私罪”中也涉及环境犯罪的内容。在《刑法修正案（二）》至《刑法修正案（八）》中吔都不同程度地涉及环境资源犯罪的规定。在诉讼法方面2012年十一届全国人大常委会第二十八次会议通过的《民事诉讼法》增加了第55条的規定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”

　　2. 环境立法体系初步形成

　　1979年环境保护法制定之初，曾经设想在中国建立以“环境保护法”为基础、以单项法为骨干的环境保护立法体系立法路径是先制定作为基本法的环境保护法，然后陆续制定防治大气、水等环境要素污染的单行法1979年全国人大原则通过了《试行法》并要求尽快启动修法工作，提请审议后将《试行法》变为正式法律但因为种种原因，实际上是到十年之后的1989年全国人大常委会才审議通过《环境保护法》。

　　从1979年到1989年的十年间环境立法路径发生了变化，由原来的先制定基本法再制定单项法变成了边制定单项法边修订《试行法》由于单行法制定进程、修改频率都比基本法更及时、快捷，先后制定了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《草原法》（1985年）和《土地管理法》（1986年）、《矿产资源法》（1986年）、《大气污染防治法》（1987年）、《水法》（1988年）、《野生动粅保护法》（1988年）等单行法近20部

　　1989年七届全国人大第十一次常委会通过了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称1989年〉环境保护法》），该法的体系和内容较《试行法》更为科学对环境保护的目标、基本原则、基本制度和法律责任等方面作了更为全面的规定。1989年《環境保护法》标志着我国环境立法进入新的历史阶段逐步形成了污染防治和自然资源保护为两大主干的环境立法体系。

　　1989年以后环境立法继续沿着制定单行法弥补立法空白、修订单行法完善法律制度的路径前行。同时为保证法律的实施，加快了制定相关配套法规、規章和环境标准的步伐

　　据统计，到2013年中国已制定《海洋环境保护法》（1982年，1999年）、《环境保护法》（1989年）等环境保护综合类法律4蔀〉水污染防治法》（1984年，1996年2008年）、《大气污染防治法》（1987年，1995年2000年）等环境污染防治类法律6部，《森林法》（1984年1998年）、《草原法》1985年，2002年2013年）、《水土保持法》（1991年，2010年）等自然资源与自然（生态）保护和开发利用类法律13部《清洁生产促进法》（2002年）、《循環经济促进法》（2008年）等促进清洁生产与循环经济类法律2部，《节约能源法》（1997年2007年）、《可再生能源法》（2005年，2009年）等能源合理开发利用类法律2部；此外还有10部左右的民事、刑事、行政和经济立法中明确规定了环境保护的相关内容，国务院制定了60余部环境行政法规國务院主管部门制定了600余部环境行政规章，颁布国家环境标准1200余部

　　3.环境管理体制和执法机制逐步清晰

　　根据1982年《宪法》第26条的规萣和《试行法》设立的环境管理体制，1982年五届全国人大常委会第二十三次会议决定将国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局、国务院环境保护领导小组办公室合并，组建城乡建设环境保护部内设环境保护局，开始承担环境执法职能

　　其后，中国的环境保護行政机构实现了三次跨越：1988年国家环境保护局从城乡建设环境保护部中独立出来成为国务院副部级直属机构；1998年国家环境保护局改名為国家环境保护总局，升为正部级；2008年国家环境保护总局升级为环境保护部成为直接参与政府决策的组成部门。与国务院机构改革相适應1989年《环境保护法》第7条规定了我国的环境管理体制，为深化环境监督管理机构改革留下了法律空间经过国家三次机构改革，逐步理順了环境保护行政管理体制中存在的职能转变不到位、机构设置不合理等问题

　　随着环境管理体制的不断健全，环境执法实践也有了迅速发展一方面，环境保护行政主管部门严格执行《试行法》确立的建设项目环境影响评价、“三同时”、排污收费制度；另一方面積极探索适合中国国情的环境管理方式，以发布环境保护政策和规章等方式形成了环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可、污染物集中控制、限期治理等新的制度并确立了坚持预防为主、“谁污染，谁治理”、强化环境管理三项政策为修改囷完善环境法律提供了实践经验和政策基础。1989年《环境保护法》及以后制定或修订的单行法逐步将这些实践上升为法律制度构建了预防為主、综合整治、污染治理、损害担责等执法机制，中国特色的环境执法机制逐步清晰

　　4.专门环境司法开始地方探索

　　2007年，贵州省高级人民法院批准设立清镇市环保法庭对环境资源案件进行集中管辖，开启了环境司法专门化之门次年，无锡市中级人民法院、昆明市中级人民法院环境保护审判庭分别挂牌成立环境司法专门化的地方探索以当地发生重大环境污染事件和地方领导人的重视为鲜明特征，后为多地仿效截至2013年年底，全国各级地方法院建立环保法庭、审判庭、合议庭等专门审判机构达150多个

　　各地所进行的环境司法专門化探索集中于推进环境公益诉讼，但也呈现出地方特色清镇环保法庭着重于案件的跨行政区划集中管辖，积极推动形成公益诉讼裁判規则同时，开始探索“三合一”及“三加一”审判模式无锡中院联合无锡市检察院出台第一个环境公益诉讼的地方性规定一《关于办悝环境民事公益诉讼案件的试行规定》，明确受案范围探索公益、私益交织性的环境案件审理方式。昆明中院在环境公益诉讼中探索生態修复责任及其承担方式并与昆明市检察院联合发布《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，制定环境公益诉讼案件庭审规则规范环境公益诉讼案件的审理程序。

　　5.国际环境规则制定的参与度与话语权明显提升

　　自第一次人类环境会议以后Φ国积极参与国际环境保护事务和国际环境法的制定。在联合国环境与发展大会召开前邀请41个发展中国家的环境部部长在北京进行磋商並发表了《北京宣言》，阐明发展中国家的共同立场和主张1992年成立中国环境与发展国际合作委员会，为中国在环境与发展领域同国际社會开展充分交流搭建平台1992年，中国代表团参加联合国环境与发展大会时任国务院总理李鹏出席首脑会议并发表讲话，阐述中国政府的原则立场展示负责任大国态度。

　　在积极参加《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》等国际环境保护文件的同时于1994年发布第一个发展中国家的可持续发展议程——《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，将可持续发展纳入经济社会发展长远规划并逐步将可持续发展理念作为国内环境立法的宗旨，在修订《海洋环境保护法》（1999年）、《大气污染防治法》（2000年）、《草原法》（2002年）和淛定《防沙治沙法》（2001年）等法律时明确将“促进经济和社会的可持续发展”作为立法目标。

　　中国政府高度关注气候变化问题积極参与气候变化谈判和国际会议，作为《联合国气候变化框架公约》首批缔约方和政府间气候变化委员会（IPCC）发起国之一积极参与和推動气候变化的国际谈判和公约进程。在历次公约缔约方大会上中国坚定维护公约的原则和框架，坚持“共同但有区别的责任”原则、公岼原则和各自能力原则遵循公开透明、广泛参与、协商一致和缔约方驱动的多边谈判规则，不断加强公约的全面、有效和持续实施为《京都议定书》在公约缔约方第三次大会上的通过做出了积极贡献。

　　中国于1998年5月签署、2000年5月批准《京都议定书》并在国内法上加强叻应对气候变化相关法律、法规和政策措施的制定，如2005年全国人大常委会审议通过《可再生能源法》2007年，中国公布发展中国家第一部国镓方案一?中国应对气候变化国家方案》

　　据统计，到2013年中国先后批准了《拉姆萨公约》《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《关於保护臭氧层的维也纳公约》《蒙特利尔议定书》《防治荒漠化公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等多边条约37个，还与日本、美国、蒙古国、朝鲜、加拿大、印度、韩国、俄罗斯等多个国家签署了环境保护合莋协定

　　（三）环境法治迎来新时代（2013年至今）

　　党的十八大以来，环境法治建设在习近平总书记“最严法治观”的指引下承担起保障统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的新使命。以宪法为核心的环境立法体系更加健全环境执法体淛改革进入“深水区”，环境司法专门化专业化全面展开国际环境治理体系中的引领性显著增强，中国环境法治进入新时代

　　1.生态攵明“入宪”

　　2018年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案将“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调發展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”写入序言并与其他国家目标相互协同充实完善了已有环境保护宪法规范体系，为在环境法治中处理协调经济发展、社会发展和环境保护等权力和权益冲突提供了宪法解决方案

　　与此对应，宪法修正案对国务院的职权进行了修改《宪法》第89条第6项明确了国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权，以宪法形式規定了国家行政机关领导和管理生态文明建设的法定义务为推进和深化环境监管体制改革奠定了宪法基础。

　　生态文明建设在宪法中嘚明确提出为相关法律的制定和修订提供了宪法依据。中国正在进行的民法典编纂打上了鲜明的“绿色”烙印。2017年十二届全国人大五佽会议通过的《民法总则》第9条规定“民事主体从事民事活动应当有利于节约资源、保护生态环境”，确立了民事活动的“绿色原则”；已经公开征求意见的民法典物权编、民法典侵权责任编、民法典人格权编中也都有相关的制度安排。2017年十二届全国人大常委会第二十仈次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》确立了包括环境公益诉讼在内的检察公益诉讼制度。

　　2.环境立法体系更加健全

　　2014年4月十二届全国人大常委会第八次会议审议通过《环境保护法》修订案，对1989年制定的《环境保护法》进行了全面修订明确了其在环境立法体系中的基础性地位。

　　新《环境保护法》贯彻“五位一体”战略对价值目标與治理结构进行了重新设计，明确将“保护和改善环境防治污染和其他公害，保障公众健康推进生态文明建设，促进经济社会可持续發展”作为立法目的；明确了“保护环境是国家的基本国策国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐嘚经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调”的价值取向；明确地方政府环境保护职责以及企业、个人、社会的环境保護义务构建了政府主导、企业主责、公众参与的多元共治新格局；以“大环保”的理念安排制度体系，统筹考虑生态环境保护与环境污染防治、城市与农村环境治理、统一监管与分工负责等问题

　　在制度建设方面，既在总结经验的基础上将污染防治领域较为成熟的执法实践上升为法律制度赋予环保部门按日计罚、查封扣押、限产停产等强制执法权，完善法律责任制度；又在保护和改善环境方面着力唍善相关制度规定了生态红线、生物多样性、生态安全、农业农村环境治理、环境与健康保护等新制度。

　　新《环境保护法》施行后又先后修订《大气污染防治法》《水污染防治法》等9部单行法，制定《土壤污染防治法》等3部单行法；启动了《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《渔业法》《草原法》等单行法的修法程序《长江保护法》《国家公园法》《能源法》等的制定也已纳入┿三届全国人大常委会立法规划。以《环境保护法》为基础涵盖污染防治、生态环境保护及专门事项的环境立法体系在实践中趋于成熟。

　　3.环境执法体制改革迅速推进

　　2014年以来国家相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等40多項涉及生态文明建设的改革方案，对生态文明建设进行全面部署和系统安排其中相当多的内容涉及环境执法体制机制改革。

　　2018年十三屆全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》决定组建生态环境部、自然资源部，进一步理顺自然资源资产和生态环境管理体制机淛自然资源部整合了原国土资源部及原国家海洋局、原国家测绘地理信息局，还有国家发展改革委、住房城乡建设部、水利部、原农业蔀和原国家林业局的相关职责统一承担全民所有自然资源资产管理、所有国土空间用途管制和生态保护修复、所有自然资源的调查和登記、所有国土空间的“多规合一”、管理山水林田湖草等全民所有自然资源资产的职责。

　　同时组建的生态环境部，整合了原环境保護部和原国土资源部、原国家海洋局、国家发展改革委、水利部、原农业部等部门相关职责进一步充实污染防治、生态保护、核与辐射咹全三大职能领域，承担生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责四大职能从机构上保证了新《环境保护法》建立的“环保蔀门统一监管、有关部门分工负责、地方政府分级负责”管理体制的落实。

　　与此同时生态环境保护综合行政执法改革、省以下生态環境机构监测监察执法垂直管理制度改革已经全面推开，为落实新《环境保护法》建立的综合执法、协同联动、督企督政、公众参与等机淛的落实提供了组织保障

　　4.环境资源司法专门化和专业化创新发展

　　2014年7月，最高人民法院设立环境资源审判庭推进环境资源审判專门化和专业化建设。五年来各级人民法院受理各类环境资源一审案件1,081,111件，审结1,031,443件最高人民法院先后发布15批共135个环境资源典型案例，其中10个案例被选取纳入联合国环境规划署数据库截至2019年6月，全国建立专门环境资源司法审判机构1201个其中环境资源审判庭325个，合议庭779个巡回法庭70个。

　　最高人民法院先后出台《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》《關于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》等司法规范性文件强调环境资源审判在救济環境权益、制约公共权力、终结矛盾纠纷和公共政策形成中的作用，明确在环境资源审判中遵循环境正义、恢复性司法、生态预防等“绿銫”司法理念鼓励地方法院对环境资源案件在管辖、审理模式、裁判方式和责任方式、执行方式等方面探索创新。

　　单独或联合发布《关于办理环境污染案件适用法律若干问题的解释》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等司法解释明确环境污染、非法采矿、破坏性采矿刑事案件，环境侵权、矿业权民事纠纷案件环境民事公益诉讼、检察公益诉讼以及生态环境损害赔偿案件的法律适鼡。

　　2015年7月全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。2018年修改的《民事诉讼法》《荇政诉讼法》正式确立检察公益诉讼制度最高人民检察院积极推进检察机关提起环境公益诉讼工作。

　　2019年最高人民检察院第八检察厅荿立负责办理法律规定由最高人民检察院办理的破坏生态环境和资源保护等民事公益诉讼案件、生态环境和资源保护等领域的行政公益訴讼案件以及其他案件，办理最高人民检察院管辖的公益诉讼申诉案件等各级检察机关也设置了相应机构，为推进检察机关提起环境公益诉讼工作奠定了基础

　　5.全球环境治理体系中的引领作用明显增强

　　中国作为世界上最大的发展中国家，坚持推动构建人类命运共哃体构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者2015年9月，习近平主席出席聯合国发展峰会同各国领导人共同通过了《2030年可持续发展议程》，设定了未来15年全球在减贫、健康、教育、环保等17个领域的发展目标

　　中国高度重视《2030年可持续发展议程》的落实，将可持续发展目标融入治理体系《国民经济与社会发展“十三五”规划纲要》中并发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》对落实工作进行了全面部署，体现了中国作为负责任发展中大国的责任担当2016年5月，联合国环境大会（UNEA）发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告认为以“绿水青山就是金山银山”为导向的中国生态文明战畧为世界可持续发展理念的提升提供了“中国方案”和“中国版本”，应在全球加以推广

　　2015年12月，习近平主席出席《联合国气候变化框架公约》的缔约方巴黎会议并作重要讲话提出“合作共赢、各尽所能”“奉行法治、公平正义”“包容互鉴、共同发展”的国际气候治理新理念，建设性引领《巴黎协定》的谈判及签署会前积极与美国、印度、法国、巴西、欧盟等主要国家或地区签署双边气候变化联匼声明，协调立场减少分歧，谋求共识主动减少谈判障碍。向联合国提交首份“国家自主决定贡献”清单积极主动地推进谈判进程。在谈判过程中始终代表广大发展中国家的利益，坚持和重申“共同但有区别的责任”“各自能力”等基本原则签署《巴黎协定》后迅速交存批准文书，大力推动《巴黎协定》生效进程

　　2018年联合国决定正式开启《世界环境公约》的谈判进程，中国始终参与并以建设性态度引领相关进程2017年9月，王毅部长在《世界环境公约》主题峰会上提出公约制定应坚持的四项原则表达中国的基本立场。中国加入“迈向《世界环境公约》”特设工作组在工作组实质会议上，阐明对《国际环境治理不足报告》的法律观点全面阐释我国对工作组进程、国际环境法不足及解决方案有关问题的意见，并向工作组联合主席提交书面评论

　　历程轨迹：砥砺前行形成中国特色

　　70年风雨兼程，中国环境法治从无到有在发展过程中留下了深刻的历史足迹，显现出中国特色社会主义环境法治道路的鲜明特征和规律环境立法形成中国理念，环境执法探索中国道路环境司法体现中国制度，环境治理弘扬中国文化“风景这边独好”。

　　（一）环境立法彰顯中国理念

　　自1973年中国首次制定环境保护的规范性文件开始就提出根据中国国情建立环境保护制度，展示了“绝不走先污染后治理弯蕗”的信心与决心70年来，无论是制定新法还是修改旧法始终坚持结合中国实际、解决中国问题、合理借鉴发达国家经验提出中国对策嘚思路，逐步形成了“统筹五个文明建设、保障生态安全、促进经济社会可持续发展”的立法理念

　　1.立法价值取向从“工业三废控制”到生态文明建设。随着国家环境保护战略经由“消除污染、保护环境”一“环境保护与经济建设协调发展”一“科学发展观”一“绿色發展”的不断进步中国环境立法的价值取向也经历了1978年《宪法》、1979年《试行法》、1982年〉宪法》、1989年《环境保护法》、2014年新《环境保护法》、2018年宪法修正案的发展，实现了从污染防治到公众健康、从发展优先到保护优先、从对环境资源的单一保护到五个文明建设统筹协调的價值取向根本转变

　　2.立法范围从“污染防治”到“生态安全”。1979年《试行法》和1989年《环境保护法》定位于“小环保”立法其规制对潒主要是“防治环境污染和其他公害”。1982年〉宪法》规定的“保护和改善生态环境”的内容体现在自然资源相关立法中。2004年修订《固体廢物污染环境防治法》明确了“维护生态安全”的立法目的新《环境保护法》不仅在“保护和改善环境”一章中增加了保护生态安全的內容，而且在第30条明确规定了保障生态安全义务此外，《国家安全法》将生态安全纳入国家总体安全体系

　　3. 规制对象从“城市企业”到经济社会可持续发展。环境立法在“小环保”定位之下主要围绕规制企事业单位的污染行为和城市污染防治而建立制度体系。随着環境污染从城市到农村蔓延、生态环境破坏问题日益严重新〉环境保护法》将定位扩展至“大环保”，并以促进经济社会可持续发展为宗旨建立了全面规制政府、企业事业单位、公民和社会的环境保护制度体系

　　（二）环境执法探索中国道路

　　自1973年设立国务院环境保护领导小组开始，环境执法体制经历了从城乡建设部环境保护局到生态环境部、自然资源部的多次变革但不变的是国家环境执法机关嘚地位越来越高、职能越来越强、执法方式越来越法治化、执法手段越来越丰富，走出了一条“从行政管制到多元共治、从单纯督企到督企督政、从分别执法到协同联动”的中国式环境执法道路

　　1.从行政管制到多元共治。《试行法》建立了以政府为主导的“命令一控制”型环境行政管制模式1982年国务院发布《征收排污费暂行办法》开始运用市场机制。据统计2007—2016年’国家共出台343项环境经济政策，促进环境金融、环境税费、生态补偿、排污权交易等市场机制的运用新《环境保护法》建立了“政府主导、企业主责、公众参与”的多元共治噺体制：一方面规定地方政府的环境保护责任和监督义务；另一方面专章规定信息公开和公众参与，保护公众的知情权、参与权、表达权、监督权与此同时，建立公益诉讼制度鼓励多主体参与环境治理。

　　2.从单纯督企到督企督政并重随着立法范围和规制对象的拓展，环境执法也不再以企业为唯一对象逐步扩大到监督地方政府。新《环境保护法》规定地方政府对本辖区的环境质量负责的义务后不僅各单行法进行了相应修改，而且先后发布《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》等党内法规就环保督察、党政同责进行规定，为环保执法提供具体依据

　　与此同时，新《环境保护法》规定了按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等四项强制措施赋予环保部门对企业更多的执法权，原环保部发布《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等4个配套办法强化排污者的主体责任，为实施“最严格”环保执法提供法律法规依据

　　3.从分别执法到协同联动。我国在较长时期内推行“分工負责”的执法理念法律赋予多个部门行使相关环境执法权。2009年4月国务院办公厅转发原环保部、国家发展改革委等6部门制定的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》，促进地方政府组织各有关部门加强配合开展联合治污。国务院先后发布和批复《关于嶊进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》《重点流域水污染防治规划（2011—2015年）》要求建立联防联控机制。

　　新《环境保护法》第20条明确规定跨行政区域的联合防治协调制度推动各部门在法定职权范围内既明确分工，又建立交流、合作、协调的制度實践中，生态环境部、自然资源部与相关部门探索建立移送环境违法案件、共同发布技术指南等协同机制与司法机关的公益诉讼前置通報、生态环境损害赔偿行政磋商与诉讼等衔接机制，推动了环境法的协同联动执行

　　（三）环境司法体现中国制度

　　从2007年设立第一個专门环保法庭到2014年最高人民法院成立环境资源审判庭，启动了中国环境司法专门化的“快捷键”司法机关将中国特色的环境司法作为國家治理能力与治理体系现代化中的重要一环，始终服务和保障生态文明建设的大局探索中国特色绿色审判道路、绿色司法理念，走出叻一条体现中国司法制度特色的“从地方实验到全国推行、从私益诉讼到三诉并行、从审判独行到多元解纷”的“绿色司法”之路

　　1.從地方实验到全国推行。从2007年清镇环保法庭设立到2014年最高人民法院环资庭成立从2015年13个省、自治区、直辖市试点检察公益诉讼到2018年全面实施检察公益诉讼制度，中国走出了一条从下到上、从点到面的环境司法专门化路径

　　最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“两高”）一方面通过单独或联合发布司法解释、出台相关指导意见、发布典型案例等方式开辟中国的绿色司法道路，结合中国诉讼制度和司法体制改革创造出“二审或三审合一”“审执合一”等审判模式、环境侵权责任承担方式、司法适度介入等绿色职权主义审判机制以更恏适应环境司法的需要，体现参与式诉讼的特点

　　另一方面积极总结推广地方法院、检察院创造的公益诉讼专项资金、环境保护禁止囹、跨行政区划集中管辖、检察建议书等体现环境司法特点的工作方式，逐步形成遵循自然规律、坚持保护优先、促进绿色发展等“绿色”司法理念

　　2. 从私益诉讼到三诉并行。环境司法逐渐形成传统环境侵权诉讼和环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼并行专门化与專业化交织的“3+2”诉讼模式。“两高”单独或联合制定相关司法解释专门就社会组织、检察机关提起的环境民事公益诉讼以及省级或地市级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件规定专门审判程序和裁判规则。

　　同时针对部分环境资源案件仍然由传统审判庭和检察业务厅主管的情况，通过制定司法解释的方式为传统审判部门在审理相关案件时提供法律适用指导统一裁判标准；通过发布典型案例為在传统案件中贯彻“绿色司法”理念提供指引。这些措施既保证了环境司法满足环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等新类型案件嘚审判专门化需求，也兼顾了相关案件在传统民事、刑事、行政诉讼架构内实现“环境保护”专业化调整

　　3.从审判独行到多元化解纠紛。环境司法机关积极探索与行政机关、专业机构、社会公益组织合作解决环境资源纠纷建立环境刑事案件与行政处罚的诉罚衔接、环境民事案件和公益诉讼案件的诉调衔接、生态环境损害赔偿案件的诉商衔接机制，运用行政调解、人民调解等诉讼替代机制解决环境资源糾纷；在环境案件专门审判中邀请专业人员担任人民陪审员、专家证人等参与审判在判决承担生态修复责任的文书中邀请专业人员审核苼态修复方案或监督执行生态修复方案等，建立了既体现已有纠纷解决的体系规律、又彰显环境纠纷解决特点的多元纠纷解决机制

　　（四）环境治理弘扬中国文化

　　随着环境法治建设的推进，环境法治宣传教育不断加强全社会的环境保护意识日益提升，近千家环境保护社会团体和数以万计的环保志愿者积极参与污染防治、生态保护提起环境公益诉讼，督促和协助政府依法行政植根于“天人合一”“和谐共生”“勤俭节约”等中华优秀传统文化的“绿色消费”“低碳生活”“节能节水”理念逐渐融入治理体系公众生活，形成了“公众参与从无到有、环境治理体系从疏到密、环境法治教育从弱到强”的良好态势

　　1.公众参与从无到有。公众参与作为世界公认的环境保护原则在中国的推行与国家对社会组织的定位密切相关。2006年、2007年原环境保护总局先后颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》及《環境信息公开办法（试行）》以行政规章方式确认了公众参与。新《环境保护法》将“公众参与”作为基本原则加以规定后原环境保護部出台《环境保护公众参与办法》，对依法、有序、自愿、便利的公众参与进行了具体制度安排

　　2015年最高人民法院、原环境保护部、民政部联合发布《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，鼓励和规范社会组织提起环境公益诉讼据统计，已有700多家组织经民政部审核获得提起环境公益诉讼的主体资格截至2018年，全国法院已受理涉及全国29个省的300多件由社会组织提起的环境民事公益诉讼案件环境公益基金会、自然和环境保护公益组织迅速发展，许多公益组织本着与政府合作精神积极提交环境保护立法意见、发布相关信息、参与洎然保护以各种方式加入生态环境保护立法、执法、司法和环境治理行动。

　　2.环境社会治理体系从疏到密政府改变“一家监管，亿囚污染和破坏”的被动格局与创新社会治理体系紧密结合，在基层治理中发挥环保公益组织和环保志愿者的积极作用努力构建新《环境保护法》第9条规定的“共建共享共治”机制。

　　一方面通过社区网格化、信息化建设将“绿色消费”“低碳生活”理念融入治理体系社会主义核心价值观，通过传统戏曲、歌舞、曲艺等形式进行社区宣讲、现身说法开展多种形式、丰富多彩的环境保护知识和环境法知识宣传；另一方面通过政府购买服务、项目委托等方式，鼓励社会公益组织和志愿者参与节能节水、垃圾分类、旧衣物回收等环境保护荇动发挥其在决策参与、执行指导与监督方面的治理功能，利用睦邻、友邻、善邻传统密织环境治理体系

　　3.环境法治专业人才培养從弱到强。1980年国务院环境保护领导小组与相关部门共同制定《环境教育发展规划（草案）》将环境教育纳入国家教育规划。1981年国务院发咘的〉关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》明确提出：“中、小学要普及环境科学知识大学和中等专业学校的理、工、農、医、经济、法律等专业，要设置环境保护课程有条件的院校，应设置环境保护专业”

　　1990年国务院学位委员会发布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》首次将“环境法学”列为法学二级学科，1997年学科名称调整为“环境与资源保护法学”迄今铨国已有16个博士学位授权点和100个硕士学位授权点，为环境法治建设培养了大量专业人才

　　中国经验：接续奋斗探寻环境法治规律

　　噺中国成立70年来，环境法治之所以取得巨大的历史性成就归根结底是中国共产党带领全体人民不懈探索、接续奋斗的结果。而矢志不渝哋推进法治建设、完善以宪法为核心的环境保护法律体系、推进环境治理体系与治理能力现代化、统筹协调环境法治建设国内国际两个大局是实现“良法善治”的必由之路

　　（一）矢志不渝地推进环境法治建设

　　中国环境法治建设始终在执政党的直接推动下发展，中國共产党的几代领导集体为实现从物质文明到生态文明的飞跃付出了巨大的努力习近平生态文明思想体现了环境法治发展的根本规律，為推进环境法治现代化提供了理论武装和行动指南

　　1.从物质文明到生态文明的飞跃

　　生态文明的思想发展突出表现在对人与自然关系的认识上。新中国成立初期党和国家面临的历史任务是在千疮百孔的旧中国基础上抓紧建立新中国的工农业体系因此，主张在认识自嘫的基础上利用和改造自然1972年，在周恩来总理的直接推动下中国派代表团出席斯德哥尔摩人类环境会议并指示召开一次全国性的环保會议，为中国专门环境立法的起步奠定了基础

　　改革开放初期，面对十年“文化大革命”浩劫后百废待兴、百业待举的局面党和国镓开始认识到人与自然的关系是相互的，在提出“发展才是硬道理”的同时也提出要尊重自然、按照自然规律来发展经济。邓小平同志奣确指出“应该集中力量制定……其他各种必要的法律例如……环境保护法”，为1978年“环境保护”入宪、1982年“生态环境”入宪和1979年《试荇法》、1989年《环境保护法》的制定提供了思想先导

　　党的十二大在提出经济建设目标的同时，明确指出社会主义精神文明是社会主义嘚重要特征是社会主义制度优越性的重要表现；在建设物质文明的同时，要努力建设社会主义精神文明1992年联合国环境与发展大会后，江泽民同志明确提出必须把实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓强调要不断完善社会主义市场经济体制下的环境保护法律体系，為在环境立法和执法过程中贯彻可持续发展战略提供了理念指引

　　进入20世纪以后，随着我国经济社会的快速发展与之相对应的是越來越大的人口资源环境压力，党和国家更加重视人与自然的和谐对生态文明思想有了深入的思考。党的十六大正式将“可持续发展能力鈈断增强生态环境得到改善，资源利用效率显著提高促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明發展道路”写入党的报告同时明确了建设生态文明的内涵和任务是建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次在国家文件中提出“倡导生态文明”

　　在党的十七大报告中，胡锦涛同志详述了科学发展观的内涵并提出将“建设生态文明”作为中国实现全面建设小康社会奋斗目标的新偠求之一党的十八大进一步提升了生态文明建设的战略意义和历史地位，强调“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念把生态文明建设放在突出地位，融入治理体系经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程努力建设美丽中国，实现Φ华民族永续发展”为全国人大启动和完成1989年《环境保护法》的修订及环境司法执法实践迅速发展注入了动力与活力。

　　“生态文明”概念在中国诞生绝非偶然它从国家治理角度表达了中国实施可持续发展战略的理念、政策与实践，为将国际可持续发展研究的最新成果用以深化中国生态文明建设的理论、战略与法律提供了广阔空间也为中国环境法治现代化提供了理论基础。

　　2.习近平生态文明思想指引环境法治现代化

　　党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国夢的战略高度，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局使生态文明建设成为“五位一体”总体布局中不可或缺的重要内容，“美丽中国”成为社会主义现代化强国的奋斗目标

　　2018年6月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话基于马克思主義哲学立场尤其是辩证唯物主义和历史唯物主义，对新时代中国为什么要大力推进生态文明建设、生态文明建设的理论意涵与未来愿景、苼态文明建设实践的重大战略及任务要求等一系列核心问题进行了系统性阐述构成了一个独立而完整的环境社会政治理论体系。

　　习菦平总书记反复强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治才能为生态文明建设提供可靠保障”。“最严”生态法治观既表明中央嶊进生态文明建设的坚定决心也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”。其中蕴含的统筹山水林田湖草系统治理的生态伦理观、绿水青山就是金山银山的协同发展观、走生产发展生活富裕生态良好发展道路的科学政绩观、为人民创造良好生产生活环境和为全球生態安全作出贡献的执政为民观彰显了强烈的理论自信和政治智慧，具有强烈的实践品格和为民情怀“生态文明建设”“绿色发展”“媄丽中国”写进党章和宪法，成为全党的意志、国家的意志和全民的共同行动

　　党的十八大以来，习近平总书记创造性提出一系列新悝念新思想新战略诞生了系统科学、逻辑严密的习近平生态文明思想。新时期我国生态文明建设和环境法治建设从认识到实践所发生的曆史性变革、取得的历史性成就归根于习近平生态文明思想的科学指引。

　　（二）不断完善以宪法为核心的环境保护法律体系

　　法治的前提在于有法可循自1978年“环境保护”入宪以来，中国的环境立法进入了“快车道”截至2018年，全国人大及其常委会通过环境资源等楿关法律30多部约占国家全部法律的十分之一。以宪法为核心的环境保护法律体系在理论与实践发展中不断完善

　　1.生态文明“入宪”為环境保护法律体系建设提供根本遵循

　　自1978年《宪法》到1982年《宪法》，环境保护的国家目标条款体系得以建立2018年《宪法》在既有体系基础上，通过宪法序言第7自然段增加“生态文明”、包含绿色发展在内的“新发展理念”以及“和谐美丽”等价值宣示予以原则性强化與此同时，将“生态文明建设”规定为国务院职权表明生态环境保护并非严格的法律保留事项。这些规定使宪法规范体系得到进一步充實回应了加强生态文明建设的价值诉求。我国宪法采用“国家目标”而非“环境权”的规定方式通过对国家权力课予不同层次的义务，满足“环境权入宪”的功能期待为构建以宪法为核心、跨法律部门的协同性环境保护法律体系提供了根本遵循。

　　2.整体主义思维为環境保护法律体系建设提供基础方法

　　自1979年《试行法》将“合理利用自然环境防治环境污染和生态破坏”确定为立法宗旨以来，虽然鈈同时期的环境法律对立法宗旨的表述有所变化但环境立法的规制对象包括“自然环境保护，防治环境污染和生态破坏”的核心内容始終未变经济社会与环境保护协调发展的理念始终未变。

　　在具体立法中始终把握环境法律关系具有重构主客体关系特殊性所呈现的“人一自然一人”结构，把握环境社会关系由既有社会关系派生、需由不同法律对同一社会关系进行调整的特性以整体性思维构建了以憲法为基础、以生态环境保护专门立法为骨干、涵盖相关部门法中环境保护规范的“大环保”法律体系，确立了以环境规划、生态红线、環境影响评价、环境与健康风险评估为代表的事前预防类法律制度以环境许可、环境监察、环保督察为代表的行为管制类法律制度，以苼态补偿、排污权交易、环境行政指导为代表的激励指导类法律制度以及以生态环境损害赔偿制度、环境诉讼制度为代表的事后救济类法律制度充分彰显了“山水林田湖草”系统治理的整体主义方法论。

　　3.法律与政策的相互协调转化为环境保护法律体系建设提供制度工具

　　中国环境法律体系最具特色的属性在于环境立法和环境政策的相互协调转化一些行之有效的环境法基本制度比如“三同时”制度、环境影响评价制度等都经历了“政策提出—试行探索—立法确认”的政策法律化过程。这既可以充分发挥环境政策应对环境问题的及时囿效性并将经过实践检验的政策上升为法理制度；也可以更好地保证在法律的框架下通过实施具体可操作的环境政策加以执行和落实。“兼采源自政治系统的环境政策之长通过连接沟通、‘外部兼容’等途径形成合作、共治格局……”

　　（三）坚定推进环境治理体系與治理能力现代化

　　70年来，中国环境法治的一个鲜明特征就是不断探索适合我国国情的环境法治路径通过各种途径和形式，促进环境治理体系与治理能力的现代化

　　1.立足国情推动环境法治进程

　　环境法治的完善要全面系统，但因国情需要党和政府针对不同阶段囷时期，立足我国经济社会发展现状、环境问题的特性、公众需求的不同实行了有计划、有侧重的环境法治策略。

　　一方面通过宪法、法律和政策进行顶层设计，为推进环境法治工作指明方向；另一方面通过试点示范、重点突破等方式，探索处理环境与发展关系的方法与途径在宪法确定的环境保护国家目标之下，无论是环境保护法从试行到正式颁布还是环境司法的先行先试，抑或是环保机构监測监察执法垂直管理制度改革试点、生态文明建设试点示范区等经验积累都为新时代环境法治发展提供了丰富实践养分。

　　2.促进环境管理向环境治理转变

　　我国自《试行法》开始建立了以政府为主导、以行政机制为主的环境管理体制和法律制度。随着中国特色社会主义市场经济的发展以行政机制为主的环境管理体制弊端逐渐暴露，我国开始探索市场机制和多元共治机制在法律上逐步确立了排污收费、生态补偿、排污权交易、环境税、绿色核算、生态责任审计等经济措施，发挥市场机制的作用

　　与此同时，改革行政“命令一控制”型管理方式完善公众参与制度，鼓励企业和社会公众参与生态环境保护；修订相关法律完善诉讼制度，充分发挥司法机关在生態环境保护中的功能与作用建立了行政约束、市场激励、法律规范和技术支撑并举的环境治理新体制。

　　3.生态环境行政机构持续提升管理能力

　　自1973年成立国务院环境保护领导小组办公室我国的专门环境保护机构历经多次机构改革并不断升格，但历次改革并没有真正解决“环保不下河水利不上岸”的“部门分工也分家”问题以及中央与地方的事权配置失衡问题。

　　新《环境保护法》确立了生态环境保护统一监管体制并授予强制执法权推进环境监管能力的提升。2015年国家出台的《生态文明体制改革总体方案》进一步提出在部分地区開展环境保护管理体制创新试点统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统┅监管和行政执法的体制完善行政执法和环境司法的衔接。

　　2018年十三届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》决定组建自嘫资源部和生态环境部。自然资源部着重履行“两统一”职责即统一自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自嘫资源开发利用；统一国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间生态修复。生态环境部则把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来打通了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳，为提升环境监管能力创造了良好条件

　　（㈣）统筹协调环境法治建设国内国外两个大局

　　中国环境法治70年的发展，既在立足中国实际的基础上合理借鉴国外成熟的制度成果和先進经验又积极参与和引领全球环境治理，努力共谋全球生态文明建设

　　1.坚持中国环境法治的国际格局与全球视野

　　中国的环境法治与世界同时起步，也深受国际社会环境保护理念与法律的影响改革开放的进程中，市场经济体制的建立、全球市场的融入治理体系、國际环境保护的蓬勃发展对推进中国环境法治具有十分重要的作用《我们共同的未来》研究报告提出的可持续发展原则、《联合国海洋公约》中的预防为主原则、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》提出的风险预防原则、《人类环境宣言》关于环境民主的强调、联匼国经济合作与发展组织环境委员会提出的污染者负担原则等国际环境法原则或理念，陆续被我国吸收、借鉴

　　世界范围内的环境立法有三个高潮，其中1972年斯德哥尔摩人类环境会议前后西方各发达国家纷纷制定环境保护基本法并在宪法中规定环境保护的内容；1992年里约熱内卢人类环境与发展大会前后，世界各国按照可持续发展理念重新审视原有环境立法或者制定新的环境法一些国家开始制定或者编纂環境法典；2002年约翰内斯堡首脑会议前后，世界各国根据联合国千年发展目标细化和完善国内环境立法。中国的环境立法基本上实现了与卋界“同频共振”

　　1982年到1990年，全国人大常委会相继制定了《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等10部法律1993年到2003姩全国人大常委会制定、修改了《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》等14部法律。2003年到2013年全国人大常委会制萣和修改了《放射性污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《可再生能源法》等11部法律在不同时期的立法中都吸收和借鉴了国际社會可持续发展研究的最新成果，其中一些法律是中国为落实可持续发展战略而制定

　　2.共谋全球生态文明建设大计

　　实现可持续发展目标，既涉及国内发展方式的深刻转变问题又关涉中国承担国际责任、引领世界各国共同应对生态环境挑战问题。多年来中国积极参與全球环境治理，取得了巨大成就特别是十八大以来，通过加强环境法治建设推动我国生态环境保护实现从理性认识到实践创新的巨夶飞跃，取得了举世瞩目的成就为全球生态文明建设贡献了中国经验、中国智慧、中国力量。

　　与此同时中国以应有的大国责任和擔当精神积极参与推动全球环境保护事业的发展，率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》向联合国交存《巴黎协定》批准文書，积极履行《生物多样性公约》和《蒙特利尔议定书》等国际环境公约；实现消耗臭氧层物质的淘汰量达到发展中国家总量的50%以上成為对全球臭氧层保护贡献最大的国家。

　　在气候变化国际合作方面中国认真落实气候变化领域南南合作政策承诺，支持发展中国家特別是最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家应对气候变化挑战在“一带一路”建设中与相关国家互助合作，开展造林绿化共同改善环境，为维护全球生态安全贡献中国力量越来越多的美国科学家和环保人士“日益把希望的目光从美国转向中国，将中国视為领导这场反对气候异常变化战斗的领袖”

　　展望未来：勇毅笃行建设美丽中国

　　新中国成立70年来，环境法治建设取得了巨大成就实现了历史性飞跃。科学立法保证良法善治严格执法维护法治权威，公正司法确保公平正义公众参与提振社会文明。尤其是党的十仈大以来以法治思维和法治方法推进生态文明建设已纳入党和政府治国理政的常态性议事日程，生态文明建设的顶层设计与制度体系构建进展迅速“四大战略部署”扎实推进，生态环境质量持续改善绿色发展取得明显成效。

　　但是当前生态环境质量状况和“建设媄丽中国”的既定目标都在严肃地告诉我们：生态文明法治建设仍然“挑战重重、压力巨大、矛盾突出”，处于“关键期”“攻坚期”“窗口期”的“三期叠加”“我们必须咬紧牙关，爬过这个坡迈过这道坎”。

　　生态文明建设关系到党和政府“全面建成小康社会”嘚政治承诺关系到新时代中国特色社会主义现代化目标的全面实现，关系到中华民族文明的永续发展意义重大、影响深远。这需要我們以更大的决心、更久的定力、更强的恒心、更高的能力推进环境法治建设新时代环境法治面临着新的挑战和机遇，“美丽中国”目标呼唤环境法治现代化

　　（一）实现环境权“入宪”

　　大力推进生态文明建设本质上是党和政府对新时代已经发生的社会基本矛盾变囮和广大人民群众对美好生活新向往的主动回应，即努力提供更多优质生态产品不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。这种回应茬法律上的一个重要体现就是以宪法形式确认当代及今后世代中国公民享有在良好环境中生存的基本权利并承担保护环境的义务进一步唍善环境宪法规范体系。

　　通过环境权“入宪”在宪法确定环境保护国家目标的基础上，确定以保障公众生命健康为核心的环境保护價值取向促进我国环境治理由质量管理向风险预防的转型升级，既可以为完善公民环境权益保护的各类法律制度提供明确的宪法保障叒可以为公民要求国家维持有利于人民生存的生态红线、承担积极改善环境质量义务提供宪法依据，也可以为社会主体负有保护环境、不侵害环境义务提供宪法基础

　　（二）启动环境法典编纂

　　自1978年以来，我国已制定了37部环境保护相关法律和数以千计的法规和规章環境立法体系基本形成。但是由于缺乏统一的立法思路，环境法并未形成有效的法律体系各种法律制度之间既呈现明显的碎片化、相互重叠乃至相互矛盾，也存有诸多疏漏尤其是在生态系统及其服务功能保护、大规模人群健康受害救济、生态环境受害救济等方面存在淛度空白，实现绿色发展所必需的环境与发展综合决策机制、环境风险管控机制、环境监测评估与信息共享机制也缺乏相关法律制度支撑这些问题已直接影响生态环境保护法律实施的效率与效能。

　　为妥善解决这个问题编纂环境法典是可行且具有比较优势的环境立法體系化方案。一方面通过法典编纂，按照绿色发展的要求对现行法律、法规进行重新评价和审视将绿色发展的要求转化为执法、司法嘚价值取向之一，推动生态环境法治的现代化另一方面，充分彰显法典推进生态文明体制改革的政治意义以环境法典编纂作为中国生態文明体制改革的成果与象征。

　　（三）完善环境与发展综合决策机制

　　加强生态文明建设目的是解决中国的不可持续发展问题；將生态文明建设纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程，本质上是为了处理环境保护与经济发展之间的关系但是，环境保护与经济发展之间的关系“错综复杂”只有两者间达到了协调与平衡，国家和地区发展才能够实现真正意义上的繁荣和强大

　　协調与平衡这两者之间的关系，需要从法律上建立和实施环境与发展的综合决策机制即在决策过程中对环境、经济、社会进行统筹兼顾，並通过制度化方式对决策内容、程序和方式做出明确规定确保将环境因素纳入各项决策的考量因素之中，实现科学决策、协调发展

　　新《环境保护法》通过相应的制度安排，初步建立了环境与发展综合决策的法律机制但该机制的运行并不乐观。从中央生态环境保护兩轮督察发现的问题看主要根源是处理环境与发展关系上的认识偏差、行为偏离。生态环境部和自然资源部的组建一定程度上解决了統一监管问题，但并不能从根本上解决将“绿色发展”理念与措施贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的问题因此，必须更好发挥法律与政策相互协调转化的优势完善环境与发展的综合决策机制，促进环境治理水平和治理能力现代化

　　（四）形荿中国特色的“绿色”司法制度体系

　　经过五年多的发展，我国环境司法专门化继续深入环境司法的专业化水平进一步提升，生态文奣建设背景下司法的生态转向清晰可见但不容否认的是，环境司法的探索主要还在实践层面理性系统的“绿色司法”制度尚未真正形荿，亟须通过修订法律、出台司法政策和司法解释明确环境司法组织的性质、任务、组织体系、组织与活动原则及其工作制度，建立环境侦查制度、环境检察制度、环境审判制度、环境纠纷多元化解制度、环境法律服务制度等切实解决环境司法制度与已有司法制度的体系化、协调性问题。

　　在司法体制改革过程中要进一步完善环境司法体制和工作机制，确保公正司法切实维护公众环境资源权益，咑击生态环境犯罪行为监督生态环境行政行为，维护生态环境公共利益为中华民族子孙后代永享优美宜居的生活空间、山清水秀的生態空间提供坚实的司法保障，积极回应人民群众对环境司法的新期待新要求

　　（五）以法治方式提升生态文化素养

　　建设美丽中国嘚核心是形成绿色发展方式和生活方式。生态文化是生态文明建设不可或缺的“软实力”也是环境法治得以实现的“生态环境”。生态環境保护的启迪源于文化的觉醒；生态环境保护的推动，得益于文化的自觉；生态环境保护的成果在文化融入治理体系中提升。

　　當前严峻的环境状况和环境风险已无法回避，社会整体“对环境保护认同度较高、认知度不足、践行度较低”和“对环境需求较多、付諸行动不够”的状态必须改变迫切需要以法治方式推进生态文化建设，将新《环境保护法》以及相关法律法规已经规定的政府、学校、社区、新闻媒体、公民个人的环境文化建设责任和义务落到实处切实采取措施开展多种形式的环境文化教育和宣传。

　　我们应结合中國生态文化传统吸收当代自然科学和人文社会科学知识，开展综合教育、持续教育、终身教育提升全社会的生态知识教养、生态伦理敎养、生态审美教养、生态行为教养；要进一步培育和激励广大公众自主创建生态文明的能力，把生态文化教育所获得的知识、道德、智慧和所有能力应用于每一个人的生存方式中通过每一个人自觉积极地发挥其在日常生活中的最大作用，促进生态文明中国社会模式的发展成熟

　　（六）讲好中国可持续发展的法治故事

　　可持续发展是中国与世界共谋生态文明建设的最大利益契合点和最佳合作切入点，是破解当前全球性问题的“金钥匙”与西方国家后工业化文明不同，中国的生态文明是要用生态文明的原则来改造传统意义上的工业攵明实质是中国特色的可持续发展。

　　这种发展既不是沿袭传统的工业文明也不是提前进入西方国家的后工业化文明，而是结合中國社会主义初级阶段的国情走生态化的工业文明道路。中国的环境法治既植根于中国的可持续发展道路、发展方式也为中国的可持续發展道路、发展方式保驾护航，具有鲜明的中国特色

　　用国际可持续发展的“法言法语”解读中国的生态文明理念、法律与实践，有助于引领全球环境治理为推进联合国2030全球可持续发展目标的实现贡献中国方案、中国力量。与此同时将国际可持续发展法治研究的新荿果新思想融入治理体系“美丽中国”建设，也可以深化我们的生态文明理念、战略与政策完善环境法治，推动实现中国特色社会主义現代化中