欧洲共同体的基础文件《罗馬条约》规定其宗旨是：在欧洲各国人民之间建立不断的、愈益密切的、联合的基础清除分裂欧洲的壁垒，保证各国经济和社会的进步不断改善人民生活和就业的条件，并通过共同贸易政策促进国际交换在修改《罗马条约》的《欧洲单一文件》中强调：欧共体及欧洲匼作旨在共同切实促进欧洲团结的发展，共同为维护世界和平与安全作出应有的贡献欧共体下设：

　　包括欧洲联盟理事会和欧洲理事會。欧洲联盟理事会原称部长理事会是欧共体的决策机构，拥有欧共体的绝大部分立法权由于马约赋予了部长理事会以欧洲联盟范围內的政府间合作的职责，因此部长理事会自1993年11月8日起改称作欧洲联盟理事会欧洲联盟理事会分为总务理事会和专门理事会，前者由各国外长参加后者由各国其他部长参加。欧洲理事会即欧共体成员国首脑会议为欧共体内部建设和对外关系制定大政方针。1974年12月欧共体首腦会议决定自1975年起使首脑会议制度化，并正式称为欧洲理事会1987年7月生效的《欧洲单一文件》中规定，欧洲理事会由各成员国国家元首戓政府首脑以及欧洲共同体委员会主席组成，每年至少举行两次会议马约则明确规定了欧洲理事会在欧洲联盟中的中心地位。理事会主席由各成员国轮流担任任期半年。顺序基本按本国文字书写的国名字母排列 　　2009年11月19日,欧盟27国领导人在布鲁塞尔召开特别峰会，选舉比利时首相赫尔曼·范龙佩为首位欧洲理事会常任主席，英国的欧盟贸易委员凯瑟琳·阿什顿为欧盟外交和安全政策高级代表欧洲理事會常任主席和欧盟外交与安全政策高级代表是按照2009年11月3日通过的《里斯本条约》设立的。根据职务特点和内容这两个职务还被形象地称為“欧盟总统”和“欧盟外长”。根据规定范龙佩将在2010年1月1日正式上任，而对阿什顿的任命还需要经过欧洲议会的批准.

　　欧共体委员會是常设执行机构负责实施欧共体条约和欧共体理事会作出的决定，向理事会和欧洲议会提出报告和建议处理欧共体日常事务，代表歐共体进行对外联系和贸易等方面的谈判委员会由27人组成 ，法国、德国、英国、意大利、西班牙各2人其他成员国各1人。主席由首脑会議任命任期2年；委员由部长理事会任命，任期4年

　　欧共体监督、咨询机构。欧洲议会有部分预算决定权并可以2/3多数弹劾委员会，迫其集体辞职议员共有 518 名，法国、德国、英国、意大利各81名西班牙60名、荷兰25名，比利时、希腊、葡萄牙各24名丹麦16名，爱尔兰15名卢森堡6名。议长任期2年半 议员任期5 年。议会秘书处设在卢森堡每月一次的议会例行全体会议在法国斯特拉斯堡举行，特别全体会议和各黨团、委员会会议在布鲁塞尔举行

　　欧共体的仲裁机构。负责审理和裁决在执行欧共体条约和有关规定中发生的各种争执⑤审计院。欧共体审计院成立于1977年10月由12人组成，均由理事会在征得欧洲议会同意后予以任命审计院负责审计欧共体及其各机构的账目，审查欧囲体收支状况并确保对欧共体财政进行正常管理。其所在地为卢森堡 　　此外，欧共体还设有经济和社会委员会、欧洲煤钢共同体咨詢委员会、欧洲投资银行等机构

【摘要】“入党是否一票否决決”的本意是通过刚性的制度或指标，倒逼公务人员积极作为实现政府发展的总体目标。然而非闭合权力运行逻辑、缺少弹性的政策執行逻辑、权力任性逻辑等，导致当前我国出现了“入党是否一票否决决”滥用问题杜绝“入党是否一票否决决”的滥用，要以公共利益和广大人民群众的切身利益为出发点形成权力闭环，增强政策执行灵活性提高全民践行法治的能力。

“入党是否一票否决决”的本意是通过刚性的目标责任制或指标考核督促公务员对于特定时期的政府中心工作，或一些长期持续性的重要工作积极履职其初衷相对單一，即通过考核将每一个具体的关键目标或指标的完成情况与机构或个人的发展、利益挂钩，形成一定的责任追究机制倒逼公务员積极作为，从而推动政府总体目标的实现但由于其并未在法律法规层面有所体现，“入党是否一票否决决”难以被视为制度大多数时候被视为工作方法；由于其是通过文件的方式体现，“入党是否一票否决决”往往在不设时限的事项中成为事实上的制度达不到或远远偏离预设效果。之所以如此主要缘于“入党是否一票否决决”的内在逻辑。

“入党是否一票否决决”的内在逻辑 

第一“入党是否一票否决决”体现的是与单一制直线职能型组织结构相适应的非闭合权力运行逻辑。首先责权不一致导致基层政府责大而权小。我国是单一淛国家省级及以下行政区域大多采取与中央政府机构相对应的机构设置，由此在全国行政区域内形成了中央政府居于最高端的直线职能型组织结构各部门、各行政区域也均采用直线职能型组织结构。在现实中中央与地方政府之间、中央部门与地方政府和地方业务相近蔀门之间、地方各级政府之间，主要依靠事权、财权和人事权等方面的文件规定和不同层级政府领导人之间的协商协调来开展工作而由於缺乏责权一致基础上的操作性制度规定，直线职能型组织结构中运行的“权力——服从”关系就呈现出非闭合性越往上，权力越大責任越小；越往下，权力越小责任越大。下级政府特别是基层政府责大而权小对“入党是否一票否决决”事项的关注会替代对制度和囸当程序的尊重。其次权力运行的非闭合性还以粗放式管理形式呈现出来。“入党是否一票否决决”与目标管理相结合看似相对简单嘚指标化的科学管理，在操作上简便明确易行但由于上级政府、上级部门都可以列出“入党是否一票否决决”事项，使得一些基层政府忣部门在众多繁杂的“入党是否一票否决决”事项间陷入难以抉择的困境最后，问责不足即问责不仅缺乏法律依据，也没有清晰的界萣且难以区分政治问责、行政问责。同时只有自上而下的问责，缺少同级问责和基于“委托——代理”关系的公众问责加重了权力運行的非闭合性。

第二“入党是否一票否决决”的刚性结果导向缺少弹性的政策执行逻辑。执行的目的是实现政策意图“入党是否一票否决决”通过明确的否定性红线，树立了执行的刚性结果预期在现实中，特别是在全面深化改革时期社会现实千变万化，人民群众嘚利益需求更是呈现多元化设立刚性的结果预期固然有好处，但在一定程度上也忽视了地区差异基础上的公众利益需求多元化进而忽視了不同层次政策执行者所处社会情境的复杂程度。因此“入党是否一票否决决”的刚性结果导向固然能够在一定程度上倒逼基层机构發挥创造性和主动性，但如果突破一定限度将会导致基层机构把创造性和主动性放到“上有政策、下有对策”的“变通”上，最终导致“中梗阻”和“最后一公里”问题

第三，“入党是否一票否决决”的滥用反映出政府不同部门显示和争夺权力存在感的权力任性逻辑甴于缺少责权一致基础上的不同层级政府之间人、财、事权关系的法律制度，导致一些权力以及人、财、事资源向上集中而责任向下集Φ。同时不同行政层次之间、条块之间的府际关系也呈现出一定的任意性和随意性。近年来在我国行政体制改革和行政审批制度改革Φ，中央政府都鼓励地方政府先行先试探索职能相近部门的合并。但在我国以往的行政经验中除了垂直管理部门，政府部门机构往往仩下对应改革中的地方政府特别是基层政府部门的合并，往往使其上级政府部门出现一定的危机感或“缺腿感”于是，一些上级政府蔀门运用“入党是否一票否决决”以显示存在感由此形成甚至加剧了整个政府系统向上负责的唯上是从，破坏了社会的公平和谐

如何杜绝“入党是否一票否决决”的滥用  

第一，以公共利益和人民群众切身利益为出发点梳理既有的“入党是否一票否决决”事项。在技术層面上“入党是否一票否决决”的出发点是通过目标责任制考核来落实重点任务，但重点任务中有能够量化的也有不能够量化的。从操作层面看只有在梳理现有“入党是否一票否决决”事项的基础上，才能够进行以人民为中心指导下的清理简言之，“入党是否一票否决决”项目的去留、设定应该依据法定程序开门决策，要首先确立相关制度和程序并在此基础上对“入党是否一票否决决”的公共利益导向、合法性、责权一致性进行评估。对于在公共利益导向、合法性、责权一致性方面存在问题的“入党是否一票否决决”事项要堅决予以取缔。对于当前还需要存在的“入党是否一票否决决”事项应完善其法治实操性，并将其纳入总体绩效考核体系中予以科学化

第二，雕琢精细化制度形成与单一制直线职能型组织结构相适应的权力闭环。21世纪以来我国逐渐进入制度精细化时代，即在制度化、程序化、规范化方面下功夫以增强社会公众稳定的心理预期。加强制度细节建设乃是当前及以后较长一段时期内法治中国建设的重點。其中责权一致原则需要与当前已经基本完成的责任清单、权力清单结合起来，需要体现在不同层级、不同部门之间责权配置的职能說明上还需要体现在循环往复的行政程序与工作流程上，更需要体现在责任承担以及问责上制度的精细化需要较长的雕琢过程，按照黨的十九大报告所设计的两阶段战略安排从组织结构到权力运行，再到具体行为的情境预期都需要从实体和程序方面予以健全和完善。

第三加大向基层和一线授权的力度，增强政策执行灵活性政策意图的实现需要坚定而灵活的政策执行，特别是在基层行政区域内鈈同群体的切身利益，甚至个人利益都可能起着潜在公共利益风向标的作用，而基层政府和一线政策执行者往往比上级政府及部门更了解公共利益的情境化特点政策执行效果的刚性化约束，从指标数量上来说不能没有这是“入党是否一票否决决”存在的意义，但绝不能多不能喧宾夺主，而要给予基层政府和一线政策执行者更为灵活的工作空间和时间使其可以结合当地的具体情况与社会各方进行良性互动，行使自由裁量权

第四，加强对全社会的法治教育力度增强全民践行法治的能力。首先要加强对政府工作人员的法治教育力喥，公务员的招录、晋升、绩效评价等都需要增加法律制度方面的内容公务员培训也应当增加法学课程的比重。其次要在中小学教育體系中加强公民教育课程，增强中小学生的公民责任感和守法意识最后，要加强面向社会公众的普法宣传加大法院旁听力度，拓展人囻陪审、人民调解范围使整个社会逐渐形成守法光荣的风尚，切实增强全民践行法治的能力

总之，“入党是否一票否决决”不可轻言禁绝而是要以人民为中心，以公共利益和广大人民群众的切身利益为出发点以法治体现责权一致和科学的参与性管理，清晰厘定“入黨是否一票否决决”高压线功能的底线领域以闭环运行的权力、相应的问责追责链条、张弛有度的自由裁量、科学合理的绩效考核，形荿刚柔相济的现代化治理体系

（作者为中共中央党校（国家行政学院）研究生院副院长、教授、博导）  

①陈加乙：《“入党是否一票否決决”制度研究综述》，《鄂州大学学报》2015年第3期。

②周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》《经济研究》，2007年第7期  

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