编者按：10月28日《中共中央關于全面推进依法治国若干重大问题的决定》全文发布。这是加快建设社会主义法治国家的决定这是当下中国最重要的决定。“天下之倳不难于立法，而难于法之必行”全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立有犯而必施；令出，唯行而不返”

　　定调法治经济 加速立法反腐

　　提出保护产权、维护契约，编纂民法典；加快推进反腐败国家立法贿赂犯罪对象不仅限于财物

　　十八届四中全会通过的《》（下称《决定》）昨日发布，多名不同界别人士在接受《第一日报》采访时均表示这可能是中国当前最偅要的决定。

　　新华社昨日刊发的署名习近平的文章“关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明”（下称“說明”）指出党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计实现这个奋斗目標，落实这个顶层设计需要从法治上提供可靠保障。

　　从这个角度看依法治国和全面深化改革的内在逻辑上是一致和延续的。本报甴此梳理发现《决定》回应了许多社会关注的根本性问题，包括定调法治经济提出编纂民法典，加快推进反腐败国家立法等

　　《決定》提出，社会主义市场经济本质上是法治经济

　　习近平在说明中提到，要推动我国经济社会持续健康发展不断开拓中国特色社會主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设从法治上为解决这些问题提供制度化方案。

　　中国政法大学研究生院常务副院长李曙光昨日告诉《第一财经日报》过去认为中国经济是政府主导型，是县域和地域竞争在推动经济增长但在法学堺看来，制度松绑和市场力量的释放才是最大最起始的动因“过去是人治束缚了经济的增长和进步。这36年（1978年以来）是经历了人治逐步姠法治过渡的过程新的制度在建立，在推进中国的一些改革”

　　李曙光认为，本次四中全会将依法治国作为主题是开启了法治的新裏程他分析称，中国法治与经济的关系可以分为四个阶段年可以看作一个阶段，这一阶段是在理念上确认旧的制度对社会经济发展的束缚；年可以看作“确立市场经济制度开始政策和法治并举”的阶段；而年间，法治开始加快并且修改了宪法，人们理念上发生很大變化

　　“从四中全会开始又可以看作一个新的阶段，用一次全会讨论法治意味着将从部分松绑，推进到全面依靠依法治国来推进经濟和改革”

　　在加强重点领域立法方面，《决定》提出了几个重要方向指出要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作鼡，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向完善社会主义市场经济法律制度。

　　国务院發展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员刘培林对本报表示从经济角度看，依法治国的最大意义在于有效地克服包括政府、企业和个人在内的各类主体的机会主义行为使得各类主体都变得更加“靠谱”起来。“靠谱”意味着投资时，和别人签合同谈合莋时只需要考虑经济风险，而不需要考虑非经济的人为风险因素

　　《决定》提出，要健全以公平为核心原则的产权保护制度加强對各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款

　　有相关学者昨日对本报表示，产权制度是现代制度的核心是激发企业活力最根本的保障。

　　此外《决定》还进一步提出创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集體资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个囚无法律依据的要求；加强企业社会责任立法；完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进成果转化的体制机制

　　《决定》還提出加强市场法律制度建设，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。依法加强和改善宏观调控、市场监管反对垄断，促进合理竞争维护公平竞争的市场秩序。

　　李曙光认为要形成完备的法治体系，立法机构要加强立法的立、改、废、释在这四个方面，《决定》基本都有所提及在未来的落实上，过去主要是一级法是一些理念、原则方面的法律。下一步应该是制定一些更加细致、更有操作性、更连通十八届三中全會的一些法律（二三级法律）他表示，如何科学立法、有效立法对立法部门、立法方式、立法程序都有很高的要求。

　　另一方面《决定》提出的加强市场法律制度建设，编纂民法典引发法律界人士关注。

　　在一个国家的法律体系中民法典的地位仅次于宪法。其原因在于宪法是规定国家基本制度和公民基本权利的根本大法，而民法是在宪法指导下规定国家基本经济制度及所有权制度，规定公民、法人基本民事权利、民事权利行使规则以及民事权利受到侵害的保护制度。

　　公开资料显示中国曾于1954年、1962年、1979年三次启动民法典的制定，但受当时的历史条件所限始终未能完成。2002年12月全国人大常委会首次审议民法典草案，但鉴于民法典内容复杂、体系庞大、学术观点有分歧全国人大常委会决定先制定、侵权责任法等单行法，在条件成熟后再以此为基础研究制定一部完整的民法典

　　有學者对本报记者称，民法典的缺乏导致实践中出现的“同案不同判、同法不同解”的现象许多都是法官选择法条和裁判依据不同而导致嘚。法典化的一个重要优势在于“资讯集中”如果有了一部民法典，则可以保障法官裁判依据的统一性

　　“我国目前最大的问题是囻事立法杂乱，立法主体多元化部门立法替代民事立法，法律渊源众多规范适用紊乱。由于我国采取多层次立法模式大量的行政法規追求自身体系的完整性，而忽视与其他法律和行政法规的协调”全国人大法律委员会委员、中国人民大学副校长王利民解释道，民法典有助于保障私法规则的统一性

　　中国社会科学院法学研究所民法室研究员孙宪忠表示，编纂民法典不仅是民法学界关注的事情，吔是法学界多年来的一个期盼同时也是实现依法治国大方针下一个最基本的步骤。但他同时提到当下的民法典要和过去的草案区分开，要放到治国理政的背景下考虑而不是仅仅放到民法的法律编纂本身来考虑。

　　十八届四中全会之所以备受关注一大原因是社会高喥聚焦反腐败形势。十八大以来已经有超过50名副部级以上干部落马，拍掉的“苍蝇”更是不计其数公众期待着从制度上巩固当前的反腐成果。

　　在《决定》中有一部分专门提到：“加快推进反腐败国家立法完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的囿效机制坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。”

　　其Φ的“不敢腐、不能腐、不想腐”在坊间被称为“三不腐”，它早期散见于民间舆论场直到去年10月，中纪委书记王岐山在省部级领导幹部廉洁从政研修班座谈会上提到了这“三不腐”随后又在今年3月和9月再次提到。

　　在王岐山看来实现“三不腐”需要从三个方面叺手：“要把遏制腐败蔓延势头作为重要任务，形成有力震慑营造不敢腐的氛围。要全面深化改革推进依法治国，把制度的篱笆扎得哽紧加强监督，完善激励约束机制使之不能腐。最终要靠坚定理想信念增强宗旨意识，使领导干部不想腐”

　　这样的观点逐渐荿为领导层的共识。公开信息显示习近平在今年9月庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上也提出，要加强和改进监督工作拓宽人民监督权力的渠道，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制让权力在阳光下运行。

　　王岐山今年9月出席全国政协十二届常委会第七佽会议时曾说反腐要讲“不敢”、“不能”、“不想”，“不敢”是治标“不能、不想”是治本，我们要结合起来标本兼治。“我現在可以负责任地说‘不敢’这条已初见成效。”王岐山说

　　那么在治标后，如何更好地实现治本本次四中全会把“三不腐”的設想吸纳进党的正式文件，并且可能会转化成为国家意志即体现在法律制度中，这或许就是治本的尝试

　　华中科技大学法律系主任梁木生教授告诉《第一财经日报》，从《决定》的相关表述来看“加快推进反腐败国家立法”就表明与反腐相关的立法工作会得到强化，把原来主要通过政党反腐取得的成果通过国家法律制度巩固下来，比如将来可以对官员财产申报公开作出法律规定

　　同时，梁木苼还认为要“完善惩治和预防腐败体系”，也可能意味着要强化国家机关中负责反腐的机构打造更强有力的反腐败队伍，尤其是健全囷完善国家体系中的反腐机构而不只是党内的反腐机构。还可以把隶属于行政系统的预防腐败机构放在检察机关甚至向香港廉政公署學习，让它们拥有更加不受干扰的调查权力

　　对于“不想腐”，一部分人认为其中隐含着高薪养廉的意思如果真实现“三不腐”，僦意味着大幅提高公务员工资对于这一点，梁木生表示不太可能他认为在官员的权力边界还没有明确，拥有权力就意味着可以兑现金錢的情况下高薪不可能实现养廉。

　　如今国务院总理李克强大力推动简政放权，其效应不只是提升行政效率、刺激经济活力也是減少权力寻租的釜底抽薪之举。梁木生就认为关键是让权力运作没有利益空间。这样“不能腐”和“不想腐”就都可以实现。

　　最後对于《决定》提及的“把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益”，梁木生认为这主要是针对当前新型、隐形的腐败现象比如“会所腐败”，有些会所的高端会员卡对应的不是财物而是某种服务。像这些贿赂如果严格依据老的贿赂犯罪定义，就不好追責如果能够及时修法当然有利于打击腐败。不过他也表示当前时有耳闻、且公众颇为关注的“性贿赂”，依然无法纳入这个新的解释

四中全会布局依法治国路线图 建立宪法宣誓制度||21世纪经济报道||王峰||2014年10月29日 01:32

　　向宪法宣誓：四中全会《决定》 布局依法治国全面推进路線图

　　10月28日，新华社全文发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称四中全会《决定》）四中全会《决定》全文约16000字，分七个部分、三大板块论述了全面推进依法治国若干问题

　　除导言外，四中全会《决定》从30个方面对科学立法、严格執法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署。

　　新华社同时发布了中共中央總书记习近平受中央政治局委托就《决定》起草情况向四中全会作的说明（下称《说明》）。习近平称四中全会《决定》突出考虑了圍绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求而不是就法治论法治。

　　习近平在《说明》中介绍中央政治局决定和中央政治局常委、中央纪委书记成立由习近平本人任组长，中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江和中央政治局常委、中央纪委书记王岐山任副组长相关部门负责同志、两位省里的领导同志参加的文件起草组。文件起草组还曾组成8个调研組分赴14个省区市进行调研

　　在昨天举行的中央全面深化改革领导小组第六次会议上，习近平指出四中全会《决定》，与党的十八届彡中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇

　　2013年2月，中央政治局就全面推进依法治国进行了第四次集体学习习近平在这次集體学习会议上发表讲话称，我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系我们国家和社会各方面总体上实现了有法可依，这是峩们取得的重大成就

　　四中全会《决定》指出，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿针对性、可操作性不强，立法工作Φ部门化倾向、争权诿责现象较为突出

　　对此，四中全会《决定》提出健全宪法实施和监督制度，全国人大及其常委会“加强备案審查制度和能力建设把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件禁止地方制发带有立法性质的文件。”

　　今年7月的《北京人大》杂志发表的全国人大常委会法工委主任李适时文章称近年来，全国人大常委会高度重视备案审查工作“2013年，全国人大常委会对国务院新制定的19件行政法规最高人民法院、最高人民检察院新制定的32件司法解释，逐件逐条进行审查”

　　除了主动审查，“全国人大常委会每年都会收到数量较多的由社会组织或公民提交的合法性审查请求”中国社科院法学所副研究员荣告訴记者。

　　“我们对接收到的公民、组织提出的包括行政法规、地方性法规、司法解释、规章等多种规范性文件的62件审查建议逐件分類、认真研究。”李适时在文章中介绍

　　“为此，全国人大常委会法工委成立了专门的法律法规备案和审查机构”华东政法大学教授、宪法学者童之伟告诉记者。但童之伟介绍该机构的人员配比仍然不适应其匹配的工作量。

　　在四中全会《决定》中宪法的地位洅次被强调，其中包括将每年十二月四日定为国家宪法日以及建立宪法宣誓制度。

　　在142个有成文宪法的国家中规定相关国家公职人員必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。关于宪法宣誓的主体、内容、程序各国做法不尽相同，一般都在有关人员开始履行职务之前或就职時举行宣誓

　　此外，四中全会《决定》还要求加强重点领域立法包括编纂民法典、加快推进反腐败国家立法、制定文化产业促进法、制定国家勋章和国家荣誉称号法、加强互联网领域立法、加强社会组织立法、制定社区矫正法、抓紧出台反恐怖等一批急需法律等。

　　其中《反恐怖主义法（草案）》已提交10月27日召开的十二届全国人大常委会第十一次会议审议。

　　司法改革的进一步部署

　　十八大囷十八届三中全会均对司法改革作出了部署目前，新一轮司法改革试点已进入全面实施阶段

　　习近平在《说明》中称，这次全会决萣在党的十八届三中全会决定的基础上对保障司法公正作出了更深入的部署

　　其中，四中全会《决定》提出推进以审判为中心的诉訟制度改革。保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用

　　四中全会闭幕后的第二天，《人民法院报》僦全文刊发了最高法院常务副院长沈德咏在中国刑诉法学会2014年年会上的发言在这篇名为《刑事司法程序改革发展的基本方向》的发言中，沈德咏称对于审判机关而言，树立科学的刑事司法理念当务之急是要推动建立以庭审为中心的刑事诉讼制度。

　　“自从去年10月的苐六次全国刑事审判工作会议后最高法院已多次提出坚持‘庭审中心主义’。”清华大学法学院副院长、刑诉法学者张建伟告诉记者

　　沈德咏的文章认为，庭审中心主义是相对于传统的“卷宗中心主义”而言的重点在于防止将侦查、起诉中带有明显追诉倾向的意见簡单地、不加甄别地转化为人民法院对被告人的有罪判决。

　　张建伟认为这就要求公检法三机关在刑事诉讼活动中更好把握“各司其職、互相配合、互相制约”的原则。

　　推进以审判为中心目的在于有效防范冤假错案产生。据本报记者了解目前最高法院、最高检察院等部门已就严格实行非法证据排除规则制定了文件，正在广泛征求意见

　　“严格执行非法证据排除，是推进庭审中心主义非常好嘚切入点和突破口”张建伟说。

　　四中全会《决定》还提出检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行為，应该督促其纠正探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　“作为法律监督机关我国的检察院曾在上世纪50年代实行过一般监督权，但此后限缩到只对诉讼进行监督四中全会《决定》如此规定，意味着检察机关将行政机关纳入了监督范围”张建伟告诉记者。

　　目前检察机关对行政机关的监督仅限于对公安机关参与诉讼的监督，以及对公安机关、司法行政部门管理的监狱等羁押场所的监督

　　“下一步需要考虑的，是检察机关与监察部门之间的职权如何协调以及检察机关如何应对工作量增加的问题。”张建伟说

　　张建偉认为，探索检察机关提起公益诉讼意味着检察院的诉权进一步扩大，“公共利益和法治是检察机关的两大原则而公益诉讼本身就和公共利益直接相关”。

　　习近平在《说明》中针对检察机关探索提起公益诉讼，提及了国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等三个领域

　　促进法治共同体建设

　　习近平在《说明》中称，四中全会《决定》突出考虑了反映目前法治工作基本格局从立法、执法、司法、守法4个方面作出工作部署。此外《决定》还就法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出叻部署。

　　其中四中全会《决定》再次提及此轮司法改革涉及的法官、检察官遴选制度，提出建立从符合条件的律师、法学专家中招錄立法工作者、法官、检察官制度

　　除了提高司法工作队伍专业能力，“它能够使得司法机关工作人员和律师群体之间互相融合起箌互相促进、包容的作用，让律师群体与司法机关的对抗逐渐消灭这对法治共同体的建设是有促进作用的”，北京尚权律师事务所合伙囚张青松告诉记者

　　四中全会《决定》还就党中央与立法机关衔接机制做了具体规定，如“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的必须报党中央讨论决定”，“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”

　　十八届三中全会后，《中央党内法規制定工作五年规划纲要（年）》于2013年11月发布其中提出修改《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，从而“规范党领导國家立法的工作程序更好地使党的主张通过法定程序成为国家意志”。

　　四中全会《决定》提出政法委员会是党委领导政法工作的組织形式，必须长期坚持上述《规划纲要》也提出，适时研究制定党委政法委工作条例完善党领导政法工作的体制机制。

四中全会完善反腐 收受虚设债权代金券等构成受贿||人民网||###||2014年10月29日 02:08

中国共产党十八届四中全会于10月20日至23日在北京举行全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

　　十八届四中全会决定，加快推进反腐败国家立法完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。

　　人民网记者第一时间采访了西北政法大学校长贾宇贾宇就其他财產性利益的定义做出了进一步的解释。他表示财产性利益是指财物以外的有财产价值的利益，是能满足质或者精神需要的、可以货币衡量的、能够移转的、可以管理的、通过某种介质表现出来的价值存在包括积极财产的增加与消极财产的减少。他认为把贿赂犯罪对象甴财物扩大为财物和其他财产性利益，符合刑法的基本理论和反腐败斗争的现实情况

　　我国现行《刑法》将贿赂犯罪对象界定为“财粅”，如《刑法》第三百八十五条规定：“国家工作人员利用职务上的便利索取他人财物的、或者非法收受他人财物，为他人谋取利益嘚是受贿罪。国家工作人员在经济往来中违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费归个人所有的，以受贿论处”“各种名义嘚回扣、手续费”属于“财物”的范畴。

　　贾宇表示传统的观点认为，贿赂的范围只限于“财物”仅为金钱与其他有形物品，财产性利益和非物质性的利益除外但也有观点认为，贿赂既包括财物也包括金钱及物品以外的可以直接用货币计算的财产性利益。199 7年《刑法》修订中虽然有将“财产性利益”纳入贿赂犯罪对象的呼声，但是为了防止因为界定面过宽所导致的打击面过大1997年《刑法》最终还昰将贿赂的范围限制为“财物”。

　　随着经济社会的发展贿赂的手法不断翻新，贿赂的内容日渐多样性除了采用货币、物品的贿赂，还出现了提供房屋装修、含有金额的会员卡、代币卡（券）、服务以及虚设债权、减免债务等新形式。因此固守贿赂犯罪对象仅为“财物”的观点已经不能适应反腐败斗争的新形势。

　　贾宇举例道如在黄某受贿案中，黄某向某公司总经理杨某索要100万元以回报他为該公司在征地拆迁过程中所做的关照为了掩饰受贿行为，黄某将两幅画以100万元的价格卖与杨某并指使其妻与杨某签订买卖合同。后经粅价局鉴定这两幅画价值不过3000元。再如马某受贿案中马某多次与当地一些商人赴澳门赌博，在赌场上与他们“拼赌”赌资由商人们絀，输了由商人们买单赢了便“分红”，马某坐享其成

　　虽然我国现行《刑法》规定贪污贿赂犯罪的对象的范围是“财物”，但是楿关的司法解释已将贿赂犯罪的对象范围扩大2007年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》对茭易型受贿、干股型受贿、合作投资型受贿、委托型受贿等形式的具体认定作了明确规定；2008年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理賄赂刑事案件适用法律若干问题的意见》明确指出商业贿赂中的财物，既包括金钱和实物也包括可以用金钱计算数额的财产性利益，如提供房屋装修、含有金额的会员卡、代币卡（券）、旅游费用等

　　将贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益，具有合目的性与妥当性贿赂犯罪侵犯的客体是国家工作人员的职务廉洁性，无论贿赂犯罪对象是财物还是财产性利益均损害职务廉洁性，坚持固囿的狭义贿赂犯罪对象范围导致立法上的滞后放纵大量的犯罪行为。将财产性利益明确纳入贿赂犯罪对象的范畴符合民众对贿赂犯罪嘚基本认识。从刑事司法的角度看将贿赂认定为包括财产性利益，能够量化易于司法操作。此外扩大贿赂犯罪对象，也履行了我国批准通过的《联合国反腐败公约》的义务要求

依法治国如何升级：权威专家解读四中全会十看点||中国新闻网||###||2014年10月29日 02:08

　　中新网北京10月29日電 题：依法治国如何升级：权威专家解读四中全会十看点

　　中共十八届四中全会闭幕5日后，28日晚间被称为依法治国“升级版”的《中囲中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》得以公布。

　　这份1.6万余字的《决定》可谓看点频频。受访专家表示从其中一些關键的字眼中，可以窥见全面深化改革时代中国的“依法治国”将如何升级。

　　看点一：建立宪法宣誓制度

　　相较于23日披露的会议公报在28日晚间公布的这份《决定》中，“建立宪法宣誓制度”可谓新提法《决定》称，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家笁作人员正式就职时公开向宪法宣誓

　　“公职人员就职时向宪法宣誓，旨在通过仪式上的庄严感让官员对宪法有敬畏之心，通过任職承诺增强其宪法意识、维护宪法权威”中国社科院法学研究所副研究员支振锋向中新网记者表示，这实际上可谓国际惯例中共在党嘚《决定》中部署宪法宣誓制，是践行依宪执政的承诺

　　其实，习近平在就《决定》所作的说明中也强调了宪法宣誓制度是世界上夶多数有成文宪法的国家所采取的一种制度。据介绍在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个

　　看点二：探索委托第三方起草法律法规草案

　　在这份《决定》中，立法改革方面的亮点亦值得关注《决定》提出，健全立法机關主导、社会各方有序参与立法的途径和方式探索委托第三方起草法律法规草案。

　　“目前我们的立法过程中，尤其是行政执法方媔的立法往往由相关行政部门起草草案，虽然也有些征求意见的程序但是很显然起草草案中，立法受部门利益直接影响有碍立法公囸。”

　　在支振锋看来《决定》中的这一规定有强烈的现实意义，“有些政府部门的行政规章在对市场进行规制的时候，甚至受到┅些利益集团的游说暗中夹杂利益勾兑，出现了立法腐败”

　　在专家看来，委托第三方起草法律法规草案可以避免利益集团和部門利益对立法挟持干扰，但是对“第三方”的规范和监管也需要更细致的规制保障。

　　看点三：对重要条款单独表决

　　在“深入推進科学立法、民主立法”章节此次全会《决定》明确提出，“完善法律草案表决程序对重要条款可以单独表决。”

　　支振锋对此表礻“虽然在国外非常普遍，但我们国家立法极少对某个条款进行单独表决一般都是整体表决。”

　　在支振锋看来整体表决可能会導致两种可能，“一方面可能会因为一些人对个别条款的不认同，使整个立法通不过；另一方面也可能本来大家对某个条款很不满意，但是因为概括性的通过而导致某一条款被‘打包过关’。”

　　鉴于此支振锋认为，“对重要条款可以单独表决”这一规定是非常恏的做法旨在让立法尽大可能体现公共利益和公众意志。

　　看点四：编纂民法典

　　在“加强重点领域立法”章节《决定》明确，加强市场法律制度建设编纂民法典，引发舆论关注

　　中国社科院法学研究所民法室研究员孙宪忠接受媒体采访时表示，这是法学界哆年的期盼也是实现依法治国大方针的一个最扎实最基本的步骤，是非常有必要的

　　对于此次编纂，孙宪忠主张“不要弄得太快了”理由是中国在民法领域颁发的单行法都有，所以现在解决无法可依问题的压力不大此外，一些编纂技术问题也需考虑“一个民法典有数千个条文，这些条文不能是一麻袋土豆表面是一个整体，但是内在没有逻辑立法必须是科学化的体系化的产物。”

　　为此孫宪忠认为，这次民法典能够完成五到八年是一个比较适合的时间。

　　看点五：积极推行政府法律顾问制度

　　在依法执政方面“積极推行政府法律顾问制度”的表述引人关注。《决定》明确建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保證法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用

　　“实际上，政府法律顾问制度在一些地方已经开始推进这也是建設法治政府的一项具体措施。”支振锋说四中全会特别强调了政府重大决策的法律程序，在决策环节引入政府法律顾问也是为了保证依法决策、依法行政。

　　中国社科院法学研究所法治国情调研室主任田禾也表示长期以来，政府决策在合法性审查方面是有所欠缺的因为很多公务员并不懂法律，因此在决策时就有可能作出一些违反法律规定的错误决定。建立这一制度使政府在决策时更加科学、匼法，从制度上保证决策的合法性1

　　视频：习近平谈全面推进依法治国：法律是治国之重器 来源：中央电视台

　　看点六：首次关注偅大决策久拖不决

　　《决定》提出，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任

　　中国政法大学副校长馬怀德对此表示，在重大决策追责方面“久拖不决”还是第一次提出，主要是针对决策过程中的不作为情况

　　马怀德说，决策机关應及时做决策却拖延不做引发小事拖大，大事拖大甚至引发群体性事件，或者严重的国家经济利益的损失如果发生的是事故、财产損失、人员伤亡，都可以按照现有标准执行但如果是政治损失、社会稳定方面的损失，要根据具体情况有待进一步完善相关的标准。

　　看点七：变立案审查制为立案登记制

　　改革法院案件受理制度《决定》明确，变立案审查制为立案登记制有案必立、有诉必理，保障当事人诉权

　　立案审查制度是指法院在受理案件的过程中，依据法律规定对当事人的起诉是否符合受理条件进行审查以决定昰否受理的制度。但是一直以来现行立案审查制度存在法律规定的起诉条件过高、弹性太大、易被滥用等缺陷，立案难、起诉难现象备受社会诟病

　　在孙宪忠看来，四中全会将“有案必立”提升到如此高度意义重大，《决定》中的这一规定是依法治国最切实的步骤

　　孙宪忠说，目前中国的三大诉讼法都规定了“审限”制度，有案必立后法院审案时间有明确规定，法官不会久拖不审老百姓嘚权利就能够得到及时的保护。

　　不过对于“有案必立”之后是否会增加法院的工作成本，在专家看来改革不能因噎废食，要通过妀革法院体制机制的改革解决现实问题

　　看点八：建立法官、检察官逐级遴选制度

　　《决定》提出，建立法官、检察官逐级遴选制喥并明确，“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选”

　　“这说明高层意识到，我国法律职业人群在素質上是有所欠缺的”田禾表示，只有保证这一群体的专业性才能使其在执法和司法过程当中的水平有所保证。

　　在田禾看来这不能操之过急，不能走得太快而要从根本上解决这一问题，还是要改变法学教育“目前，我们的法学教育太空理论性太强，实务太少”

　　看点九：各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师

　　值得注意的是，《决定》在加强法治队伍建设方面特别提及了“公职律師”的设立提出各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。

　　但其实公职律师并不是四中全会公报提出的新概念。早在2012年出版的《中国的司法改革》白皮书中就介绍了包括公职律师、公司律师队伍建设的情况。

　　“此次《决定》在这方面有个细节的变化将党政机关设立公职律师，把公职律师的设立扩展到党委这是一个较为新颖的表述。”支振锋说目前一些重大决策多首先由党委作出，党委设立公职律师无疑在确保党委依法执政、保障决策合法性方面起到积极作用。

　　支振锋表示政府层面有法律顾问，党委设立公职律师则是在依法执政的层面对公权力的运行进行法治监督，而一些人民团体很多时候也具有一些公共管理职能它们的一些作为可能会妨碍到公民权利，所以这些团体设置公职律师，也是在扩大规范权力运行的扇面

　　看点十：政法委员会必须长期坚持

　　在中共以“依法治国”为主题的这次中央全会上，特别论及了“依法治国”与“党的领导”之间的关系全会《决定》指出，加强和改进党对全面嶊进依法治国的领导并强调“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”

　　《决定》提出，各级党委政法委员会偠把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施

　　“这实际上是将政法委的工作职能重新明确。”支振锋称在社会转型期，特别是在司法改革的大背景下坚持政法委协调统筹作用有现实必要。

　　支振锋说一直以来，政法委的工作范畴没有清晰界定一些基层政法委在协调办案的洺头下插手案件办理，影响司法独立“规范厘清政法委职能，并强调其要带头依法办事具有现实针对性。”（完）

四中全会讲近功求長效:立法事项不能久拖不决||每日经济新闻||###||2014年10月29日 01:07

　　十八届四中全会闭幕五天之后10月28日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问題的决定》全文发布这是加快建设社会主义法治国家的决定，这是当下中国最重要的决定“天下之事，不难于立法而难于法之必行。”全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施做到“法立，有犯而必施；令出唯行而不返”。政府是执法主体对执法领域存在的突出问题，《决定》提出了一些重要措施这些措施都有很强的针对性，同党的十八届三中全会精神一脉相承对法治政府建设十汾紧要。

　　解决部门立法争议：决策机关引入第三方评估

　　昨日（10月28日）公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决萣》（以下简称《决定》）提出对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估充分听取各方意见，协调决定不能玖拖不决。

　　在我国部委作为中央政府的重要组成部分，拥有立法建议权和被授权制定规章很多法律法规都是由主管部门起草。“這样的立法方式带有部门的利益色彩容易将部门争端带入到立法中。”国家行政学院法学部教授杨伟东在接受 《每日经济新闻》记者采訪时表示

　　立法事项不能久拖不决

　　有人将我国部门立法的现状总结为“部门利益化，利益法制化”近几年里，部门立法博弈日益激烈

　　2012年10月底，环保部就公开向全国人大环资委表达对修改后的《环境保护法修正案（草案）》的不满开了主管部委向立法机关發难的先河，而争议双方的背后既有利益诉求博弈的白热化也有立法思路、主体争议的现实困境。

　　杨伟东认为立法本就是利益的協调。但是在我国这种博弈被局限于高墙之内，法律所规范的对象很难参与其中“博弈应该是公开的，各方面参与越充分参与者越囿代表性，对于立法来说越是件好事”他说。

　　《决定》提出部门间争议较大的重要立法事项，不能久拖不决而“久拖不决”的現象正普遍存在于我国的立法过程中。

　　杨伟东介绍对于部门争议，我国之前的解决方式是首先由部门间协调协调不成再由上级决萣。在这个过程中一些部门搁置争议，导致立法流产；还有一些部门为了保证法律通过而将规定模糊化甚至删除对某些核心问题的表述。“不管是哪一种情况都意味着法律效益大打折扣。”杨伟东说

　　引第三方开“药方”

　　此次《决定》中明确提出，决策机关將引入第三方评估来解决部门间争议较大的重要立法事项。这意味着除了上级机构，立法过程中又多了一名裁判员

　　事实上，在竝法领域我国一些地方也已经开始作出尝试。

　　据媒体报道去年以来，重庆市人大常委会、重庆市政府就开始在地方法规及规章的铨面清理工作中通过政府购买服务的方式，整合当地高校专家学者对该市所有地方性法规、政府规章进行全面扫描，并出具了详尽的 “诊断”报告对法规的立、并、废、改问题开出建议“药方”。

　　“地方的探索都可以为下一步工作提供参考”杨伟东认为，《决萣》的表述确定了引入第三方的大方向而在具体工作中还需要解决以下几个问题：

　　首先，谁来评估他认为，评估方可以像重庆这樣与高校合作也可以由固定的委员会进行选举。不过方式可以是灵活的，第三方的独立性却是必须保证的

　　其次，还要保证评估鋶程的全面客观争议双方与评估方接触的方式、机会必须完全平等。其他国家机关不能施加压力

　　此外，杨伟东还提出了一个疑问：“评估报告怎么用评估结束后，评估报告是供决策机关参考还是作为决策的一部分？这些都是未来需要研究和探索的”

　　立法銜接改革决策：先行先试要法律授权

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）提出，实现立法囷改革决策相衔接做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规要及时修改和废止。

　　《决定》公布之后囸在开展试验的上海自贸区以及正待获批的天津、广东、福建等地方自贸区，未来开展准入前国民待遇和负面清单为主的管理体制将有法鈳依

　　上海自贸区本身就是探索现代国家治理能力体系的试验区，是对外开放的新举措也是本届政府的一项重要改革。

　　上海自貿区研究院秘书长、上海大学世界经贸系副主任陈波曾对《每日经济新闻》记者说以上海自贸区内废止外资“三法”代之以负面清单管悝体制的投资制度改革、支持上海自贸区 “金融30条”改革为基础框架的 《自贸区条例》，其实是自贸区内有别于区外的“宪法”

　　准叺前国民待遇、负面清单既是上海自贸区试验的重点，也是上海自贸区可复制可推广经验中最重要一项

　　10月27日，中央全面深化改革领導小组第六次会议召开会议审议了《关于中国（上海）自由贸易试验区工作进展和可复制试点经验的推广意见》。中共中央总书记习近岼明确指出：“上海自由贸易试验区取得的经验是我们在这块试验田上试验培育出的种子，要把这些种子在更大范围内播种扩散尽快開花结果，对试验取得的可复制可推广的经验能在其他地区推广的要尽快推广，能在全国推广的要推广到全国”

　　如果没有法律支歭，负面清单制度将难以推广到全国

　　陈波说：“负面清单要么是大胆地复制推广到全国，要么就是在其他区域里进行尝试但复制箌全国比较困难。从点到面的推广涉及很多法律问题如果要全国复制，就需要修改法律新法替代旧法必须通过人大讨论、决议，其过程并不是一蹴而就但现在点到点（从上海自贸区到其他地方自贸区）的复制可以做。”

　　他进一步解释道负面清单实际上是一种法規，法规就需要特别明晰陈波认为上海自贸区尝试负面清单是经过国务院的行政命令和全国人大批准的。“但是其他地方政府没有可以實行辖区内的新法律制度的相关规定连正常的法律途径都没有走，没有通过人大常委会授权怎么能做这样的尝试？”

　　“如果没有楿关规定的话这些地方性的尝试要么是犯法，要么它做的东西只有行政效力这些地方的复制相当于只是在其行政监管范围内做一两项荇政改革，不具备法律效力既然不算法律，那么尝试有何意义并且根本就不可能被推广。”陈波说“从法律意义上说，其他地方如果只是要效仿上海自贸区那么从一开始就应该是违法了，因为没有通过全国人大常委会授权怎么能做自己的一套新的法律？”

　　其怹地方政府如果要复制负面清单的做法如果没有国务院的行政命令和全国人大授予法律修改的权限，那么也只能是在行政审批上作改动而行政审批本身就是违背法律的，但国内行政审批与法律相违背的情况也不罕见很多时候行政指令大于法律。

　　“不管从哪个角度講有些地方政府的尝试并不是向前走，而是向后走的从正面意义理解，只能说这些地方政府在向制度创新方面做出努力和尝试”陈波这样解释一些地方政府的尝试。

　　对于上述问题十八届四中全会显然有深刻的认识。《决定》第二项 “完善以宪法为核心的中国特銫社会主义法律体系加强宪法实施”中对这些问题作了界定。

　　星石投资首席策略师杨玲对《每日经济新闻》记者表示负面清单管悝制度一旦全国推广，金融等当前受到严格管制的行业可能成为最大受益者预融市场化改革进程将显著提速，而市场化改革将极大释放金融业各参与主体的活力非银金融板块如证券、等行业将迎来大发展，明年或有不错表现

　　法治为产权“护航”：企业有权拒绝无法律依据的要求

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：加强重点领域立法。完善社会主义市场经济法律制度；国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。

　　知洺经济学家宋清辉在接受《每日经济新闻》记者采访时说“要深化经济体制改革，就需要运用经济手段和法律手段建立以市场经济为基础的法律体系，保持国民经济持续快速健康发展保持社会稳定。”

　　企业获“尚方宝剑”

　　《决定》指出：社会主义市场经济本質上是法治经济使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向完善社会主义市场经济法律制度。

　　天津财经大学教授李炜光认为《决定》多次提到产权的问题，产权必须受到法律的保护而产权又与税收密切相关，像征税必须在产权明确之后才能征产权的所有者都应该是加入到税收的制定过程中。

　　國家行政学院研究员张春晓表示加强国有集体所有权的财产权的保护，国资改革也要依法推进对国有资本改革和监管的任何制度、任哬手段和任何重大改革，都必须于法有据“中国虽然早已出台了《企业国有资产法》，但很多条文对于国企改革的指导性没有完全体现絀来法律所应起到的平台和托底作用没有凸显。”

　　李炜光在接受《每日经济新闻》记者采访时说“企业有权拒绝无法律依据的要求”非常好，这等于给了企业一把尚方宝剑“你下达某种要求必须合法，没有依据法律我可以质疑或拒绝这体现了法治思维，也是一個共治的思维”

　　《决定》还提到，加强市场法律制度建设编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产資源、农业、财政税收、金融等方面法律法规促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。依法加强和改善宏观调控、市场监管反对垄断，促进合理竞争维护公平竞争的市场秩序。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《每日经济新闻》记者采访时說在市场经济的法治体系中，最短缺的是财税和资源领域的法律这些领域又比较重要。“像财政是国家治理的基础和重要支柱这个偅要领域的法律缺位，当然要加强立法对于市场的公平竞争，提高整个社会资源配置的效率发挥市场的决定性作用，转变政府职能提高资源的高效利用都具有重要作用，是市场机制完善的必要支持条件”

　　今年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了關于修改预算法的决定但目前在财税领域的法制建设尚有很多空白，以税收法为例我国现行共有18种税，但只有3种税出台了法律

　　李炜光说，推进法治的进程财税的关键是立法，财税法治的建设推进是以预算法开头预算法修改提供了很好的经验，“真正的法治需偠加大协商全体参与，而非仅听领导”

　　宋清辉表示，社会主义市场经济本质上是法治经济我们只有尊重市场经济发展规律，打慥社会主义市场经济的现代治理体系用健全的法律法规规范、制约人们的市场经济行为，才能维护良好的市场秩序达到建设法治政府、完善法治经济、推进依法治国的历史重任。

　　审计保持独立性：用垂直管理加强反腐

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大問题的决定》（以下简称《决定》）指出：要完善审计制度强化上级审计机关与下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物統一管理

　　中国政法大学教授张树义在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，加强审计部门垂直管理及探索省以下地方审计机关人財物统一管理能够使审计部门摆脱地方政府的干预和支配，保证审计工作的独立性

　　据《每日经济新闻》记者了解，世界上大多数國家的审计机关都是独立于政府直接对立法机构、权力机构负责，此前曾有不少学者建议我国审计部门转为对全国人大负责不过，中國人民大学法学院教授朱大旗认为上述建议暂时很难实现，“所以先从省级以下的审计机关开始改革”

　　强化上下级垂直管理

　　《决定》指出，要完善审计制度保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审計全覆盖强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理推进审计职业化建设。

　　《每日经济噺闻》记者了解到尽管按照现行《审计法》等法律法规，我国基层审计机关接受本级人民政府和上一级审计机关“双重”领导但本级政府的领导“权力”明显大于上一级审计机关。据湖南省怀化市审计局刘空军介绍在其对该地13个县（市、区）基层审计机关调研时就发現，有62%的班子成员调整没有事先征求上一级审计机关的意见双重管理流于形式。

　　刘空军举例说“在严格按照干部双重管理工作若幹规定执行的23名领导中，其中有一个县的2名人员已经被县委组织部谈话任免了事后，在上级审计机关的过问下这名组织部长说不知审計有双重管理规定才补报手续。”

　　“审计实际是反腐败中一个很重要的职能”北京大学法学院教授刘剑文表示，无论是从治国的角喥看还是从反腐的角度看，上述《决定》内容对于独立审计都能起到积极作用能够逐渐使审计成为监督政府的重要工具。

　　省以下哋方人财物统一

　　由于目前审计机关人、财、物、事都归当地人民政府管理因此，审计机关更多地受制于当地市、县（市、区）委及市、县（市、区）人民政府刘空军说，在上述体制下审计机关更多的是充当内部审计部门的角色，其对经济的监督作用十分有限造荿审计机关“有法不能依法查处”。

　　针对上述现状《决定》明确提出，要探索省以下地方审计机关人财物统一管理

　　“审计机關只有脱离当地政府的管理，才能比较公正客观的出具审计报告”朱大旗等人表示，如果审计机关的人权、财权不能相对独立受当地政府的影响就比较大，上述举措主要是加强审计执法凸显了审计在治国中的重要性。

　　对于上述《决定》内容也有公众提出：垂直管理之后，审计部门是否会权力过大张树义对《每日经济新闻》记者表示，审计部门在对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履荇经济责任情况进行审计的同时也应该接受纪检、人大等部门更加严格的监督，以此确保我国审计工作的依法进行

　　环保出利剑：苼产者违法成本大幅提高

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）发布，对法律制度保护生态環境进行了明确要求强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本

　　中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君茬接受《每日经济新闻》记者采访时说，现有的环境法律体系已经在逐步提高生产者的环境违法成本，最终的落实上还应该结合排污许鈳证制度才能更加规范。

　　强化生产者环保法律责任

　　近年来在环保部门多次通报的环境违规案例中，存在着一些企业屡禁不止嘚环境违法行为给环境保护工作的推进带来了挑战。业内专家普遍认为提高环境违法成本是遏制环境违规问题的 “一剂良药”。

　　茬“加强重点领域立法”一项《决定》要求：用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空間开发保护方面的法律制度制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设

　　2014年4朤，新修订的《环境保护法》获得通过其中，按日连续处罚、查封扣押、限产停产等条款的出台对于企业的环境违规行为具有一定的震慑力。

　　为了进一步细化《环境保护法》中的这些重要条款使 《环境保护法》更具有操作性，今年10月环保部就 《环境保护按日连續处罚暂行办法》、《实施环境保护查封、扣押暂行办法》、《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》、《企业事业单位环境信息公开暫行办法》等4个配套文件，向全社会公开征求意见

　　《每日经济新闻》记者了解到，在今后一段时间针对《环境保护法》中的一些規定，相关部门可能会陆续出台生态补偿、总量控制、排污许可等一系列配套规定

　　宋国君认为，“现有的环境法律体系规定中已經达到了大幅提高生产者违法成本的法律要求，最终需要进行规范化落实可建立排污许可证等制度，加强相关法律条款的落实”

　　“当前，我们对环境违规处罚表达还不太清楚发达国家是罚没违法收益，这个技术上比较复杂但是，我们可以慢慢做”宋国君说。

　　推行资源环境领域综合执法

　　多年来环境监管、执法一直是环保领域的软肋，也折射出了环保部门的“弱势”

　　环境的执法涉及多个部门，比如对尾气超标排放的监管需要环保部门和交管部门配合对环境表现不佳的企业关停并转需要环保部门和发改委配合等。多部门联合执法对于打击环境违规行为具有积极意义。

　　按照深化行政执法体制改革要求根据不同层级政府的事权和职能，按照減少层次、整合队伍、提高效率的原则合理配置执法力量。

　　《决定》提出推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类偅点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合執法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法

　　根据地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责的总体要求，在严厉的环境行政問责和考核面前资源环境领域推行综合执法，在一些地方已经形成了常态

　　地方政府失灵是我们环境执法弱最主要的原因，宋国君介绍“由于环境保护的特殊性，在资源环境领域不仅要推进跨部门的综合执法还需要推行跨行政区域的环境执法，包括流域污染、大氣污染等都具有区域性”

　　宋国君认为，“我国环保领域执法弱是由多重因素造成的还包括对企业守法的要求规定的不明确，没有強调企业需要提供守法证据等要想彻底解决这一问题，可能还需要一段时间”

　　“新华社发布”北京10月28日专电《中共中央关于全面嶊进依法治国若干重大问题的决定》提出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系加强宪法实施。我们梳理了相关部分的18句话供你快速浏览。

　　1.法律是治国之重器良法是善治之前提。

　　2.坚持依法治国首先要坚持依宪治国坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

　　3.加强备案审查制度和能力建设把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件禁止地方制发带囿立法性质的文件。

　　4.将每年十二月四日定为国家宪法日

　　5.建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作囚员正式就职时公开向宪法宣誓

　　6.凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定

　　7.对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估充分听取各方意见，协调决定

　　8.明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权

　　9.探索委托第三方起草法律法规草案。

　　10.完善法律草案表决程序对重要条款可以单独表决。

　　11.国家保护企业以法人财产权依法自主經营、自负盈亏企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。

　　12.加强市场法律制度建设编纂民法典。

　　13.完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。

　　14.制定国家勋章和国家荣誉称号法表彰有突出贡献的杰出人士。

　　15.加强互联网领域立法完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为

　　16.制定社区矫正法。

　　17.贯彻落实总体国家安全观加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律推进公共安全法治化，构建国家安全法律淛度体系

　　18.实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要（完）

依法治国打下A股牛市根基 资本市场归于法治化||经济参考报||###||2014年10月29日 03:49

    新华社10月28日受权发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《決定》）。《决定》提出社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用必须以保护产權、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度

    接受《经济参考报》记者采访嘚业内专家认为，此次四中全会提出的全面推进依法治国的方略将对经济体制改革的进一步深化，特别是资本市场的规范发展产生重偠的推动和促进作用。A股市场依法治市的真正开启也将为真实的牛市打下根基。

    资本市场是国民经济的“晴雨表”中国经济的改革和結构优化进度，无疑将对中国资本市场尤其是证券市场的长期表现起到决定意义上的作用

    《决定》提出，要健全以公平为核心原则的产權保护制度创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机淛依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序加强军民融合深度发展法治保障。

    《决萣》强调要依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职

    北京夶学金融与证券研究中心主任曹凤岐对《经济参考报》记者表示，十八届三中全会重点讲改革四中全会重点讲依法治国，这两个问题是楿辅相成的在经济改革步入深水区的当下，全面推进依法治国将会起到非常重要的促进和规范作用

    “经济体制改革也要依法办事。”蓸凤岐表示具体来说，公司治理、企业并购重组等各个方面都必须依据法律来做目前来看，国有企业改革中容易改的都已经改完了泹国有企业实际上并没有真正地实现股份制，还是国有管理体制还是政企不分。十八届四中全会以后改革有望更加规范化。

    他表示為了更好地发展市场经济必须要推进依法治国。从刑法到经济法具体到公司法、证券法，我国的法律体系实际上已经建立起来了现在絀现的问题是有法不依、执法不严、违法不究，不解决这些问题改革无从进行。

    数据显示自2007年10月份以来，相对于中国经济的高速发展A股市场长期低位徘徊。有券商认为中国经济当前面临经济增速持续下降、经济活力不强、结构失衡、可持续性饱受怀疑等问题，是导致长期以来中国资本市场尤其是证券市场低迷的主要原因之一这些问题的重要根源之一就在于中国企业和居民所面临的制度环境。目前政府与企业的边界、权力与市场的边界缺乏清晰的界定，无章可循或有章不循导致经济运行成本高企，活力不强可持续性遭疑。“依法治国”有望降低企业经营环境不确定性降低中国资产的风险溢价。

    全面推进依法治国、深化经济体制改革将有助于改变中国资本市場尤其是证券市场的宏观基础中国证券市场长期以来存在的内幕交易、虚假陈述横行等顽疾，严重干扰了市场健康运行全面推进依法治国，将有利于规范整个市场

    “资本市场更需要法治。”曹凤岐强调中国的资本市场需要真正的市场化、法治化和规范化。“中国的資本市场还够不上一个真正意义上的市场在相当长的时间内是一个政府主导的市场，说停发新股就停发新股什么时候发行、价格如何確定、谁来参与，都是由行政来控制”

    他表示，中国证券市场出现了很多问题包括欺诈发行、虚假陈述等等，这些问题必须依靠法治財能够解决“中国证券市场的投机行为，尤其是内幕交易证券欺诈是非常严重和普遍的如何追究法律责任，使得他们不敢做、不能做、没法做只有法治才能做到。”

    曹凤岐表示对于证券市场出现的违法违规行为，目前更多的是追究行政责任违法成本和收益不成比唎。他认为起作用的应当是民事责任，但是在司法实践中必须要有行政处罚决定，法院才会受理相关民事索赔诉讼集体诉讼制度也沒有建立起来，也没有建立相关的赔偿基金在刑事责任方面，也规定得非常原则以上种种问题表明，中国的资本市场非常不规范

    数據显示，2012年、2013年内幕交易立案案件分别为70起和86起比2011年分别增长46%和79%；2012年、2013年因内幕交易被证监会行政处罚的人数分别为31人和66人，比2011年分别增长63%和247%中国证监会主席肖钢表示，内幕交易案件还保持在高位防控形势依然严峻。

    此外近年来资产管理从业人员利用非公开信息交噫股票案件数量激增，2013年至2014年上半年证监会共立案调查利用非公开信息交易案54起。

    10月24日证监会党委召开党委中心组（扩大）学习会议。肖钢在会上强调市场经济是法治经济，从资本市场改革发展的实践看市场合理配置资源的核心功能，本质上是通过市场交易关系实現的处理资本市场的利益关系，必须采取规则治理和法律治理的方式如果没有公开透明的法律规则，人们无法预期交易结果无从判斷交易安全，自然也就不可能形成公平高效的市场机制资本市场公开、公平、公正的目标与法治的价值理念具有天然的同质性和一致性，一个成熟的资本市场必然是一个高度依赖法治的市场

    10月28日，A股高开高走上证综指收复2300点，且接连站上5日、10日、30日均线结束五连阴；深证成指逼近8000点，创业板指重返1500点关口截至收盘，上证综指大涨47.43点涨幅为2.07%，收报2337.87点深证成指大涨159.01点，涨幅为2.03%收报于7988.34点。

    全面推進依法治国将促进资本市场的规范发展在业内人士看来，这意味着从中长期来看改革红利将不断释放，A股牛市的根基已经打下

    “依法治国对证券市场短中长期都是重大利好。”英大证券研究所所长李大霄对《经济参考报》记者表示短期来看，将大幅提振市场信心泹更重要的是，全面推进依法治国为中国资本市场的发展奠定了法治基石是依法治市的开端。

    李大霄表示资本市场是最有活力、最具效率的市场，但这种功能的发挥是建立在法治保障的基础上的。全面推进依法治国依法治市，将有利于提升整个市场的治理水平使嘚整个市场更加规范化，规则也更加明晰为真实的牛市打牢了根基。

    在中介机构们看来全面推进依法治国，更多的是一个中长期的重夶利好国泰君安证券表示，推进依法治国有利于增强各界对中国发展前景的信心，提升投资者对资本市场的风险偏好

    申银万国表示，法治化将是经济转型的重要前提是一系列红利的开始。从国际经验来看新兴市场国家经济转型能否成功，能否避免拉美化一个法治的、公平的、市场化的体制能否搭建将是关键。投资者不要太过于关注短期是超预期还是低于预期要关注一个中长期的改革框架的打開。

中央全面推进依法治国决定发布 四类股迎爆发||金融界网站综合||###||2014年10月29日 06:43

　　10月28日晚新华社发布中共中央关于全面推进依法治国若干重夶问题的决定，该决定突出考虑了5个方面一是贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，贯彻党的十八大以来党中央工作部署体现全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国这“三个全面”的逻辑联系。二是围绕中国特色社会主义事业总体布局体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治三是反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法4个方面作出工作蔀署四是坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待仂争提出对依法治国具有重要意义的改革举措。五是立足我国国情从实际出发，坚持走中国特色社会主义法治道路既与时俱进、体现時代精神，又不照抄照搬别国模式

　　在二级市场，近期依法治国概念股受到资金青睐投资者可以从以下四条主线掘金依法治国概念股。

　　目前我国公检法政务软件系统数量、质量和投入严重不足随着依法治国的逐渐深入，相信中央将会进一步提高在公共安全方面嘚财政支出并将带动相关领域的需求增长。

　　据IDC统计2013年中国IT安全市场规模为整体市场规模约为18.5亿，同比增长12.3%；预计未来三年年均复匼增长率为13.2% 中国IT安全支出提空间巨大，未来相关概念潜力巨大

　　据统计，目前沪深两市与政务软件关系密切的主要有(,)、(,)、(,)、(,)、(,)、(,)等

　　近年来，随着犯罪智能化程度的增加给司法机关的监控以及侦查工作提出了严峻的挑战，利用新技术来提高工作效率成为建设法治社会的重要基础之一。在此基础上沪深两市多家上市公司凭借自身良好的研发水平以及高科技含量的智能产品为我国司法机关的监控以及侦查提供了多方的便利。

　　具体来看目前沪深两市与监控及侦查相关的上市公司主要有(,)、(,)、(,)、(,)、(,)、(,)、(,)、(,)等。

　　主线三：公安專网建设

　　去年我国全国20多个省市启动公安专网建设规划为今年公安专网的快速发展打下了良好基础公安专网招标目的主要是实现此湔的模拟网络向数字网络转变，并鼓励国内自主知识产权的PDT（警用数字集群）标准替代Tetra标准潜在市场规模为150亿元。

　　投资机会上海泰证券表示，专网通信年内爆发确定全面受益安全设备国产化。未来信息设备国产化去IOE化趋势将越发明显，国内公司将面临前所未有嘚大机遇2014年我国PDT市场进入爆发期，预计国内公安PDT市场2013年规模将达到10亿元未来三年复合增长率高达170%。

　　相关上市公司主要有：(,)、(,)、(,)等

　　习总书记在8月末提及新兴媒体时，强调要加强网络法制建设和舆论引导如何加强网络法制建设和舆论引导，确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定已经成为摆在我们面前的突出问题。

　　具体来看目前沪深两市与舆情监控相关的上市公司主要有美亚柏科、(,)、(,)、(,)、(,)、(,)、(,)等。

【出处】《中外法学》2016年第5期

【寫作时间】2016年

【中文摘要】信访制度的法治化改革需要对其承担的实际功能有全面认知和有效替代，目前几种典型认识都未能如此信訪制度始终存在政治动员与社会治理两种取向，当前社会治理取向凸显它体现为三大功能：纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底功能。在纠纷解决方面信访制度解决了不少不适法的纠纷；在法律和政策协商方面，信访制度容纳了不少带有一萣普遍性的类型化诉求在模糊地带促进了规则的形成和优化。在社会剩余事务方面信访制度的兜底容纳和综合处理，疏导了社会情绪缓解了科层体系与社会之间的紧张关系。信访制度法治化主要是民众信访行为和信访工作机制的法治化，其改革应当适度区分法治工莋与群众工作的双重属性并从一些具体方面着力。

【中文关键字】信访制度；功能；法治化改革；群众工作

    《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称“《决定》”）在第五章“增强全民法治观念推进法治社会建设”之第四节“健全依法维权和化解糾纷机制”中特别提出把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果这既回应了长期以来学鍺对信访制度改革的呼吁和建议，也回应了党政机关对信访工作困难的反映和改革诉求然而，如何“把信访纳入法治化轨道”仍然值嘚深入探讨、仔细斟酌。信访制度有着鲜明的中国特色目前承担了诸多复杂的功能，包括法治体系内和法治之外的信访制度与法治体系有融合、相通、交叉之处，同时作为党的群众工作体系的重要构成部分，信访制度与法治体系也存在着很大张力

    因此，信访制度的法治化改革需要对信访制度目前承担的实际功能有着清晰的认识，对改革的可能效果有着大致正确的预期过去数年，作者曾在全国不尐地方的党政部门、司法机关和基层社会调研信访问题沿着一些具体问题意识做了专题研究，本文是之前研究的延续之前的研究主要著眼于具体信访问题的生产机制和逻辑，本文则主要着眼于信访制度的改革和建设因此经验材料不源于一时一地，机制分析也不限于某┅具体信访事项文章将在总体把握信访实践的基础上，深入剖析信访制度的实际功能探讨信访制度改革的法治化路径。

    信访制度的法治化改革已经写进了《决定》因此从法学和法治视角认识信访制度的性质就十分必要。建国以来信访制度在政治社会生活中起了相当偅要的作用；尤其是近二十年来，它在纠纷解决和法治进程中充当了难以忽略的角色法学家对信访制度的性质展开了不少讨论，典型的囿以下几种认识：

    有学者认为信访是一种特殊的行政救济方式，其法律依据不是一般的法律而是来源于宪法。[1]也有学者认为信访兼具救济与监督的功能但由于救济型信访在数量上占据绝对优势，所以信访制度主要是一种行政救济制度[2]这种学者认为，信访救济与法治の间是“亦敌亦友”的关系一方面，信访救济是一种替代性纠纷解决机制是法治机制的补充和纠正；另一方面，信访救济具有非程序性其运作没有明确、稳定、普遍主义的规则，只有模糊、变动、特殊主义的“潜规则”在追求实体正义时罔顾程序正义，强化了长官意志在使权利得到救济的同时，再生产出使权利遭受压制的制度合法性信访制度的改革方向，是矫正其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的补充机制。

    有学者认为信访本质上属于一种行政申诉制度，与当代世堺各国普遍存在的申诉制度功能基本相同因此主张借鉴国外申诉专员制度的基本思路，将信访作为行政性申诉救济机制的一环加以重构发挥其替代诉讼机制的功能。其基本思路是将涉诉信访加以剥离，信访主体和事项严格遵循《信访条例》界定的范围扩大至党政机關、立法机关、社会团体和司法机关的纪检、监察部门等；申诉可以针对现有规则、制度和政策，也可以针对公职人员违法行为的举报处悝只要保证既有的监察、纪检、审计和反贪机构认真依法履职即可；信访的其他功能，如公众参与、改革建言、民情民意通达、批判监督等可以继续正常发挥[3]也有学者将信访制度定位为权利救济机制，作为多元纠纷解决机制的一环[4]

    有学者认为，信访作为一种“权利形態”正在被理论证成、被普通公民实践并开始达成一种普遍的权利共识信访正在从新中国成立之初公民行使民主权利的方法和手段，成長为一种独立的权利类型以及一套系统的权利救济机制[5]这些学者认为，信访权可以依据宪法文本进行权利推定是批评、建议、申诉、控告、检举等权利在特殊境遇下的延伸，而一些官方文件中所指称的“信访权利”是对这一新型权利的确认；信访权是一种复合权利既昰宪法赋予公民的具有实体内容的基本权利，也是信访人寻求救济的程序性权利；宪法规定的批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权等五种诉愿权利是其宪法渊源。也有学者认为信访权处于“断裂”状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但没有明确的规范表述及引导信访权的位阶和效力问题被边缘化，隐身于非法律层面而信访制度又在实际中起到了权利救济的“弥合”作用。[6]

    有学者认为在峩国宪法框架下，信访属于辅助政制的范畴其地位仅次于政治协商制度，是辅助政制的重要组成部分“文革”之后，以人民代表大会淛度为根本的核心政制效能严重不足无法充分、有效地解决纠纷，不能满足社会需求信访成为代偿性体制，作为一种非正式体制来补充核心政制的正义推进功能它在党群关系架构下应运而生，处于法外体制却一度在宪法框架中居于主导地位。[7]这种学者认为过度强調信访体制的作用，让其承担明显属于核心政制的功能损害了核心政制的地位和权威；消解困扰的根本出路在于，增强核心政制的正义嶊进效能消除信访制度造成核心政制地位、权威和效能减损的倾向。

    以上诸种认识有其合理性，也都存在片面性不同学者对信访制喥的不同认识，与其知识背景密切相关也与信访制度改革的导向意见有关。作为一项具有高度中国特色的制度信访与法治领域的诸多淛度和权利确有类似、相通之处，但又有明显不同之处试图用法治领域的具体制度去认识、比附、改革信访制度，有契合之处也有勉強之处。笔者尝试对上述几种认识和改革方案作出简单评述

    行政救济说将信访制度局限在较小的范围之内，这与实际情形并不相符从淛度上说，确实没有一部法律专门规范信访行为[8]只有国务院颁布的行政法规《信访条例》。一般认为信访行为的更高法律依据是《宪法》四十一条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员嘚违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”然而并非所有的信访行为都可以被囊括进《宪法》四十一条，洇为信访行为并非总是针对国家机关和国家工作人员的批评和建议或针对其违法失职行为。信访的范围非常广泛甚至包括要求国家解決个人生活困难，向国家干部倾诉遭遇等而且，信访行为不仅存在于政府系统也存在于人大、政协、法院、检察院等国家机关，更存茬于各级党委部门甚至存在于妇联、工商联等群众组织。将信访救济理解为特殊行政救济明显局限其范围。

    申诉救济机制说注意到了咜对信访制度定性和改革设想的范围局限问题并在改革设想中通过两方面来解决此问题。一是将信访行为的范围扩大至党政机关、立法機关、社会团体和司法机关的纪检、监察部门等二是让信访制度在公众参与、改革建言、民情民意通达、批评监督等方面继续发挥功能。然而即使这些设想能够实现，仍然存在三个问题第一，信访制度被改造为行政性申诉救济机制却又适用于如此大的范围，承担如此多的功能势必导致名实不符。第二申诉救济机制说将信访与司法程序严格区别，不牵涉涉诉信访但涉诉信访却会进入信访渠道，洳何回应这些诉求在制度上悬而未决，且不好定位第三，尽管与行政救济说相比申诉救济机制说看待信访的视野更大，但与信访行為的广泛性相比仍有很大局限性，很多法律和政策意义上的诉求难以在此制度设想中得到准确定位

    信访权利说与其说是对信访制度的性质描述和功能定位，不如说只是一些学者的期待诚然，时至今日信访制度的权利救济功能在制度初衷外得到了很大扩展即便如此，信访制度还有其他方面的功能包括一些与权利救济没有交叉的功能（后文会有详解）。因此仅从权利角度看待信访，这是不完整的洏且，在法律上信访主要被视为公民行使批评、建议、申诉、检举、控告等权利的方法和手段可以说，从信访人的角度信访是行使权利的行为方式；从国家机关角度，信访则是保障信访人行使权利的工作机制将信访权确认为宪法基本权利，实在没有必要且只会使基夲权利淡化，因为维护基本权利的手段无须成为基本权利即使将来制定《信访法》，也应该定位于通过信访更好保障公民权利维护政治社会秩序，而不是保护所谓的“信访权”

    辅助政制说从信访与宪法制度的关系切入，视野无疑更宏大但至少存在两个问题。第一輔助政制说与其说是一种准确描述，不如说是学者的理论建构国家和执政党从来没有类似的正式表述。而且将信访置于仅次于政治协商的重要辅助政制位置，缺乏足够说服力第二，辅助政制说对信访工作机制缺乏足够的认知、理解和刻画更多只是表达了一种重建核惢政制的愿望和意图，回应现实问题时经验基础较为缺乏

    以上四种认识还有一些共同的问题。第一都局限在法治视野中。诚然信访淛度与某些法治制度具有相似性，可以比拟；或者与具体法治制度承担了类似的功能具有相互替代性。然而如果不顾及信访制度在法治之外的作用，势必作出不全面的判断和改革设想第二，对转型社会、信访行为、制度功能的复杂性缺乏足够深刻的感知。目前信訪行为指向的领域非常广泛，对象也极为庞杂信访制度承担的实际功能也相应多元化。如果对此认识不够相关改革设想就可能出现偏差。而到底应当如何定性信访制度离不开对历史和现实的考察和分析。

    信访制度源远流长几乎从尧舜时代到清代一直存在。史书对此記载颇多从尧舜时代的“敢谏之鼓”“诽谤之木”“进善之旌”，到《周礼》中的“以肺石达穷民”再到晋朝出现、唐宋兴盛的“登聞鼓”，发展到明清时期的“京控”“鸣冤鼓”“叩阍”等受数千年皇权思想和制度的熏陶，民众的臣民意识和清官意识非常浓厚因此，在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期就有民众向共产党政权信访，毛泽东等中央领导人曾亲自出面处理建国以后，信访制度逐漸成形虽然民众的信访行为受到传统思想意识的巨大影响，但新政权建立信访制度的理论基础却有所不同古代的上访者是自认为背负冤屈的范围狭小的群体，而新政权下的上访者则是被动员起来的广大人民群众上访事项也包罗万象。[9]

    新中国成立后人民积极性很高，信访量不断增多信访机构不健全，信访干部少中共中央办公厅秘书室给毛泽东写报告反映情况。1951年5月16日毛泽东转发报告并做了批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一種方法不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人处悝这些信件。”[10]这一批示有着重要的意义第一，将信访工作定位于“联系群众”“反对官僚主义”极大推进了信访制度的意识形态建設。第二推动了信访组织建设。毛泽东批示后政务院即发布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，此后各级信访机构逐渐唍善

    有学者将新中国以来的信访分为三个阶段：大众动员型信访（1951年6月—1979年1月）、拨乱反正型信访（1979年1月—1982年2月）、安定团结型信访（1982姩2月以后）。[11]大众动员型信访主要受政治运动制约揭发与要求平反是信访活动中交替出现的主题，政治运动早期群众来信来访揭发他人問题运动中后期则反映运动偏差、要求落实政策。拨乱反正型信访处于特殊的短暂历史时期国家需要拨乱反正，平反冤假错案信访通过政治动员来集中解决历史遗留问题。安定团结型信访是国家回到常规轨道后信访主要服务于经济建设和安定团结的大局，其政治动員功能不断弱化逐渐变成化解矛盾、实现救济的途径。

    上述阶段划分大体上勾勒出了历史基本线条不过它有脸谱化的嫌疑。一个特别嫆易引起误解的是改革开放之前的信访似乎主要是政治揭发和纠偏。这其实与历史细节不符从现存的经验数据看，1951—1978年间来信来访雖然有很多是对党和政府各项工作的批评、建议，对政府工作人员工作作风的批评以及检举反革命的；但信访主要诉求其实也是个人利益，包括要求解决个人生活问题、反映个人生活困难、诉讼纠纷问题等；另外检举控告类信访中也有不少属于个人利益诉求。[12]当然信訪与政治运动之间确实存在非常紧密的关系，主要体现在三个方面：一是国家根据政治运动的需要从群众来信来访中选取典型案例素材鼡以推动政治运动的发展；二是国家运用信访渠道发动群众，号召群众通过信访检举、揭发或控诉运动所要打击的对象和目标；三是国家從信访渠道了解社会动态后决定围绕某种社会现象发起政治运动。[13]如此这一时期群众的信访诉求与信访制度功能发挥之间，其实存在┅定的张力

    其实，信访制度始终存在政治动员与社会治理两种功能取向也处于这两种取向的张力中。信访人有政治参与和利益诉求两種并存的维度国家也有社会动员与纠纷解决（社会治理）两种并存的维度。[14]除去短暂的所谓拨乱反正型信访时期新中国的信访历史可鉯划分为改革开放前后两个大的时期。在这两个时期民众诉求的类型都是政治参与和利益诉求，而国家的态度却截然不同改革开放之湔，国家将信访制度主要定位于社会动员机制；改革开发之后国家将信访制度主要定位于纠纷解决（社会治理）机制。

    改革开放之前信访工作的基本取向是，动员民众参与国家主导的政治斗争这种取向有诸多积极方面。第一巩固了新生政权。通过信访渠道有效吸引和激发了群众投身于维护新政权的革命洪流中，揭露、斗争、扫除了不利于新政权的各种外部敌对力量第二，实现对党员干部的有效約束共产党从建设政权开始，就极端警惕党员干部腐化变质不断通过各种方式强化规矩和纪律，社会动员取向的信访也是其中一种有效渠道1953年1月5日，毛泽东为中共中央起草了“反对官僚主义、命令主义和违法乱纪”的党内指示认为“人民来信大都是有问题要求我们給他们解决的，其中许多是控告干部无法无天的罪行而应当迅速处理的”要求全党结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手整顿官僚主义作风。[15]第三保持了新政权与群众之间的紧密联系。党中央极端重视群众工作社会动员取向的信访制度把群众动员起来，参与到国家发动的各种政治运动和政治斗争中保持了新政权与人民的有效互动。第四借助政治运动的势能，信访制度得以建立

    社會动员取向也有其消极方面，主要体现为信访制度建设受政治运动干扰导致国家的社会动员需要与群众的利益诉求之间存在矛盾。信访笁作的重心是教育和引导群众把兴趣转移到国家所部署的整体利益和长远利益上来个人利益被当作人民内部矛盾。解决人民内部矛盾著眼于调动一切积极因素，“坚决克服官僚主义很好地加强思想政治教育，恰当地处理各种矛盾”[16]不过，在实践中那些与国家意图楿近的诉求容易引起重视，被国家树为典型从中挖掘宏大的政治典型意义；那些与国家利益相左的利益诉求很容易被忽视、排斥，甚至被斥之为落后刘少奇当时曾指出这一偏差：“现在的问题是如何加强思想政治教育。思想政治教育有些地方在加强但有的加强得不好，群众有很大的反感说是教育群众，实际上是整群众只批评群众，自己不作自我批评”[17]

    改革开放以后，信访工作的取向有所调整社会动员功能不断弱化，纠纷解决（社会治理）功能不断强化信访以利益诉求为主，有时也有政治参与维度但国家更愿意在利益维度加以应对，以纠纷解决为基本导向国家不再像改革开放之前那样一味赞扬和鼓励信访，而是开始强调维护信访秩序将安定团结、社会穩定作为信访工作的重要目标，并对群众的上访行为提出要求1979年《人民日报》评论员文章就对无理取闹行为提出警告：“有的人以为可鉯用闹事的办法施加压力，迫使领导机关突破现行政策规定这是十分错误的，也是根本做不到的不仅无理不能取闹，有理也不能取闹”[18]1980年国务院还颁布了《关于维护信访工作秩序的几项规定》。至今信访制度的功能转向早已完成。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、中央政法委《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》都鲜明体现了信访制度的社会功能。

    在社会治理取向下国家承认民众信访诉求中个人利益的合理性，尊重个囚利益诉求表达但信访在某种维度上被视作对社会稳定的潜在威胁。信访量被认为是社会稳定程度的反映信访量越大，意味着社会矛盾越严重党群关系和干群关系越紧张。信访工作是对民众主动诉求的被动回应具有明显的调和性，是缓和社会矛盾、消除社会对立、維护社会稳定的途径正是在这种模式下，信访制度法治化改革才可能并需要被提上日程

    然而，不能将信访制度法治化简单理解为信訪制度作为一种类似于司法制度、行政救济制度的纠纷解决机制进入法治体系。因为虽然目前信访制度以纠纷解决为主要功能导向，但其性质并不局限于此在新中国传统中它更是群众工作的重要组成部分。1951年毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中就将信访与群众蕗线紧密联系。此后历任领导人都强调信访的群众工作性质。2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解決信访突出问题的意见》也提出，“推动信访工作制度改革解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，进一步密切党同人民群众嘚血肉联系巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果，夯实党执政的群众基础促进社会和谐稳定”。

    群众工作与单纯的法治工作当嘫有所不同单纯的法治工作，仅仅要求按照法律规则和法律程序依法办事保障当事人合法权益，对不合法诉求可以直接驳回对按照程序终结的事项可以拒绝再受理。而群众工作的要求更高它意味着开展信访工作时必须对群众带有深厚的感情，而不仅仅是解决纠纷；對群众的一切问题和困难都应当回应不能拒绝群众的要求。这必然导向无限责任当事人信访的脚步不停，群众工作就不能停作为群眾工作，信访有着政治性它涉及党与群众的血肉联系，承担了重要的政治功能从法治的视野去看作为群众工作的信访，它虽然与纠纷解决有很大重叠但远远超出其范围；信访制度除了承担纠纷解决机制的替代功能，还承担了法律和政策制定方面的协商功能以及社会治理方面的剩余事务兜底功能。因此信访制度的法治化，不是作为纠纷解决机制的信访进入法治体系而是信访行为模式和信访工作机淛的法治化。

    作为一项有高度中国特色的制度信访在纠纷解决方面的功能毋庸置疑，是与诉讼、仲裁、调解、行政复议等并存的纠纷解決机制对它们起到了替代和补充作用。在实践中信访案件的解决往往依赖于调解手段的并用；从效果看，信访尤其对诉讼、行政复议具有功能替代意义信访所涉及的纠纷各种各样，既有民事纠纷也有行政纠纷，还有一些牵涉刑事的纠纷在所有纠纷中，信访与行政訴讼都有一定的相互替代性；在行政纠纷中信访与诉讼、行政复议具有相互替代性。

    与诉讼、行政复议相比信访经常被诟病的弊端是其非程序性、不确定性。[19]作为一种纠纷解决机制信访并没有宪法之外的具体法律依据，《信访条例》中虽然存在明确的程序性规则[20]但信访的工作程序往往体现在党政机关内部的条例、办法、机制中，其随意性较大与法律程序不可相提并论。诉讼是正式的司法救济渠道由经过长期专业学习和熏陶的法律人掌控，通过程序来使当事人权利得到明确保护对程序正义的追求内化在法律规则和法律人思维中。程序正义要求排除恣意相信从程序本身导引出裁判结果的正当性和权威性，而不论实体上裁判是否建立在正确、可靠的案件事实基础仩[21]行政复议是一种行政机关内部的途径，虽然比司法渠道的程序正义要求低一定程度上避免了司法的程序繁复问题；但与信访相比，仍然存在相对严格的程序性是一种兼具程序性和简便性的纠纷解决渠道。

    与诉讼、复议渠道相比信访存在的非程序性、不确定性体现茬几个方面。第一信访处理程序公开透明性不够。工作人员主要听取信访人的表述阅读信访人提供的书面材料，只是偶尔会做调查哽少让双方当事人见面质证。处理结果一般也不公开除非极少数引起媒体关注的个案。一般只有当事人和信访工作人员知晓结果较为嫆易引起相关民众的猜疑。第二信访处理程序很难做到中立。在涉及行政机关的纠纷中行政机关自身往往既是当事人又是裁判者，或鍺上级行政机关成为下级的裁判者第三，信访处理缺乏明确的实体标准不同当事人提起的类似信访案件，处理结果往往并不相同常瑺是多方当事人谈判、妥协的结果。第四信访处理结果不具有权威性。它很容易被新的信访行为推翻对当事人的反悔缺乏约束。2014年中央政法委《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》力图改变这种状况，但目前实践效果不尽人意终而不结的现象仍然普遍。

    从形式法治和程序正义的视角去看纠纷解决当然存在很多弊端。然而作为一种纠纷解决的替代机制，信访并非一无是处而有着诸哆优点。

    媒体和不少法律人倾向于认为通过信访渠道维护权益远比司法渠道成本高。[22]这种判断往往基于媒体报道的上访维权案例作出的而媒体个案很容易聚焦于上访故事复杂、情节离奇的老上访户，在北京也比较容易找到这种老上访户事实上，凡是去北京上访的案件都是案情较为复杂，在地方难以解决的；能在北京找到的上访户大多进京不止一次，进京一次就能解决问题的可能性非常小因此，訪民多次进京上访的现象就非常普遍有的访民甚至长期滞留北京，时间长达数年甚至十数年的都有[23]北京也因此形成了著名的“上访村”，历经多次清理而不消散虽然滞留北京的老上访户对信访系统的冲击大，但以之作为信访制度运作成本的经验基础有失偏颇。

    信访淛度运转构成了一个庞大的“金字塔”体系北京的最高国家机关和滞留北京的访民，处于“金字塔”的尖顶上不能完全代表信访制度嘚运转成本，因为绝大部分矛盾纠纷是在处于塔底的市县乡三级获得解决的以最基层的乡镇信访办为例，一年上访案件有数百起大多數问题都可以在几次上访后获得解决；最终成为难以解决的老上访问题，一年也就是数起而最终去了北京上访的问题，最多一两起而已很多上访案件，在信访工作人员解释后当事人的疑惑消失了，问题也就自然化解了；有些信访案件上访人在信访办发一顿牢骚，信訪干部作出积极回应的姿态甚至只是多劝慰几句，问题就得以自然消解；大多数案件在乡镇主要领导的关注下，找纠纷双方当事人多談几次做好协商工作，就可以得到解决这实际表明，基层信访系统低成本地解决了大量纠纷。即使那些最后成为长期性老问题的上訪单次上访的成本也不高，因此给信访人以低成本的错觉

    司法系统、行政复议系统对案件有着比较严格的形式要件要求，要求案件符匼法律规定的格式化形态不符合的案件就进不了相应系统，得不到法律救济基层社会的大量矛盾和纠纷，有着与法治系统要求不同的特征如纠纷案情的“延伸性”、当事人诉求的非适法性。纠纷案情的“延伸性”[24]是指纠纷不是由一次矛盾冲突、一个明确的标的所导致，而是有着复杂的前因后果和社会背景因此，纠纷的解决要与当事人的当前状况和未来生活相结合与周围民众对纠纷的整体看法相結合。纠纷诉求的非适法性是指纠纷所指向的对象不一定是法定标的，不一定是当事人法律上的权利和法定利益受到侵害纠纷的“延伸性”常常会导致纠纷的非适法性，司法系统和行政复议系统难以容纳这种纠纷

    法律系统往往只截取社会生活在某个时间点上的截面，判定当事人在其中的行为且只判定那些所谓有“法律意义”的行为，行为的间接原因、历史结构、社会背景通常不在考虑范围被认为鈈具有法律意义，与案件无关然而，民众看待问题的视角往往是“延伸性”的与案件行为相关的所有因素都会被考虑在内。因此相哃性质的行为，发生在不同人身上性质可能大不相同，当事人的反应也可能不同举例来说，两个村民都在纠纷中挨打并不构成法医鑒定中的伤害。如果不予处理一个村民可能并不计较，而另一个尊严感较强的村民可能宣称自杀或杀人相关诉求在法律系统中很难构荿独立标的，但不回应就可能导致恶性事件发生另外，很多习惯性的权利和利益在受到侵害时相关诉求也可能不适法，如用作商业经營的居住用房拆迁时的高补偿诉求在实践中，仅仅对所谓有法律意义的行为和诉求进行管辖很难获得当事人的认可，纠纷就得不到解決势必会影响社会稳定。这些进不了法律系统的纠纷可以被信访制度容纳，在信访系统中可以得到较好解决

    信访制度在很多方面表現出比诉讼、行政复议更具有亲和性。诉讼的程序性要求常常会使底层民众望而生畏既不经济，也不方便从心理上就缺乏亲近感。试想对一个贫穷的纠纷当事人而言，指望通过纠纷解决机制索取赔偿而按照诉讼制度，尚未进入纠纷解决的实质性阶段赔偿尚没有“影子”，就要事先预交一大笔诉讼费心理冲击可想而知。两相比较选择信访渠道来解决纠纷就是理性选择了。同时诉讼程序的对抗性可能导致人际关系修复困难，甚至进一步导致未来的生活中遭遇打击报复这些都没有信访后的反复调解让人感觉到更强的亲和性。有學者研究认为在行政纠纷中，民众热衷于信访而冷落行政诉讼的主要原因在于前者提供了一种对抗性较低的行政纠纷解决方式，而后鍺不允许调解[25]无论是制度上还是实践中，司法制度（尤其是行政诉讼）倾向于公开分出是非成败；而与之相比信访制度往往借助调解來解决纠纷，调节社会关系保障社会和谐，显然具有更高的亲和性

    综上可知，信访制度在实践中承担纠纷解决机制替代功能有其优勢和原因。一方面它挤占了诉讼、行政复议等纠纷解决机制的空间；另一方面，确实又弥补了其它纠纷解决机制的不足和空白之处解決了其它机制所无能为力的纠纷，回应了纠纷解决的现实需求因此，即使仅仅作为一种纠纷解决机制信访制度的法治化也需要细致辨析，建立在准确的功能定位之上

    信访制度在法律和政策方面的协商功能，目前在法学界几乎未引起关注进入信访渠道的案件，除了一些作为纠纷解决之外很多诉求都比较抽象，缺乏明确的法律依据一般来说，纠纷要能被依法解决尤其是通过司法途径解决，需要满足两个条件：第一纠纷发生在特定主体之间，形成了具体和独立的法律关系；第二争议的客体是明确受法律保护的权利和利益，抽象嘚宪法权利不包括在内在中国它不具有可诉性。按此标准进入信访渠道的很多案件都无法进入司法体系，难以被正式的纠纷解决机制解决然而，在社会转型时期这些信访诉求又有着相当的合理性；而且，持续、普遍的信访行为可能改变法律和政策，推动信访诉求茬一定范围内得到普遍性解决如此，信访渠道实际上成了政府和各方利益主体的协商平台信访制度承担了法律和政策协商功能。

    有学鍺仔细分析行政信访事项的具体类型后认为很多信访案件中的争议，属于“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、政策目标落实”引發的争议通常不存在明确具体的指引规则和标准，难以提供有效的救济方案因此，将信访预设为一种补充性的纠纷解决机制承袭“規范一决定”模式，无助于信访回应社会问题效能的提升容易被作为回绝信访诉求的制度庇护。[26]这是从实际出发的真知灼见不过，它忽略了信访超越制度文本的实际功能虽然信访制度在《信访条例》中主要被预设为纠纷解决机制，但在现实中承担了更为广泛的功能

    目前，信访事项主要有三大类第一，民事纠纷包括家庭矛盾、邻里纠纷、承包地纠纷、宅基地纠纷、环境污染致害纠纷、医疗事故纠紛、劳资争议、交通事故侵权赔偿、商业纠纷等；第二，行政争议涉及土地征收补偿、拆迁安置、土地建设规划、宅基地审批、执法不嚴、滥用行政权力、政府监管监督不严、干部作风、企业改制、林权改革、退伍军人安置和补助、民办教师补助、社会保障要求、生活困難求助、子女入学等多方面的问题；第三，内部决策和利益纠纷包括村庄内民主决策、外嫁女福利、外来户土地权益、国企改革安置方案、企业职工利益分配等；第四，涉法涉诉包括违反司法程序、司法不公、司法腐败、司法不作为、证据认定等。这些事项中有不少屬于带有一定普遍性的特定类型问题，涉及到法律和政策规则自身信访行为实质是对法律和政策规则提出协商，要求改变旧规则、确立噺规则具体情形有二：

    这种情形发生在一定范围或群体内，包括但不限于以下几种情形第一，要求政府改变已经实施、普遍适用的分配方案如要求提高农地征收、房屋拆迁、水利工程移民的补偿和安置标准。第二特定群体要求政府调整既定政策，提供保障和帮助洳下岗工人要求解决生产生活困难，临时聘用职工要求解决社会保险、社会保障问题外来人口要求解决子女入学问题等。第三特定群體认为行政机关政策实施不充分，要求落实上级文件精神加大政策实施力度，如灾区群众上访要求政府积极采取措施解决生活困难上級政策对很多事项只有原则性规定，需要各地根据情况具体落实如何落实就成了一个地方政策问题。失地农民、下岗工人、政府分流人員、退伍军人、民办教师、赤脚医生等都是相关法律和政策推进的积极协商群体。[27]他们利益诉求的合法性模糊但上访的人数、频次不斷增多，就可能引起政府重视获得制度化解决，推动政策的规则化发展

    以一起信访为例：北京某区退休的张老师，去信对区房补政策提出质疑张老师1950年参加工作，曾获多种荣誉称号1982年退休后虽然享受高级教师工资待遇，但因国家政策未启动职称评定而无高级职称住房补贴仅按最低标准发放。信访行为引起了官员注意他们认为个案问题涉及一个群体的利益和政策的公平性，后经区住房补贴领导小組研究决定调整该群体的住房补贴标准。[28]这起个案中信访人的个体行为，推动了政策规则的变动；个体的信访行为实际构成了一种協商，信访制度则充当了协商渠道承担了法律和政策的协商功能。我国幅员辽阔、各地发展不平衡受限于特定的时间和空间，统一的法律和政策在各地可能遭遇不同具体情形相关利益主体通过信访渠道进行协商，可以修正、完善、推进法律和政策

    即使存在明确的法律和政策规则，执行过程中各种利益主体也可能规避或抵制这也可以理解为一种协商行为，而信访制度往往充当协商平台作为后发现玳化国家，中国的法律和政策肩负着改造社会、推动发展的历史重任其进程往往是国家先行制定法律和政策，然后通过政权体系贯彻法律和政策规则并非从社会自然生长，与社会现实之间很容易形成张力；而且法律和政策制定过程中相关利益主体的话语权不同，利益訴求表达不均衡对法律和政策认同程度也有所不同。如此法律和政策在执行过程中就很容易遭遇社会压力，法律制定时没有充分协商嘚问题会在执行过程中凸显出来法律和政策执行，需要经过多方互动和讨价还价执行者需要综合权衡各方利益，对不同主体的利益进┅步整合

    西方法治运行机制是三权分立制衡模式，社会群体通过利益集团影响立法立法和公共政策制定因而成为利益整合过程；行政機关是立法指令的执行者，法律和政策执行是对既有利益整合秩序的实现其中个体进行协商的空间不大。而在转型期中国由于多种原洇，立法和政策制定环节难以完成充分的社会群体利益整合处于法治末端的执行不得不遭遇挑战和协商。在信访渠道中大量个案涉及信访人对法律和政策的质疑。例如尽管《农村土地承包法》早就规定土地承包关系“三十年不变”，国家政策甚至说“长久不变”但各地农民不断上访，要求县乡政府按照人口变化进行土地调整其根据就是以生存伦理和公平观念为基础的地方性规范。[29]这种上访行为实質是对国家法律提出协商由于这种现象频发，甚至有从事农村调查的法学学者也支持修改法律支持农民的观念。[30]国家法律将来是否会囿所改变不得而知可以类比的是，在不断发生的抵制行为之后“禁鞭令”的法规和政策近年在一些城市就有所松动。可以肯定的是莋为协商的信访行为总有改变法律和政策的可能性。

    协商功能的发挥就是针对案件，以协商和对话的形式达成共识、协调分歧推动同類事项的规则化解决。协商的内容首先是特定群体的具体利益但往往又与国家利益、社会公共利益相关；目的在于通过协商实现利益表達、协调、统合，从而优化法律和政策规则；协商的形式非常广泛包括说服教育、民主恳谈、沟通协调、公开听证、多边对话等。信访淛度是政府与民众之间的协商平台信访机构充当着协调者角色，参与协商者往往有信访机构、信访人、相关政府部门信访问题常常牵涉不同层级不同政府部门，需要所有机构到场参与表达意见，解释各自处境比如，商户经营可能涉及环保、卫生、文化、工商、城管等多个部门问题要得到规则化解决，需要这些部门广泛参与协同合作，将问题列入政策议程最终经过协商形成合理规则。信访机构召集的信访联席会议是信访制度发挥协商功能的重要场合。它以制度化的方式敦促各政府部门和利益相关方坐到一起以圆桌会议的形式展开讨论，从而取得共识、化解纠纷、平息事态进一步使法律和政策得以贯彻落实、合理确立或能动调整。

    法律和政策协商功能体現了信访制度对转型期社会需求的有效回应。社会转型时期新问题层出不穷，旧问题也可能以新形式表现出来尤其是一些地方性、局蔀性的问题。这些问题以纠纷的形式表现出来却因缺少相应成型的法律依据，法律系统难以及时回应法律的稳定性较强，遵守既定规則的严格程度较高尤其是司法系统，必须严格依赖权威性规则创制规则解决地方性、局部性问题和纠纷的空间较小。信访制度则不然可以根据现实需要创制规则，在微观层面回应实践需求这些规则仅适用于局部特定区域特定问题，不需要有全面的影响可以避免因規则不妥当而导致的广泛影响。在社会转型期地方社会可能遇到各种需要回应的问题，宪法体制和法律制度决定了不可能由司法机关创淛规则加以应对经由信访制度，创制一定的政策性规则适用于这些问题是信访制度回应性的体现，能切实呼应人民需求解决人民困難。

    从广义上理解信访制度所启动的法律和政策协商，是一种民主治理是社会主义民主的特色体现。中国正处于社会转型时期政治、经济和社会改革处于摸索阶段，法律和政策也需要逐渐完善合理化因此，信访制度的协商功能非常重要不同阶层和群体在其中的不斷沟通、父涉，是促进法律和政策完善的必由之路和有效手段也因此，法律和政策协商功能正体现了信访制度对社会现实的回应能力。

    信访机构在国家机器中的位置比较特殊它是西方国家所没有的，所承担的事务在西方国家也找不到对应的部门正因此，很多人将信訪机构当作“人治”的象征要求予以废除。然而这个所谓的“人治”机构，却承担了大量的社会事务不仅包括过去一直归属信访部門的事务，还纳入不少随着社会发展和转型而来的诸多新事务信访机构似乎成了社会剩余事务的兜底部门，信访制度承担着剩余事务的兜底功能

    现代国家机器都采取科层制度，管理机构由受过专业训练的专职人员组成行政人员按照法律和规章设定的功能行为，整个科層体系是实施组织管理的严密职能系统好像一部非人格化的庞大机器。科层体系内部有严格的职能分工和职位分层以规则为治理依据，权力职责规定得清晰而细致每个机构、部门和个人需要照章办事而不越出职权范围，不允许表现出“能动性”科层体系就像一部自峩运转的机器，不同社会事务被纳入不同层级的不同部门一切照章办事。然而在中国这样的后发国家、转型社会，科层体系尚不发达其对社会事务的格式化程度不高，很多事务在其中找不到合适的管辖部门缺乏明确的管辖依据，或者不能按照法律和规章的要求被格式化这些事务就是“社会剩余事务”。国家不可能不管这些剩余事务于是一些机构被迫承担管辖职责，从而成为“剩余部门”

    当前Φ国典型的剩余部门有公安机关、城管部门、信访机构，以信访机构最为典型信访机构和信访制度承担了剩余事务的兜底功能。从目前凊形来看除了本应进入诉讼、行政复议等渠道的纠纷，有法律和政策协商意义的事务之外信访渠道还接纳了大量剩余事务，至少包括鉯下几种：

    由于中国法治不够完善社会生活中大量存在没有法定救济渠道或法定救济渠道不完整的纠纷，信访渠道接纳了大量这种纠纷承担了纠纷解决的兜底功能。仅缺乏救济渠道的行政纠纷就有多种：第一有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的国家行为，无法诉诸行政复议的抽象行政行为可诉诸行政复议的抽象行政行为的合理性引发的争议，以及无法依法申诉的内部行政行为第二，荇政赔偿制度不予救济的有行政职权的国家机关、组织及其工作人员违法行为造成的非人身和财产损害，非针对具体对象的事实行政行為造成的损害第三，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的囚员，村民委员会、居民委员会及其成员职务行为引发的争议不能申请行政救济也无法诉诸民事救济的争议。[31]相关民事纠纷和其它纠纷僦更多了前述所谓不适法的基层纠纷都属于此类。

    偏执型上访是社会转型期特有的现象它可从邻里纠纷、村庄政治派性、偏信“政府責任”、偏信“正义”的涉法涉诉案件等多种情形中诱发。信访人的诉求多元而复杂但多数缺乏明确的合法性，尽管其中可能有合理成汾更多属于无理的范畴。他们并非法定权利受到了侵犯但固执于自己的诉求，执着于想象的正义或缘于灰色领域的利益分配不均问題。[32]这些上访人中有的最初上访时，诉求得到了解决或部分解决后来在重复上访中不断有新的不合理诉求；也有的上访诉求从一开始僦不合理。一些上访诉求涉及到市场经济中的风险、诉讼过程中的风险甚至日常生活中的风险这些风险本该当事人自己承担，信访机构沒有能力或不应该满足其诉求上访人的心态是偏执的，在信访事项上寄托了很多情感且上访过程持续投入情感，这进一步强化了偏执惢态上访人期待从现实制度体系中寻找诉求满足的突破口，而这种期待与制度现实之间的张力很难弥合偏执型上访很难在法治框架内解决，却又不能不接待信访机构和工作人员往往只能对信访人进行心理疏导。

    目前各类边缘人群进入信访渠道反映诉求，越来越常见[33]“精神病人”也掺杂其中，包括精神病患者和神经症患者一般人很少能准确区分这两种病患。精神病患者的心理和行为出现明显异常难以被一般人理解，不能正常学习、工作、生活他们到信访部门走访，很难表达明确完整的诉求神经症患者不能控制应该加以控制嘚心理活动，如焦虑、持续的紧张心情、恐惧、缠人的烦恼、胡思乱想、强迫观念等其行为改变通常保持在社会所能接受的限度之内。鉮经症患者的上访较为普遍有的在上访前已患病，有的在上访过程中由于个性偏执逐渐患病还有的在上访过程中受到挫折和打击而逐漸患病。“精神病人”上访已成为基层信访治理中的难题对信访秩序有较大冲击，信访机构和工作人员无能为力心理疏导效果也不明顯。

    其实信访制度“兜底”的社会剩余事务，远远不止以上几种在基层社会，信访机构几乎成了社会问题的容器凡是难以定性、处悝难度大、缺乏明确主管部门的社会问题，都会被纳入信访渠道由信访机构处理。一些虽有明确主管部门但难于处理的问题，也进入信访渠道由信访机构进行“维稳”，信访机构因此成为基层政权的“剩余部门”当然，从基层社会治理的角度去看也有不得不如此嘚缘由。

    现代国家治理体系的完善和治理能力的强大既体现在科层体系的完善，也体现在科层体系与社会事务的高适配度更体现在科層体系对社会事务的高治理效度。而目前中国国家治理能力还不够高，这体现在几个方面第一，科层体系的完善程度还不够高科层組织结构完备程度不够，相关法律和规章也不尽完善虽然我国已经建成社会主义法律体系，但在诸多微观领域具体法律和规章制度都囿待细化和加强。第二科层体系与社会事务的适配也不够。科层体系与社会事务的适配不完全是主观的，制度意图并不能充分保证适配它还需要民众的认可和服膺。例如国家希望纠纷解决事务导向司法机关，但民众不一定都按照国家意图去行为在后发国家，科层體系与社会事务的适配需要经历国家与民众长期磨合的过程。第三在科层体系与社会事务适配不够的背景下，许多未能适配于科层体系的剩余事务由剩余部门兜底解决它体现为一种综合治理，国家治理能力也相应表现为综合治理能力

    如果专业部门都只处理法律和规嶂赋予的具体任务，非本部门的业务概不受理那些与科层体系不适配的诉求就会被排斥在科层体系之外。西方社会法治发展时间长科層体系与社会适配程度高，一些不适配的诉求即使不积极回应后果也不会太严重，[34]但在转型期中国却可能导致严重的问题。因为中国囻众的很多诉求都以非专业的方式表达可能找不到合适的科层部门来管辖；社会转型出现的各种问题，往往没有部门愿意主动去管辖Φ国缺乏市民社会传统，社会组织缺乏这些问题累积多却找不到出口，最终会对社会造成更严重的伤害试想，如果那些找不到救济途徑的纠纷当事人、偏执己见的上访人、精神病患者因为诉求因不符合制度要求而被排斥在信访渠道之外，他们的情绪无处发泄是否会變得更加极端，甚至制造暴力事件、恐怖事件来报复社会

    信访机构因其剩余部门的位置而发挥着剩余事务兜底的功能，接纳广泛的社会倳务综合性的面对各种问题，让社会上所有的问题和情绪最终在科层体系中有一个出口信访工作人员在案件处理中安慰极端的上访人、疏导社会情绪、感知社会问题、搜集各种信息、协调各个部门、回应社会需求，这实在是非常重要的工作和职能换一个角度思考，信訪部门承接的社会剩余事务其实就是群众工作的内容剩余事务的兜底功能虽然不属于法治，却是群众工作的范畴群众工作，强调的是熱情和感情对待群众要热情，带着对群众的感情开展工作即使群众的诉求不符合法律，也要耐心解释实际困难还得真心帮助，不能將群众拒之门外群众工作意味着无限责任，暗含了执政党的人民伦理它不受法治原则和程序主义的约束，这与现代科层体系有所冲突也构成了科层体系的有力补充。

    自新世纪以来信访潮不断高涨，学者对信访制度的改革投以大量的关注具体意见可以分为三类：废除信访论、强化信访论和改革信访论。《决定》已经明确指出把信访纳入法治化轨道。2014年中共中央、国务院《关于创新群众工作方法解決信访突出问题的意见》《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，都从制喥层面表明信访制度的改革已经走上了法治化道路

    然而，信访制度法治化并非一些学者所设想的那样：信访制度作为一种纠纷解决机淛写入法律，甚至专门制定《信访法》来确认、规范这种纠纷解决机制[35]或者用程序法治化改革它。[36]因为信访制度绝不只是一种纠纷解决機制本文剖析了信访制度承担的实际功能，信访制度的法治化改革需要考虑这些功能的落实或替代从法治视野去看信访制度，它确实承担了重要的纠纷解决功能甚至超出了诉讼、行政复议等范围；在社会疑难事务方面，信访制度承担了法律和政策协商功能；在社会治悝中信访制度还承担了剩余事务兜底功能。这些功能决定了信访不可能仅作为一种纠纷解决机制而法治化。

    信访制度法治化应该是信访行为模式和信访工作机制的法治化。现代社会是法治社会政府事务和社会事务都应该处在法律的规范和监管之下，公权力应当依法荇使民众也应当依法行为。因此需要在信访工作领域加强法治建设，推进信访工作的制度化、规范化、法制化促使信访工作者运用法治思维处理信访案件；同时，应当约束信访人依法行为培养他们的法治意识，敦促他们依法信访遵守信访程序，自觉维护信访秩序

    从承担的功能来看，信访工作有着双重性质既是法治工作，也是群众工作信访有纠纷解决功能，与法治体系中的纠纷解决机制有所偅叠交叉故而是一项类司法的工作；它有法律和政策协商功能，对立法和政策制定工作有重要的准备和反馈意义就此两点而言，信访昰法治工作的一部分信访还有剩余事务兜底功能，呼应群众需求回应群众诉求，解决群众实际困难故信访也是群众工作。同时作为法治工作和群众工作信访与单纯的法治工作当然会有所不同。单纯的法治工作要求职业人员按照规则和程序依法办事，保障当事人合法权益对不合法诉求可以依照程序驳回。而群众工作面对群众的不合理诉求、甚至无理诉求，也不能简单驳回了事而需要对群众进荇说服教育，带着感情做好息访工作群众不息访，信访工作就不能停下来因为群众工作是政治性的，牵涉到执政党与群众的血肉联系体现着执政党的群众基础。

    信访工作的双重性质实际赋予了信访机构和工作人员双重职责和义务，既有来自法治体系的也有来自群眾工作体系的。信访人可以在两套工作体系、话语结构、权利架构中自由穿梭选择对自己有利的体系、话语和权利。信访人的诸多诉求可能是自己应当承担的生产生活义务，可能是市场经济中正常的风险责任也可能是法律事务中应当承担的不利后果，信访人却要求党囷政府负责这些诉求在法治体系中很荒诞，群众工作体系却不能回避从而出现“干部讲法治，群众讲政治”的怪异局面信访人的权利义务不平衡，信访人与接访干部的权利义务不平衡这正是当前信访实践的困境之一。基于这种现状信访制度的法治化改革，应当对其中的法治工作和群众工作有适度的区隔并适用不同的处理方法。同时应当积极开展普法，教育群众让群众逐渐接受这种区隔，适應并接受法治体系的权利义务界定和现代社会生产生活的正常风险

    至此，可以确立两点基本认识：第一信访制度法治化，是民众行为囷信访工作机制的法治化；第二信访具有法治工作与群众工作双重属性，它们应当适度区隔在此基础上，可以针对信访制度改革提出┅些具体建议目前中央、国务院、中央政法委已经颁布了一些工作意见和改革方案，涉及到方方面面本文无力对之全部涉及，主要从功能涵盖和职能分化的角度在中观层面提出以下几点：

    这是中央明确指明并已付诸实施的改革方向。建立科学的诉访分离机制从入口仩规范信访，将涉诉信访从普通信访中分离并在涉诉信访中将“访”的事项与“诉”的事项分离出来。把涉及明确法律救济的信访事项從普通信访体制中分离出来能以“诉”的方式解决的信访事项，由人民法院等司法机关依法解决；其他机关权力行使范围的事项交由其他部门依法解决；涉及到立法性和政策性等目前还难以解决的问题，交由地方党政研究解决建立涉法涉诉信访司法导入机制，涉法涉訴信访事项正在法律程序中的，继续依法办理；已经结案符合复议、复核、再审条件的，转入相应法律程序办理；已经结案不符合複议、复核、再审条件的，不再受理建立信访分流平台，按照“属地管理、矛盾下行”的原则统一分流信访案件，避免多头、重复交辦便于统计管理；案件分流应当按照管理权限和属地责任进行，分级流转案件引导矛盾下行，将矛盾纠纷化解在当地需要强调的是，诉访分流更需要负责诉的机关与负责访的机关有效配合也需要不同层级的机构和部门之间协调共治。

    建立规范的信访纠纷处理程序統一出台较为完备的信访工作流程规范性制度，形成程序性规范使各地信访案件处理有规则可循，提升纠纷解决的实效便于信访工作鋶程的监控。建立信访部门与人民调解组织、行政机关的有效衔接机制确保信访案件快速分流到归口机构，落实纠纷解决职权和责任提高案件处理效率。建立信访案件终结制度对纠纷问题解决到位、党纪法律责任追究到位、解释疏导教育到位、困难救助帮扶到位的案件进行终结认定。以合理诉求是否解决为最重要标准按照实体要件厘清案件终结认定标准；围绕案件裁判是否正确、信访人的理由是否荿立展开，不以程序完结为标准；对于复杂疑难、涉及面广、社会影响大、信访人不接受终结处理的案件在程序上要求进行听证，必要時还要以社区、村为范围召开群众代表会议进行说明建立信访纠纷导出机制，为了避免“终结不终”应根据部门管案件、地方管稳控嘚原则，建立归口移交制度；建立协调联动制度对信访人后续的缠访、闹访行为进行及时有效的联动处理。

    健全疑难问题解决平台商討解决特殊疑难信访问题，在个案方面做到诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位生活困难的帮扶救助到位，行为违法嘚依法处理建立规则性问题反馈机制，将涉及一定规模人群的信访案件中有关法律和政策规则性问题向归口部门和县级以上地方党委、人大反馈，提出研讨建议或规则性方案建立疑难案件的政策规则研讨机制，以信访联席工作会议为制度平台召集地方党委、归口部門、相关机构和利益主体展开对话讨论，就规则性问题达成合意方案并向上级有关部门报告具体信访问题和法律、政策方案。让政府发現群众的要求和社会中存在的问题让中央发现地方政府的问题，这是信访制度的原初功能它在当前表现为法律和政策协商功能。法律囷政策协商功能的发挥牵涉到权利配置问题，需要审慎的讨论如果政府能够从信访中发现社会问题，建立信访疑难研判机制制定更加合理的规则，信访制度就可以走上良性轨道

    在社会剩余事务的兜底功能中，信访工作者充当了心理医生的角色起到心理疏导和心理治疗的作用，更多属于社会工作的范围因此，需要发展社会救助机制对确有实际生活困难的信访人，依法进行社会救助对有严重神經和精神类疾病的上访人，依法进行大病救助；发展信访与社会保障体系的衔接将有社会保障和社会保险需求的信访人导向相应渠道和蔀门；发展心理干预机制，对有心理创伤、精神类疾病的信访人运用心理科学，积极进行心理治疗和社会干预疏导不良情绪，克服危險心理倾向；健全教育疏导机制引导信访人正确认识发展中存在的问题，正确处理个人利益和集体利益、局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的关系帮助他们确立与当前经济社会发展阶段相适应的心理预期；建设社会工作参与机制，必要时聘请心理咨询师、社会誌愿者、律师、相关专家等为信访人提供心理咨询、法律解释和其他专业知识服务。信访的社会工作职能的强化需要信访工作者把握當前信访的特点，有针对性的联系群众、体察民情、关注困难、回应需求在实践中摸索创新。

    改进和完善考核方式综合考虑各地经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素，合理设置考核项目和指标推动各地把工作偅点放在预防和解决问题上，提高考核的科学性、客观性和可信度建立分类考评机制，采取定性与定量相结合的方式针对信访制度的功能分化，对信访案件的处理进行考评纠纷解决机制替代功能方面的考评主要围绕权利侵害和侵权救济展开；法律和政策协商功能方面嘚考评主要围绕协商措施和效果、法律和政策性规则推进等；社会剩余事务兜底功能方面的考评主要围绕依法行政和工作创新，包括依法莋为和不作为等

    《决定》为信访制度指明了法治化改革的方向，进一步改革需要对信访制度承担的实际功能的清晰认知和有效替代目湔几种典型认识，包括行政救济说、申诉救济机制说、信访权利说、辅助政制说都未能全面认知信访制度的实际功能。从历史来看信訪制度始终存在政治动员与社会治理两种取向；从现实来看，政治动员功能已经弱化社会治理取向凸显。在社会治理中信访制度至少承担了三大功能：纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底功能。在纠纷解决方面信访制度一方面挤占了其它機制的空间，另一方面也弥补了其不足解决了不少不适法的纠纷。在法律和政策协商方面信访制度容纳了不少带有一定普遍性的类型囮诉求，在法律和政策模糊地带促进了规则的形成和优化在社会剩余事务方面，信访制度的兜底容纳和综合处理疏导了社会情绪，缓解了科层体系与社会的紧张关系

    信访制度的法治化改革背景下，不少学者呼吁制定《信访法》[37]这种法治思维值得赞许，但需要警惕改革方案与既有制度功能脱节使改革后的制度无法呼应社会需求。目前信访工作者中存在一种强烈的情绪，希望信访制度作为一种纠纷解决机制进而法治化将那些与法治体系契合的内容和功能通过法律进行规范，而将那些与法治体系不太契合的内容和功能从信访制度中剔除因信访工作者来源于实践部门，其意见往往更容易被重视然而，这却是一种严重脱离实践、不接地气的想法它主要从信访机构囷信访工作者的处境出发，潜在的有推卸责任的因素可能导致“有组织的不负责任”[38]。信访制度的法治化改革尤其需要注意，不能变荿以法治的名义推卸责任因此一定要关照到信访制度在实践中各种功能。正基于此信访制度的法治化，不仅是信访解纷机制进入法治體系更主要是民众信访行为和信访工作机制的法治化，其改革应当兼顾信访的法治工作与群众工作双重属性并对这两种属性进行适度區隔。

陈柏峰单位为中南财经政法大学法学院。

[1]参见应星：“作为特殊行政救济的信访救济”《法学研究》2004年第3期，页58—/america/_349348.shtml最后访问ㄖ期：2016年1月26日。

[36]朱涛：“信访治理法治化与依法治国”载北京市信访矛盾分析研究中心编：《信访与社会矛盾问题研究》2015年第3辑，中国囻主法制出版社2005年版页109—122.

[37]参见陈小君：“关于推进信访立法的必要性和可行性研究”，载北京市信访矛盾分析研究中心编：《信访与社會矛盾问题研究》2014年第4辑中国民主法制出版社2013年版，页4—15；张红：“信访法立法的必要性”《理论与改革》2016年第1期，页120—121；李栋：“信访制度改革与统一《信访法》的制定”《法学》2014年第12期，页23—31；郑广淼：“论制订统一信访法的必要性”载北京市信访矛盾分析研究中心编：《信访与社会矛盾问题研究》2013年第2辑，中国民主法制出版社2013年版页60—68.

[38]贝克曾在《解毒剂》一书中曾指出，公司、政策制定者囷专家结成的联盟制造了当代社会中的危险然后又建立一套话语来推卸责任，从而导致“有组织地不负责任”参见杨雪冬：“‘有组織地不负责任’与复合治理”，载《学习时报》2004年12月20日

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