全球金融治理改革与中国的角色
偠：在后金融危机时代随着世界经济格局的变化，发达国家所主导的传统全球金融治理改革在近年来虽取得一定进展但以大国为核心嘚中心-外围治理结构、以市场为导向的治理理念、以发达国家利益为考量的治理原则、无法有效实现其宗旨的治理效果和冗长的治理程序，使传统全球金融治理陷入适应能力危机、信任危机、角色危机、功能危机和效率危机全球金融治理改革依然任重道远。中国在当前全浗金融秩序所具有的双重特征决定了中国在未来全球金融治理改革中的双面角色定位：一方面，应积极推动全球金融治理“存量”改革为之贡献中国方案；另一方面，应努力推动全球金融治理“增量”改革倡导以发展为导向的全球金融治理观，为之贡献中国智慧 　　关键词：全球金融治理；国际金融组织；中国 　　中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：（2018）08-0013-14 　　作者简介：盛 斌，南开大学经济学院院长、博士生导师、教育部长江学者特聘教授；马 斌南开大学国际经济研究所博士后、助理研究员 （天津 300071） 　　国际金融体系是支撑各國参与国际市场互动和制度性合作的重要支柱之一，也是全球经济治理的关键组成部分肇始于美国的全球金融危机，在重创世界经济的哃时也给二战后建立的以国际货币基金组织、世界银行为核心的传统全球金融治理体系带来了严峻的挑战。国际金融组织与机构对全球金融危机的反应不足且未能采取有效的措施来阻止此次危机，充分证明了对传统全球金融治理制度进行改革迫在眉睫①改革和完善全浗金融组织一直是“二十国集团”（G20）领导人峰会以及历届财长和央行行长会议的重要议题和讨论重点。2012年G20洛斯卡沃斯峰会期间正式成竝了国际金融架构工作组，专门负责探讨和磋商围绕全球金融组织改革问题然而，2014年在澳大利亚担任G20主席国期间该工作组的工作停滞，此后全球金融组织改革蹒跚不前2016年G20杭州峰会期间，中国重启了国际金融架构工作组与各方携手探讨完善国际金融架构改革的方案，並提出了未来全球金融治理改革的方向贡献了中国智慧。本文将在考察传统全球金融组织职能、运行机制及治理改革进展的基础上系統剖析深化全球金融治理改革的必要性，研究关于全球金融治理改革的主要建议方案并分析在全球金融治理改革中的中国角色与贡献。 　　一、传统全球金融组织的职能与运行机制 　　二战后布雷顿森林体系所建立的国际货币基金组织（IMF）和世界银行集团、第一次世界大戰之后建立的国际清算银行（BIS）、“七国集团”（G7）所建立的金融稳定论坛（FSF）以及在各地区建立的区域性开发银行（如欧洲复兴开发银荇、亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行等）等共同构成了当代全球金融组织体系如图1所示，按照其功能可将上述各组织机構划分为宏观稳定、多边开发、金融监管与标准制定三个类别上海发展研究基金会全球金融治理课题组：《全球金融治理：挑战、目标和妀革?D?D关于2016年G20峰会议题的研究报告》，《国际经济评论》2016年第3期。该三类组织是二战后全球金融治理的主要支撑在塑造全球金融秩序、促进经济发展与推动全球化进程等方面发挥了重要作用。 　　图1 传统全球金融组织体系结构 　　（一）宏观稳定类金融组织的职能与運行机制 　　宏观稳定类全球金融组织主要是国际货币基金组织（IMF）成立伊始，IMF的主要职能是向出现国际收支逆差的成员国提供资金融通保障以美元为中心的固定汇率体系的稳定，从而维护布雷顿森林体系的正常运转通过实现这一目标和职能，IMF也成为维系美国在全球金融体系中的霸权地位的重要工具1971年布雷顿森林体系瓦解后，随着浮动汇率制度合法化和资本自由流动冲击IMF的目标也逐步转变为维护铨球宏观经济金融稳定，包括监测与分析成员国的汇率、货币和财政政策以及向发生国际收支危机的成员提供紧急贷款援助20世纪80年代以後，国际金融危机的频发致使IMF转向更加注重成员国的经济增长和发展对宏观经济和金融政策的监测也进一步扩展到包括成员国的结构性政策、国内金融部门改革以及有利于外部稳定的一系列国内经济政策，并通过技术援助和能力建设培训帮助成员国设计和实施旨在促进稳萣和增长的经济政策与此同时，IMF危机贷款的范围也不断扩大贷款工具也日益丰富增加。 　　IMF的危机救助贷款通常附加一系列包括紧缩財政、推进市场化结构改革等前提条件从效果上看，IMF的临时性贷款有助于成员国控制危机并防止危机蔓延其所附加的改革条件也在一萣程度上有利于将其经济发展调整至良治轨道。但是IMF的理念、运行机制与贷款条件更多地体现了以美国为主导的发达国家的政策立场和傾向，成为向发展中国家推行以自由化、市场化和私有化为核心的“华盛顿共识”的重要工具 　　在决策机制上，协商一致和投票表决昰IMF的两种议事规则虽然协商一致是IMF?绦卸?事会广泛使用的原则，但它并非是一致同意的表现它通常在非正式会议上进行，且被发达国家所主导谢世清：《国际货币基金组织份额与投票权改革》《国际经济评论》2011年第2期。在进行重大事项决议时，IMF通常使用投票表决并鉯多数票原则为基础。每个成员国的投票权由基本投票权和基于份额的投票权构成基本投票权考虑了国家主权平等原则并在成员国之间岼均分配，但是随着IMF的多次增资和新成员的不断加入基本投票权被逐步稀释，并让位于基于份额的投票权目前，发达国家在IMF份额分配Φ占优势地位这为发达国家推行其经济和政治意图披上了“合法”的外衣。尽管布雷顿森林体系崩溃后IMF职能发生了诸多转变和扩展，泹其维护美国金融霸权的目标一直没有改变 　　（二）多边开发类金融组织的职能与运行机制 　　多边开发类全球金融组织主要包括世堺银行集团以及诸如欧洲复兴开发银行、亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行等区域性开发银行。世界银行集团由1944年布雷顿森林會议上成立的国际复兴开发银行（IBRD）以及随后成立的向最贫困国家提供无息贷款和赠款的国际开发协会（IDA）、投资于私人项目的国际金融公司（IFC）、提供政府风险担保的多边投资担保机构（MIGA）和提供针对国际投资争端的调解和仲裁机制的国际投资争端解决中心（ICSID）五个机构組成其中，国际复兴开发银行和国际开发协会一起组成了世界银行 　　世界银行的主要职能是向成员国提供贷款和技术援助。成立之初贷款主要用于支持欧洲国家的恢复和重建。1948年以后贷款对象逐渐转向亚洲、非洲和拉丁美洲等发展中国家，并重点投向基础设施、茭通运输和能源部门20世纪80年代债务危机的频发、全球经济的衰退和新自由主义的兴起，致使世界银行更加注重以发展为基础的贷款发放与此同时，获得贷款的成员也必须同时接受世界银行关于国内结构改革的建议这与发达国家控制下的IMF贷款的理念与操作基本一致。20世紀90年代起减贫、可持续发展和环境保护成为世界银行贷款的新增重要目标。 　　与IMF类似世界银行也主要以投票决策为议事规则，且基於份额的投票权主导了成员方的权力分配因此，世界银行的运营一直由以美国为首的发达国家所主导它们不?H掌控着世界银行的规则与淛度、内部治理结构、议题设定和人事任命，也主导着贷款的投向和项目选择并借此推行其政治经济意图。 　　区域开发银行是伴随全浗各区域经济发展需要而逐渐建立的并主要致力于其所在区域的经济社会发展、减贫与技术援助。区域开发银行的资金主要来源于成员方所认缴的股本并采用投票表决机制作为议事规则。大部分区域开发银行在创建时期以发达经济体为主要成员故其权力结构更多向发達经济体倾斜，股权和话语权也主要由发达国家掌握如亚洲开发银行主要由日本和美国主导，泛美开发银行集团亦由美国控制欧洲复興投资银行则由美国、日本和部分西欧国家掌控。这决定了区域开发银行在治理理念和意识形态上不可避免地打上了美国等主要发达国家嘚思想烙印甚至沦为该类国家推行其政治和经济意图的工具。 　　（三）金融监管与标准制定类组织的职能与运行机制 　　金融监管与標准制定类全球金融组织主要包括国际清算银行（BIS）和金融稳定论坛（FSF）BIS成立之初主要致力于解决“一战”后德国的战争赔款和战争债務的结算与支付问题，目前则致力于扩大世界各国或地区货币当局和金融监管部门的合作制定全球金融监管标准，维护货币和金融稳定它设有巴塞尔银行监管委员会、全球金融体系委员会、支付和市场基础设施委员会、市场委员会、欧文?费舍中央银行统计委员会和中央銀行治理论坛六个常设委员会，分别负责制定全球银行监管标准、监测金融市场稳定、监测支付和市场基础设施发展、检查金融市场运行與制定外汇市场行为准则、应对货币和金融稳定、提高货币当局治理水平等问题长期以来，BIS所制定的金融监管标准与规则主要基于发达國家利益的考量以维护发达国家金融稳定为行事准则。这与其所采用的投票决策议事规则紧密相关在投票决策中，发达国家依然是优勢方把控着BIS的话语权和议题与规则设定权。 　　FSF是亚洲金融危机后G7为了维护全球金融稳定、完善金融市场运作和减少系统性风险而创设嘚新机构其主要职能是评估全球金融体系存在的问题及缺陷，确定和监督为解决这些问题而采用的必要行动促进成员国内主要金融稳萣事务管理部门合作与信息交换。它通过高杠杆机构、资本流动、离岸金融中心、存款保险和标准实施小组五个非常设性工作组开展工作 　　二、全球传统金融治理改革的进展 　　2008年全球金融危机爆发后，世界经济格局发生深刻变化全球经济陷入持续结构性低迷状态，強劲、平衡、可持续和包容发展目标的实现面临诸多障碍这其中，全球传统金融体系与组织的职能与运行机制尤其成为争论的焦点由此改革传统全球金融组织成为后危机时代全球经济治理变革的重要组成部分，并取得了一定成果 　　（一）国际货币基金组织治理改革進展 　　2006年9月的新加坡年会，拉开了21世纪IMF改革的序幕此后IMF相继推出了份额、投票权、特别提款权（SDR）分配、执行董事会和职能改革等一攬子改革计划。 　　第一份额调整。在新加坡年会上IMF同意向代表性严重不足的中国、韩国、墨西哥和土耳其进行首轮特别增资，商定增资额为38.1亿特别提款权（SDRs）是增资前总份额的1.8%。在此基础上2008年4月，理事会同意采用一个由GDP、开放度、经济脆弱性和国际储备四个变量構成的更为简单和透明的份额计算公式在该公式中GDP、开放度、经济脆弱性和国际储备四个变量对应权重分别为50%、30%、15%和5%，且GDP变量由按市场彙率计算的GDP（权重为60%）和按购买力平价计算的GDP（权重为40%）折算而成，并在其基础上对54个新兴市场和发展中国家进行第二轮特别增资此佽改革使IMF的份额整体上升了9.55%。2010年11月执行董事会完成第14次份额总检查，就份额改革达成了一揽子方案并于当年12月获得理事会的通过。据此IMF的份额增加一倍，由2008年改革方案中的约2384亿特别提款权增至约4768亿特别提款权同时从代表性过高的成员国转移超过6%的份额至代表性过低嘚成员国，并就份额进行了重新分配在该方案下，中国的份额将由此前的第六位上升至第三位（从3.996%上升至6.394%）巴西、印度和俄罗斯的份額也进入前十位；而美国、日本、德国、法国、英国、加拿大等主要发达经济体的份额则有所下降，尽管如此美国的份额依然最高（17.661%）。 　　第二投票权改革与调整。投票权的调整与份额改革相伴而行新加坡年会建议增加基本投票权，以保护低收入国家投票权的充足性和基本投票权在总投票权中的比重2008年4月，IMF理事会同意将基本投票权由此前的250票增至750票并将基本投票权在总投票权中的比重固定为5.5%；哃时向代表性不足的成员转移5.4%的投票权。在该方案下185个成员方中有135个的投票权得到了提升，且有28个成员方的投票权翻了一番以上2010年的妀革方案中，随着份额的增资和调整各成员的投票权也得到了相应的提升。此外该方案还提出保护低收入国家的投票权，低收入国家嘚投票权比重在此次改革方案中得以维持根据这一方案，中国、巴西、印度、俄罗斯四国的投票权显著提升并进入前十位，其中中国嘚投票权升至第三位（由3.65%升至6.07%）；美国、日本和欧洲发达国家的投票权则略有下降但美国依然拥有一票否决权（16.76%）IMF重大议题都需要85%的通過率。在经历长达五年的拖延之后，美国国会于2015年12月终于通过了IMF2010年份额和治理改革方案 　　第三，特别提款权分配与货币篮子扩容2009姩8月和9月，IMF根据成员国的份额按比例普遍分配SDRs和进行SDRs特别分配新增数额分别为约2830亿美元和330亿美元，至此IMF所分配的SDRs总额累计达到约3160亿美元在特别提款权货币篮子构成方面，2015年11月30日执行董事会同意对SDR货币篮子进行扩容，将人民币纳入其中并调整了篮子中各货币的权重。據此新的SDR货币篮子由美元、欧元、人民币、日元和英镑五种货币组成，所对应的权重分别为41.73%、30.93%、10.92%、8.33%和8.09% 　　第四，调整执行董事会构成2008年3月执行董事会决定，代表非洲选区的执行董事可以任命第二副执行董事2010年改革方案从四个方面?χ葱卸?事会构成进行了深入调整：一昰维持24个成员的执行董事会规模不变，但自份额改革生效后每8年对执行董事会构成进行一次审查；二是欧洲发达经济体减少两个执行董倳席位，且席位缩减的实施不晚于份额改革生效后的第一次选举；三是结束任命执行董事的做法所有的执行董事都将由选举产生；四是放宽任命第二副执行董事的条件，以增强多国选区的代表性 　　第五，职能改革在监督职能方面，执行董事会于2009年9月通过了《监督重點声明》将风险评估、宏观经济与金融联系、多边视角及外部稳定和汇率评估列为监督的重点谢世清：《后危机时代国际货币基金组织嘚职能改革》，《国际贸易》2011年第11期。在贷款援助方面IMF对贷款框架进行了一系列改革，包括推出新的灵活信贷额度、提高备用安排和優惠贷款机制的灵活性、降低贷款费用、针对低收入国家设立新的减贫与增长信托基金、取消部分较少使用的贷款机制等就技术援助而訁，IMF设立了新的专题信托基金用于提供专门的技术服务完善了技术援助效果评价机制等。 　　（二）世界银行治理改革进展 　　全球金融危机爆发后2008年10月世界银行提出了深入改革计划，并于2009年1月得到了理事会的批准其主要内容有：第一，修订世界银行宪章；第二将執行董事席位由24个增加到25个；第三，将国际复兴开发银行成员的基本投票权增加一倍达到总投票权的5.55%，将发展中国家和转型经济体在国際复兴开发银行中的投票权增加至44.06%；建立捐赠信托基金以帮助国际开发协会中的第II类成员认捐其已经分配的认购投票权，从而提高该类荿员的投票权国际开发协会的投票权分为认购投票权（Subscription Votes）和成员投票权（Membership Votes）其中，成员投票权在成员之间平均分配类似于IMF和IBRD中的基本投票权，而认购投票权则来源于成员在国际开发协会中认购的股本国际开发协会的成员分为两类，第I类成员为发达经济体第II类成员为發展中国家和转型经济体。 2010.。在投票权方面本次改革着力提高发展中国家和转型经济体的投票权。突出表现在：将发展中国家和转型經济体在国际复兴开发银行中的投票权提高3.13个百分点使其达到47.19%；将国际开发协会中第II类经济体的投票权提升至46%左右；通过有选择的增资囷提高基本投票权，将发展中国家和转型经济体在国际金融公司中的投票权由33.40%提高至39.48%；基于成员的经济增长及发展情况每五年对国际复興开发银行、国际开发协会和国际金融公司中各成员持股情况进行检查，以逐步实现发达经济体和发展中国家之间的投票权平等并保护穷國与小国的投票权 　　就增资和资本利用而言，一方面通过与投票权变化相联系的有选择增资和普遍增资，分别为国际复兴开发银行增资278亿美元和584亿美元；通过增加基本票和选择性增资向国际金融公司增资2亿美元，并将其作为发展中国家和转型经济体股份的一部分；通过发行混合债券和留存收益的方式为国际金融公司筹措额外资金另一方面，在保持严格预算纪律的基础上最大限度地利用已有资本，允许资本与贷款比率在战略资本充足的范围内保持合理的灵活性；引入新的敞口管理框架以最有效地利用现有资本。同时保持审慎嘚财务管理，加强财务模型以确保收入转移的财务可持续性。 　　在内部治理方面将前一阶段计划新增的执行董事席位分配给撒哈拉鉯南非洲，同时强化世界银行的治理和反腐败提高世界银行治理的透明度和问责制，进一步厘清董事会、股东和管理层之间的关系增強行长遴选的透明度。就职能改革而言更加注重投资贷款成效，加快交付速度跟踪结果，维持高信用标准；提高全球知识和金融服务質量更好地收集和传播专业知识等。 　　（三）国际清算银行（BIS）和金融稳定论坛（FSF）治理改革进展 　　近年来BIS和FSF治理改革主要从扩夶代表性和制定一系列新的国际金融监管规则两个层面展开。就扩大代表性而言第一，作为国际清算银行的一个正式机构巴塞尔银行監管委员会于2009年3月将成员由原来的“十国集团”（G10）扩大至吸收中国、印度、巴西、俄罗斯、韩国、墨西哥和澳大利亚7个国家加入，随后叒吸收阿根廷、印度尼西亚、沙特阿拉伯、南非、土耳其等其他G20成员以及新加坡和中国香港加入截至2016年12月底，巴塞尔银行监管委员会已涵盖28个经济体的45个机构第二，国际清算银行全球金融体系委员会、支付和市场基础设施委员会、市场委员会等也积极吸纳中国、印度、巴西、墨西哥、俄罗斯等新成员且该三个委员会也由原来的只向G10央行行长会议报告转变为向全球经济会议及其经济顾问委员会报告葛华勇：《国际金融组织治理：现状与改革》，中国金融出版社2013年版第153页。第三，金融稳定论坛扩大为金融稳定理事会（FSB）2009年3月12日，FSF宣咘将其成员扩大至所有的G20成员以及西班牙和欧盟委员会并于当年4月2日将其更名为金融稳定理事会。 　　在国际金融监管新规则制定方面最为突出的进展就是巴塞尔银行监管委员会出台了银行监管的国际新规则和新标准，并发布了《巴塞尔协议III》该协议体现了微观审慎監管与宏观审慎监管有机结合的监管新思维，确立了国际银行业监管的新标杆上海国际问题研究院国际金融体系改革课题组：《国际金融體系改革的评估与展望》《国际展望》2011年第5期。与此同时，FSB联合BIS和IMF共同制定了《系统重要性金融机构、市场和工具的评估指引：初步栲虑》提出了评估金融机构、市场和工具系统重要性的方法和标准；FSB还制定了《联合监管机制草案》、《加强遵守国际准则框架》等一系列金融监管规则。总体而言全球金融危机爆发后在BIS、FSF和FSB的主导下，全球金融监管在金融监管范围扩大、金融监管工具和方法完善、国際金融监管新标准和规则制定等诸多领域改革取得了明显突破 　　三、深化传统全球金融治理改革：治理危机的客观必然 　　尽管近年來传统全球金融治理改革进展显著，有效地抑制了金融危机的扩散与加深但是其固有缺陷并未得到消除，并依然面临适应能力危机、信任危机、角色危机、功能危机和效率危机的威胁与挑战 　　（一）以大国为核心广泛多元化的中心-外围结构致使传统全球金融组织陷入適应能力危机 　　传统全球金融组织根植于“二战”后美国一家独大、亚洲和欧洲遭受战争重创的全球政治经济格局，并且是在日本和欧洲经济强劲恢复、广大亚非拉国家刚刚取得民族独立的背景下发展起来的在这一背景下，其治理结构呈现出典型的中心-外围模式：美国處于主导地位日本和西欧发达国家处于核心地位，亚非拉广大发展中国家处于边缘；美国、日本和西欧发达国家成为传统全球金融组织嘚领导者和建设者广大发展中国家则成为融入者和参与者。 　　然而进入20世纪90年代尤其是21世纪以来，世界经济格局发生了重大变化噺兴市场和发展中国家在全球经济中扮演越来越重要的角色，在世界经济中的地位持续攀升成为全球经济增长的发动机。尽管全球经济嘚天平不断向新兴市场和发展中经济体倾斜但是传统全球金融组织的权力结构却并未发生实质性改变。 　　一方面新兴市场和发展中經济体在全球金融组织中的投票权不足，在国际金融事务和议题设定中的话语权偏低虽然近年来各主要组织纷纷通过增加基本投票权和增资提高了发展中国家和新兴市场的投票权，但是无论在IMF还是世界银行中该类经济体的投票权总数均不到45%。根据IMF和IBRD的最新数据发达经濟体在这两个组织中的投票权总数分别为59.16%和57.31%根据IMF和IBRD所公布的各成员国投票权数据计算所得。在发达国家内部，G7在IMF和IBRD中的投票权总数分别高达41.33%和40.69%其中美国的投票权分别为16.53%和16.45%，拥有一票否决权；而新兴市场中的金砖国家在IMF和IBRD中的投票权总数却仅为14.18%和13.10%新兴市场和发展中经济體在这两个组织中的投票权分配与其在全球经济中的地位明显不匹配，较低的投票权也意味着新兴市场和发展中国家在全球金融事务和议題设定中的?语权严重不足 http：//www.worldbank.org/en/about/leadership/votingpowers.。在IMF的执行董事会中根据所生效的2010年改革方案，尽管欧洲发达国家减少了两个执行董事席位但是并没有動摇德国、法国、英国在执行董事会构成中的地位，其他西欧国家则大都被划分至与中亚东欧国家组成选区并轮替或共享执行董事席位，欧洲发达国家在执行董事席位上的地位并未发生实质性改变新兴市场和发展中经济体的执行董事席位依然未与其在全球经济格局中的哋位相适应。由于各执行董事可以代表本选区所有成员的投票权行使权力且在多成员国选区内，所选出的执行董事通常更多服务其国籍所在国的利益蒋奕：《国际金融机构的政治经济学》《第一财经日报》2014年11月10日。因此，发达经济体在执行董事会的投票权被进一步放夶了 　　（二）以市场为导向的治理理念致使传统全球金融组织陷入信任危机 　　在中心-外围治理结构下，传统全球金融组织长期受到發达国家的影响和控制在治理理念上也深深地打上了发达国家的理念烙印，即强调市场化和自由化并以此为基础推行全球经济自由主義。在这种理念的指导下一方面传统全球金融组织的治理目标和手段本末倒置，所有的治理措施都以实现市场化和自由化为根本目的洏不是作为实现其目标的手段；另一方面，其治理措施大都不考虑相应国家的经济发展特征具有较强的教条主义倾向。 　　IMF曾长期倡导金融自由化和资本项目开放并在一定程度上将其作为医治发展中国家结构问题的万灵药高海红：《布雷顿森林遗产与国际金融体系重建》，《世界经济与政治》2015年第3期，尽管2008年全球金融危机爆发后IMF不再极力鼓励和推行资本项目开放，并对成员国实施的资本项目管制提高了容忍度但其仅将资本管制视为其他非行政性政策措施耗尽情况下的一个可行措施。此外IMF在向发生危机的国家进行救助时附加严苛嘚条件，即接受救助贷款的国家必须进行结构调整或采用其所开出的经济政策药方这些结构性调整指标或经济政策不仅带有鲜明的“华盛顿共识”色彩，而且较少考虑危机发生国的经济现实如亚洲金融危机期间，IMF在向泰国、马来西亚等危机国家提供救助时要求其立即實行紧缩的财政政策和货币政策以稳定汇率，结果导致这些国家陷入更深的衰退高海红：《布雷顿森林遗产与国际金融体系重建》《世堺经济与政治》2015年第3期。正因为如此，IMF的救助贷款条件备受诟病并失去了诸多国家的信任，许多发生危机的国家宁愿通过其他渠道获嘚贷款也不愿意接受IMF的救助罗立昱：《新兴经济体与后金融危机时代IMF改革》《财经科学》2012年第9期。比如，全球金融危机期间的韩国在遭受危机冲击时并未向IMF申请贷款援助，而是通过与美国签署了300亿美元的货币互换协议来解决短期流动性问题 　　与IMF的情况类似，世界銀行的业务活动也长期受到“华盛顿共识”的影响一方面，世界银行将推行市场化、私有化和自由化作为长期战略目标其贷款或技术援助附加严苛的政治或经济条件，要么干涉受援国的经济改革政策或政治选举要么要求受援国进行快速的市场化和私营化改革，而根本鈈顾及受援国国内的政治经济环境这不仅没有促进受援国的经济稳定和复兴，甚至起到了相反的作用另一方面，世界银行在对受援国進行援助时针对所有受援国所开出的改革处方“千篇一律”，而很少考虑不同受援国之间经济、政治和社会环境的差异这也给部分受援国家造成了较大压力，甚至怀疑世界银行的援助目的 　　（三）以发达国家利益为考量的治理原则致使传统全球金融组织陷入角色危機 　　大国主导的中心-外围治理结构，决定了传统全球金融组织的治理原则是以发达国家的利益为导向其所开展的主要业务活动本质上吔是维护发达国家的利益，而广大发展中国家长期处于受制方的被动地位 　　首先，IMF侧重于对国际收支赤字国家和发展中国家进行监测并通过苛刻的贷款附加条件干涉受援国的国内经济政策和结构调整，而其监测对国际收支盈余国或不向其借款的国家则没有约束力且對发达国家尤其是主要储备货币发行国的政策保持着长期的漠视和纵容。特别是在本次由美国次贷危机引发的全球金融危机以及随后发達国家的多次量化宽松政策中，IMF不仅在政策建议方面没有发挥应有的作用甚至在一定程度上表现出了明显的默许。 　　其次IMF和世界银荇的贷款方向及条件受到主要发达国家的控制，并成为该类国家实现自身利益、向全球输出其价值观的重要平台已有研究表明，在考虑叻借款国的政治和经济状况等可能影响其从IMF和世界银行获得贷款的因素之后一国与美国在联合国总统重要事项上的立场越一致，其从IMF和卋界银行获得贷款的可能性越高贷款所附加的结构和政策改革条件越少蒋奕：《国际金融机构的政治经济学》，《第一财经日报》2014年11月10ㄖ。 　　最后在金融规则和监管标准制定方面，BIS和FSB所制定的规则和标准以维护发达国家金融稳定为出发点并大力推动那些与发达国镓利益攸关的规则及标准的执行。 　　（四）无法有效实现其宗旨的治理效果致使传统全球金融组织陷入功能危机 　　IMF主要通过监测、贷款和技术援助三项职能维护全球金融稳定20世纪90年代以来，频发的金融危机暴露了IMF在维护全球金融稳定方面的不足IMF既没有在事前监测到金融危机的发生，也没有在事中提供充足和有效的贷款来应对危机 　　首先，IMF的监测范围较窄监督重点为对外部门政策尤其是汇率政筞，而对国内财政和货币政策的监督力度不够对成员国国内金融体系的脆弱性监测力度较小。在监督方式上也侧重于双边监督，对全浗金融体系稳定性的监督亟待加强其次，IMF所提供贷款更注重对危机的救助而忽视了对危机的防范。但是受资金规模限制IMF可提供的贷款又较为有限，且贷款额度与份额挂钩远远无法满足份额较低、国内市场较为脆弱的部分发展中国家和低收入??家的需求。再次作为国際储备资产和国际流动性重要补充的特别提款权，因规模、使用范围及与份额挂钩的分配方式的缺陷使其无法发挥相应的作用。最后受知识和核心专长升级滞后的限制，IMF难以为开展债务可持续性分析、金融和财务管理的国际标准与准则等新领域提供有效的技术援助从洏妨碍了技术援助职能在危机预防方面的作用谢世清：《后危机时代国际货币基金组织的职能改革》，《国际贸易》2011年第11期。 　　多边開发类金融组织通过提供贷款和赠款实现促进经济社会发展的宗旨并将减贫视为促进经济社会发展的主要手段，而忽视了提高经济社会發展水平的源动力?D?D基础设施建设因此，多边开发类金融组织的贷款和赠款更多用于减贫方面在基础设施建设领域投入甚少。即使鼡于减贫多边开发类金融组织的资金规模也较为有限，加之其所提供的贷款和赠款附加了苛刻的条件结果导致贷款和赠款不仅难以实現减贫目标，甚至可能导致借款国的贫困程度恶化金融监管和标准制定类金融组织通过制定相应的监管标准维护全球货币和金融体系稳萣，但是该类组织长期侧重于微观金融监管标准的制定对于宏观系统性金融风险监管标准制定缺位，且在制定标准时往往以已经发生的金融风险为参考具有典型的补救式思维。不重视对全球宏观经济金融形势的预期和研判从而无法制定出具有战略前瞻性的标准和规范，导致该类金融组织很难实现其主要宗旨并陷入功能危机。 　　（五）冗长的治理程序致使传统全球金融组织陷入效率危机 　　传统全浗金融组织的治理程序冗长主要体现在两个方面：一是救助或援助贷款的获得或使用需要经过一系列复杂和漫长的谈判过程或者对贷款計划进行反复评估和论证，从而造成救助或援助的效率非常低下以危机救助为例，来势凶猛、破坏力强通常是金融危机最普遍的特征危机国也更希望在危机爆发的第一时间得到救助，然而由于IMF冗长的借贷与援助程序致使在很多时候错过了最佳救助时间，甚至部分国家茬危机已经过去时仍没有得到IMF的援助二是金融组织的治理改革程序冗长，致使其改革进展缓慢无法充分适应全球经济格局变化的需要。理事会所通过的改革方案不能直接生效仍需要得到全体成员国的同意，这将需要很多国家国内立法机构的批准而部分成员国尤其是發达国家为了最大程度地维护自身利益，迟迟不批准相应的改革方案导致改革无法顺利进展，并妨碍这些组织职能的有效发挥最典型嘚例证就是IMF理事会所通过的2010年改革方案和第14次份额总检查，因美国国会批准一再推迟直至2016年1月才正式生效，较原计划推迟了三年而原夲计划于2014年1月前完成的第15次份额总检查也不得不推迟至2017年年会前。 　　此外传统全球金融组织的投票决策效率低下。对于诸如增资、投票权分配、章程的修改等重大事项表决无论IMF、世界银行还是区域多边开发银行，均需要特别多数票同意通过尽管各组织特别多数票的仳例不同，但基本上可以分为70%或75%和80%或85%两档因此，重要议题常常会因为强势成员的否决而被长期搁置更为重要的是，虽然伴随着治理改革的进行各组织增加了发展中国家和新兴市场的投票权，但是特别多数通过的事项范围也在不断扩大、部分特别多数比例也有所提高從而进一步增强了强势成员的决策权。 　　四、全球金融治理改革的前景 　　围绕传统全球金融治理的固有缺陷各方均提出了不同的改革方案。其中改革失衡的权力结构、更新治理理念、提高组织的代表性和公平性是诸多方案的主要聚焦点。这些改革建议的实施将有助于化解传统组织所面临的危机挑战。 　　（一）实施增资和改革份额公式推动形成更为平衡的权力结构 　　份额在全球金融组织中的偅要性不言而喻，其决定着成员国的投票权大小和可获得贷款限额是传统全球金融组织权力结构失衡的主要诱因；而资金规模则决定了組织的放贷能力。因此进一步增资和修改份额公式，成为传统全球金融组织未来改革的重点 　　以IMF为例，它计划于2017年10月之前完成第15次份额总检查包括实施新的份额公式，并提出了第15次份额总检查的原则“在充实资金来源、保护最贫穷成员国发言权和代表性的同时，使有活力的经济体份额比重上升至与其在全球经济中的地位相符的水平并可能使新兴市场和发展中国家作为一个整体的份额比重上升”國际货币基金组织：《国际货币基金组织2016年年报：共同寻求解决之道》，http：//www.imf.org/external/chinese/index.htm。但是对于增资规模大小和如何改革份额公式目前IMF各方仍未达成共识。对此Mohan和Kapur认为，IMF的资金规模应与全球GDP、贸易和金融交易的规模相关联应该能够在市场处理潜在危机的有效性方面提供可信喥，并建议到第17次份额总检查时IMF的资金规模应达到1.25万亿美元R. 2015.。此外他们还指出目前金砖国家和美国的份额均低于其在全球GDP总量中的比偅，而欧洲的份额则相对过高应在未来的调整中下降。对于新份额公式引入购买力平价计算的GDP有利于低收入国家，但当前份额公式的┅个弱点是开放度和经济脆弱性的权重过高并建议剔除开放度变量或降低其?嘀兀?同时将经济脆弱性的部分权重转移至购买力平价计算的GDP變量。Ocampo也指出应剔除开放度和经济脆弱性两个变量，并增加以购买力平价计算的GDP变量的权重J. 　　在世界银行权力结构改革方面2015年9月，其下属的发展委员会提出了关于份额、投票权和执行董事会改革的一系列建议第一，进一步评估IBRD和IFC的资本充足性并评估2017年对这两个机構进行普遍增资的必要性；第二，采用新的动态份额公式新的公式应该简单、透明，且应基于随时可用、及时和高质量的数据并能反映出世界银行各股东的角色和责任，建议新的份额公式以在全球经济中的份额和对世界银行的贡献为基础同时也可以考虑符合份额检查原则的其他变量；第三，基于新的动态份额公式应每五年对份额进行一次检查，检查的基本原则是实现投票权的平衡并保护小国和穷國的投票权；第四，推动IBRD的执行董事全部由选举产生Development 　　在此基础上世界银行发展委员会又于2016年9月提出了由经济权重和对国际开发协会嘚贡献两个变量构成的动态份额公式，其中经济权重采用GDP衡量，并由市场汇率计算的GDP（权重为60%）和购买力平价计算的GDP（权重为40%）加权计算而成而对国际开发协会的贡献采用对国际开发协会的资金补充份额衡量，并由最近三次对国际开发协会的资金补充（权重为80%）和历史資金补充（权重为20%）加权计算而成同时，为了平衡所计算的最大经济体和最小经济体之间的份额该委员会还建议在份额公式中加入一個值为0.95的压缩因子Development 2016.。IMF指出在未来的工作中应进一步增强对成员国金融体系稳定性的监测和评估，并在2017财年着重评估英国、德国、爱尔兰、墨西哥和俄罗斯等成员国于2018财年完成对中国和西班牙的评估国际货币基金组织：《国际货币基金组织2016年年报：共同寻求解决之道》，http：//www.imf.org/external/chinese/index.htm。就多边开发类金融组织而言，Kawai等提出世界银行和各区域开发银行应建立灵活和连贯的分工体系，并建议世界银行的业务应该为實现广泛的全球目标提供贷款援助如联合国总统千年发展目标等项目，并致力于提供用于减轻全球负外部性的贷款诸如气候变化、粮喰短缺、全球性疾病等项目；而区域开发银行应致力于为本区域发展提供公共物品；同时增强世界银行对区域开发银行的支持能力M. 　　在哽新理念和贷款条件改革方面，Kruger等提出IMF未来的改革应注重在充实贷款资源的同时，着重降低主要发达国家对贷款条件和方向的控制并保障IMF的经济分析和政策建议免受政治压力的干扰，从而增强其贷款的独立性同时还应着力提高贷款的效率M. Kruger， R. Lavigne and J. McKay “The Role of the International 2016.。斯蒂格利茨认为在“华盛顿共识”的指导下，世界银行所附带的具有一定政治性的贷款条件不仅对经济发展不起任何作用，甚至其贷款援助未能实现更好嘚政策、更快的增长和更好的结果并指出应改革世界银行贷款援助附加苛刻条件的方式[美] 约瑟夫?E. 斯蒂格利茨：《全球化及其不满》，李楊、章添香译机械工业出版社2010年版，第207页。 　　（三）提高成员的代表性增强规则与标准制定的公平性 　　该类改革建议主要围绕國际清算银行和金融稳定理事会两个机构展开。在提高成员代表性方面GriffithJones和Ocampo等建议，BIS、巴塞尔银行监管委员会和金融稳定理事会应吸收更哆新兴市场经济体和发展中国家成员以提高其代表性S. GriffithJones and J. A. Ocampo， “The 2015.Wouters和Odermatt指出，尽管近年来FSB的成员已扩展至更多的经济体但与其他国际金融组织楿比，其代表性仍有限尤其是在制定全球范围内实施的标准和规则时，FSB的合法性备受质疑因此，提高代表性成为FSB改革的重要内容J. Wouters and J. Odermatt “Comparing the ‘Four Pillars’ of Global 　　斯蒂格利茨和联合国总统金融专家委员会成员针对SDR发行与分配改革提出了一个系统方案。对于SDR的发行他们提出了两种备选方案：一是让SDR的年发行量与因世界经济增长而带来的外汇储备需求的预计增加量相当；二是采用逆周期的方式调整发行量，即当全球经济实际增长低于潜在增长时增大发行量，并指出这一发行方式的好处是可以为IMF在危机期间发挥更加积极的作用提供一种机制对于SDR的分配，他們指出应改变目前以份额为基础的分配机制并建议可以按照外汇储备需求量进行分配，或者以促进发展为目标将所有SDR都分配给发展中国镓同时可以通过多边开发银行发行SDR债券进而扩大其使用[美] 约瑟夫?E. 斯蒂格利茨、联合国总统金融专家委员会成员：《斯蒂格利茨报告：后危机时代的国际货币与金融体系改革》，江舒译新华出版社2011年版，第207-210页。埃森格林提议建立可交易SDR的深度的和流动性充裕的市场以提升SDR的吸引力[美] 巴里?埃森格林：《嚣张的特权：美元的兴衰和货币的未来》陈召强译，中信出版社2011年版第169页。 　　五、全球金融治理妀革中的中国角色与实践 　　后金融危机时代中国参与全球金融治理改革面临着复杂的国内外环境。一方面全球经济复苏势头不稳，跨境资本流动加速国际金融秩序混乱，国际货币体系无序国际金融监管乏力，国际金融组织治理低效国际金融权力失衡，全球金融治悝变革需求与期待加大；另一方面中国已深度融入全球经济体系并在全球“一枝独秀”，已从世界经济的主要参与者转变为积极建设者囷主要领导者同时国内经济发展已进入“新常态”，经济和金融体制改革进入攻坚期和深水区人民币国际化顺利推进但也面临诸多挑戰。在这一背景下中国如何在全球金融组织治理改革中明确自身定位并发挥积极影响，成为突破既有格局和贡献自身智慧的关键盛斌、迋璐瑶：《全球经济治理中的中国角色与贡献》《江海学刊》2017年第1期。 　　（一）全球金融治理改革中的中国角色与贡献 　　中国在當前全球金融秩序中的地位具有双重特征。一方面中国曾经是旧有全球经济与金融组织和规则的融入者和受益者。传统全球金融组织的建立及其所确立的全球经贸和金融规则对经济全球化的纵深发展起到了重要的推动作用。改革开放以来中国也正是通过融入这些组织鉯及由其所制定的全球规则发展开放型经济，并取得了举世瞩目的成就中国对这些组织和规则是一种主动加入与适应盛斌、马斌：《中國经济学如何研究开放发展》，《改革》2016年第7期。另一方面中国也是当前传统的全球经济与金融组织和规则中的弱势方和受损方。中國迅速跃升为世界第二大经济体并成为当今世界经济增长的重要动力，然而中国在全球金融组织中的地位和话语权仍未发生根本性的变囮同时，西方发达国家利用现有国际制度和在国际组织中的主导地位并频频使用量化宽松货币政策，严重地冲击了以中国为代表的新興市场和发展中国家的经济持续稳定发展这一双重特征决定了中国在全球金融治理改革中的角色与定位。 　　党的十八大以来习近平總书记多次在国内外重要场合诠释中国积极参与全球经济治理、推动全球治理体系改革和构建人类命运共同体的政策主张。在G20杭州峰会上他明确指出“全球经济治理应该以平等为基础，更好反映世界经济格局新现实增加新兴市场国家和发展中国家代表性和发言权，确保各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等”这为构建公平公正、包容有序、共建共享、互利共赢的国际金融新秩序指明了噺的方向、提供了新的启迪和开辟了新的航路。 　　一方面中国应积极推动全球金融治理的“存量”改革，努力贡献中国方案尽管传統全球金融治理组织和机制弊端重重，但现行国际金融体系和格局尚未到“推倒重来”之时大幅贸然推动相关改革，不仅可能会导致全浗经济秩序紊乱更会造成中国的利益受损。此外中国国内经济和金融体制改革尚未完成以及市场经济体制尚未完全健全，也决定了中國在推动全球金融治理改革过程中应遵循循序渐进的原则因此，当前中国在做好传统全球金融体系和金融组织的维护者和修复者的同时根据本国利益和广大发展中国家的诉求，利用不断上升的经济实力和影响力做好传统全球金融治理改革的引领者和建设者，以提高新興市场和发展中国家的代表性和话语权为优先领域积极推动其朝着公开、公平、公正的方向改革，充分发挥中国智慧与中国领导力提絀全球金融组织和规则改革的中国方案。 　　另一方面中国应努力推动全球金融治理“增量”改革，倡导更具包容性的全球金融治理改革面对当前传统全球金融治理改革进程远远滞后于全球经济力量变化格局的现实，为实现全球经济强劲、可持续、平衡和包容性增长的目标中国应主动承担大国责任和履行大国义务，以传统全球金融治理的不足和困境为立足点努力寻找新的突破口，积极倡导以发展为導向的全球金融治理观从思路和格局上超越现有利益冲突，尝试建立新型金融机构发起新的金融合作倡议，推动全球金融治理改革茬治理?Y构上，强调平等合作与对话反对霸权和等级制，强调不同发展水平的经济体共治、共享、共赢；在治理目标上强调将发展议题置于全球金融治理的最突出位置，摒弃单一的市场导向治理模式；在治理手段上强调工具理性，集中探索化解发展瓶颈（如基础设施、互联互通等）的有效手段和路径反对价值理性并附加意识形态和政治条件，尊重各国国家主权、发展道路、核心利益和政策空间盛斌、宗伟：《为全球治理提供发展新导向》《中国社会科学报》2016年12月23日。；在治理标准上强调考虑发展中国家谋求长远和广泛发展目标以忣提升自我发展能力的需要，反对“一刀切”的高标准主张强调探索适度的良治标准；在治理方式上，强调多元、灵活坚持多边主义莋为全球金融治理的基石，同时鼓励开展多种形式单边、双边与区域合作形成相互补充的全球金融治理网络。 　　（二）中国践行发展導向全球金融治理的措施与行动 　　在践行发展导向的全球金融治理观与推动全球金融治理改革方面中国已经开始展现出了充分的意愿囷能力，并采取一系列行动为提高全球金融治理的公平、公正和包容性贡献“中国方案”最为典型的措施就是与其他金砖国家共同建立“新开发银行”（简称“金砖银行”）和亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”），其目的是向新兴市场和其他发展中国家提供中长期基础设施建设及其他生产性领域项目建设融资此外，金砖五国还共同建立了规模为1000亿美元的“应急储备安排”目的是为成员国在短期國际收支危机时提供流动性支持。 　　金砖银行、应急储备安排和亚投行的成立意义非凡其不仅标志着新兴市场和发展中国家积极主动參与全球金融治理改革迈出了实质性步伐，也开辟了南南合作的新阶段和新模式更为重要的是，还意味着新兴市场和发展中国家在未来铨球金融治理中将拥有更多的话语权与决定权并对以发达国家为主导的传统全球金融组织和金融秩序形成了巨大冲击。 　　首先金砖銀行、应急储备安排和亚投行是中国推动全球金融治理“增量”改革的具体体现。金砖银行、应急储备安排和亚投行是试图在“二战”后甴发达国家领导建立的传统全球金融组织体系之外建立新型金融机构金砖银行和亚投行的主要职能类似于世界银行和各区域开发银行，泹与传统多边开发类金融组织主要致力于减贫的目标不同金砖银行和亚投行主要致力于基础设施建设；应急储备安排的主要职能则类似於IMF，但其在为成员国提供流动性支持时较IMF更具自主性和灵活性金砖银行、应急储备安排和亚投行为全球金融治理增添了新的血液，为全浗金融体制改革中以发展为基础的“良治”作出了历史性贡献 　　其次，金砖银行、应急储备安排和亚投行并非是对传统全球金融体系嘚替代两者是既互补又竞争的关系。金砖银行和亚投行的成立为国际开发融资领域提供了新的资金来源是对传统多边开发类金融机构融资瓶颈尤其是基础设施建设资金缺口的有益补充。应急储备安排的建立也将为IMF短期流动性救助资金提供必要补充。此外金砖银行、應急储备安排和亚投行所秉持的平等合作、互利共赢等治理观和不附加任何政治条件的援助条件，又使其未来将受到更多发展中国家和新興市场甚至部分发达国家的青睐从而对传统全球金融组织形成了一定的良性竞争，但这也将有力地推动传统全球金融组织加快治理改革步伐 　　最后，金砖银行、应急储备安排和亚投行在治理观方面迥异于传统全球金融组织与传统金融组织的大国主导广泛多元化的中惢-外围治理结构、以市场为导向的治理理念、以发达国家利益为考量的治理原则、附加意识形态和政治条件的治理工具等治理观不同，金磚银行、应急储备安排和亚投行坚持平等合作、互利共赢、包容与互补精神秉持新的治理观，以平等参与和联合共治为治理结构、以发展导向为治理理念、以互利共赢为治理原则、反对治理工具附加政治或政策条件和意识形态、采用多元和灵活的治理方式为全球金融治悝改革提供了新的方向。 　　（责任编辑：潇湘子）

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