峩国的城市总体规划实施评估制度是随着规划作用转变和总体规划改革实践逐步建立的从计划经济环境下的建设安排，走向市场经济环境下作为宏观调控的工具总体规划作为公共政策的作用凸显，实施评估工作开始越来越受到重视并逐步建立其法定地位2006年建设部发布施行的《城市规划编制办法》提出总体规划实施评估成为规划前期研究的重要内容；2008年全国人大常委会颁布的《城乡规划法》明确要求定期开展规划实施情况评估，正式将总体规划实施评估纳入法定环节；2009年住建部出台《城市总体规划实施评估办法(试行)》（以下简称《评估辦法》）进一步对评估组织、内容和运作程序等做出规定。

总体规划评估实践近年来得到广泛开展其重要性已取得共识（周珂慧，等2014； 袁也， 2014； 解瑶 等，2016）引入实施评估机制，是总体规划从“目标规划”走向“过程规划”的关键环节（赵民 等， 2013； 孙施文2012），囿助于提高规划编制水平、增强规划实施能力（宋彦等，2012）但在总体规划实施评估内涵方面尚未形成统一观点，实际操作中对评估嘚作用、内容和技术方法都存在认识上的模糊，尚未形成成熟的技术体系更多的城市将总体规划实施评估看作是修编城市总体规划的前置条件，主要目的是为了主管部门能够批准其修编总体规划而进行的程序性工作（郑德高闫岩，2013马璇，等2016）。评估结论更多只是作為政府内部自我检讨和内部研究对规划运行绩效的反馈作用有限。以及存在评估制度和保障机制不健全评估方法随意等问题（赵民，等2013）。

当前总体规划正面临全方位改革的环境一方面，我国的城镇化和城市发展正进入由数量型增长向质量型发展的新时期城市规劃建设管理方式也在发生转变，以生态文明体制机制改革为目标的空间规划体系正在建立之中；另一方面总体规划制度本身面临适应城市发展阶段转型、更有效地应对市场化环境，以及规划技术方法体系完善和规划运行体制机制改革等一系列要求完善规划实施评估机制昰总体规划改革的重要组成部分（赵民，郝晋伟2012），在当前复杂转型环境下探索评估的内容框架和方法具有一定的特殊性但也更具有現实意义。

武汉市于2014年启动了城市总体规划（2010—2020年） 实施评估工作是2020年规划到期、上报国务院审批城市中较早开展并完成总体规划实施終期评估的城市。本文结合这次评估实践结合当前规划转型环境，对总体规划实施评估的作用与框架、评估内容与重点、技术与方法以忣发展趋势等进行探讨为相关研究和实践提供借鉴。

新时期城市总体规划实施评估的作用

规划实施评估內容取决于对评估的作用和反馈目标的认识总体上，规划实施评估是为了全面考量规划实施结果与过程有效监测规划实施效果，并形荿信息反馈的机制（孙施文周宇，2003）评估的类型和内容是多样的，在规划实施的不同阶段开展评估内容的侧重也会不同，城市发展階段和规划实施环境不一样也必然带来评估作用的差异。

新时期城市转型和规划转型的复杂环境决定了当前总体规划实施评估目标具囿更加综合性的特点。总体规划作为法定规划客观评估规划实施的效果，对照依法批准的规划内容检验是否达到了规划预期目标及规劃实施过程的合理性，这是规划评估的基础作用也是《评估办法》规定的基本内容。但目前总体规划本身适应性不足是普遍矛盾将评估重点仅放在总结各项内容的执行情况和总规实施效果，明显是有局限的

从评估的作用和反馈目标来看，需要进行两方面的延伸一是評估目的由规划实施总结向服务新一轮总体规划延伸，由针对过去转向对面向未来的关注；二是评估方式由评判达成情况向剖析城市运行狀态和实施机制延伸由针对实施结果转向对城市发展质量和实施过程的关注。

本次武汉总规实施评估工作定位为终期评估对于论证是否需要启动总规修编已经没有意义，而是需要对总规规划实施情况、实施环境、城市发展态势进行系统审视主要目的是为了支撑新形势丅新一轮总体规划的修编。因此将评估的作用归纳为四个方面一是对总规实施状况和效果进行评价，即对实施的评估；二是围绕城市建設剖析规划实施的核心问题和内在成因即对城市的评估；三是对现行规划合理性进行检验和总结，即对规划的评估；三是研判城市发展環境评价规划的发展趋势，即对趋势的评估

 总体规划实施评估的框架和特点

2.2.1 分层推进的评估框架

本次武汉总规实施评估在以上认识基礎上，以《评估办法》规定的内容作为基本要求借鉴国内学者的学术观点和一些城市的评估实践，拓展了评估框架主要包括四个部分：规划实现度评估、城市空间效能评估、规划实施机制评估、规划未来适应性评估。注重把握总体规划实施与城市运行质量的关系审视罙度上逐层推进，形成分层次的评估框架

（1） 规划实现程度评估。主要考查总体规划作为法定规划目标和内容的执行状况和实现效果莋为评估的基础性工作。

（2） 城市空间效能评估主要对规划实施以来城市空间的运行质量和绩效进行评价，把规划实施的影响与城市空間实际效能变化联系起来形成对城市发展、规划实施和规划意图三者关系和主要矛盾的认识。

（3） 规划实施机制评估在上述两个方面汾析的基础上，对规划实施机制进行评估进一步对政府组织规划实施过程中在推进机制、政策体系、实施保障等环节进行梳理，对规划管理与运行机制的合理性和有效性进行分析评价规划实施机制的成效和薄弱环节。

（4） 规划实施前景预测性评估分析规划实施的外部環境变化及未来城市发展趋势和影响，对规划未来适应性进行评估

在把握总规实施基本状况的基础上，加深对城市问题、实施机制和发展趋势的研判关注规划实施和城市运行的内在逻辑和关键趋势，通过上述四个层次的评价对总体规划实施情况形成整体认识，在行动筞略、实施机制和规划内容方面为新一轮总规编制提供技术储备和建议

2.2.2 评估工作的导向与特点

评估框架突出新时期规划建设工作导向：①规划实施评估与城市空间效能评估结合，体现新时期总规评估工作的双重作用；②注重对规划实施中重大问题的诊断和底线管控内容的評估加强规划的战略引领和刚性管控作用，体现新时期规划工作的基本方向；③加强对实施过程和实施机制的评估体现规划、建设、管理三个环节的统筹要求；④回溯式评估与预判性评估结合，加强规划实施评估对规划修编工作的支撑

武汉市现行总体规划（2010—2020年）于2004年开始编制，2006年编制完成2010年正式获得国务院批复。这一版总规突出生态保护、低碳发展等理念在编制方法和内容创新方面积极探索，为武汉市率先构建“两规合一”的城乡规划体系、开放连续的城市空间框架奠定了基础对当时国内总体規划实践产生了较大影响。

随着规划期限逐步临近《长江经济带发展规划纲要》、《长江中游城市群发展规划》、《武汉2049》等国家、地方层面一系列新战略的提出，亟待基于新的规划工作背景和城市发展环境对总规的实施状况进行系统审视为新一轮总规修编做好基础工莋。本次评估工作2014年开始启动2015年经两次专家论证会后修改完成，2016年底通过部际联席会议审查评估成果包括实施评估报告及修改论证报告和强制性内容修改说明两个专题报告。

3.1.1 对规划阶段性目标和实施结果的一致性评价

对标现行总体规划内容对阶段性规划目标和实施结果的一致性，以及强制性内容的落实情况进行评估按照现行总体规划主要内容，从以下方面进行了评估：城市定位、产业职能、规模分咘、空间结构、用地布局、综合交通、市政配套、生态环境和历史文化

通过这9个方面的实施状况与规划要求之间的比对，总结规划的内嫆实施状态、实施程度和实施特征大部分强制性内容得到有效执行，但在主城区的“两降”（降低老城开发强度和人口密度）、公共服務设施建设、园林绿地总量等方面实现度较低（图1）

图1 武汉市2009年现状用地、2013年现状用地和2020年规划用地对比

3.1.2 加强评估要素交叉分析，整体紦握规划实施状况和实施效果

在实现度评价中注重要素间的交叉分析，加强对实施状况总体认识例如人口与用地增长关系方面。主城區人口疏解政策未能实现人口分布与规划目标出现明显偏离。人口增长主要位于主城区外围边缘部分中央活动区人口和外围乡镇都是囚口密度下降地区。用地扩张与人口集聚不同步整体与局部均存在背离现象，人口持续向主城区集聚用地不断向外围扩张，新城组群忣外围小城镇用地增长普遍快于人口增长人口向西、南聚集，用地向东、北发展

3.1.3 回溯规划编制和实施环境的时空变化，加强对实施过程的客观评价

不仅针对结果也要对实施过程进行分析总结。武汉现行总体规划从编制、上报到审批周期长期间经历了不断调整过程，規划影响不仅仅是在审批之后

回顾编制到实施的整个过程，这一轮总体规划有效支撑了武汉最近十年的快速发展对武汉市城市发展和涳间布局优化提供了重要指引。在城市定位、空间格局、生态保护、交通及市政设施建设、民生服务等等方面取得了巨大成效但也存在目标与实施政策机制脱节，规划要素（空间、产业、人口、设施等）实施不同步及转型期新的问题凸显（交通拥堵、环境污染、城乡失衡等） 等矛盾，需要在下一轮总体规划中加以重视并优化

3.2.1 体现当前规划工作的取向，从居民满意度和城市空间结构效能角度加强对城市建设实际成效和规划实施效果的评估

围绕区域和城乡发展中的要素统筹、居民满意度等方面，对总规引导下的城市空间组织效能开展评估通过实施状况与效能评估的结合，甄别总体规划实施中所遇到的重点问题（图2）

图2 基于问卷调研的居民对规划满意度分析

3.2.2 建立空间結构效能评价和解析框架，综合评价规划意图和实际结果的关系

从区域协同、空间紧凑、城乡和谐、生态宜居四个维度建立空间结构效能評估框架

①区域协同：主要是武汉与“1+8”都市圈的衔接关系。在上一版规划中对这一空间层次关注不充分通过对中部地区和“1+8”都市圈格局分析，规划中心城市地位在实际发展中支撑不足面临规模与结构双重优化要求。

②空间紧凑：主要从用地绩效、多中心体系发育、交通——空间关系等方面进行评价武汉城市中心体系受到跨江影响，整体处在发育过程中空间和结构绩效均有待提升，规划提出的均衡发展策略与各组群、板块间的实际发展存在明显落差（图3图4）。

图3 武汉城市用地功能布局的核密度分析

图4 武汉城市结构多中心体系汾析

③城乡和谐：主要是人口分布与公共服务设施配置关系从分区差异性进行分析，中心——外围、城区——乡村及不同分区之间发展非常不均衡人口增长与设施配置存在偏差。

④生态宜居：主要是环境品质与生态空间框架从绿色空间分布、低碳发展、环境质量等方媔进行评估，武汉的生态控制线得到了较好落实但整体生态环境质量有下降趋势，“千湖之城”的禀赋优势有待加强

3.2.3 从城市发展阶段特点出发，加强对规划实施中重大问题提炼和综合分析

分析城市发展阶段特点和规划实施中出现的主要矛盾归纳了三个方面的关键问题：

①战略定位与发展转型：产业和腹地支撑不足制约了武汉区域地位的提升。促进区位、交通、科教三大核心资源整合形成竞争优势以科技创新能力提升产业价值区段，通过区域协同形成“1+8”城镇群整体竞争能力是提升武汉中心城市地位的关键。转变以规模为导向的工業化模式提高土地绩效，是转型发展的方向

②市场规律与时空配置：城市人口、用地、设施等要素配置，在适应市场规律和城市发展階段等方面存在不足重点分析了人口疏解目标实现不理想的原因。市场因素在人口空间分布过程中占主导作用向心集聚发展阶段与急於扩张的规划意图之间存在适应性冲突，造成设施与人口的时空配置错位

应加强对城市发展阶段及适应市场化环境的调控机制研究，促進设施配置与人口分布协同加强目标导向的过程管控，以及注重精细化和差异化空间政策引导

③结构控制与要素协同：评估分析了结構要素协同及政府条块分割造成实施行动协调性差的的矛盾。其中交通与空间的关系是影响了城市整体结构效能的关键因素重点剖析了公交路权、轨交对城市结构的支撑、道路交通系统供需结构，交通与用地功能和开发强度等环节的问题和成因

从政策体系、规划编制、實施保障三个方面梳理了总体规划实施机制，分析总结政府在组织实施过程中这些因素和环节对规划实施产生的影响。

规划实施的政策體系包括土地、交通、产业、环保、人口、财政和投资政策等。从建设计划向公共政策转变是加强规划实施政策机制的重点

后续规划編制工作，包括专项规划及总规后续开展的不同层次、不同阶段的规划编制工作等评估建议加强应从“一张图系统”向“多规合一”机淛完善。在规划编制方面增强规划协同和传导，在中心与外围之间、编制层次之间、部门规划之间以及规划事权方面建立多层次的规劃协同机制。

规划实施保障机制包括规划法规和管理体系建设，以及规划决策、规划监督、公众参与机制等环节从空间管理向提升空間治理能力转型是完善实施保障的方向。

 总体规划未来适应性评价

3.4.1 面向未来对城市发展趋势和规划实施环境的分析

评估不仅针对过去更偅要的是面向未来的规划和建设。从公众诉求、区域环境变化、城市发展阶段、规划技术创新等角度提出新一轮总规编制面对的环境和影响。

3.4.2 对新一轮总规编制改革和规划实施提出框架性建议

评估对武汉新一轮总规编制工作提出“四个核心转变”的建议即价值取向转变、发展模式转变、工作内容转变、管理方式转变；在成果框架上，突出战略性和实施性作为多部门协同的空间政策平台，加强对结构性偠素的控制和引导注重空间政策安排的差异化策略，以及对专项规划和实施行动的引导对规划实施提出“两项机制改革”，即加强多規合一、强化编管合一

3.4.3 对后续总规编制内容中提出参考策略和建议

评估对编制内容归纳了五个方面的导向和策略建议，即加强区域联动戰略、加强城乡统筹、突出生态建设和城市特色、产业结构调整和布局协调、强化公共服务和生活品质等方面

本次评估采取多部门协作，多项评估同步开展的工作组织方式由武汉规土局牵头，同济大学作为主要技术负责单位与武汉规劃院、规划信息中心组建联合团队，形成高校地方合作的工作组织模式与多部门协同开展，同期启动多项规划评估工作如交通部门同步开展了综合交通评估。

形成多主体共同参与促进多方交互的评估工作方法。运用了公众调查、部门访谈及专家咨询等工作方法评估笁作中共计发放约3 800份调研问卷，包括居民、企业、人大、政协等收集资料涉及21个部门和13个市辖区。与9个市级委办局、10个辖区、4个管委会、1个省级部门进行了访谈调研安排人大、政协座谈会。同时开展网络问卷调查广泛吸纳市民意见。在调研、研究、成果等多阶段开展叻部门咨询和专家咨询

方法层面，除了前文所述评估框架形成分层递进分析的思路，以及突出新时期评估工作的特点还在两个方面進行了探索。一是注重体现当前城市转型发展的价值取向。区域与城乡关系协调、公共服务供给、资源环境保护以及居民对城市发展的滿意度等方面是当前规划工作关注的重点是评估工作需要加强的角度。二是针对武汉大都市地区空间结构特点，加强规划实施效果与城市空间质量的关联性分析从区域关系、空间布局、城乡和谐、生态宜居四个方面初步构建了城市空间效能分析的框架。

在技术层面探索了新技术手段在评估工作中的应用，加强对城市空间特征、运行过程的解析加强多要素、定量化交叉分析，例如通过人口分布、居住用地分布、公共服务设施分布、就业空间分布等的交叉分析加强对城市空间问题的综合诊断和实施绩效评价。

运用GIS、大数据分析等技術手段加强对评估工作的定量化支撑同时加强对评估结果的空间定位和可视化。例如采用手机信令大数据分析居民出行分布特征和城市涳间结构效能通过GIS核密度分析、用地混合度分析、人口分布强度分析、遥感识别分析等方法，增强城市用地布局背后结构性关系的量化囷可视化表达（图5图6）。

图5 通过道路网服务密度对空间结构绩效的分析

图6 通过手机信令数据对城市空间结构的分析

我国的总体规划评估制度经历了从无到有的过程尚处在完善中。总体规划实施评估作为优化规划编制和实施机制的关键环节在当前城乡规划体系适应城市规划建设管理方式转变的背景下，更好地发挥城乡规划的宏观调控作用总体规划实施评估将扮演重要的角色，是完善总体规划制度和促进总体规划改革的重要内容

明确定期评估的地位和作用

2009 年试行版《评估办法》的施行，在一定程度上启動了总体规划实施评估常态化的步伐规定分为两种情况，一是每2年进行一次总规实施情况评估二是在规划编制前开展的评估工作。但調研显示大部分城市总体规划评估是为了服务总体规划修编，定期评估工作并没有真正常态化开展（马璇等，2016）

明确定期评估地位囷作用。总体规划从编制到实施是一个连续的过程建立常态化和规范化的定期评估制度是保障目标导向与过程控制的重要基础。通过定期评估不断调整优化实施绩效和规划决策，动态应对城市问题提高城市发展质量，提升城市治理能力

变革总体规划的实施模式。目湔城市的实际运行主要依据政府每年制定的年度项目实施计划和每五年制定的国民经济与社会发展规划总规实施模式也需要与这一体制對应起来，形成年度实施计划+近期规划的滚动实施框架并将年度监测和5年实施评估作为总体规划。

实施和城市运行体制两者衔接的桥梁年度监测主要跟踪城市运行状态和质量，与政府年度工作总结结合动态评估年度计划实施效果，及时把握规划实施情况为规划实施監督和和指导下一年度项目实施计划提供支撑。5年评估对应近期规划与国民经济与社会发展5年规划执行情况的总结同步开展，以城市总體规划阶段性目标完成情况、规划实施情况和规划实施环境为重点把握城市阶段性发展特征和规划适应性，作为指导近期行动和近期规劃编制的依据

融入规划编制和运行体系中

形成规划——实施——评估——维护的动态循环，是总体规划制度改革的重要趋势

第一，增強总体规划的实施导向增强总体规划实施导向和的操作性是评估工作有效开展的基础。其一战略性和实施性相统一，实施性并非体现茬规划内容的具体和详细而是对实施行动具有清晰的指导，对管控目标、重点以及落实方式有明确要求；其二规划内容体现多规合一，与实施事权相对应；三是建立可考核、可监测的规划目标-评估指标体系量化分解总体目标，以指标体系作为实施目标管理和过程控制嘚重要工具

第二，以近期规划作为实施载体总体规划本身需要加强从时间维度对规划实施做出的阶段性安排，同时需要明确近期规劃在规划体系中的地位，作为总体规划实施的载体是阶段性评估的主要对象，通过评估把近期实施效果与总体规划目标联接起来

第三，形成有效的反馈和维护机制评估反馈体现在监督考核、规划决策、规划维护三个方面。作为法定规划总体规划应当相对稳定和具有適应性，近期规划是实施的载体也是规划动态维护的载体，根据阶段性评估结论对近期规划做出动态调整，确定是否需要启动规划修編的法定程序

与空间规划体系改革同步

建立总体规划实施体系不仅是规划运行层面的完善，也是空间治理体系改革的过程

总规实施评估是完善空间治理的工具和手段。提升空间治理能力是当前建立空间规划体系和总规改革的核心总体规划作为地方层面最重要的空间规劃层次，确立其作为地方政府施政纲领定位将对规划实施评估的作用、内容和工作方法产生全面的影响。

拓展与空间规划体系相适应的評估机制空间规划体系涉及多层次、多维度的规划的整合，针对不同层次规划、不同阶段规划、专项规划以及重大项目实施等都需要建立相应的评估机制。

建立规划实施评估的保障机制包括法律法规、决策机制、协同机制、公众参与、监督考核机制等，是总规实施评估有效开展的基础

理论实践探索与方法技术的支撑

总规评估制度从无到有，再到逐步完善离不开理论积累和实践探索。在理论层面加强空间分析和空间规划理论研究，提高对城市空间特征和运行过程的解析能力建立认识对象、解决问题的方法框架，增强规划评估理論对技术体系支撑同时以实践作为理论创新基础，通过实践检验探索符合实际评估模式。

方法层面完善空间评估、规划评估内容框架，规范工作组织程序、技术规程。

技术层面一是加强动态信息数据库平台建设，缺乏长期连续的数据积累和及时有效的信息收集手段是制约评估工作常态化开展的瓶颈。二是拓展大数据挖掘及空间分析技术在评估工作中的应用加强从居民生活视角出发对城市空间質量评价，通过对传统数据替代加强对空间评价的支撑如人口分布、就业分布等数据。三是拓展智能规划技术基于前沿信息技术和大數据分析技术，加强智能诊断、模拟技术的研究为评估工作开展提供新的技术路径。