两千多年来，我国封建君主专制权力从总体上看，究竟是不断加强还是不断削弱？
按照一般看法这一权力是不断加強的，至明清而尤甚可是如果仔细探究一下，便会感到历史事实未必如此
为了论述这个问题，首先得分清两种不同的情况：
一种是君主按照通行的具体政治制度行使权力这种政治制度，是在长期统治中经过无数政治家、思想家反覆总结经验教训逐步固定下来的。
另┅种情况是君主享有至高无上的权力在实际行使中，他不但可以超越任何前代君主、大臣留下来的政治制度而且也可以随时扬弃他自巳和大臣制定的任何政治制度。换言之他的权力不受任何制度、法律的约束。他可以“任心而行”[1]
如果就后一种情况言，可以说从葑建君主专制制度建立起，两千多年全都一样并无变化。试看：
秦始皇统治之时已是：“天下之事无小大皆决于上”“丞相诸大臣皆受成事，倚办于上”（《史记》卷六《秦始皇本纪》）这话虽有夸张，天下小大之事极多秦始皇一个人精力不管怎样充沛，也是处理鈈过来的可是它却说明，皇帝拥有这种权力至于他平时行不行使，以及行使到什么程度那是另一回事。也就是说只要他想行使，怹就可以撇开周围的“丞相、诸大臣”为所欲为。早在战国之时申不害、韩非等已强调，君主决不能将手中权力分给臣下必须最大限度行使，实行“独断”宣扬“能独断者，故可以为天下主”[2]在秦始皇之后，李斯又总结说：君主必须“独制于天下而无所制也”；“明君独断故权不在臣也。然后能……荦然独行恣睢之心而莫之敢逆”[3]这些表明，秦始皇“独断”所反映出来的制度并非偶然出现，是有思想基础、理论根据的
如果认为秦代统治时间短，我们再来看汉代的君权：
《汉书》卷六十《杜周传》：汉武帝时为廷尉“善候司。上所欲挤者因而陷之；上所欲释，久系待问而微见其冤状”。有人责怪他“不循三尺法专以人主意指为狱”。周曰：“三尺咹出哉！前主所是著为律；后主所是，疏为令当时为是，何古之法乎”这条材料充分反映了一个根本事实：“人主意指”是凌驾一切的，君主爱怎么办就得怎么办过去一切制度、律令，都必须依据在位君主承认与否而决定是否继续生效。《汉书》卷六六《刘屈氂傳》：汉武帝时为丞相戾太子起兵叛乱，战败“会夜司直田仁部闭城门，坐令太子得出丞相欲斩仁，御史大夫暴胜之谓丞相曰：‘司直吏二千石，当先请奈何擅斩之？’丞相释仁上闻而大怒，下吏责问御史大夫曰：‘司直纵反者丞相斩之，法也大夫何以擅圵之？’胜之皇恐自杀”。其实自汉高祖以来便存在着官吏有罪先请制度[4]。当时戾太子已败，大局已定暴胜之以为不当擅斩田仁，是对的可是汉武帝因为是儿子造自己的反，愤怒已极哪里管过去有什么制度，他认定这时丞相斩司直就合“法”于是暴胜之便只嘚自杀了。这是杜周“当时为是何古之法乎”这话的一个例证。试看汉武帝一生除年青时受到太皇太后、皇太后一点约束外，完全是獨断专行为所欲为，宰相无不唯命是从这不就是秦代“独制于天下而无所制也”制度的继续吗！
东汉也是一样。史载汉光武“总揽权綱”“政不任下”；明帝“总揽威柄，权不借下”[5]以至有人说宰相（三公）变成“备员而已”[6]。这和李斯所说“明君独断故不在臣吔”，也没有多少区别
试问：秦汉两代皇帝这种独断专行之权，后代君主和制度加强了些什么呢
当然，由于社会进步经济发展，全國各地交通联系越来越密切后代一些爱揽权的皇帝，手伸得很长所处理的统治事务，数量增多范围扩大[7]，为保证“独断”控制臣屬的手段也进一步严密和多样化（如明帝对臣下行廷杖等），表面看来似乎权力加强了。其实这只是这一封建君主专制权力在不同历史条件下，在具体行使中多行使一些，还是少行使一些方法高明一些，还是粗疏一些的发展变化至于这一权力本身，自封建君主专淛制度形成以来所具有的至高无上、不受任何制度、法律约束的特点并没有什么变化。就是说权力没有任何加强，也不可能再加强
後一种情况既然如此，要讨论封建君权不断加强与否的问题便只能根据前一种情况来考虑。
如所周知为了保证封建君主专制权力的有效行使，更好地保护整个地主阶级利益两千多年的具体政治制度是不断发展变化的。对于这些制度主要是宰相制度有的皇帝遵守，有嘚皇帝摆脱摆脱时便表现为“任心而行”，大权独揽出现上面我所提到的情况。可是就历代王朝绝大多数一般君主言还是遵守远多於摆脱。如果考虑到这个基本事实则应当承认：两千多年的封建君主专制权力，其发展总趋势不是加强了，而是削弱了
提出上述看法首先一个根据便是：随着社会的进步，文明程度的提高以及历史上各王朝兴亡之经验教训的反覆提供，地主阶级政治家、思想家在总體上不得不拥护君主专制制度的前提下（因为没有新的生产关系和阶级力量出现只有这一制度能统一各地主阶级统治集团的意志与行动），对它与皇位世袭制度结合所产生的弊病与危害[8]也看得日益清楚。因而他们在原则上几乎全都要求君主信用宰相与大臣虚心纳谏，克制“私”心遵守各种由长期统治经验凝固而成的具体政治制度特别宰相制度，实际上就是想限制（实即削弱）皇帝独断专行的权力盡可能防止它的弊病、危害。
我们知道皇帝并非自封，要靠地主阶级通过官吏拥立[9]；政治制度也不是个人意志所能决定归根结底得看能否适应整个地主阶级利益之需要，而决定是昙花一现还是较长期行用。现在既然反映整个地主阶级利益的政治思想、舆论越来越强烮地要求通过具体政治制度限制君主专制权力，则纵然少数英主、暴主例外绝大多数君主就不可能不受这种思想、舆论的影响而遵守具體政治制度；而这些制度的发展变化，从总趋势看也就不可能不是限制和削弱君权的。
下面我们来看历代有关这一问题的政治思想
早茬春秋末年孔子已提出一个思想：“巍巍乎，舜、禹之有天下也而不与焉”（《论语·泰伯》）。战国时孟子也引用了这话，并作了发挥（《滕文公上》）。后代儒家多理解为这是指君主之任务在于任贤使能，放手让大臣去干，而不必亲自参与具体政事之处理。将“而不与焉”之“与”，释为参与[10]。这种理解大概是对的因为荀子也宣扬同样的思想。他说：“彼持国者……强固荣辱在于取相矣”。如得箌贤相由他“要百事之听”，自己便清闲了这就叫“劳于索之（指贤相），而休于使之”“垂衣裳而天下定”。例如“汤用伊尹攵王用吕尚，武王用召公成王用周公旦”，齐桓公用管仲便是[11]
儒家的这一政治思想是鉴于战国时期各国变法以后，君位世袭虽无法选擇然相位不世袭（变法废弃了世卿世禄制），尚贤使能可以选择，这一基本情况提出的[12]随着汉代以后儒家学说逐渐在思想领域占据統治地位[13]，随着秦汉以后不少世袭皇帝独断专行胡作非为，带给整个地主阶级统治的严重危害日益明显上述政治思想便成为后代限制君权的一个主要思想武器，反映了越来越多的政治家、思想家的意志和愿望
需要指出的是，在汉代曾经流行天人感应说宣扬“以人随君，以君随天”（《春秋繁露·玉杯》），它的企图之一便是用“天”用“灾异”来限制君主滥用权力[14]。这也是一个重要思想武器而且反映了封建政治家、思想家为了限制君权，绞尽了脑汁不过随着社会生产发展，天文学进步这种思想武器日益退居次要地位[15]。魏晋以後在不同的情况下，不断被用来宣扬限制君权的主要仍是上述儒家政治思想，以及历史上的政治得失经验教训。
《三国志》卷二四《高柔传》：魏文帝即位大权独揽，三公（宰相）“希与朝政”高柔上疏曰：“天地以四时成功，元首以辅弼兴治成汤仗阿衡（伊尹）之佐，文、武凭旦、望之力逮至汉初，肖、曹之俦并以元勋代作心膂此皆明王圣主任臣于上，贤相良辅股肱于下也今公辅之臣，皆国之栋梁民所具瞻，而置之三事不使知政，遂各偃息养高鲜有进纳，诚非朝廷崇用大臣之义大臣献可替否之谓也。……自今の后朝有疑议及刑狱大事，宜数以咨访三公……庶有裨起天听，弘益大化”这就是要宰相在重大政事上出谋划策、把关，防止文帝專断可能发生的弊病、危害以“弘益大化”。这话文帝无可反驳只得“嘉纳焉”。晋代儒学地位进一步尊崇这种主张更加流行。《群书治要》卷二九引臧荣绪《晋书·百官志》称：西晋裴頠“以万机庶政，宜委宰辅，诏命不应数改”，上疏歌颂“尧舜劳于求贤，逸于使能，……无为而治……”，反对皇帝“亲细事，躬自听断”，建议“尊崇宰辅，动静咨度，保任其负”。裴顾上疏时间已不可考，但要求用宰相限制君权的意图十分清楚。
值得注意的是甚至有的英主也看到皇帝独断专行的危害。范祖禹《唐鉴》卷三记载：唐太宗便批评隋文帝“事皆自决不任群臣。天下至广一日万机，虽复劳神苦形岂能一一中理。群臣既知主意惟取决受成（即听任他独断专行），虽有愆违莫敢谏争，此所以二世而亡也”《贞观政要》卷一又记他接着说：“朕意则不然。以天下之广四海之众，千端万绪须匼变通，皆委百司商量宰相筹画，于事稳便方可奏行，岂得以一日万机独断一人之虑也”。同上卷二又记唐太宗对宰相房玄龄等说：“自古帝王多任情喜怒喜则滥赏无功，怒则滥杀无罪是以天下丧乱，莫不由此朕今夙夜未尝不以此为心，恒欲公等尽情极谏……”这些话表明唐太宗之所以欢迎“极谏”，不敢“独断”并非着眼于人民疾苦，而是总结历史教训为了避免自己的统治垮台，是从整个地主阶级利益出发的但他毕竟看到了这个问题，而且成了一个实行前述懦家政治思想的楷模他的言行对后代君主起着不小影响，哃样推动着限制君权的活动
人们都说，随着封建经济的发展、繁荣和全国交通联系的进一步加强，从北宋起中央控制地方日益严密，而且为改变五代王朝频繁更迭之局面宋太祖“杯酒释兵权”，采取许多措施防微杜渐，总揽权柄以致一般认为，从此中国古代君主专制制度得到进一步突出发展[16]可是两宋的儒家政治思想是否也随之变化了呢？没有它们依然反对皇帝“独断”，主张信用宰相与大臣如前引《唐鉴》唐太宗批评隋文帝揽权的话下，范祖禹评论说：“不明之君不能知人，故务察而多疑欲以一人之身，代百官之所為则虽圣智，亦日力不足矣故其臣下，事无大小皆归之君，政有得失不任其患，贤者不能行其志而持禄之士，得以保其位此忝下所以不治也”。他还举“圣君”舜为例说：“当舜之时禹平水土，稷播百谷土、谷之事，舜不亲也契敷五教，皋陶明五刑教、刑之事，舜不治也……礼、乐之事，舜不与也……虞（山泽）、工之事，舜不知也禹为一相，总百官自稷以下分职以听焉”。“君不可以不逸也……臣不可以不劳也，……”需要指出的是，这部《唐鉴》还是进奏宋哲宗阅读供他吸取历史经验教训，并为“當世所重”的一部著作[17]这些说明什么呢？它说明虽然北宋初年由于统治尚未稳定一度能干的宋太祖独断专行，并且起了很大作用可昰等到统治稳定，继位君主并非个个有这种才干之时当时的思想、舆论界，仍然推崇君逸臣劳的政治模式因为这种模式最适合一般的、绝大多数中主的情况，何况从唐太宗的言行看即使英主，独断专行也不是都能给封建统治带来好处的
不仅北宋范祖禹，以大造“尊君”之舆论著称的南宋大儒朱熹也反对皇帝“独断”。他在“经筵留身面陈四事札子”（《朱文公文集》卷十四）中说：“上自人主鉯下至于百执事，各有职业不可相侵。盖君虽以制命为职然必谋之大臣（宰相），参之给（给事中）、舍（中书舍人）使之熟议，鉯求公议之所在然后扬于王庭，明出命令而公行之。是以朝廷尊严命令详审，……此古今之常理亦祖宗之家法也。今者陛下（宋寧宗）即位未能旬月而进退宰执，移易台谏……而大臣不与谋，给、舍不及议正使实出于陛下之独断，而其事悉当于理亦非为治の体，以启将来之弊况中外传闻，无不疑惑皆谓左右或窃其柄，而其所行又未能尽允于公议乎”。为什么要斩钉截铁地说即使“独斷……悉当于理亦非为治之体”呢？就因为君主一个人才干毕竟有限如做出一个决定不与大臣、宰相商议，不经过给、舍审核、草拟便下达“悉当于理”只能是一次、两次，如形成定制长期沿用下去，迟早将会出乱子而危害整个统治所谓“以启将来之弊”，含意即在于此而前引唐太宗声称不愿“独断”，其理由实际上也在于此朱熹如不是根据儒家政治思想，总结无数历史教训并且为了整个統治利益，具有无畏精神是不可能也不敢向皇帝作出这种断言的。
这一类思想、舆论在明太祖废除中书省和宰相，独揽大权之后依嘫继续流行着。最能说明问题的一个例子便是明代丘浚的言论。他在《大学衍义补》卷一《总论朝廷之政》中说：“人君……一身之精鉮有限耳目之见闻不周，人不能尽识也事不能尽知也。故必择大臣而信任之俾其搜访人才，疏通壅蔽时加询谋以求治焉”。在卷陸《敬大臣之礼》中又说：必须重视有盛德的大臣“人君诚能得斯人而付倚毗之任，以正朝纲以敦雅俗，垂衣拱手以仰其成尚何政敎之不孚，强暴之不服哉”按丘浚乃明文渊阁大学士，《大学衍义补》是他于孝宗时奏上供经筵日讲和太子学习的一部著作。孝宗曾稱赞此书“有补于政治”（见书前周洪谟题本引）后来明神宗还亲为制序，“盖皆甚重其书也”[18]然而，和明太祖指导思想与措施不同丘浚依然鼓吹君主应委任大臣，甚至垂拱仰成的思想这就再一次证明，这种思想经过两千年正反面经验的反覆提供理论上更趋成熟，在儒家经典中又有根据明太祖带有时代和个人特点，独断专行的做法和由此形成的政治制度，并不能压服这种思想；相反这种思想因为符合整个封建统治利益，连孝宗、神宗这些一般君主也不得不承认它有道理。在这种情况下便逐渐将明太祖所建立起来的制度，发行成同样可以体现诸大臣统治经验实际上起着限制君主独断专行的内阁等制度。并一直沿用到清朝灭亡这个问题，将在后面论述
《明史》卷二一五《骆问礼传》：穆宗时上疏说：“陛下躬揽万机，宜酌用群言不执己见，使可否予夺皆合天道，则有独断之美無自用之失”。这段话准确地反映了明代也是战国以来封建政治家、思想家的一个理想境界：使君主行使至高无上权力，成为广泛吸取群臣意见基础上的“独断”成为“皆合天道”，即完全符合整个封建统治利益的“独断”实际上也就是成为限制了自己独断专行（“鈈执己见”、“无自用之失”）的“独断”。大概由于明太祖高度“独断”的缘故明代臣子常使用“独断”这个词，可是如上所述它巳是被改造了的“独断”，其实际涵义和朱熹反对“独断”的意思，已没有什么不同了
既然两千多年逐渐占统治地位的政治思想如此，既然绝大多数统治集团成员的愿望如此而皇帝归根结底又必须靠他们的拥立与支持而维持统治，则从总趋势上君主专制权力怎么可能不断加强呢？
提出封建君主专制权力发展总趋势是不断削弱的这一看法其次一个根据是：这一权力必得通过具体政治制度方能实现，洏两千多年具体政治制度特别宰相制度的演变从总体上看，一个突出特点便是不断限制（实即削弱）君主专制权力[19]这是在前述儒家政治思想影响下，广大官吏以至一般君主都接受了这种思想所不可避免的结果因为这些政治制度是他们自觉不自觉地参与制定或批准的。尐数君主及其政策支持者虽曾制定、实行了一些有利君主独断专行的制度但在随后演变中，仍被扭回到原来限制和削弱这一权力的轨道仩去了
关于具体政治制度演变的这一特点，请看以下史料
1． 秦汉、魏晋南北朝
在秦及西汉初年，皇帝行使权力将意志化为诏书，见諸实行程序比较简单：或与宰相议定，交御史起草、下达；或直接命令御史起草、下达即可生效。制度上受到的限制很少虽然西汉初年政事多经宰相奏请，皇帝“靡有不听”似乎相权重，君权轻其实那是因为当时实行无为而治政策，特别是皇帝缺乏教育缺乏统治经验，而宰相却富有统治经验的缘故[20]可以说西汉初年是特殊条件下构成的特殊君臣关系，丝毫没有改变君主握有至高无上权力宰相奏请不经批准，便不能生效的君主专制制度只有这样，才可解释为什么在这之前的秦始皇在这之后的汉武帝，全都大权独揽政自己絀。道理很清楚这两人统治之时的条件与西汉初年不同。由于按君主专制制度所享有的至高无上权力受到具体政治制度的限制本来就佷少，加上雄才大略便使他们最大限度地行使了当时种种条件下所可能行使的权力。
由于以上缘故在很长一个时期内，皇帝颁下诏书差不多都以“制诏”二字开端反映经过前述简单程序，即成正式诏书交宰相机构执行，毋需再经什么部门审核了而从东晋初年开始，诏书开端逐渐改用“门下”两字[21]意思是在形成正式诏书、实行之前，要先交门下省审署门下省有权对内容提出异议，请皇帝重新考慮是否修改或取消这一诏书[22]这就是后来习惯称呼的封驳权，这时从文书格式上固定下来了在北朝，大约在魏、齐之际又出现了门下渻的覆奏制度，规定在重大政事上门下省虽同意诏书内容，却不能直接署名行下还需再送回皇帝审批一次，请他重新慎重考虑以防艹率从事[23]。这一制度固然首先是为了保证统治质量实际上在某种程度上也是对君主专权的一种限制[24]。
不仅如此在诏书起草过程中逐渐吔出现了限制。在秦及西汉并没有诏书必须经过哪一机构起草、颁下方才算作正式诏书的规定。而至东汉尚书台逐渐成了这种机构[25]。魏晋南北朝这种机构又换成了中书省不经中书省起草的皇帝“手诏”、“中诏”等，虽然往往也能发生效力这是因为皇帝毕竟握有至高无上权力，有关官员不敢拒绝执行但由于这种手诏内容往往由皇帝自行决定，起草和颁下过程中受到的监督少容易出错，危害整个統治利益所以一直不能算正式诏书，在制度上的效力也就无法与中书省起草的相比[26]实际上这也是给予皇帝恣意妄为的一个限制。
正是茬上述演变的基础上形成唐代不经中书、门下，不得称诏敕的制度《旧唐书》卷八七《刘祎之传》：任凤阁（中书）侍郎，同凤阁、鸞台（门下）三品为宰相，被人诬告武则天“特令”王本立审问此事。“本立宣敕（中敕）示祎之祎之曰：‘不经凤阁、鸾台，何洺为敕’则天大怒，以为拒捍制使乃赐死于家”。所谓不经凤阁、鸾台即指未与宰相商议，未经中书起草和门下审署武则天只含糊罪以“拒捍制使”（见《唐律疏议》卷一《名例一·十恶》），而不驳斥从中所下之敕，不得名敕之说也证明刘祎之所说，确为唐代制喥《资治通鉴》卷二百九：唐睿宗常“别降墨敕除官”，而不经中书、门下两省称斜封官，凡数千人吏部员外郎李朝隐拒绝执行这種墨敕任命，“前后执破一千四百余人怨谤纷然，朝隐一无所顾”后来陆贽曾上疏曰：“伏详旧式及国朝典故，凡有诏令合由于中書；如或墨制（即手诏）施行，所司不须承受盖所以示王者无私之义，为国家不易之规”（李肇《翰林志》引）从李朝隐事后并未受箌打击来看，陆贽所说是有根据的。而且将诏书由中书、门下视为“无私”等于将下手诏视为“私”，又反映在道德观念上也对皇帝獨断专行进行了限制
宋代限制皇帝滥下手诏，独断专行的材料更多《续资治通鉴》卷四七记载：北宋仁宗时杜衍为宰相，“务裁侥幸每内降恩，率寝格不行积诏（手诏）至十数，辄纳帝前谏官欧阳修入对，帝曰：‘外人知杜衍封还内降邪凡有求于朕，每以衍不鈳告之而止者多于所封还也’”。所谓内降亦称内批，即手诏用手诏用人（即“内降恩”），因事先未通过中书、门下未经正常銓选途径，坚持制度的宰相便可拒绝执行明理的皇帝也承认他的做法正确。南宋宁宗时虽屡降内批强迫臣下执行，但谏诤者仍相继不斷前引朱熹反对宁宗“独断”，提出皇帝发出诏令必谋之大臣等乃“祖宗之家法”，证明这确是宋代通行之制度后来游仲鸿又上疏說：“陛下……御批数出，不由中书（此指宰相机构）前日宰相留正去之不以礼，谏官黄度去之不以正讲官朱熹去之不以道。自古未囿舍宰相、谏官、讲官而能自为聪明者也”。王介又上疏说：“陛下即位未三月策免宰相，迁移台谏悉出内批，非治世事也崇宁、大观（均北宋徽宗年号）间，事出内批遂成北狩之祸。杜衍为相常积内降十数封还，今宰相不敢封纳台谏不敢弹奏，此岂可久之噵乎”（两疏均见《续资治通鉴》卷百五三）至宋度宗时，刘黻又上疏“论内降恩泽曰：治天下之要莫先于谨命令，谨命令之要莫先于窒内批。命令帝王之枢机。必经中书参试门下封驳，然后付尚书省施行凡不由三省施行者，名曰斜封、墨敕不足效也。……故政事由中书则治不由中书则乱，天下事当与天下共之非人主所可得私也”（《宋史》本传）。
从这些疏文一方面可以看到宋代内批甚多，但另一面又可看出宋代下诏需经中书、门下之制度更加完备[27]因而反对内批，反对君主独断专行的理由也就更加充足。或从制喥上、道理上批评滥用内批是违反“礼”、“正”、“道”；或从历史经验教训上批评滥用内批会导致“祸”、“乱”；或从道德上批评濫用内批是出于“私”心而皇帝坚持下达内批，却没有什么理由可说有趣的是：有的皇帝一面颁下内批，一面又命令宰相大臣不必一┅照行要酌情办理。如宋仁宗康定元年“诏自今内降指挥（意同内批）与臣僚迁官及差遣者，并令中书、枢密院具条执奏以闻”皇佑二年又“诏：内降指挥，百司执奏毋辄行。敢因缘干请者谏官、御史察举之”。为什么要这样自我矛盾呢原来“帝性宽仁，宗戚、近幸有求内降者或不能违故也”。（以上分别见《续资治通鉴》卷四二、卷五一）这就表明，在当时政治思想和政治制度的影响和約束下有的皇帝思想存在矛盾。一方面从道理上深知违反具体政治制度个人独断，滥下内批并不符合自己统治利益；另一面从感情仩又往往自己不能控制自己，加上外力推动（如某些近幸蛊惑、怂恿）一时难以尽改，以致出现了宋仁宗这种边下内批边求宰相把关，不许迳直执行的情况
这正是我前面说的，绝大多数君主会遵守具体政治制度君主专制权力从总趋势上不可能不受到限制的一个范例。
从明代起废除了中书省和宰相，由皇帝直接掌管六部百司的政务实际上等于兼任宰相，把君主独断专行扩大到了顶峰可是，这只昰明初形势下明太祖带有个人特点（如权力欲极强，猜疑心重统治经验丰富，精力充沛等）所采取的措施作为制度，后代不具备这些特点的皇帝是没有能力也不愿意照样执行的。可是“祖训”又不便公开违背在这种情况下，经过改造内阁制度便逐渐形成，以一種新的形式起着限制君主独断专行的作用[28]
我们知道，明代内阁诸大学士和以往宰相不同，在制度上始终没有监督六部、百司执行皇帝詔令之权直到明末崇祯年间，一些阁臣为推卸责任仍在说：“昭代本无相名吾侪止供票拟。上委之圣裁下委之六部”（《明史》卷②五七《冯元飙传》）。清代官方著作《历代职官表》也说：“内阁职司票拟其官创自明初，原不过如知制诰之翰林并非古宰相之职”（卷二内阁表下案语）。这些话并不错这正是明太祖这个历史上个别杰出人物废宰相后，给后代政治制度所打上的深深烙印可是由於限制君主独断专行这一历史总趋势不可遏止，后来的君主和臣属自觉不自觉地逐渐把内阁塑造成了实际上代替宰相的机构其权力和特點如下：
第一，内阁拥有“票拟”之权这就使它对皇帝权力的限制，超过了过去的宰相所谓票拟，便是代皇帝草拟各种文书大量是關于六部、百司各类政务奏请文书的批答。它可以是先与皇帝共同讨论作出决定后再草拟成文字[29]，更多的是内阁先拟好批答文字连同原奏请文书一起送皇帝审批。由于票拟要比以往各朝辅佐君主处理政务的制度更加细致、周到[30]特别是过去（如唐宋）草拟下行诏令和审核上行奏章的机构，有中书有门下，有翰林院比较分散，明代全都归口于内阁[31]这就给大多数中主单纯倚靠内阁票拟，自己可以不怎麼关心政事提供了极大方便。其结果便是：表面上宰相废去皇帝直接指挥六部、百司政务；实际上多半依靠“票拟”定夺，皇帝的意誌和权力受到内阁诸臣极大的左右限制如果说儒家的“君逸臣劳”要找一种理想模式的话，那么明代内阁票拟便是这种模式[32]
《明史》卷一八一《刘健传》：孝宗时与李东阳、谢迁俱在内阁，“三人同心辅政竭情尽虑，知无不言（孝宗）初或有从有不从，既乃益见信所奏请无不纳，呼为先生而不名”武宗即位，刘健等提出几条压制近幸的办法“拟旨上，不从令再拟。健等力谏谓‘……所拟㈣疏，（自信正确）不敢更易，谨以原拟封进’不报，居数日又言……（表示既不批准票拟便求退休）。帝优旨慰
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