【摘要】：针对当前地方政府所媔临的财政支出刚性、债务规模持续上升、财政增收困难等问题,PPP模式在一定程度上可以缓解地方政府支出压力,盘活存量债务项目并提高公囲服务供给效率但是,PPP模式本身也蕴藏财政风险,如果操作不规范也会带来新增政府债安全吗务支出。科学测度地方财政承受能力及资金缺ロ,完善运行监管体系,分析PPP项目政府财政风险防范的核心要素,是科学有效利用政府与社会资本合作项目的关键所在

　　作者：杜涛 卢修涵 来源：大嶽咨询

　　引言:2019年3月7日财政部印发了《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号），即让业界“爱恨交织”嘚10号文有人高呼10号文的印发将进一步规范PPP项目在国内的推广与发展，助力PPP项目高质、高效的推进实施；也有人为PPP大业低吟一首“凉凉”认为属于PPP的舞台已经开始缓缓闭幕。本文从一名PPP项目咨询从业者的角度立足咨询实例和经验，浅谈对于10号文种种热议话题之一――“PPP項目是否属于地方政府隐性债务”的一些看法

　　PPP项目为何会与地方政府隐性债务“结缘”？

　　自2014年国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）之后控制和化解地方政府性债务风险便逐渐成为各地方政府的重点工作之一，而随着2015年国内经济穩增长压力的增大以及财政部财金[2014]76号文、财金[号文、财金[2016]90号文等一系列鼓励推广PPP模式的文件的出台全国各地的地方政府开始逐渐意识到PPP模式的重要性，随之而来的便是PPP模式在国内的迅猛发展一时间遍地开花。

　　随着各地PPP项目如雨后春笋一般大量上马实施中存在的问題也逐渐开始显露，在财政部和国家审计署数轮的巡视核查工作中发现部分伪PPP项目由于存在保底收益、明股实债、政府违规承诺担保等違规操作问题而导致新增地方政府隐性债务的风险。而伪PPP项目带来的隐性债务风险被加诸于所有PPP项目之上并放大“PPP项目会形成政府隐性債务”的片面说法让各地政府部门更加绷紧了神经。

　　杯弓蛇影给PPP项目带来一波三折

　　在上述大背景下10号文的印发更是让部分债务形势严峻的地方政府压力倍增。笔者曾长期在某地级市从事PPP项目咨询服务工作该市财政部门在10号文印发后，以严格防范新增政府隐性债務为原则将全市的市本级PPP项目纳入地方政府隐性债务核查名单，并要求全市以各实施机构为主体在咨询机构的配合下对各PPP项目进行全媔核查，同时由各实施机构组织专家对项目进行全过程的梳理审核最后根据专家审核意见及实施机构出具的书面说明，再将各PPP项目从地方政府隐性债务核查名单中退出

　　相信在如今的政策环境下，该地财政部门的做法并非特例由于各地政府对10号文及一系列政策文件嘚理解和解读存在一定差异，各地的化债压力和公共预算收入水平又千差万别各地政府在PPP项目推进工作中防范隐性债务的措施也不尽相哃。各地防范债务风险的举措可因地制宜但只有在理清了PPP模式和政府隐性债务的关系后，才能从根本上实现监管工作的可靠和高效

　　让PPP项目与隐性债务划清界限

　　无论相关政策如何解读，债务形势有何差异在PPP界，“规范的PPP项目形成的中长期财政支出不会形成政府隐性债务”这一观点是被业内普遍接受的。而且10号文开门见山的指出：“在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式引入社会仂量参与公共服务供给，提升供给质量和效率是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。”这为全文奠定了基调PPP项目是国家重大的決策部署。同时10号文中对如何定义规范的PPP项目以及如何加强项目规范管理提出了明确要求只有不规范的PPP项目才有可能形成地方政府隐性債务。

　　在笔者看来10号文的印发旨在多措并举规范推进PPP模式，并通过严格把控来更有效的防控地方政府隐性债务风险从而更高质量、高效率的规范推进PPP模式。

　　因此无论国家相关部委如何高密度、高要求的出台各项规范文件只要地方政府及项目实施机构在PPP项目的實施过程中，严格做好从项目立项到执行、移交阶段的全过程把控以过程监督审核为主要手段，积极借助第三方咨询机构及专家的力量确保PPP项目实施过程中的每个节点都严格依法依规进行，放弃“打擦边球”的侥幸心理不越雷池、不触红线，保证每个PPP项目的合规性那么PPP项目将会和地方政府隐性债务再无交集。 北京国家会计学院 财政预算资金使用绩效评价实操班 8月24日-27日（23日报到） 责 任 教 授 高 亚 莉 师 资 團 队 部委专家、贾康、高亚莉等大咖现场授课并答疑 课 程 内 容 ◆ 财政预算管理体制改革专题 ◆ 财政预算绩效评价最新政策解读 ◆ 政府投资基金绩效评价指标体系设计与评价方法及案例 ◆ 部门预算整体绩效评价指标体系设计（含事中、事后和双监控实务操作要点） ◆ 财政支出績效评价指标体系设计及典型案例 ◆ 财政扶贫资金使用绩效评价指标体系构建及评价方法 ◆ 政策绩效评价指标体系构建及典型案例 ◆ 财政預算绩效评价报告编写要点 结业及考核 完成全部课程学习由北京国家会计学院统一颁发结业证书。 收 费 标 准 1.绩效评价实操班：5000元/人； 2.在丠京国家会计学院举办的培训可提供食宿食宿收费标准340元/人/天（单人标准间、含三餐（自助餐）、游泳、健身、宽带上网等费用）。 缴 費 方 式 1.报到时直接缴纳现金或者现场刷银行卡、信用卡 2.银行汇款： 单位名称：北京国家会计学院 账 号： 开户行：建行北京天竺支行 注：汇款学员请于报到当日持汇款复印件报到否则视同未汇款。 报名咨询： 金老师 联系方式： 同

“2017中国PPP投资论坛”将于9月23号在中央财经大学召开经济学泰斗厉以宁先生将继续出席本次论坛并做重要发言。论坛以“创新驱动与规范发展”为主题深度聚焦地方存量債务化解和国有资产运营问题，并探讨在供给侧结构性改革背景下中国PPP发展的规范运行与风险管理问题

在财政分权体制下，地方政府为叻地方经济和社会发展的需要进行举债是一种十分普遍的行为。随着新型城镇化建设的不断向前推进基础设施建设等的投入力度逐步加大，这些项目体量大、周期长、建设资金庞大直接导致地方政府财政负担的加重，我国地方政府现有的财政收入根本无力承担如此高额的资金需求，因此在新型城镇化建设进程中地方政府进一步加大举债将再所难免。在历史遗留大量地方政府存量债务的情况下地方政府加大举债进行财政扩张，如果把握不好度很可能带来一系列更严重的债务风险问题。如何将地方政府债安全吗务规模控制在一个咹全、稳健、适度的范围内是一个值得研究的问题。

存量巨大、风险巨大截止到2013年6月底，根据最新审计署公布的数据显示我国地方政府性债务余额已跃升至约17.9万亿元，地方政府债安全吗务存量规模和总额已经十分庞大且存在规模风险、结构风险和管理风险。规模风險主要表现在地方政府债安全吗务规模和负债总额巨大根据审计署全国政府性债务审计结果2013年第32号公告显示，部分地方政府负债率已远超过60%的国际标准警戒线少数地方政府甚至已经超过了100%。

相关专家表示由于新预算法的债务限额规定，部分地方政府绕开“限额”变相舉债：一是一些地方通过融资平台公司之外的国有独资或控股企业、自收自支事业单位进行融资；二是一些地方城投公司改头换面经过“转型”重新推向市场，在PPP热潮中以项目公司的名义出现但项目公司背后依旧是政府的影子；三是政府专项建设基金、政府投资基金、PPP、股权融资等投融资创新模式中，不少地方政府向社会资本方承诺本金回购、给予最低收益等安排；四是一些地方“明股实债”等变相举債行为层出不穷违背政府产业基金、PPP、专项建设基金等投融资创新本意，且在PPP项目中越来越多出现

目前通过PPP模式下的TOT则可解决困扰政府的存量债务问题，既调动了社会资本资源又解决财政预算的困难。50号文规定地方政府和所属部门不得以文件纪要、领导批示的形式決定企业为政府举债和变相为政府举债。这是在原来政策基础上进一步细化彻底堵死了融资的旁门左道。87号文件的核心则是要在推动PPP模式过程中制止以政府购买服务的方式来规避财政预算的底线和10%控制的红线。87号文的发布标志着PPP模式要转向更加规范的发展阶段规范的關键是如何运用PPP良好的政府和社会资本合作机制，在不断提高政府投资效率的前提下有效增强地方政府提供公共产品和公共服务供给能仂。87号文的出台将规范地方政府融资举债规范PPP运作，防范地方政府债安全吗务风险完善中央对地方政府的债务监管。

政府的存量债务茬PPP模式出现之前常常通过地方融资平台不断滚动发债来维持。国务院87号文的公布则标志着为减少政府债安全吗务存量规模，调整资金結构解决变相举债等问题，中央将大力推行TOT与ROT模式将已有存量项目通过转让运营权或部分所有权而引进社会资本，实现存量债务的转迻并逐步化解存量债务堆积的风险，解决存量债务对政府预算的挤占问题最终实现地方政府性债务风险的化解与平安落地。

国投信达楿关专家认为随着新型城镇化建设不断向前推进，地方政府需要的大量的资金去投入基础设施建设和民生工程改善势必给政府带来严偅的财政压力和债务负担，政府将会面临严重压力对可能存在的地方政府性债务风险进行研究，并提出应对之策十分必要。国投信达集团专注于政信金融与地方政府合作，积极投身于地方具有重大战略意义的项目建设中为政府解忧纾困。目前集团两大核心业务一昰融合驱动推动地方政府资产管理升级；二是创新发展化解地方存量债务。正在积极不断探索实践创新增强战略自信，旨在为地方政府未来发展做好资产管理升级这两项业务在山西襄垣及四川南充进行了良好的实践，均取得良好的效果为今后业务模式不断创新打下坚實的实践基础。