摘要　本文研究了中东欧新的欧盟成员国(NEW-8)所面临的财政挑战，其中，既包括来自欧盟成员资格的挑战，还包括本质上与该资格不相关的发展方面的财政挑战。尽管由欧盟成员资格所导致的直接财政压力可能只出现在短期内，且并不是很重要；然而，考虑到全球化(或投资区位竞争)及各国具体的结构特征对NEW-8的影响，这些财政压力可能更具挑战性。已被证实的是：新欧盟成员国既需要有关预算重构决策方面的改革，也需要有关增加公共支出及税收效率方面的创新。文章同时讨论了几种改革的选择问题。

　　关键词　欧洲一体化　财政挑战

　　2004年5月1日，中东欧及波罗的海的10个国家正式加入欧盟(EU)。其中8个(NEW-8)是前社会主义国家，并已经历了15年之久的从计划经济向市场经济的过渡。为了防止在转型过程中可能出现的严重倒退，并借助发达的西方市场经济来巩固其发展与赶超的进程，这些国家决定争取早日加入欧盟。NEW-8寄希望于来自欧盟对其成员国的大量经济资助吸引大量FDI的流入，并推进必要的结构改革(这些国家希望可以通过由欧盟一体化标准带来的外部压力来帮助其克服改革中存在的政治阻力。)

　　早日获得欧盟成员资格在给NEW-8经济带来了收益的同时，也伴随着相应的成本，使得这些国家在加入欧盟后的几年中将面临更严峻的挑战(特别是财政方面的)。除去收益，早日加入欧盟还意味着：(1)额外支出，以及更严格的调整及约束；(2)过快地加入国际竞争(全球化)，在面对机遇的同时，也面临来自竞争压力(如税收竞争)导致的财政收入短缺的危险及金融危机的高风险。在诸如人口快速老龄化，以及改善基础设施的迫切需要等长期结构问题中，可以看出NEW-8面临的挑战。由发展及其必要条件所引发的各种财政挑战综合导致了政治及社会的危机，并有加深的趋势；然而这些危机只能通过坚定不移的执行正确的经济政策加以解决。因此，NEW-8急需政策改革。本文通过研究各种财政挑战，揭示其相互间的联系，并评价这些挑战的相对重要性。本文还进一步探讨了解决这些挑战所必须的经济政策改革。

　　本文的基本观点为：欧盟新成员国不应只是致力于短期的政策方针。即，这些成员国不应只将注意力集中在如何尽快加入欧洲货币联盟(EMU)，以便正式成为欧盟的一员；相反的，他们应更加关注在未来几年中以较少的成本实施大量的政策调整，进行对克服财政挑战而言所必不可少的政策性调整，而加入EMU并不是当务之急。

　　本文的其他部分结构如下：第2部分考察未来几年中欧盟成员资格对NEW-8的直接财政挑战。到目前为止已经(在政治上)凸现出来的财政挑战有：NEW-8预期的欧盟成员资格带来的支出及收入的增加。第3部分进一步分析了还未(在政治上)过多显现出来、然而却对NEW-8的发展更为重要的财政挑战。这些财政挑战将通过全球化及对改善基础设施的需求来影响NEW-8，并对NEW-8的人口快速老龄化问题做出反应。第4部分讨论克服财政挑战必需的经济政策改革。第5部分为结论。

　　二、欧盟成员资格带来的财政挑战

　　虽然，NEW-8寄希望于能得到来自欧盟的大量转移支付；然而，NEW-8也将在其后的几年中面临公共支出方面的压力。NEW-8将不得不参与欧盟投资的项目，且履行欧盟的规则将导致额外的财政成本。额外的财政成本源自欧盟成员资格及欧盟内部的海关及税收联合。总之，未来几年的净财政效应并不是直接的；且对每一个NEW-8国家而言，可能只会有小量的获利，甚至会有损失。一般而言，来自欧盟成员资格的财政效应在中期为正，然而，短期来看，NEW-8受到的则主要是财政压力。近期对欧盟成员资格的直接预算效应进行估计的文献(Schadler

　　对NEW-8而言，履行欧盟法律(或《欧共体现行法》，Acquis Communautaire)会带来额外的公共支出。而在未来几年中，还将会为了履行全部欧盟规则而不断增加公共支出。有关加入欧盟后的公共管理改革方面，Kopits和Sz6kely(2004)计算出这一改革成本相当于GDP的1.5％。除此之外，NEW-8还将面临必须参与项目基础上的欧盟转移支付融资的挑战。转移支付拨款的大部分都将与项目相关。而由于缺乏专业能力、管理能力和融资能力，新成员国无法完全吸收及有效运用来自欧盟及内聚基金的资助；所以，有些项目将可能无法实现(EBRD，2005)。

　　NEW-8面临的另一个挑战在于：需根据欧盟建立之初的惯例来支付一定的会员费。NEW-8必须与其他欧盟成员国一样为欧盟的预算(2004年大致为31.3亿欧元，2005年为53.1亿欧元)进行一定数量的支付。据估计：2004年至2006年期间，NEW-8共支付160亿欧元(Antczak，2003)。为防止由加入欧盟而引起的净预算平衡恶化，捷克及斯洛文尼亚都将在本财政年度内收到接近10亿欧元的暂时性补偿。另外，所有NEW-8国家也将收到现金机构的基金资助(到2006年底总额达24亿欧元)。

　　而《马斯特里赫特条约》(包括占GDP 3％的财政赤字上限及占GDP60％的公债上限)和《稳定与增长公约》(SGP)都是欧盟法律的组成部分，并将是加入欧盟后必须履行的规则。结果，导致缩小财政赤字时面临重大挑战。然而，只要NEW-8不采用欧元；则《稳定与增长公约》就并不重要。原因在于：采用欧元之前，不论是欧盟委员会(EUCommission)，还是欧洲理事会(European Council)，都不能制裁NEW-8的任何违反SGP的行为。但是并不排除金融市场上的制裁。

　　采用欧元之前，NEW-8所真正面临的唯一挑战是：作为加入欧元区的前提，必须履行《马斯特里赫特条约》。对NEW-8而言，当前最为关键的条约是财政赤字准则；NEW-8中的很多国家都违反了这一准则。NEW-8中较大的几个国家(捷克、匈牙利、波兰和斯洛伐克)去年的财政赤字远超出赤字准则中3％的规定。相反，较小的NEW-8国家(波罗的海诸国、斯洛文尼亚)多年来都只拥有少量的财政赤字。缩小财政赤字、同时满足基础设施投资的需求，并促进实际趋同将相当困难，尤其对较大的NEW-8国家来说。

　　生产要素的流动性也包括在欧盟法律中。但是，在加入欧盟之前，NEW-8已经实现了几乎完全的资本流动；且完全的劳动力流动将因为各国在位者依法建立的管理约束(“过渡计划”)而在2011年之前不可能实现。所以，要素流动的财政意义会在加入欧盟的最初几年中受到限制。今天，欧盟新老成员国都需要考虑来自劳动力迁移方面的挑战。其中，斯洛文尼亚是个例外，即使与“较贫困的”EU-15成员国相比较，斯洛文尼亚的工资水平与老成员国之间的差距依然较大。而且，一些NEW-8国家中的失业现象较为严重，尤其是波兰及斯洛伐克。这些问题将激发劳动力从东欧向西欧迁移。然而，劳动力迁移的程度具有不确定性。

　　尽管如此，欧盟成员资格在减少政府支出方面还是有一定正的支出效应的。根据欧盟法律，必须取消对NEW-8产生正预算效应的生产补贴(在波兰甚至达到GDP的2％)。即使如此，NEW-8仍可以在一个相当长的时期内分批获得生产补贴。且由于利率风险溢价有所降低，结果，政府支出进一步减少。所以，欧盟是NEW-8的外部制度稳定器；即使在没有加入欧盟之前，NEW-8的制度及透明度方面的改进也得到了促进。而从投资者角度看，这些制度进步使成员国拥有更安全的经济环境。因此，要求NEW-8进行深层制度改革的压力使得这些国家的风险溢价相应下降(当加入欧元区时)。

　　NEW-8将得到来自欧盟预算的转移支付。到2006年年末，新欧盟成员国共计收到217亿欧元的结构补助及98亿欧元的欧盟农业政策性资助，外加93亿欧元的内部政策、管理及预算补偿类转移支付。各国收到的转移支付总额因GDP水平差异而不同。结构补助主要投到公共基础设施建设、交通运输、商业部门及教育等。NEW-8实际上拿到转移支付的数量与其吸收项目配套转移支付的能力密切相关；此外，NEW-8还需要参与这些项目的融资。令人担忧的是：NEW-8各国的低吸收率会使一些NEW-8国家成为净的资金损失者(Antczak，2003)。而且，NEW-8还面临两难的选择：即，从避免资金净损失角度看，对欧盟转移支付的高吸收率意味着更多的共同融资支出；所以，NEW-8的国内预算会遭遇扩张的压力。

　　只在增值税(VAT)方面的税收协调使NEW-8国家的预算储蓄量较小。据估计，这一部分收入至多只占GDP的0.5％。然而，根据欧盟的规定(最高标准税率25％，最低标准税率15％，减少比率5％)，NEW-8已经进行了增值税部分的税收协调。而另一方面，大部分NEW-8国家的关税都高于EU-15成员国的关税水平；且一些NEW-8国家关税部分的收入损失可能高达GDP的0.5％。尽管如此，在加入欧盟之前，大部分NEW-8国家的关税已经处于较低的水平；所以，关税部分的收入损失并不是很多。

　　进一步，NEW-8寄希望于欧盟成员资格可以促进其经济高速增长，并进而增加税收收入。一般而言，人均收入水平与各种收入比例之间存在正相关关系。但是，NEW-8与EU一15之间的贸易自上世纪90年代以来已经充分自由化；所以，加入欧盟后由贸易一体化带来的增长变动将非常有限。因此，尽管对于增长的评价较难定论。但是，如果我们假设未来的制度完善、外来宏观经济稳定的影响、贸易一体化(可能不是大量的)及利率风险溢价下降等因素都能促进经济增长；那么，加入欧盟很可能带给NEW.8正的总增长效应(Facchini and Segnana，2003)。包含累进税种的税收制度也将导致高额税收收入。然而，如果考虑较强的投资区位税收竞争，则不一定能实现高额税收收入(见第3部分)。由于税收及社会保障制度仍属于各成员国自主决定的范围，且独立于有关VAT的规定；所以，欧盟成员资格对NEW-8的税收收入没有任何直接影响。

　　三、结构变动带来的财政挑战

　　NEW-8面临的另一方面挑战(大部分是中期的)主要来自其国家结构特征。这一部分中，分析两个主要的发展问题。与欧盟成员资格的直接效应相比，这两个问题将在新成员国中引发更大的财政挑战。这两种影响主要源自：

　　(1)NEW-8不得不过早地开放市场，并面临世界竞争(“全球化”)的挑战。这一挑战使NEW-8将注意力集中在处理税收竞争及改进基础设施建设之上。而NEW-8属于新兴市场经济，并仍处在过渡阶段。结果，尤其在准备加入欧元区的背景下，开放市场使NEW-8更易受到金融危机的冲击。

　　(2)不利的结构特征。NEW-8依然需要改进其整个基本结构。此外，NEW-8还面临人口快速老龄化的问题。即使人口变动属于中长期发展中的问题，人口快速老龄化依然可以导致巨大的短期影响；因为克服中长期人口挑战需要快速结构改革。人口问题已使得NEW-8集中建立可支付保障体系，并减少医疗支付及其他次要福利的提供，致力于降低不断增加的财政负担。

　　全球化是所有国家面临的主要挑战。然而，全球化却是NEW-8所面临的由制度变迁引发的、并被欧盟成员资格加剧的新挑战。通常用开放程度来度量一国参与全球化的程度。一般假定小国的开放度更高。而实际上波兰(NEW-8中最大的国家)的开放程度最高。另外，使用金融市场一体化程度来度量。由于资本市场完全开放是加入欧盟前提条件之一，所以，NEW-8总的金融市场一体化程度在过去的几年中都有显著提高。尽管从金融市场改革的进程看，各国存在差异性(信用分级及其他金融市场改革的指标)。

　　选择向市场经济过渡的前计划经济国家，也同样选择了面对全球化过程中的竞争。全球化提高了要素的流动性，并加剧了国与国之间、国与地区之间、地区与地区之间争夺流动性生产要素的区位竞争(Wagner，2001)。即使不加入欧盟，NEW-8也不得不为了吸引发展所需的资本而面对新的(投资区位或系统)竞争。在影响一个国家或地区的投资吸引能力的要素中，受政府影响的区位竞争要素主要有税赋水平、补贴、基础设施及公共支出。

　　低税率、高补贴及基础设施支出等影响地方性决策的财政激励，短期内会增加预算赤字。但对NEW-8来说，问题在于：这样一个区位竞争或系统竞争是否会导致恶性循环或是否具有破坏性。常被提到的主要是税收竞争问题。对一些学者及政策制定者而言，不断增加的资本流动性是值得考虑的原因之一；因为，政府往往通过税收激励来争夺投资，并忽略了税收行为对其他国家或地区产生的有害影响。这方面的主要意见集中在：如果所有国家都提供税收激励，则激励对资本流动的影响将消失；所有的政府都将遭遇收入减少带来的损失。大量有关税收竞争的文献中，这一财政的外部性会导致更低的税率及低于均衡状态的公共品供给(“竞争到底的现象”“race to the bottom”)。被认为是现代福利国家的一种威胁。

　　然而，税收激励并不是NEW-8争夺国际流动资本的唯一途径。另一重要的财政激励就是由税收部分支付的基础设施的提供。换句话说，最优公共基础设施(包括社会性基础设施)及税收组合会对NEW-8区域或国家的竞争起作用。如果税收被看作是为公共基础设施支付的价格，则投资者将会接受征税。然而，实际上，这一逻辑的基础在于基础设施的公共品特性。具有有限的竞争性的公共基础设施可能被认为是公共品。在封闭经济中，对资本征税具有一定的可能性，可以使每单位资本支付的税赋等于提供公共基础设施的平均成本。而在开放经济(资本可以跨国流动)中，投资区位竞争将使政府无法对流动的资本进行征税，从而失去提供公共基础设施的成本。如果不是所有的要素都具有流动性，那么，税收负担(理论上)会转嫁到更不易流动的生产要素之上；而这部分生产要素通常都包括劳动力。极端情况下，不存在来自资本(可流动要素)的任何税收，而所有的税赋都转嫁到劳动力(不易流动的要素)头上。实际生活中，由于政治原因(工人是选民)而不大可能出现以上的极端情况。但是，会因此导致非效率的低公共服务水平及(或)过高的财政赤字。

　　进一步，NEW-8还将面临更多由要素流动性激励引发的税收竞争。由于NEW-8相应的有效税赋通常都低于前EU一15的成员国，所以通常认为：对NEW-8而言，向下的税率压力是很小的或者不存在的。然而，这一观点是不对的。为了吸引更多的FDI，NEW-8可能需要确立减少对生产要素课税的税制；而NEW-8相对薄弱的基础设施本身在投资区位竞争处于劣势，所以需要通过其他的竞争优势，如低税赋、低工资，来加以弥补。因此，短期来说，对低税赋的需求与对增加基础设施投资以促进真实趋同的需求之间，将产生矛盾。然而，中期而言，吸引FDI以促进经济增长及真实趋同(real convergence)、降低税赋可能会增加税收收入，且有利于建立产业集中区。所以税收竞争可能不是特别重要。

　　在产业集中的背景下，经济地理模型的一个重要观点是：聚集效应能够将流动要素(资本)转变为不变要素(quasi-fixed factor)(Baldwin et al.，2003)。聚集效应意味着经济活动在空间上的集中可以产生进一步促进空间集中的动力。相关的文献认为：即使在资本的流动性不断增加的情况下，资本税率也不一定会出现竞争到底的结果。当增加资本的流动性时，(在该类文献中)预期资本税率会随着较低的生产集中水平而降低；然而，在生产高度集中的国家中，还是可能维持一个较高的资本税收水平的。NEW-8中已经存在很多产业集中区。

　　而人们有时也认为：即使税收竞争中存在竞争到底的现象，也并不一定必然具有灾难性。传统的税收竞争文献中，竞争会导致福利下降的结论是建立在仁慈政府的假设之上的。相反，从公共选择学派有关利维坦(Leviathan)政府的观点来看：假定政策制定者属于自利者，则政府将成为积累资源以实现自我目标的寻租机构。因此，这些政策制定者倾向于设置较高的税率。结果，利维坦政府的假设意味着：从产生福利改进次优解的角度而言，税收竞争到底可能实际上会增加福利。此处的基本观点在于竞争可以限制政治家的寻租行为。

　　另一方面，全球化引致的投资区位竞争也有助于限制财政行为；即通过迫使政府提高透明度，并实施合理的宏观经济政策及连贯的改革措施，来改善投资环境，进而吸引外国直接投资(IMF，2003b)。所以，投资区位竞争确实“通过限制国家追求与中期财政稳定相违背的政策行为，作为一种稳定力量而存在”(Citrin and Fischer，2000)。总体而言，投资区位竞争有助于提高预算效率，并减少非生产性政府支出。这样，在投资区位竞争或系统性竞争的框架下，可以通过财政激励来抵消一部分预算赤字的趋势。尽管理论上而言，这种“规范效应”是合理的；然而，经验上却不易找到有效的或显著的结果来说明这一效应(参见Tytelland Wet，2004)。并且，一些经济学家质疑到：“规范效应”的结果建立在所谓选择定则(Selection Principle)的基础之上。而这一定则认为“理想的市场条件更易存在于私人竞争、而非政府间竞争中；因此，即使国家政府过于自利而不以整个社会的福利最大化为其政策目标，则，对于系统效率竞争而言，这一原则还是有问题的”(Sinn，2003)。另外，即使上面所说的规范效应真的会发生，也是存在严重的时滞问题：因为只要流动性生产资料引致的迁移的速度非常缓慢；那么，一个国家的政策变动对另一个国家发生作用，并刺激其做出政策反应的周期也将是一个很长的时间段。 ......(未完，请点击下方“在线阅读”)