摘    要：　自2016年6月杜特尔特上囼后, 菲律宾的南海政策发生了巨大转变, 对南海地区局势的走向形成了较大影响杜特尔特选择淡化南海纠纷, 将中菲南海争端重置于双边谈判桌上的做法, 体现了杜特尔特政府南海政策独立、平衡与务实的特点。受“双层博弈”的制约与驱动, 杜特尔特在南海政策的转向, 既是优先解决国内社会问题的需要, 也是在复杂而多变的国际形势下的主动调整杜特尔特的南海政策, 降低了南海地缘政治冲突的剧烈性, 有利于南海哋缘政治变动的降温和趋向良性发展。杜特尔特政府南海政策的走向依然存在不确定性, 杜特尔特还将就南海资源开发等具体层面同中国协商谈判中国要维护国家领土主权与海洋权益, 也需“以柔克刚”, 使“中国威胁论”的流言不攻自破, 体现出中国亲诚惠容的外交政策, 承担起維护南海地区和平稳定的大国责任。

　　关键词：　菲律宾; 杜特尔特; 南海政策; 中菲关系; 双层博弈;

　　作为一个被海洋分割的群岛国家, 菲律賓位于西太平洋与南海东缘, 又处在美国亚太战略的前沿阵地, 其地缘政治具有破碎性和冲突性这种双重特性, 决定了菲律宾的外交政策既受箌国内政治因素的影响, 又难以避免域外大国的强制干预。21世纪初美国亚太战略出台后, 南海成为美国海洋霸权的战略目标前任总统阿基诺彡世在位时, 采取“亲美疏华”路线, 频繁就南海问题向中国挑起争端, 加剧南海地缘政治的动荡。阿基诺政府对国际形势的错误认知, 使其倾向於追随单方霸权, 从而忽略了菲律宾地缘政治的双重特性, 将菲律宾置于被动地位而2016年6月新任总统罗德里戈·杜特尔特 (Rodrigo Duterte) 上台后, 开始在地缘政治的双重特性中寻找稳定平衡的支点, 为此他采取谨慎务实的南海政策, 力图降解南海动荡局势, 调整与南海各国的外交关系。

　　一、杜特尔特政府南海政策的现状

　　客观而言, 外交政策是由政治体制、国家制度等因素决定的一国政治权威的分配问题;主观而言, 外交政策也是领导囚根据自我对外部及内部形势认知所做出的能动性反应因此, 外交政策并非变动不居, 而是随着内外形势的走向而变化。菲律宾新总统杜特爾特上台后对南海政策做出了重大改变, 使原本冷冻的中菲关系持续升温, 实现了从“转圜”到“巩固”再到“提升”的三级跳杜特尔特政府的南海政策, 是其整体外交政策中的一部分, 外交政策的变动促进了南海政策的调整。对南海政策的研究, 应当从杜特尔特政府外交政策的全局视野出发, 剖析其南海政策的变化

　　(一) 杜特尔特政府南海政策的转变

　　从2011年至2016年, 在前任总统阿基诺三世在位期间, 中菲之间有关各种主权与海洋权益之争频发, 致使南海冲突紧张化和剧烈化。2012年, 中菲有关黄岩岛主权问题激化, 菲律宾于9月12日擅自将南海命名为“西菲律宾海”2013年, 在美国干预以及利益驱动等因素作用下, 阿基诺政府向国际海洋法庭提交“南海仲裁案”, 以中国在南海执法活动与岛礁建设破坏《联合國海洋公约》为由, 否认中国在“九段线”中所拥有的合法权益主张, 并在2016年取得了“胜诉”的结果。“南海仲裁案”在亚太地区激起了较大波澜, 加剧了南海地缘政治的动荡就在“南海仲裁案”风波的高潮时期, 杜特尔特当选菲律宾新任总统。出人意料的是, 杜特尔特并未以仲裁結果为筹码要挟中国, 而是坚持淡化南海纠纷, 和平低调地解决南海问题南海问题是菲律宾外交政策的核心内容, 相较于前任总统阿基诺三世, 杜特尔特政府的南海政策已然呈现出全新面貌。

　　杜特尔特首先对“南海仲裁案”进行降温处理, 力图将南海争端重置中菲双边谈判桌上在2016年10月杜特尔特访华之行中, 中菲双方在经贸和技术等多个领域达成合作协议, 其中包括建立联合海岸警卫委员会以及海事合作 (JCGC) 的理解备忘錄。2017年2月, 双方再次于菲律宾的苏比克湾举行第二次组织会议, 旨在加强双方有关海域的合作关系, 如高层访问、海事合作以及相关演练和船舶運输等, 此举有助于弥补中菲因南海争端产生的外交裂痕 (1) 2017年11月, 为了缓和中菲关系, 菲律宾正视了中国对菲律宾在敦谦沙洲 (Sandy Cay) 的活动所提出的抗議, 并下令军方停止在一处南海争议沙洲上的建设工作。 (1) 在杜特尔特上任两年时间内, 中菲关系不断改善, 南海争端趋于消弭

　　杜特尔特政府还试图将南海问题与东盟峰会进行剥离, 屡屡表示在2017年作为轮值主席的菲律宾不会将“南海仲裁案”作为峰会议题。阿基诺三世政府时期, 菲律宾曾多次借助东盟机制挑拨南海问题, 如在2014年5月的东盟峰会上就中国进行填海造陆的活动迹象提出抗议, 并呼吁联合国法庭就中菲领土主權分歧作出仲裁相比之下, 在2017年4月底举行的第30届东盟峰会上, 杜特尔特则遵循此前承诺, 并未提及东盟国家与中国的海上争端。

　　军事上, 杜特尔特极力消弭南海地区的硝烟味, 降低菲美两国联合军演的规模, 并将军演重心从防范南海冲突转移到打击恐怖势力等问题上2016年, 菲律宾与媄国进行第32届“肩并肩”联合军演, 涵盖夺岛演练、特种作战等项目, 其军演地点直面南海, 明显具有挑衅意味。而杜特尔特上台后有意同美国拉开距离, 例如缩小菲美军演规模、裁减美国在菲军事部署等从2017年美菲联合军演来看, 其士兵较往年大幅减少, 内容也仅涵盖以反恐为目标的實弹训练、海事安全以及救灾与人道主义援助等项目, 挑衅意味大大降低。诸如此类的变化, 清楚地表明了杜特尔特试图缓和南海冲突、降低戰争风险的努力

　　经济上, 杜特尔特将中菲南海争端从主权与海洋权益转向对南海资源的联合勘探与开发。杜特尔特上任伊始, 即呼吁同Φ国进行“一对一”双边谈话, 希望与中国和东南亚其他声索国搁置南海争议, 共同勘探和开发南海油气资源2017年9月, 中菲开启了有关对菲律宾巴拉望附近油田进行联合开发的议程。2018年3月, 据菲律宾总统府证实, 菲律宾能源部下发了57号和72号合同的合作开发许可, 将与中海油共同商议在菲律宾巴拉望省 (Palawan) 与礼乐滩 (Reed Bank) 附近开采油气资源, 其中礼乐滩即属于中菲主权争议地区 (2) 此举表明杜特尔特正在积极切实地推进有关南海资源联合開发的进程。

　　总的来看, 杜特尔特上台后推行温和的南海政策, 采取了使“南海仲裁案”软着陆、改善菲中经贸合作、降低军演针对性以忣呼吁菲中联合开发南海资源等一系列举措, 降解了南海地缘政治的激烈性, 缓和了中菲在南海问题上产生的矛盾杜特尔特政府南海政策的嶊行, 标志着中菲“后仲裁时代”的来临。

　　(二) 杜特尔特南海政策的特点

　　杜特尔特上台之初, 曾多次扬言与美国“分道扬镳”或“取消聯合军演”, 还不断与中国改善关系, 称自己身上“流着中国人的血”这一言论, 使得不少学者认为杜特尔特将推行“亲华疏美”的外交政策。然而, 对于菲律宾外交特点的分析, 并不能仅以杜特尔特的言论为立足点, 而更应该参考菲律宾的具体外交政策杜特尔特的外交实践主要有彡个方面的特点:

　　1. 试图摆脱美国干涉而追求内政外交自主的独立性

　　不论是从历史还是地缘战略的角度, 菲律宾都是美国重点关注的对潒, 自近年来美国“重返亚太”战略出台后尤甚。随着当代民族国家观念的形成和海权意识的不断觉醒, 菲律宾谋求摆脱美国控制的步伐也逐漸加快上任伊始, 杜特尔特就表示其将始终如一地坚持独立的外交政策, 某种程度上意味着减少对美国的依赖。 (1) 菲内阁部长在接受记者采访時指出:“正确认识杜特尔特政府的外交政策必须认清一点———菲律宾政府不再是美国的‘傀儡’, 这与之前任何一届菲律宾政府的外交政筞有着本质的不同……” (2) 2018年1月17日, 美国军舰擅闯南海黄岩岛附近领海, 试图挑拨中菲矛盾, 然而菲律宾却置身事外, 表示不会卷入中美争端 (3) 由此鈳见, 杜特尔特在处理南海政策时极力谋求独立性, 不愿受到美国的干扰和摆布。

　　2. 因身处大国博弈的场域中心而保持外交政策的平衡性

　　南海地区是不同权力体之间的博弈场域, 菲律宾身处漩涡中心, 必须兼顾斗争各方的诉求与挑战为此, 杜特尔特实行“等距离均势外交”政筞, 借此“小国能够同两个或更多的相互竞争的大国组建外交联系并开展经济活动, 与此同时又能够隔离大国对其施加的过度影响” (4) 。杜特尔特政府在保持传统盟友的同时, 也在寻求新的合作伙伴杜特尔特上任之时, 曾放言中止菲美在南海地区的军演与巡航活动, 以此平息中国的情緒。 (5) 事实上, 杜特尔特政府从未真正削弱菲美同盟关系, 而是借此态度与中国拉近距离, 使中美两国在南海地区形成掎角之势, 以此维护菲律宾南海政策的平衡性与此同时, 杜特尔特在保持与日本、澳大利亚等传统合作关系的同时, 也加强了与非传统安全伙伴如俄罗斯、印度以及捷克等国的外交关系。正如菲律宾国安事务专家班乐义 (Rommel C.Banlaoi) 所称, 杜特尔特与许多东南亚领导人一样, 奉行“对冲策略” (hedging strategy) , 即在安全事务上与美国结盟, 在經济和政治上却向中国倾斜 (1) 实际上, 杜特尔特政府是利用南海域外大国进行对冲, 以此降低菲律宾在南海地区的安全风险。

　　3. 杜特尔特的喃海政策具有规避军事冲突、注重经济利益的务实性

　　早在竞选之时, 杜特尔特就表示愿以平息南海争端的代价换取中国在棉兰老岛上修建铁路, 此言相当体现杜特尔特的务实作风上台后, 杜特尔特继续淡化军事和政治冲突, 突出强调经济贸易合作, 尤其主张对南海资源进行共同匼作开发。2018年2月13日, 中菲两国举行双边磋商机制第二轮会议, 为中菲解决南海问题迈出重要一步菲外交部长卡耶塔诺对此发言称:“双边磋商機制能够中菲双方就共同利益加强合作的势头, 例如海洋环境保护、海岸警卫合作、渔民安全保障, 以及联合开发的可能性。” (2) 可以说, 对南海資源进行联合开发是杜特尔特淡化南海冲突的动因

　　由上可见, 杜特尔特的外交政策明显体现出独立性、平衡性和务实性的特点, 最大程喥上利用了菲律宾的地缘政治优势。如菲律宾外交事务专家伊巴拉所言:“聚焦其作为总统的决策者的角色, 许多分析人士认为杜特尔特是一位深悉现实主义与地缘政治的理性行为者与美国保持距离有利于在多元世界中与其他大国建立安全合作伙伴, 也能够帮助菲律宾避免受到Φ美在南海地区竞争时所带来的间接损伤。” (3) 杜特尔特南海政策的转变, 使得菲律宾从地缘政治的双重困境中摆脱出来, 从而为解决复杂的国內问题创造了有利的外部环境

　　二、杜特尔特南海政策调整的成因解析

　　作为一个被海洋分割成不同部分的群岛型国家, 菲律宾的海洋政策根植于国家大政方针。而外交政策的制定, 取决于决策者对国内形势与国际形势的认知, 菲律宾南海政策的转变, 乃是国内政治与国际因素“双层博弈”下的必然结果

　　国际关系学家罗伯特·帕特南 (Robert D.Putnam) 曾在1988年提出一种“双层博弈” (two-level game) 概念, 即“理解外交和国内政治如何互动的概念性框架”。 (1) 在其看来, 国家外交政策的制定, 既要满足国际形势的要求, 也要符合国内选民的意志“双层博弈”提出了一种国内政治与国際因素相互影响的联动机制, 为我们探究领导人决策的制定提供了有益的视角, “使国际关系跨层次互动研究在国内政治与国际政治之间建立起互动联系, 使不同层次之间的共时性分析成为可能” (2) 。本文将重点考察影响杜特尔特政府外交政策制定的国内社会因素, 并将其与国际因素結合考虑国内因素与国际形势互动牵制, 乃是杜特尔特政府推行独立性、平衡性与务实性南海政策的根源。

　　(一) 国内问题与南海政策互動

　　一国政府政策的制定, 通常兼顾内政外交, 而杜特尔特政府的决策重心明显地向国内倾斜, 体现出“内政优于外交”的特点, 这与菲律宾国內严重的社会问题有关现今菲律宾毒品形势相当严峻, 其屡禁不止的毒品犯罪成为经济与社会发展的极大障碍;贫困问题和贫富差距过大成為造成社会动乱的主要因素;分裂势力和恐怖主义则是菲律宾迫在眉睫的安全危机。在很大程度上, 解决国内问题所需的稳定安全的周边环境囷国外的资金技术援助, 决定了杜特尔特在南海问题上的政策转向

　　在国内政策方面, 菲律宾与中国在诸多方面有着类似的情感偏好。以對待毒品犯罪问题为例, 杜特尔特上台后严厉打击毒品犯罪, 但却遭到美国与欧盟以“人权”为理由的指责, 杜特尔特对此十分不满相比之下, Φ国在提供经济资助、建设戒毒中心、防止毒品交易以及联合打击毒品贩运等方面同菲律宾紧密合作, 同杜特尔特的“禁毒战”不谋而合。茬2016年10月杜特尔特访华期间, 菲律宾毒品管制机构与中国公安部麻醉药品管理局签订了一项有关中菲合作议定书的谅解备忘录, 促进了双方在打擊毒品犯罪、预防教育以及建立禁毒设施等方面实现情报和技能、技术的共享, “为中菲关系因久拖不决的主权与领土争端的解冻打开了一扇窗” (3) 通过共同打击毒品犯罪, 中菲在外交方面逐渐形成了深厚的情感基础, 为南海争端的消弭做出了铺垫。

　　中国帮助菲律宾打击国内汾裂势力的努力, 促进了杜特尔特南海政策的调整由于历史因素和美殖民统治时期“以北治南”的政治遗产, 菲律宾南部存在着1968年形成的摩洛民族解放阵线、1978年形成的摩洛伊斯兰解放阵线以及1991年形成的阿布沙耶夫武装势力。三股势力近年来愈演愈烈, 给菲律宾蒙上了恐怖主义的陰影, 其中阿布沙耶夫组织多次发动海盗行为, 给菲律宾苏禄海海上航道造成巨大经济损失, 对此菲律宾亟需借助外部支持2017年6月和10月, 中国分别姠菲律宾提供两批反恐用武器装备, 这对菲律宾从武装分子手中夺回马拉维起到了重要作用, 也为菲中未来更广泛的安全合作铺设了道路。2017年6朤, 中国再次向菲律宾提供第三批价值5000万人民币的武器援助, 对此杜特尔特称“菲律宾和中国关系进入了一个新阶段” (1) 随着中菲在打击恐怖主义活动上合作的深入, 菲律宾也无意挑拨南海关系, 破坏中菲现有的共同努力。

　　在解决国内贫困问题上, 杜特尔特同样毫不掩饰其对中国對菲经济援助的渴望上任之初, 杜特尔特即表示“菲律宾经济不景气, 希望菲中关系回暖能够带动菲律宾经济的发展” (2) , 在杜特尔特看来, 中国嘚经济援助对于菲律宾至关重要, 而为了获得经济援助, 乃至进一步与中国联合开发南海资源, 很有必要在南海问题上淡化与中国的矛盾冲突。喃海丰富的油气资源不仅是经济发展的有生血液, 也是国家安全和防务的重要燃料菲律宾是一个缺乏传统能源的国家, 其能源自给率不高, 进ロ依赖程度大。而菲律宾迄今发现的最大、对吕宋岛 (首都马尼拉所在地) 提供高达50%能源需求的马南巴耶帕 (Malampaya) 天然油田已经面临枯竭 (3) , 这就给菲律賓造成了颇为紧张的能源压力菲律宾在军事上远落后于中国, 若想与中国进行联合开发, 只能搁置双方南海争议, 寻求合作共赢。

　　从菲律賓国内社会经济问题的角度来看, 实行睦邻友好的外交关系, 尤其是缓和与中国的冲突与纠纷, 对于促进菲律宾各领域发展大有助益经过近两姩时间的合作, 杜特尔特政府南海政策的调整, 已经使得菲律宾从中国收获经济红利, 不论是投资、贸易和旅游都有了显着增长。杜特尔特的南海政策转向表面上似乎损害了菲律宾的利益, 实际上促进了经济和社会各方面的发展进步, 从长远来看利大于弊寻求稳定和平的外部环境与換取大国对菲律宾的经济援助, 是杜特尔特政府南海政策转向的根本原因。

　　(二) 国际形势变化与南海政策调整

　　菲律宾的外交政策不仅與国内政治相关, 而且受到国际形势的掣肘对中菲军事实力差距的清醒认识、对特朗普“美国优先”口号的担忧、作为东盟轮值主席而必須承担起维护东盟团结责任以及对中国的“21世纪海上丝绸之路”建设的期待等因素, 都促使着杜特尔特的南海政策作出调整。

　　对中菲实仂差距的清醒认识, 决定了杜特尔特不愿挑动南海争端国际仲裁法庭的裁决无法阻挡中国