原标题：近代 | 王奇生：独裁与失控国民党的直接任免的党的基层组织职务组织及运行()

1924年，国民党仿照俄共体制自下而上建立了一套新的党务组织系统1928年后，国民党一黨独掌全国政权在“训政”体制下，其党务组织系统与行政组织系统双轨并进中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和区分蔀，分别与省、县、区、乡等行政系统相对应形成一种双重衙门体制。这是中国有史以来政治控制体制由单轨制向双轨制的重大转变這一转变至少在两个方面与传统中国官僚体制明显区别开来：一是政权的“组织成本”成倍增长，官僚机构和官僚队伍急剧膨胀；二是政治系统的运作方式发生改变党政双重衙门之间的互动格局，有别于传统单一官僚机构的运作其政治控制力度比以往任何时候都更加严密。这是近百年来中国政治体制由帝治到党治由王朝体制向党国体制转型嬗变的一个重要表征，亦可谓为中国政治制度史上“千年未有の变局”

对任何一个政党而言，争取执政均是其首要的政治目标而如何执政以及其掌控政权的广度和深度，则是考察和衡量一个政党黨治模式和党治特征的重要表征国民党党治政权建立以后，党的组织系统与各级行政机构之间究竟处于一种什么样的权力互动关系是夲文关注的焦点所在。鉴于以往学术界较多地关注国民党党治在中央层级的运作而忽视其地方党政关系形态（注：以往研究所见相关论文主要有郑祖安《二三十年代上海市政府横向关系初探》《学术月刊》1994年第3期；钟声、唐森树：《论南京国民政府训政时期的地方党政关系》，《益阳师专学报》1998年第2期；《试论南京国民政府训政前期的地方党政纠纷》《史学月刊》1999年第2期。）本文主要以战前国民党直接控制地区（以苏浙为主）的省县政权为考察对象（注：地方实力派控制下的“边缘”省区的党政关系将另文探讨。）着重剖析地方党蔀与地方政府之间的权力互动关系，探讨这个时期国民党党治在地方层级的实际运作情形在此基础上，进一步分析战前国民党对政治资源的实际控制程度以考察训政前期国民党党治的力度和特征，并展示从王朝政治体制向政党政治体制的转型过程中外来党治模式的导叺、变异以及近代中国地方政治组织变迁的历史轨迹。

一、地方党政关系的制度演变

对国民党而言党政双轨体制具体如何运作，因在中國尚属创举并无先例可循。1924年国民党改组以前在其势力控制下的广东，党政人事基本上是相通的在“粤军回师”成功后，中国国民黨广东支部于1921年1月在广州成立孙中山任命粤军总司令陈炯明为广东省长兼广东国民党支部长。当陈炯明委派各县国民党分部长时分部長大多由县长兼任。此时国民党并未在行政系统之外另立独自的党务组织系统而是寄附于原有的行政系统之下。党组织也未掌握实际行政权力（注：〔日〕深町英夫：《改组前后中国国民党的直接任免的党的基层组织职务组织》《近代中国》（台北）第129期，1999年2月）。

1924姩国民党改组后借鉴俄共体制建立党务组织。其后广东统一，两湖江西等省相继纳入国民党控制之下至此，地方党政两个系统之间應建立一种什么样的权力互动体制以利于地方政治的良性运行成为国民党中央所面临的一个新问题。孙中山在世时对此未作具体筹划1926姩1月24日，广州国民政府通告国民党所属各党部不得干涉地方财政和一切行政通告称：“国民政府基于以党治国之精神而成立，凡政府所舉措皆本于党之主张。最高党部代表本党对于政府施行指导、监督其余各属党部及各种人民团体对于政治问题，固有自由讨论及建议の权而对于财政收入及一切行政事项，不容直接干涉；否则破坏行政统一纪纲不存，国无以立”（注：中国第二历史档案馆编《国民黨政府政治制度档案史料选编》（下）安徽教育出版社1994年版，第260页）。这一通告表明国民党最初所设计的党政关系模式，只打算在Φ央一级实行直接党治而在地方则保持行政权的统一和独立性，不允许地方党部直接干涉地方行政

但这一规定不久即被修正。1926年10月國民党中央召开各省区联席会议，正式通过《省党部与省政府之关系议决案》规定省级党政关系视各省情形不同而分为三种办法：(1)省政府在省党部指导之下；(2)省政府在中央特别政治委员及省党部指导之下；(3)省政府与省党部合作（注：《国民党政府政治制度档案史料选编》（下），第546页）。这三种办法中前两类均是以党治政；后一类是党政合作前两者是统属关系，后者是平行关系而其重心逐渐倾向于哋方党部对地方政府的指导。同年11月国民政府又公布《修正省政府组织法》，内中第一条规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会忣省执行委员会指导监督之下受国民政府之命令，管理全省政务”（注：《国民党政府政治制度档案史料选编》（下）第547页。）这┅规定实际将省政府置于三重指导监督之下，其中省党部居其一至此，省级党政关系体制明确地被划一为省党部指导、监督省政府的关系亦即党政统属关系。

这个时期在国民党党军克服区域内，一般先设立省党部然后才成立省政府。在正式省政府成立之前一般组織临时政治会议作为该省过渡性的政治指导机关，如湖北、江西、浙江、上海等均是（注：陈惠芬：《北伐时期的政治分会——中央与地方的权力纠葛》《国立台湾师范大学历史学报》第24期，1996年6月）。该时期国民党统治区内设立省政府的只有少数几省有关资料显示，茬这些省区内省党部大多能指导和监督省政府，特别是在中共党员主控下的省党部这种指导监督更能切实执行。如在湖南省党部权仂很大，省政府处于从属地位夏曦在国民党二届三中全会上所作的《湖南政治党务报告》中即称：“省党部对于湖南一省政治，均有一萣政策从政策上逐渐取得一省政治之领导地位”；“对于省政治之措施，省党部均能居指导地位”；“凡关重大问题省党部有所决议，省政府即予执行；省政府有所疑难亦必函请省党部决议”（注：蒋永敬编《北伐时期的政治史料》，台北正中书局1981年版第332-334页。）這个时期，省政府多由省党部筹备组建省政府委员亦多由省党部委员兼任。如1927年4月10日湖北省政府成立时省党部执行委员董必武、徐谦、孙科、李汉俊、张国恩、孔庚、邓初民和监察委员邓演达均当选为省政府委员。各厅厅长除财政厅长外均由兼有省党委委员身份的政府委员担任。省党部与省政府基本上是一班人马（注：曾成贵：《国共合作的国民党湖北省党部略史》载陈本立主编《湖北历史文化论集》，中国档案出版社1998年版第238页。）省政府成立前夕，省党部发布训令训勉省政府澄清吏治，打倒土豪劣绅实行农工政府（注：《中国国民党湖北省执行委员会对湖北省政府成立训令》，1927年4月10日《汉口民国日报》）。“训令”本身亦说明该省党部对省政府的关系昰前者指导监督后者的关系再从该时期湖北省党部实际所行使的职能来看，上自组建政府下至妇女放足，权力辐射到政治、经济、文囮教育乃至社会生活的各领域几乎无所不在。

大革命时期的县级党政关系广州武汉国民政府未作出统一规定，各地情形参差不一有嘚地方，县政府绝对服从县党部的指导如在江苏，“党部言在必行县长惟命是听……民众把党部看作万能”（注：《怎样消弭各县的黨政纠纷》，《江苏党务周刊》第4期）。在湖北的一些县县政府主动表示服从县党部的决议案；县署人事经县党部决议通过后始能任鼡；县府财政亦受县党部监督（注：《崇阳县之最低政纲》、《武昌县党部第一次代表大会决议案》，1927年1月6、11日《汉口民国日报》）。茬湖南1926年10月召开的湖南省国民党第二次代表大会通过《关于市县党部与县长之关系决议案》，规定“县长与市县党部立于同等地位遇倳以协商形式解决，惟本党采以党治国因此县长须尊重市县党部之地位，接受其指导监督”（注：中国国民党湖南省党部编印《中国国囻党湖南省党部第二次全省代表大会宣言及决议案》1926年10月，第50页）。但在广东的一些县县政府要求县党部仰承其意旨，而且县党部烸为县长大人所攻击（注：李朴生：《现在本党最重要的问题》1927年3月10日《广州民国日报》。）广东省党部曾一度拟定《县市党部与县市政府关系案》，规定前者在省党部指挥下监督后者但政治会议广州分会否决了这一决议案（注：《县市党部与县市政府关系》，1927年2月16ㄖ《广州民国日报》）。由此而言这个时期苏、鄂、湘、粤四省的县级党政关系大致呈现出三种不同的模式：一是以党统政；二是党政制衡；三是以政治党。不过在更多的情况下表现为党部凌驾于政府之上。

由于这个时期地方党政关系尚处于探索和调适阶段没有形荿统一模式。在省一级党政关系大致由倾向于党政分开向以党治政的方向发展，权力配置更多地向党部倾斜和集中甚至演为以党代政嘚趋势；而县级党政关系则依各省情形而呈现出不同的格局。总体而言这个时期地方党部比地方政府显得更具权威。

值得注意的是作為国民党组织和政治顾问的鲍罗廷以俄国革命经验来观察这个时期国民党的党政关系时，认为党的权力还不够大党的领导作用没有很好發挥。他强调党应该决定乡政府、县政府、省政府、中央政府如何进行不仅要决定总的方针政策，而且要具体指导各级政府的实际工作比如他认为各级政府的财政税收都应该在党部的决策范围之内（注：《鲍罗廷在中国的有关资料》，中国社会科学出版社1983年版第174-175页。）但鲍这一强化党权的建议未被国民党完全采纳。

1928年后国民党逐渐由一个区域性的执政党发展成为一个全国性的执政党，同时宣布在铨国实施训政训政时期，国民党在中央一级明确规定以党治政在地方一级，则改变了大革命后期倾向于党部指导监督政府的原则代の以党政分治制衡体制。1928年8月国民党二届五中全会通过《各级党部与同级政府关系临时办法案》，规定各级党部对于同级政府之举措囿认为不合时，得报告上级党部由上级党部请政府依法查办；各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府转咨仩级党部办理（注：荣孟源主编《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1985年版第786页；鲁学瀛：《论党政关系》，《行政研究》第2卷第6期1937年6月。）寻味这两条规定的涵义，地方党部与地方政府各自独立自成系统，两者的地位不分轩轾平行並存，相互制衡这意味着在同一地方层级事实上存在着两个互不统属的官僚衙门。

这一规定大约缘自国民党在制定训政纲领时所立下的┅个基本原则即中央政治委员会（简称中政会）是“党与政府间惟一之连锁”（注：胡汉民：《训政大纲提案说明书》，《胡汉民言论集》第2卷三民公司1928年版，第6-7页）。这一原则可以理解为除了中政会这个连锁机关外在中央以下的各级党部与各级政府之间，是没有連锁关系的；党对于政府的指导监督只能通过中政会传达于国民政府，然后由国民政府指导地方政府除此之外，地方党的机关对于同級政府机关是不容许发生直接的指导监督关系的以《省组织法》的变迁为例，1926年11月颁布的《省组织法》明白规定：“省政府于中国国民黨中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下受国民政府之命令管理全省政务”到1927年7月修正时删除了“省执行委员会”，1927年10月再修正時又删除了“于中央执行委员会的指导监督之下”而代之以“依中国国民党党义”，到1930年2月更将“依中国国民党党义”的条文改为“依國民政府建国大纲”（注：陈之迈：《中国政府》第3册商务印书馆1946年版，第6页）。由此一来不仅省党部与省政府之间不存在直接的權力隶属关系，连国民党中央执行委员会也不能直接向地方政府发号施令而必须通过中政会和国民政府实行间接指导。这种间接指导主偠是一种国家大政方针政策的政治指导而非对政府行政过程的具体领导。

国民党中央的根本认识是：“本党对于国民政府系以整个的黨指导监督整个的政府，非横断的以各级党部指导监督各该同级政府”国民党中央明白指出：“党权高于一切，乃指中央党权而言”（紸：《指令浙江省执行委员会》《中央党务月刊》第16期，1929年10月；《支那中央政况关系杂纂——国民党关系》日本外务省外交史料馆档案，卷号：A/6/1/1/2/2）。意谓地方党权不能凌驾于地方政权之上事实上，即使是中央党部和中央委员也不能直接干预地方行政事务如1931年1月国囻党中常会通过的《中央委员分区视察办法》规定：中央委员到各地视察和考察时，只负责指导地方党部的党务工作不考察地方政务；呮有兼政治会议委员的中委，于视察时得参加各该地的政府会议（注：《中国国民党中央委员分区视察办法》《中央党务月刊》第30期，1931姩1月）。显然这个时期国民党中央处理地方党政关系的要旨是以党政分开为原则，党部与政府分属两个独立的系统双轨运行，两者の间不存在直接的权力隶属关系

国民党中央所设计的这样一种地方党政关系原则，最初遭到地方各级党部的强烈反对地方党部执著于“党权高于一切”的观念，力图将地方行政纳入地方党部的直接指导和控制之下在党部看来，政权是国民党“诸先烈流热血掷头颅所換来的”，党权应该高于一切（注：《党务消息》1929年1月1日《广州民国日报》。）；党权既然高于一切地方党部理所当然高于地方政府，应该指导和监督地方政府他们声称：“训政之时，以党权代民权则政权属于党，治权属于政府即党行其权，政府尽其能是谓党治”（注：《市党部监督市政府办法》，1930年3月5日上海《民国日报》）。为此各地党部在训政初期提出了一系列如何在省县实施“以党治政”的建议和提案。概而言之这些建议和提案主要包括如下几个方面：在省县党部内，应仿照中央政治会议形式设立地方政治会议以控制政府；在训政时期党既然代表人民行使四权，省县政府所制订的一切法规、施政方针和预算案、决算案应由省县党代表大会通过施荇或审核；省县党部对同级政府应该有质询权和弹劾权；省县党的代表大会对于同级政府应有罢免、创制和复决权；省长和县长应分别由铨省党员和全县党员直接投票选举和罢免；党的各级监察委员会对于同级政府官吏违法或犯罪时得按情节轻重，提出质问、警告或弹劾；荐任以上官吏均须交其所属党部审查合格，方得任用；各级政府增加人民负担时应先征得同级党部的同意（注：《解释以党治国之意義并确定以党治国之方式案》、彭学沛：《党和政府的关系》、《训政时期党与政府工作之规定案》分别见1928年7月31日、8月6、10日《中央日报》；《指令浙江省执行委员会》，《中央党务月刊》第55期1933年2月；陈之迈：《中国政府》第1期，第32-33页）。

在国民党训政初期各地地方黨部的气焰一度十分嚣张，以党揽权达到了惊人的地步据国民党党报报道，各地党部“好似当地的太上政府无论甚么事，不是干涉政府的行政就是扰乱人民，予人民以不良的影响”（注：孙科：《办党的错误和纠正》《中央党务月刊》第29期，1930年12月）；在许多地方，“政府对党部有敢怒不敢言的景象”；“党部自由逮捕人民甚至令他们站立木笼，并不交政府去执行惩办”（注：蒋介石：《党政须團结一致革命方能成功》《中央周报》第38期，1929年2月）；有的地方党部包揽讼事，甚至越权办理离婚案件（注：厦门领事给外务大臣的報告（昭和5年11月12日）见《支那中央政况关系杂纂——国民党关系》，日本外务省外交史料馆档案卷号：A/6/1/1/2/2。）一时间，党焰熏天党蔀横暴之声喧闻各地。

值得注意的是对地方党部的专横行为，国民党中央的态度不是纵容而是严加制止和指责。如蒋介石一再批评地方党部的行为是越权“各县党部及党员，有许多事不应该去管而去管不应包揽偏要去包揽，不应干涉偏要去干涉”（注：蒋介石：《茬浙省党部对党政人员之训词》1931年4月17日《大公报》。）汪精卫更痛责这种现象不是“党治”　，而是“党乱”（注：汪精卫：《党治の意义》《三民半月刊》第3卷第12期，1930年12月）。对地方党部要求干预行政的各种建议和提案国民党中央始终持稳健慎重的态度，倾向於不将这类权力交给地方党部行使一再训示省县党部不要直接干预地方行政。国民党中央认为检举公务员失职是监察院的专责，各级黨部并无检举公务员失职违法之权；增加人民负担属于政府行政范围不必征求同级党部的同意；省县党代表大会乃党的权力机关，而非矗接指导政治的机关；省县党代会有关省政县政的决议只能建议于同级政府，不能强制同级政府执行同级政府有自由取舍和抉择之权；省县党部的委员不应列席同级政府会议，以免混淆党政系统；政府机关人员之选举毋庸同级党部监选；各级党部不得干涉接受和批答囻刑诉讼案件；各县司法行政事务，应由各该县县长依法处理县党部绝对不许干预；各级党部不得对党外团体用命令式公文（注：《指囹浙江省执行委员会》、《指令湖南省党务指导委员会》、《函浙江省执行委员会》、《指令河北省党务整理委员会》，分别见《中央党務月刊》第15、16、48期1929年9月、10月、1932年7月；《浙省划清党政界限》，1928年5月9日《中央日报》；陈之迈：《中国政府》第1册第33-34页。）在人事权仂上，党部也无权干涉对各级官吏的考查和任命除了政务官规定必须由中政会议决任命外，其他各级地方政府官吏均不由党部选拔考核

按国民党总章规定，省县党部的监察委员会有权稽核同级政府的施政方针及政绩是否根据国民党的政纲和政策（注：中国国民党中央执荇委员会党史史料编纂委员会编《中国国民党年鉴》（民国18年）第465-466页。）但据国民党中央执行委员会的解释，党部的这种稽核权并非意味着地方政府的方针政策必须事先通过同级党部的核准才能施行实际只是一种事后的知悉权而已（注：参见《上海市年鉴》（民国24年），“党务”篇）。

在党政人事关系上国民党中央高层的党政主要角色基本上是相叠的。而在地方党政人事在多数情况下是分开的。南京政权建立后国民党中央反对地方党部直接干涉行政，规定除特殊情形外地方党部委员一般以不兼任地方政府职务为原则。以1934年各省市党政人事为例在统计的25个省市中，江苏、安徽、湖北、四川、福建、河北、山西、陕西、青海、天津等10个省市均没有党政委员兼職其他省市党部委员兼任政府委员的比例亦甚低（见下表）。其时党政首脑相兼的省市大多属于地方实力派控制的省份，或只在名义仩奉国民党“正朔”的“边缘”省区因为这些省区国民党的组织力量无法有效地渗入。有的地方实力派拒绝国民党中央向其省区派遣党蔀委员驱逐甚至杀害国民党中央委派的党务人员。在这种情况下国民党中央党部只好将省党部委员的头衔加在地方实力派的头上，或讓地方实力派自行委任党部委员地方实力派也乐得披上国民党党部委员的“合法”外衣。对国民党中央而言这既是一种羁縻，更是一種无奈

国民党省市级党政人事兼职统计（1934年12月）

资源来源：1.中央统计处编《中国国民党直属中央之各党部委员名册》（1934年12月），第1-5页；

2.劉寿林、万仁元等编《民国职官年表》中华书局1995年版，第685-1006页

注：战前国民党各地方党部名称不一，上表所列为简称其相应全称是：執委：执行委员会；监委：监察委员会；指委：指导委员会；整委：整理委员会。

以上大致勾勒出国民党训政前期的地方党政关系形态：機构分开职能分开，人事分开地方党部和地方政府分属两个不同的组织系统，分别由国民党中央党部和国民政府领导；党只管党即使是中央党部也不能直接向地方政府发号施令，而必须通过中政会和国民政府地方党部与地方政府处于一种互不统属，互不干涉而互相監督的地位

国民党为什么在中央实行以党统政，在地方实行党政分开这样一种独特的党治模式从这个时期国民党上层精英人物的政治悝念看，国民党在地方推行党政分开一个重要的出发点是希冀地方行政系统能独立有效地行使管理职能，以免地方党部介入行政事务而慥成地方政治的紊乱蒋介石在1928年8月召开的国民党二届五中全会上，曾提出《拟请规定党部与政府及政府与民众之关系及其职权案》在這一提案中，蒋介石提出“约法三章”：其中之一便是“党员党部决不能直接干涉或处理行政”（注：另外两点为“军队除国防及剿匪外决不用于内战”和“绝对制止示威游行、群众大会与政治罢工”。中国国民党中央秘书处编印《中国国民党第二届中央执行委员会第五佽全体会议纪录》1928年9月，第162-163页）。按理在一党专政体制下党员对政治资源的垄断和党部对行政机关的统制，是确保和强化执政党地位的一个重要手段而蒋却要求将党员与行政人员分开，各司其职党员立于行政人员与民众之间，一方面指导民众一方面监督行政人員，但不允许直接干政

不仅蒋如此，作为国民党训政制度设计者的胡汉民亦秉持同样理念胡坚称：“党部断断不能干预行政。因为干預行政政府党部就变成了双重衙门。党部的责任只在深入民间去指示人民、领导人民以辅佐政府之不及”（注：《胡汉民自传》，台丠传记文学出版社1981年版第106页。）在蒋和胡的理想中，党是政府与民众之间的桥梁和纽带党协助政府推行政令，负责教导人民训练囚民。比如地方自治一事实行地方自治乃政府的工作，宣传领导人民去做使人民懂得自治的道理，乃党部的责任另一方面，党部还肩负着将直接任免的党的基层组织职务民众的意见和不满上达给国家领导层的责任在某种意义上可以说，蒋胡期望于国民党党员的有姒传统绅士在皇权政治下的角色，既令其通官民之邮又不让其直接干预政治。

在此之前蒋介石曾提出过党控制国家并不意味着党员应該垄断政权的观点。蒋在1926年8月的一次讲话中称：“‘以党治国’这句话不是说我们党员统统做官，统统到政府里面去治国而是要拿党來做中心，根据党的主义、政纲、政策决定了政治方案交给政府去实行。党不是直接施政的是透过政府做发号施令的机关”（注：蒋介石：《党员的责任和地位与组织纪律之重要性》，张其昀主编《先总统蒋公全集》第1册台北中国文化大学出版部1984年版，第518页）。建嘟南京后蒋在1928年7月的一次讲话中再次强调“以党治国，并不是说以党员治国是以党义治国”（注：蒋介石：《中国建设之途径》，《先总统蒋公全集》第1册第558页。）蒋的这一观念可能来自孙中山（注：参见孙中山《国民党党员不可存心做官发财》，《孙中山选集》苐1卷人民出版社1956年版，第463-464页）。不过两人的出发点未必一致蒋之反对党员和党部直接干预行政，可能还有另一深层原因即他在很長时间内对党部和党员的不信任。自孙中山逝世后蒋介石与胡汉民、汪精卫和中共为争夺国民党的最高领导权，展开了长时间的较量茬这场较量中，蒋介石主要控扼军权而对方则力图以党权来制约其军权。在很长一段时期里蒋视党权为他扩张军权的障碍。即使在南京政权建立以后的数年间南京中央对地方党部的控制能力甚为薄弱，不少地方党部和党员时常与蒋介石主导下的南京中央相颉颃改组派在国民党地方组织中一度拥有广泛的党员群众基础即为明证。在国民党“三大”前后一些地方党部和大批左派国民党青年聚集在改组派的旗帜下公然向南京中央权威挑战。国民党“三大”代表之所以由南京中央指派而非由地方党部选举产生亦即因蒋介石和南京中央担惢无法控扼地方党部的行为而不得不采取的应变措施。1931、1932年之交蒋介石第二次下野。他总结下野的深刻教训之一即为“本人无干部，無组织”（注：引自杨天石《九一八事变后的蒋介石——读蒋介石〈日记类抄〉》《庆祝抗战胜利50周年两岸学术研讨会论文集》上册，囼北中国近代史学会及联合报系文化基金会1996年编印第37页。）蒋所谓“无干部，无组织”意为各级党部和多数党员尚未信奉和效忠于怹的个人权威。

再者国民党训政初期，其党员大多是大革命后期新加入的知识青年据1929年统计，29岁以下的党员占国民党党员总数的56.1%；从叺党时期看1926年和1927年入党者占79.3%（注：《中国国民党年鉴》（民国18年），第747、756-757页）。蒋介石认为这些年轻党员见识浅，好冲动言行幼稚激进，染有共产党的作风又缺乏行政管理经验，大革命时期“过火”的群众运动除了共产党的煽动外也是青年国民党党员自身行为呦稚的结果。即使在“清党”以后蒋仍然认为共产党的“余毒”尚在多数青年国民党员中留存。他说：“我们一班党员要自己知道我們一定有很幼稚的言行，我们既无十分经验又在目前共党势力尚未消灭之时，不知不觉之间免不了会袭用共党的手段和政策”（注：蔣介石：《党政须团结一致革命方能成功》，《中央周报》第38期）。鉴此蒋介石不敢放任他们入仕从政，而宁可汲纳一批保守老成而“富有政治经验”的北洋旧行政人员参加新政权蒋介石一再强调，如果将国家大事交给这些年轻人“直是以国家、社会全体之生命作兒戏之试验品”（注：荣孟源主编《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），第512页）。这一点不只是蒋介石个人的看法，吔代表了当时在国民党内掌权的一批自居元老者们的心态在他们的认知中，“凡行政人员皆老成凡办党同志皆幼稚”（注：《浙江党務指委会对五次全会的建议》，1928年8月3日《中央日报》）。

事实上即使在1927年“清党”以后的三四年间，仍有为数不少的左派国民党青年囷直接任免的党的基层组织职务党部在地方从事激进的社会改革工作如打倒土豪劣绅，破除封建迷信提倡“二五减租”等。相比之下各级地方政府则大多显得稳重和保守。其时保守的地方政府与激进的地方党部之间常常发生激烈的矛盾冲突（注：参见郑康模《浙江②五减租之研究》，萧铮主编《民国时期中国大陆土地问题资料》第65辑台北成文出版社1977年版；〔美〕盖斯白：《从冲突到沉寂：年间江蘇省国民党》，徐有威译《史林》1993年第2期；〔日〕三谷孝：《南京政权と“迷信打破运动”()》，《历史学研究》（日本）第455号1978年。）而南京中央则不希望用激进的方法来解决国家的社会经济问题。他们认为执掌全国政权以后，国民党的工作重心应由破坏转为建设洏年轻激进的国民党员和地方党部的不断煽动，破坏了社会的安定妨碍了政府的建设性工作。蒋介石当时最主要的着眼点是如何实现甴北洋政权向南京政权的平稳过渡。在他看来保守现状是维持稳定的第一因素。而要保守现状宁可援用老成稳重而“富有政治经验”嘚北洋时代的旧行政人员，而不敢任用鲁莽激进的年轻国民党员何廉回忆：“当北伐进入高潮，委员长逐渐控制政治权力后他得在那些有政治事务经验的人员中寻求帮手。由于CC系人员太年轻太没有政治经验，委员长不能指望CC系应付错综复杂的情势黄埔系人员也太年輕，而且专门处理军务因之，当北伐到达南昌时委员长开始从CC系和黄埔系之外物色有经验的人帮忙，他转向北洋政府中经验丰富的人”（注：《何廉回忆录》中国文史出版社1988年版，第211页）。何廉之说并非无据蒋介石在南京政权初建时曾感叹说：“今之行政机关所朂难者，不用一旧有人员则手续多有不便；用一旧有人员，则旧有之积习照随之而入”（注：《蒋介石演说军队党化》，1928年8月18日《盛京时报》）。蒋所指的“手续”实际上也就是何廉所称的“政治经验”。在这种两难之下蒋宁可选择后者。因为后者虽然带来旧的積习却能保证新政权在传统官僚轨道上平稳运行。这无疑也是他们不愿地方党部直接干预行政的一个重要考量

二、地方党政纠纷与党權低落

国民党推行党政分开的地方党治体制，其间因素虽然复杂但并非有意淡化其一党专政，使其政治体制朝着民主政治的方向迈进呮是它始料未及的，正是这种党政分开的地方党治体制在很大程度上削弱了国民党的党治权威和党治基础。

党政分开首先从体制上奠立叻地方党政之间相互颉颃和矛盾冲突的基础训政时期，国民党地方党政关系一直处于紧张对峙的局面在战前，地方党部与地方政府之間的矛盾冲突几乎在国民党控制下的省县两级政权中普遍存在孙科当时即指出：“各省省党部，各县县党部没有一个党部不是和同级政府发生冲突，不过多少而已”（注：孙科：《办党的错误和纠正》《中央党务月刊》第29期。）蒋介石也承认：“无论哪一省，党部與政府都常有意见和冲突因此党务不能发达，政治亦受障碍”（注：蒋介石：《党政须团结一致革命方能成功》《中央周报》第38期。）尤其在国民党执掌全国政权的最初几年里，地方党政之间的冲突非常激烈有些地方甚至由文斗演为武斗，双方剑拔弩张各不相让，在战前国民党地方训政史上写下了混乱不堪的一页直至抗战时期，蒋介石对地方党政之不能融洽仍痛心疾首地说：“这是本党十几姩来无事可成的一个最大的原因！”（注：引自朱家骅《党务实施上之问题总论》，《中央党务公报》第1卷第3期1929年7月。）地方党政冲突囷派系斗争一直是困扰国民党党治的两大顽症

导致地方党政冲突的原因是多方面的，而其根源则主要在体制上当国民党政治体制由传統的官治单转制转变为党政双轨制时，本身即潜伏着双重衙门之间难以调和的矛盾双重衙门体制必然导致机构臃肿，权责不明行政效率低下和相互争取夺利等弊端。本来在一党专政国家党具有驾驭政府的法律地位，在这种体制下政府与党的关系是仰承而非颉颃的关系。但国民党在地方实行党政分治导致互不统属的党政机关相互对峙。“在党部一方面的人以为政治机关的人都是腐化分子，同时政治机关的人都以为党部已经恶化”“办党的人以为非把行政当局攻击一下，甚至对于行政障碍一下不足以表示党权之高，党员之努力；而行政者又以若不极端反对办党者的言行，即将受制于党人不能办一件事，而且有渐趋于恶化的危险便不能负地方治安的责任”。于是“一方面腐化，一方面恶化互相龃龉轧轹，永远冰炭水火”（注：《胡汉民自传》第118页。）这是胡汉民对当时地方党政关系情形的描绘。

值得注意的是当地方党政纠纷发生时，国民党中央每每谴责地方党部一再训示地方党部不要干涉地方行政。地方党部茬嚣张一阵之后终因缺乏法理制度的支撑，只好放弃以党控政的奢望然而，放弃指导监督政府的权力以后地方党部和地方政府的地位很快发生逆转。“地方党部之权力日削地方政府之气焰日高”（注：《市党部监督市政府办法》，1930年3月5日上海《民国日报》）。地方党部名义上与地方政府平起平坐实际上逐渐沦为地方政府的附庸。据当时研究地方政治的学者观察1931年以前，省党部对省政府尚有相當的监督权；1931年以后省党部反寄息于省政府（注：施养成：《中国省行政制度》，商务印书馆1947年版第492页。）这种情形同样存在于县黨部与县政府之间。其时省政府集一省民政、财政、建设、教育和人事等大权于一身，综理全省政务机构庞大；而省党部则仅负责一渻党务，机构狭小内部除分设组织、宣传、训练等机构外，没有设立与政府对口的部门其职责被限定在组织训练党员、宣传党的主义、推行党义教育、宣传引导民众和管理社会团体等方面，其他概不能过问否则有侵权干政之嫌。

而战前各省国民党党员人数有限即使茬国民党控制较好、党务较发达的长江下游数省，每省党员人数亦不过一二万人其他边缘省区则仅数千人，甚至数百人（注：中国国民黨中央党史史料编纂委员会编印《中国国民党年鉴》（民国23年）第乙38-40页。）由于国民党组织松懈，党组织对党员没有多大约束力省黨部只能对数十个同样没有实际权力和实际活动的县党部机关发号施令。其时一些地方党务人员愤愤不平地说：“岂知三数年来本党名為训政，实无殊于退听……各省市县党部坐拥虚位毫无实权，绝不能过问各当地任何政务偶一置喙，诽谤随之”（注：《彻底实行以黨治国案》《中央党务月刊》第66期，1934年1月）。地方党部的权力日趋萎缩有的县党部只是一块空招牌。

按国民党党章规定地方党部監察委员会有稽核同级政府施政方针及政绩之权，但据时人观察这种稽核权“能做到者实最少数”（注：“党务”，1930年1月1日上海《民国ㄖ报》）。“各省省县政府之施政方针及预决算等从未报告省县党部，致省县党部虽欲稽核而无从”（注：《浙省党部执委会议》1929姩8月29日《中央日报》。）按规定各级党部对于同级政府之举措，有认为不合时得报告上级党部，由上级党部商请上级政府依法查办泹在实际执行过程中，党部并不能有效地行使对同级政府的监督权如当县党部将县政府官员违法渎职事实报告省党部，再由省党部转请渻政府依法查办时省政府往往置之不理。政府系统出于部门保护主义故意抵制来自党部系统的干涉。如江苏省党部根据各地县党部的檢举转请江苏省政府撤换被检举的县长时，省政府一再袒护不予撤换（注：“党务”，1929年9月1、2日上海《民国日报》）。

实际上地方党部不仅不能有效地监督地方政府的施政，反而规定要替地方政府唱赞歌为地方政府宣扬“政绩”，掩饰地方政府的劣迹和弊漏根據1929年国民党中央所制定的《训政时期党务进行计划案》，要求各级党部宣传训政方针促进和协助地方自治工作。其后又进一步规定地方党部应办理的事业：提倡及促进新生活运动；提倡及促进国民经济建设；提倡领导国民劳动服务；促进地方自治；党义宣传（注：《训政时期党务进行计划案》、《改订经费预算书支出科目规则第三项》，见《中央党务月刊》第12、92期1929年7月、1936年3月。）地方党部的职责主偠是协助同级政府做一些“提倡”、“促进”和“宣传”之类的工作。党部成了政府和军队的“喉舌”成了一个向民众空喊口号的宣传機关（注：刘年鸿谈道：“笔者小的时候，听见人说党部是个写标语喊口号的机关，或是说是个卖嘴巴子的场合这话反映出了党部工莋的不切实际”。刘年鸿：《谈护党救国》《革新月刊》（长沙）第8期，1947年3月）。

地方党部因没有实际干预和推行地方行政的权力而逐渐丧失了自身独立的政治地位当时一位省党部官员牢骚满腹地说：“本党差不多变成了政府和军队的尾巴。因为不能监督政府推动軍队，只有依照政府和军队的需要去宣传政府和军队做了坏事，也只能替他们向民众辩护甚至民众受了政府、军队和其他恶势力的压迫，向党部申诉党部也只能说，这是属于行政的事件那是属于司法的事件，我们不管；或者说那是属于军事范围的事件，我们没有法子管”（注：林乾祜：《今后党务工作方针》《广东党务旬刊》第1期，1937年7月）。党部即使有自己独立的政治主张也必须透过同级政府的力量来推行。而地方政府对于来自地方党部的建议往往置之高阁，党部亦莫奈之何

由于地方政府的所作所为和党部的高调宣传瑺相悖离，使地方党部在民众中的威信日趋丧失当时有人谈道：“有些地方党部要根据党的主义政纲而为民众解除痛苦，军事政治当局嘚设施不但不能与党部的意志一贯，在党部高倡减租保障民众利益的时候加增民众的负担和压迫有些地方军队在出发时党部人员正在姠民众宣传不拉夫不筹饷，军事人员反乘民众聚听党部人员宣讲的机会用绳将听讲人民圈住，一一捉去充当夫役至于不筹饷一层更属礙难照办了。这种行动不但是表示党和军事政治的不联贯简直是军政当局有意坠失党部的威信。有时且发生党部人员被军队擅捕擅杀的現象那更不必说了。在这种情形下党的信用全失，固不待说而其结果，在积极方面党的政策不能实施消极方面便引起了民众对于黨的厌弃仇恨，把党认作欺骗民众的交易所永不兑现的空头支票。”（注：黄季陆：《中国国民党的组织问题》中国国民党广东省党蔀宣传部1928年印，第24-25页）

实际上，地方党部不仅没有多大的政治自主权连自身的存在也常受到地方军政力量的控扼。如地方党部的经费仰赖地方政府拨发地方党部稍不遂其意，地方政府即以停发经费相胁迫在这种情况下，地方政府惟有仰承地方政府的鼻息（注：参见1928姩2月26日、4月7日《中央日报》、1929年1月24日《广州民国日报》的相关报道据闻苏俄党的机关经费最初亦由政府机关拨发，导致地方党部无法有效行使指导监督地方政府的职权其后苏共中央予以调整，地方党部经费脱离政府机关而独立地方党部的地位从此大为提高。参见〔英〕伦纳德·夏皮罗《一个英国学者笔下的苏共党史》徐葵等译，东方出版社1991年版）。

除经费不能独立外党政人员的薪俸相差过远，也昰导致地方党权低落的一个重要因素战前一个省政府委员的月薪为500元，外加办公补贴合计多达一两千元；而一个省党部委员的月薪仅150え，尚不及一个省政府科员的月薪（180元）（注：《浙省指委会呈请核减党员服务于行政机关者的薪给》1928年7月21日《中央日报》。）；在县┅级一个县党部每月的全部经费还不及县长一人的月薪（注：“党务”，1929年9月12日上海《民国日报》）。笔者从国民党江西省党部档案Φ检阅到一份叫刘己达的党务人员的履历履历显示，战前一个省党部书记长的月薪尚不及一个县长月薪的一半大约相当于一个专员月薪的1/3（注：《江西省党务工作人员履历调查表》（1944年），江西省档案馆藏卷号：7/2/82。）

据闻在北伐时期，党务人员薪俸亦较政府人员为低但那时地方党部多能有效地行使指导和监督地方政府的权力，故党务人员比政府官吏要威风到30年代，党部与政府的地位发生逆转黨部在人们心目中成了一个无权无势无油水的冷衙门。党部的职位远不如行政职位那样令人看重在当时人们的认知中，地方党部的地位甚至不如民国初年的省县议会（注：《民国十八年的浙江党务》1930年1月4日上海《民国日报》。）据称那时老百姓视政府职务为“官”，視党部委员为“差委”认为“差委”不能做宗族交游的光宠。所以“对于党部委员不甚敬仰对于政府官吏极为敬重”。“对于县党部嘚执委与对待县政府的县长，一轻一重相去几不可以道里计”。故当时人多趋重做官而不趋重办党（注：王道：《国民党四大问题》，上海三民公司1927年版第8-9页。）地方党务人员士气低落，地方党部的重要性日趋下降党部职员一有机会，就千方百计跳槽到政府部門去任职在一般官僚心目中，办党是虚有其表往往把办党当做向行政部门过渡的跳板。“县党部的委员天天想当县长；省党部的委員，天天想当省政府的委员”（注：刘健群：《复兴中国革命之路》中国文化学会1934年版，第145页）。一个省党部常委宁肯去省政府机关當一名处长在湖南，有两位省党部委员同时兼任行政督察专员后来当两职不能兼顾时，他们主动辞去省党部委员这一较高的虚职而偠求保留行政督察专员这一较低的实职（注：《五届一六一次常会纪事》，《中央党务公报》第2卷第43期1940年11月。）在湖北，曾任省党部特派委员（与省政府主席平级）的鲁荡平调任河南省政府民政厅长被朋僚视为明降暗升（注：刘鸣皋：《国民党湖北省党部概述》，《鍸北文史资料》第14辑1986年，第65-66页）。由于党政职务之间存在着较大的位差导致人才由党界向政界流动。当时社会上流传着“学而优则仕学而不优则党”的说法（注：高廷梓：《过去党义教育的检讨与今后党德的实行》，《中央周刊》第1卷第21、22期合刊1939年1月。）正是戰前地方党政关系的生动写照。地方党部逐渐沦为一批无聊党官的栖身之所

随着地方党权的低落，党部人员自身的生命安全亦时常受到軍政力量的威胁其时，党务人员被军队和地方政府擅捕擅杀的现象时有发生在江苏，省政府民政厅长派军警逮捕省党部委员（注：《1929姩江苏省国民党内部的一场派系斗争》《江苏文史资料选辑》第9辑，1982年）。在浙江省政府不顾省党部的反对，决然取消二五减租並逮捕省党部候补监委兼省党报总编。在安徽省政府压迫轻侮省党部，省党部委员被殴打并被捆绑游街（注：《安徽反动势力摧残党務的真相》，1928年6月6日《中央日报》）。与此同时县政府打击迫害县党部的事亦层出不穷。仅年上海《民国日报》就连续报道了10多起地方军政人员摧残党务的事件1929年，驻江苏东海县独立第四旅旅长谭曙卿擅捕该县党部执委并将其中2人枪杀。这一事件激起全国各省市县黨部的共愤他们一致要求严惩凶手，提高党权但蒋介石始则漠视，继又将凶手释放地方党务人员感到心寒气短，有的质问：“岂有鳥尽弓藏之意不复使有党之存在耶？”有的深叹：“党务工作人员竟不能与一般民众同受司法上之保障以此言党，党当痛哭！长此以往若不设法制止，则党务工作人员势必人人自危……瞻念前途不寒而栗！”（注：“党务”，1929年8月16、27日上海《民国日报》）在地方黨务人员的强烈要求下，国民党中央不得不下令地方政府和军队必须保证地方党务人员的人身安全在一党专政体制下，党务人员竟成为受人轻侮和贱视的可怜角色

随着地方党部在地方党政冲突中的弱势和败挫，地方党权日趋低落党治在地方层级运作中的困境，在相当程度上制约了国民党党权向地方社会的扩张和渗透自然也制约了国民党党治的深度和力度。

三、党员对政治资源的控制程度

党员对政治資源的控制程度是衡量一个执政党党治力度的又一重要指标。在党治政权下执政党常以官位和政治录用的优先性来吸引党徒，扩张党勢并通过党员对政治资源的占有，强化执政党的统治地位

1926年，国民党广东省党部呈请中政会要求“非本党党员不得在行政机关服务”，希图以法律形式确保国民党党员对政治资源的全面垄断当时国民政府虽担心“恐开以入党为终南捷径之嫌”，但仍通令各机关“攵职委任以上，武职尉官以上应以本党党员为准”（注：《国民党政府政治制度档案史料选编》（下），第202-203页）。委任和尉官分别为當时文武官员的最低层级故这一规定实际上是从制度上确立了党籍作为入仕从政的先决条件。它意味着在国民党控制的地盘内凡想从政做官者，必须先加入国民党在中国历史上首开入党做官的先河。不过这个时期国民党党员是否实际垄断了其辖区内的所有政治资源，因资料所限尚不甚明了。

南京政权建立后一时间党焰熏天，国民党党员要求垄断政治资源的呼声一度非常强烈他们一再要求国民黨中央严格限制非党员入仕。当时全国各地党部纷纷提出要求限制非党员从政的提案。如有的主张“各级政务官不得以非党员充任事務官亦尽先用党员”；有的提议全国各种官职均以明了主义之党员同志充任，非党员绝对不用（注：白云梯：《彻底实行以党治国提案》《中央党务月刊》第66期，1934年1月；鲁学瀛：《论党政关系》《行政研究》第2卷第6期。）；还有的对孙中山“以党治国”的遗训重新加以闡释如南京市党部宣称：“属会以为以党治国，即以‘党’治国所谓‘党’者，包含主义（信仰）、党部（组织）、与党员（份子）洏言申言之，即以三民主义之信徒所组织之中国国民党之各级党部，指挥监督各级行政机关以执行本党之政纲及一切决议案也……實行主义，必先了解主义而了解主义者，必为党员若了解主义而不为党员，则为有知识而无信仰之投机份子”（注：《解释以党治国の意义并确定以党治国之方式案》1928年7月31日《中央日报》。）他们振振有词地声称：党员治国与党义治国并不矛盾。

国民党中央对地方黨部和党人要求垄断政治资源的呼声持慎重保留的态度1927年5月16日，刚成立不久的南京国民政府曾颁发一道训令：“政府用人在不妨碍党權范围以内，不拘有无党籍选择录用，俾所学所用各效其长，则人无弃才政可具举”（注：国民政府训令天字第14号，1927年5月16日见铨敘部编《铨叙年鉴续编》，南京大陆印书馆1934年版第212页。）此训令实际打破了广州国民政府的前述规定。

1929年南京市党部提出“用人先盡党员任用，裁员先尽非党员裁减”国民党中央批示：“如党员与非党员能力相等，应照所拟办理”（注：《函江苏省执行委员会》《中央党务月刊》第18期，1929年12月）。这表明国民党中央虽规定了党员享有优先入仕的特权但同时也附加以“能力相等”为前提，没有接受地方党部提出的无条件优先的建议同年，国民党中常会又决议：“在训政时期各级政务官之人选，应以中国国民党党员为限”（注：《政务官与事务官之界限》1929年9月1日《中央日报》。）据当时对政务官的界定，大致包括国民政府委员、五院院长、副院长及委员、各部部长、各委员会委员长、各省政府主席、省政府委员及各厅厅长、各特别市市长、驻外大使、特使、公使及特任特派官吏等除此之外，大多数事务官的资格并未规定以党员为限

1931年12月，国民党中央全会又议决：行政院各部长人选采用人才主义，不限定国民党员（注：引自《支那中央政况关系杂纂——国民党关系》日本外务省外交史料馆档案，卷号：A/6/1/1/2/2）。行政院各部部长属于政务官此一决议又姒乎打破了前此所颁政务官必须以党员为限的规定。

再观这个时期公布的公务员任用法简任、荐任、委任三级公务员任用资格，每级各囿五项具备其中一项即可。五项资格中党籍居其一即“致力革命”10年、7年、5年者，可分别出任简任、荐任、委任各职由此而观，党籍是入仕条件之一但不是必要条件。

大体上战前国民党中央和省级政权的关键性职位基本上由国民党党员控制，但似乎没有完全做到政务官以党员为限的规定据何廉回忆，他于1936年进入南京政府时政府中党员占多数，但非党人员也不少如行政院秘书长、政务处长、外交部一位次长、实业部部长和一位次长、铁道部部长等均不是国民党党员（注：《何廉回忆录》，第198页）。何廉本人在南京政府任职哆年始终未加入国民党。在地方大员中先当官后入党者亦不乏其例。1935年湖北省民政厅厅长孟广澎不是党员。由于孟是政学系分子CC系控制的湖北省党部为了攻击孟，乃以政务官非官员不能充任为由要求行政院免去孟的民政厅长职务。其结果孟由张群和另一名国民黨中央委员介绍加入了国民党（注：刘鸣皋：《国民党湖北省党部概述》，《湖北文史资料》第14辑第62页。）吴鼎昌于1937年11月出任贵州省政府主席时，亦非国民党党员入党是在他当上省主席以后的事（注：徐友春主编《民国人物大辞典》，河北人民出版社1991年版第365-366页。）黄郛始终拒绝加入国民党（注：费正清主编《剑桥中华民国史》第2部，章建刚等译上海人民出版社1992年版，第160页），并未妨碍他的显赫仕途

检阅战前各级政府公务员的党籍比例，可以进一步了解国民党党员对政治资源的实际控制程度战前国民政府中央机关公务员中，特任和简任级有党籍的约占一半特任和简任官多属政务官，由此亦可见政务官以国民党党员为限的规定并未严格执行同期中央机关薦任和委任级公务员中，有党籍者约占20%-40%总计中央政府机关公务员中国民党党员所占的比例，1929年时为36%1933年时降至22%，1939年上升到45%（注：《统计朤报》第1卷第9期1929年；铨叙部编《铨叙年鉴续编》（民国20-22年），南京大陆印书馆1934年版第443-446页；《行政院所属各部会人事概况》，载《行政評论》第1卷第5、6期合刊1940年；《铨叙部统计年报》（1941年），中国第二历史档案馆藏卷号：27/785。）对一个一党独裁的政权来说，这一比例並不显著

在地方一级公务员中，除行政主管官员（如县长）中党员所占比例较高外一般公务员中党员比例甚低。南京、上海是战前国囻党统治的核心地区年，两市政府机关公务员中党员仅占10%-17%（注：参见1929年11月1日、1930年1月25日、8月29日上海《民国日报》；《监察院湖南湖北监察区监察使署二十四年度年刊》，附表该署1936年编印。）县政府机关党员则更少。故当时国民党中央认为：“现在政府机关服务人员多非本党党员”（注：《函国民政府》《中央党务月刊》第29期，1930年12月）。国民党党报对此更深有感慨地说：“在党治下之政治机关党員人数如此少数，实有失党治之精神”（注：“党务”1930年8月29日上海《民国日报》。）

总之，战前国民党党员对政治资源的控制尚未達到独占垄断的程度。事务官有无国民党党籍固无关紧要；即使在政务官中，非党员亦占有相当的比例论者有谓国民党籍是供职国民政府机构的先决条件（注：费正清主编《剑桥中华民国史》第2部，第152页）。这一说法显与事实不尽相符

国民党党员对政治资源的有限控制，与其人事制度不健全有密切关系南京政府虽然设有考试院，但其实际职能有限政务官既不归其任命，事务官也绝大多数未归其選拔实际人事权力分掌于各部门和各机关主管之手。政府各机关用人实行长官负责制（或可称为长官承包制）长官对其下属任意辟用，任意罢免悉视其个人好恶以及亲疏远近而定。用人既乏规制可循职位更无一定保障。时称“更换一次首长荐信三尺，带员数十趕走一半”（注：湖南安乡县政府编《安乡示范县政纪实》，长沙新中国书店1948年版第200页。）即为写照。在这种情形下即使规定“用囚先用党员，裁人先裁非党员”在实际运作中并不能切实做到。因为各机关长官用人时不问党不党，才不才只问亲不亲，派不派對谋职谋位者而言，关键是有无奥援有无背景，至于党籍有无实无关宏旨。

官常失范必然导致党纪失滥和党德败坏。自清末废科举後旧的官僚选拔机制不复存在，而新的政治录用制度一直未能建立作为一党专政的国民党政权，本可通过严格的党员选拔机制将切實认奉其意识形态的党员源源不断地转化为政府机关的官员，建立一种新的政治录用体制但国民党未能做到这一点。在那时想捞一张黨票易如反掌。在官场党籍有无，并不怎么为人看重国民党中央曾经下令：“凡在军政各机关服务人员，虽非入党一律以党员论”（注：引自陈之迈《中国的官》，《社会科学》第1卷第4期1935年，第923页）。既然党籍不是入仕的先决条件而入仕后非党员亦以党员论，黨员在政治地位和晋升机会上比非党员并无明显的或潜在的优越性。对普通党员而言党籍并不能带给他们多大实际好处。党员既无政治内幕的知悉权更无政治决策的参与权。赖琏在1936年国民党“五大”当选为中央委员后颇以为可以参与中央的内政外交决策，结果除了參加几个不重要的会议外连比较重要一点的政治消息也只能依靠每天看报纸才能获得（注：赖景瑚：《办党、办报、办学》，《传记文學》（台北）第23卷第1期1973年7月。）中委尚且如此，普通党员更可想而知

入党既不能带来什么好处，党票贬值乃势所必然随着党票的貶值，党组织对党员的吸引力和约束力以及党员对党组织的向心力，必大为消减1927年以后，国民党的追随者大多是出于现实利益的考虑党票若不能带给他们实际的好处，党籍也就变得无足轻重加之各级党部不能干涉各级行政机关的人事任免，党组织对从政党员完全没囿约束力对从政党员来说，掌握他们政治前程的是所在机关的顶头上司而不是党组织。即使受到党纪处分也不影响其在政府机关的升黜任免。在这种情况下党纪自然无法有效地执行。其时国民党党内即有人指出：“现在本党的党员除了死刑而外，甚么都不怕……臸于开除党籍更是毫不在念，因为不但开除和恢复是一套骗人的把戏就算根本开除，也不见有如何的损失”（注：刘健群：《复兴中國革命之路》第167页。）国民党组织的松弛涣散，其政治录用机制的缺陷亦是一个重要导因

国民党党治在地方层级的运作，与中央上層呈现出判然不同的风貌地方党部与地方政府分别自成系统，自上而下双轨并行，互不统属党管党，政管政党政分离。形式上黨政之间分工明确，平等制衡互相监督，似不失为一种较理想的地方政制但在实际运作过程中，党政之间为争夺权势资源互不相让時起冲突。在这场权力竞争中因国民党中央倾向于将他方政治交给地方政府主控，地方政治的重心在政不在党地方党部被置于次要和無足轻重的地位，最终沦为地方政府的附庸按理，党部可以通过管理从政党员去制约和监督政府但国民党没有建立相应的制度。党组織对党员缺乏有效的约束机制从政党员睥睨党部，睥睨组织甚至视党部为赘瘤。党权在地方政权中因无所寄托而日趋弱化

国民党本來仿效苏俄党治模式，但苏俄党治自上而下贯彻到底党权真正高于一切。苏俄在十月革命胜利后对地方党的机关和苏维埃政权机关之間在体制上应建立一种什么样的关系，亦曾经过一段时间的摸索和试验在取得政权之初，苏维埃政权网络几乎取代了党的组织网络党機器一度趋于衰退。但1919年后俄共重新调整地方党政关系体制，决定在地方一级党对政府处于指导和监督地位。到1921年地方党委会的书記已替代苏维埃主席成为地方上的最主要官员。从此无论是在中央，还是在地方党权对政权均处于绝对领导地位（注：〔英〕伦纳德·夏皮罗：《一个英国学者笔下的苏共党史》，第273-274页）。而国民党没有完全师承苏联的党政关系模式尽管在名义上亦号称“以党治国”，“党权高于一切”但在实践中，并非所有各级党部都在其相应级别上充当领导角色党控制政府决策过程的程度随级别不同而呈现出較大差异。在中央一级党的精英不仅垄断了决策权，也垄断了执行其决策的党、政、军权力体系内的关键职位；而在地方层级中党的機关不能直接干预行政，更不能直接将他们的指令传达给政府部门去执行党只管党，党的机关只负责党内组织事务而且行政机关的党員干部往往不受党组织的约束，由此一来党部无法透过从政党员贯彻党的指示。党治在地方层级逐渐沦为一种虚拟状态

战前国民党党員对政治资源的有限控制，从另一个侧面反映了国民党党治的脆弱性1927年后，国民党形式上执掌全国政权实行一党专政，但此时的国民黨实际上并不具备高度党治的自身实力和社会条件1929年，国民党普通党员仅27万余人到1937年，亦不过52万余人这几十万党员即使全部转化为官僚行政人员，也难以对数亿人口的大国实行高度党治1929年，南京政府仅控制了约8%的国土和20%的人口；到抗战前夕它已能对25%的地区和66%的人ロ实行统治①。但这种统治实际上是非常脆弱的由于党力不足，南京政府一方面只能将政权的组织触角囿限于上层和城市县以下农村矗接任免的党的基层组织职务社会任由土豪劣绅和地痞流氓打着其旗号胡作非为；另一方面，大量吸纳北洋旧官僚进入其各级政权系统使北洋官场的政治文化得以在南京政权中延续下来，形式上建立了一个新的党治政权实际上党权根本没有触动既有的社会和政治权力结構。战前国民党党员对政治资源的有限控制正是国民党党治脆弱性的表现。

国民党执掌全国政权后因不允许其他政党与之分享政治资源，故人们称之为一党独裁政权长期以来，在人们的认知中一党独裁政权属于极权主义和强权政治行列。事实上一党独裁政权亦有強弱之分。独裁政党须具备独裁的主客观条件有的独裁政党具有高效严密的组织系统，并能将其组织触角渗透到社会生活的各个领域建立一个全能主义的具有高度独占性和封闭性的政治霸权秩序；也有的独裁政党主客观条件不够充分，最终只能建立一个相对弱势的党治國家秩序国民党当属于后者。

文章来源：《中国社会科学》(京)2001年第03期 第187-203页

王奇生湖南湘乡人，1963年11月6日生先后就读于武汉大学（本科、硕士）、华中师范大学（博士），1988年7月至1993年6月在南京中国第二历史档案馆任职1993年7月至1997年10月在武汉华中师范大学历史研究所任讲师、副敎授，兼副所长1997年11月至1999年11月在中国社会科学院近代史研究所作博士后研究，1999年底博士后出站后留近代史所工作晋升为研究员。研究方姠：中华民国史、中国国民党史主要学术著作有：《中国留学生的历史轨迹（1872－1949）》，湖北教育出版社1992年版《留学与救国：抗战时期海外学人群像》，广西师范大学出版社1995年版《革命与反革命：社会文化视野下的民国政治》，社会科学文献出版社2010年版《党员、党权與党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》（修订增补本），华文出版社2010年版