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鄂尔多斯市人民政府关于国有林场改革的指导意见
鄂府发〔号
各旗区人民政府，康巴什新区管理委员会，市人民政府各部门，各直属单位，各大企事业单位：
根据《中共中央国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》（中发〔2015〕6号）和《内蒙古自治区党委自治区人民政府关于印发〈内蒙古大兴安岭重点国有林区改革总体方案〉和〈内蒙古自治区国有林场改革方案〉的通知》（内党发〔2015〕23号）要求，为加快推进国有林场改革，促进国有林场持续健康发展，充分发挥其在生态建设中的重要作用，经市人民政府2016年第8次常务会议研究，提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻落实中央和自治区的决策部署，
深入实施以生态建设为主的林业发展战略，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，推动政事分开、事企分开，实现管护方式和监管体制创新，进一步强化生态修复和建设，提高森林资源生态服务功能，建立有利于保护和发展森林资源、改善生态和民生、增强林业发展活力的国有林场新体制，为推进现代林业建设、维护区域生态安全，建设美丽鄂尔多斯作出积极贡献。
（二）基本原则
——坚持生态导向、保护优先。以维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点，实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度，确保国有森林资源不破坏、林地用途不改变、国有资产不流失，为坚守生态红线发挥骨干作用。
——坚持改善民生、保持稳定。立足国有林场实际，稳步推进改革，完善保障体系，拓宽就业渠道，增加职工收入，切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题，充分调动职工的积极性、主动性和创造性，确保国有林场改革工作稳步推进。
——坚持因地制宜、分类施策。以“因养林而养人”为方向，根据林业发展和生态建设需要，探索符合本地区实际的国有林场改革模式，不搞一刀切。
——坚持政府主导，分级负责。市人民政府对全市国有林场改革负总责，对各地国有林场改革实行分类指导，在政策和资金上给予支持。各旗区对所属国有林场改革负直接责任，制定本地区改革实施方案及具体政策措施，保障改革资金，抓好改革任务的组织实施。
（三）总体目标。通过全面深化国有林场改革，切实做到“三增、两建、一确保”（资源增长、职工增收、林场增效，建立职工社会保障体系，建立符合现代林业发展要求的国有林场管理体制和经营机制，确保林场和谐稳定），到2017年年底前全面完成国有林场改革任务。
（四）改革范围。包括全市26个国有林场，其中13个国有林场，13个国有治沙站。
二、主要内容
（一）科学界定国有林场属性。坚持国有林场改革的公益性取向，其主要功能为保护培育森林资源、维护生态安全，全市所有国有林场定性为公益性事业单位，机构经费纳入同级财政预算予以保障。
（二）着力推进政事企分开。各级林业行政主管部门要加快职能转变，减少对国有林场的微观管理，加强国有林场发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，落实国有林场法人自主权。要完善国有林场的内部管理机制，严格实行“收支两条线管理”，所得收入主要用于国有林场生态保护和基础设施建设，推动事企分开。同一旗区规模过小、分布零散的林场，按照机构精简和规模经营的原则整合。在稳定现行隶属关系的基础上，恢复国有林场机构建制，将旗区管辖的国有林场确定为科级事业单位。
（三）建立完善新型国有林场劳动用工和社会保障机制。综合考虑国有林场区位、功能定位和生态建设需求等因素，按照精简高效原则，科学合理核定事业编制，经费纳入同级财政预算。强化对事业编制使用的监管力度，国有林场新进人员除国家政策性安置、按干部人事权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其它方法选拔任用人员外，一律实行公开招聘。在保持国有林场管理人员和技术骨干相对稳定的前提下，按照“内部消化为主，多渠道解决就业”和“以人为本，确保稳定”的原则，妥善安置国有林场富余职工。主要通过以下途径安置：一是通过购买服务方式从事森林管护抚育；二是由国有林场提供林业特色产业等工作岗位逐步过渡到退休；三是加强有针对性的职业技能培训，鼓励和引导部分职工转岗就业；四是根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔号）和《林业部关于林业行业提前退休工种范围的通知》（林工通字〔1992〕80号），在国有林场从事与造林(更新)、林木采伐相关的工种属于林业行业提前退休工种，符合条件的职工，采取自愿的原则，经人力资源和社会保障部门批准后，可提前退休。将国有林场及其职工按规定全部纳入相应的社会保险范围，切实解决国有林场职工社会保障问题，做到应保尽保。符合低保条件的国有林场职工及其家庭成员、原一次性安置人员，纳入当地居民最低生活保障范围。对已享受改革政策，实行一次性安置的职工，要保持政策的连续性。
（四）完善以购买服务为主的公益林管护机制。国有林场公益林管理要引入市场机制，通过合同制、委托管理等方式优先向林场富余职工或面向社会购买服务。在保持林场生态系统完整性和稳定性的前提下，按照科学规划原则，鼓励社会资本、林场职工发展森林旅游等特色产业，有效盘活森林资源。鼓励社会公益组织和志愿者参与公益林管护，提高全社会生态保护意识。
（五）健全国有林场资源监管机制。建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，认真落实森林林地保护制度、森林经营制度、湿地保护制度、自然保护区制度、监督制度和考核制度。按照林地性质、生态区位、面积大小和监管事项等因素，由市、旗区林业行政主管部门分级监管，对森林资源资产产权变动、林地性质变更、采伐限额等强化联动监管。国有林场的设立、变更、撤销、改变隶属关系和经营范围，按行政隶属关系由属地政府提出申请，报自治区人民政府审批。严禁违法违规将林地转为非林地，保持国有林地范围和用途的长期稳定。各旗区要组织开展国有林场界址范围及地上附着物勘测、土地权属调查和纠纷调处工作，依法维护国有林场规划经营范围的严肃性，在2017年年底前完成确权登记工作。逐步取消林权证范围内的原“工资田”“承包田”，完成退耕还林。建立健全长效监测考核体制，将国有林场森林资源保护管理情况纳入全市森林资源保护和发展目标责任制考核体系。加强国有林场森林资源监测体系建设，建立健全国有林场森林资源管理档案，定期向社会公布国有林场森林资源状况，接受社会监督。对国有林场场长实行国有林场森林资源离任审计。实施以提高森林资源质量和严格控制采伐量为核心的国有林场森林资源经营管理制度，到2017年年底前全面完成国有林场森林经营方案编制和修订，各级人民政府对所属国有林场的森林经营方案编制和实施情况进行检查监督。探索建立国有林场森林资源有偿使用制度，利用国有林场森林资源开展森林旅游等项目，并与国有林场明确收益分配方式；经批准占用国有林场林地的，应当按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会保障费用。
三、完善政策保障体系
（一）加强基础设施建设。各旗区要将国有林场发展纳入当地经济社会发展规划，将国有林场房屋、道路、水利、供电、通讯、广播电视、森林防火、有害生物防治等基础设施建设纳入同级人民政府建设计划，同等享受新农村新牧区建设有关扶持政策。按国家和自治区有关规定，将国有林场道路按其属性纳入相关公路网规划和建设，理顺国有林场供电设施管理体系，加快推进国有林场电网改造升级。将国有林场供水纳入城乡供水统筹发展和镇村管网规划布局，积极改善国有林场群众饮水条件。加强国有林场文化建设，实施“送书到场”工程，建设“林场书屋”。完善国有林场信息网络建设，提高森林资源管护、森林防火信息化水平。积极推进国有林场生态移民，将位于生态环境极为脆弱、不宜人居地区的场部逐步就近搬迁到小城镇，提高与城镇发展融合水平。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。在符合土地利用总体规划的前提下，按照行政隶属关系，经当地人民政府批准，依据保障性安居工程建设的标准和要求，允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程，并依法依规办理土地供应和登记手续。
（二）加强财政支持。中央财政安排的国有林场改革补助资金，主要用于国有林场职工参加社会保险及职工安置等问题。各旗区在充分利用自治区国有林场改革补助资金的基础上，积极筹措资金，整合各类涉林资金，统筹解决国有林场改革成本问题。要加大适于国有林场的支农惠农政策，对国有林场的支持力度。将国有林场扶贫工作纳入各地扶贫工作计划，加大扶持力度。加大对国有林场基本公共服务的政策支持力度，促进国有林场与周边地区基本公共服务均等化。
（三）加强金融扶持。全面开展国有林场现有债务情况的摸底调研，按照平等协商和商业化原则积极化解相关债务。对正常类金融债务，到期后依法予以偿还。对国有或国有控股金融机构发放的、国有林场因营造公益林产生的不良债务，待国家有关部门出台具体化解政策后研究化解；其它不良金融债务，确因客观原因无法偿还的，经审核后可根据实际情况，采取贷款展期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的，按照相关规定予以核销。对难以核销的则由同级人民政府牵头，按照有关规定统一商洽金融机构，以尊重历史、主动协商、积极化解为原则，明确托管责任主体，有效化解历史债务。认真执行国有资产管理有关规定，严防国有资产流失。充分利用林业贷款中央财政贴息政策，开发适合国有林场特点的信贷产品，拓宽国有林场融资渠道。积极推进森林保险，加大财政保费的补贴比例；全面开展公益林保险，加快推进商品林保险。
（四）加强科技人才队伍建设。积极推进林业新品种、新技术、新模式在国有林场的应用，促进科技成果转化成现实生产力。积极引进国有林场发展急需的管理和技术人才，适当放宽国有林场专业技术职务评聘条件。按照国家有关规定，提高国有林场林业技能岗位结构比例，改善人员结构。逐步改善长期在国有林场工作的各类人才工作和生活条件。加强国有林场领导班子建设，加大林场职工培训力度，提高国有林场人员综合素质和业务能力。加强国有林场与科研院校（所）合作，联合建立科学研究基地和教学实验基地，承担林业科研课题，提高国有林场人员科研水平。
四、改革步骤
（一）宣传发动。通过多种形式、多种渠道，广泛深入宣传国有林场改革的重要性、政策、目标和要求等，使国有林场职工增强改革信心，积极参与改革，让全社会理解、关心和支持国有林场改革，营造良好的改革舆论氛围。
（二）制定方案。在全面调查摸底和广泛听取意见的基础上，根据中央和自治区的要求，务于日前，以市、旗区为单位编制完成国有林场改革实施方案，明确改革的指导思想、基本原则、目标任务、主要内容及推进措施等，并上报市人民政府审核同意后，报自治区国有林场改革工作领导小组备案。
（三）组织实施。各旗区要按照批复的改革实施方案，认真部署，精心组织，扎实抓好国有林场改革过程中的每个环节，全力推进改革进程，确保到2017年年底前完成改革任务。
（四）总结验收。国有林场改革工作完成后，及时总结工作经验，组织开展“回头看”，加强有关资料整理和归档，完善改革相关工作。本着“成熟一个、验收一个”的原则，制定评估验收办法，到2017年年底前，完成全市国有林场改革验收和评估总结工作。
五、加强组织领导
（一）强化工作责任。国有林场改革涉及面广、政策性强，时间紧、任务重。各旗区要按属地管理原则对所属国有林场改革负直接责任，将国有林场改革工作列入重要议事日程，纳入政府目标责任制考核内容，确保所属林场性质明确到位、编制落实到位、财政预算保障到位、社保体系完善到位、基础设施建设资金安排到位，并高度重视国有林场领导班子的配备和培养。加强国有林场管理机构建设，强化行政服务职能。各旗区要成立国有林场改革工作领导小组，加强组织领导，统筹协调推进改革，按时完成改革任务。
（二）搞好协调配合。市直各有关部门要高度重视，密切配合，抓好有关政策的贯彻落实。编制、人社部门负责落实国有林场公益事业单位定性和编制等问题；财政部门要积极争取中央和自治区国有林场改革补助资金，落实本级财政国有林场改革资金，解决国有林场改革工作经费；金融等有关部门及时调查国有林场债务，按照平等协商和商业化原则逐步化解；国土部门负责国有林场不动产权确权登记发证工作；发改、交通、水务、电力等部门要统筹做好林场道路、饮水及电网改造等工作；林业部门要积极主动，落实责任，负责协调和督导，确保改革顺利进行。
（三）加强督查指导。市人民政府成立专项督查组，按照改革时间节点,深入各旗区开展督促检查，对已经落实的要查成效、对正在落实的要查进度、对没有落实的要查原因、对影响落实的要查责任，对改革中好的做法和经验，及时总结和推广。各旗区也要建立督查机制，指导督促国有林场改革，对改革过程中出现的新情况、新问题，要积极研究探索解决的办法和途径，重大问题及时报告。改革工作基本结束后，市旗两级国有林场改革工作领导小组根据国有林场改革评估验收办法,逐步、逐地评估验收改革的成果。
（四）确保改革稳定。国有林场改革涉及到国有林场职工的切身利益。各旗区、市直各有关部门要落实维稳职责，妥善处理各类矛盾纠纷，认真做好职工思想政治工作，坚持依法依规和公开、公平、公正，充分发挥工会和职代会的作用，切实保障职工的知情权、参与权、表达权和监督权。防止借改革之机破坏国有森林资源等违法违规行为，及时解决好改革过程中出现的矛盾和问题，切实处理好改革、发展与稳定的关系，促进林场稳健发展。
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中央财政大力支持国有林场改革
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2016年，中央财政通过林业补助资金拨付37亿元，支持地方开展国有林场改革。补助资金主要用于补缴国有林场拖欠的职工基本养老保险和基本医疗保险费用、国有林场分离场办学校和医院等社会职能费用、先行自主推进国有林场改革的省奖励补助等。中央财政的大力支持，有力地缓解了地方改革压力，对推动国有林场改革发挥了重要作用。
2016年，中央财政通过林业补助资金拨付37亿元，支持地方开展国有林场改革。补助资金主要用于补缴国有林场拖欠的职工基本养老保险和基本医疗保险费用、国有林场分离场办学校和医院等社会职能费用、先行自主推进国有林场改革的省奖励补助等。中央财政的大力支持，有力地缓解了地方改革压力，对推动国有林场改革发挥了重要作用。
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　　作者简介:李端山，1963.7出生，汉族,湖南湘乡人，1986.4月加入中国共产党，大学文化;毕业于中央党校法律专业，现任职务：湘乡市林业局局长　　　　1983.8湘潭农校毕业参加工作　　　　84.1龙潭乡农技干部　　　　87.9龙潭乡团委书记、秘书　　　　91.1龙潭乡党委委员　　　　95.4龙潭乡副乡长　　　　97.8金石镇副镇长　　　　01.8金石镇党委副书记、镇长　　　　03.3金石镇党委书记　　　　07.10潭市镇党委书记　　　　4.7湘乡市林业局党委副书记、局长　　　　2014.7至今湘乡市林业局党委书记、局长　　　　今年3月，中共中央、国务院出台了《关于〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》（中发〔2015〕6号），为国有林场的转型发展、跨越发展明确了方向。4月30日，湖南省国有林场改革工作会议在长沙召开，省委、省人民政府出台了《中共湖南省委省人民政府关于印发〈湖南省国有林场改革实施方案〉的通知》（湘发[2015]8号）文件，从全局和战略高度对全省国有林场改革工作进行了安排部署。　　　　我市现有湘乡市东山林场（湘乡市东台山国家森林公园）和湘乡市褒忠山林场两个国有林场，两个国有林场均属《湖南省国有林场管理办法》规定的、经省人民政府批准具有法人资格的国有林场，全部要求纳入改革范围。两个国有林场林地面积1.6616万亩，森林覆盖率达86%，森林总蓄积4.5781万立方米，国有林场生态公益林占国有林场林地面积的100%，固定资产1489万元。共有干部职工120人，其中在职人员64人，退休人员56人，现欠缴养老保险128.1万元。　　　　国有林场是森林资源发展保护管理经营的基层单位，是绿色生态建设的主力军。长期以来，国有林场为社会发展、人类进步、环境的改善、人民生产生活，作出了卓越的贡献。湘乡市作为湘潭市国有林场改革的重点县市，我们在如何积极推进国有林场改革方面，进行了积极探索和认真思考，我认为应重点处理好以下几个方面问题。　　　　一是林场性质界定要到位。事业单位与企业有着严格的界定和区别，不能把国有林场的性质界定在事业与企业之间，让林场既不是国家事业单位又不完全是企业，这样在税收、职工工资、分配制度和扩大再生产方面会出现许多具体问题无法解决，对国有林场改革也是一种制约。鉴于我市两个国有林场生态公益林占面积的99%以上，占林地面积的100%，其功能定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责，继续按从事公益服务事业单位管理，确定为公益一类单位。　　　　二是林场管理体制要创新。从表面看国有林场一般都由各级林业行政部门主管，林场自主经营，但实际上林场的自主权空间不大，造成富余人员增多，负担加重，一些改革措施难以执行。我们按照国有林场政事分开和事企分开的原则，改革领导体制，落实林场法人自主权，实行场长负责制，完善森林资源监管、资产管理、人事管理、财务管理等制度。建立事业单位聘用制人员管理，按照事业单位绩效管理。加强内部管理和目标考核，实行以岗位绩效工资制度为主要内容的收入分配制度，提高干部职工工作的积极性、主动性和创造性。　　　　三是林场遗留问题要处理。国有林场改革不同于农村联产承包制和集体林权制度改革，国有林场改革难度大，遗留问题多，不是一蹴而就的事。在国有林场改革的同时，应按事业单位人员理顺养老保险关系。已经退休的也应按事业保险额补缴养老保险费，享受事业养老金待遇。在岗人员也按上述办法一并补缴养老保险费，退休后享受事业养老金待遇。这样，就做到了同工同酬，国有林场退休人员与其他机关事业退休人员享受同等待遇。林场改革如果涉及到其它多方面的问题，都应在国有林场改革时处理好，一次性解决或分批解决。　　　　四是林场人员安置要解决。人员安置是国有林场改革最核心的问题之一。这里涉及两个突出方面。一是如何安置上岗人员，二是如何安置富余人员。现阶段应采用逐步消化吸收，分期过渡安置。关于上岗人员的安置，应根据确定的工作量和实际需要安置的岗位，制定上岗方案。方案中应体现技术高低、贡献大小、工龄长短、劳动态度、出勤情况、身体状况、文化程度等多项因素，各因素可以赋予分值，同等条件分值高的优先选用。关于富余人员的安置，如果处理不好，很可能成为国有林场和社会的不稳定因素，为国有林场的发展留下隐患。我们现在采取转岗就业、提前退休、购买服务的方式，稳妥地安置好富余人员，将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，平衡过度、合理衔接，确保职工退休后生活有保障。将符合低保条件的林场职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围，切实做到应保尽保，维护林场稳定。　　　　五是林场原始资本要积累。国有林场的发展一靠政策，二靠投入。现在国家实施可持续发展战略，高度重视生态建设，政策对林业发展十分有利，唯有投入不足。解决林场资金短缺问题除了国家投资外，主要依靠林场自身开展多种经营增加收入，但国有林场要开展多种经营就必须有资本，可是国有林场在过去的发展中几乎把全部的财力都投入到绿化荒山和营造林及基础设施建设中，国有林场的原始资本积累很少，加之林业特点决定了林业生产前期投资大、周期长、回报慢，直接影响制约着国有林场多种经营的开展。目前，在全面禁伐的情况下，要大力发展森林景观，开展生态旅游、森林康养等，严格保护天然林，合理利用人工林，充分发挥国有林场资源优势，积极探索国有林场多种经营方式，把资源优势转化为经济优势，增加发展后劲。　　　　改革是推动国有林场自我完善，加快发展的根本动力，国有林场改革政策性强，涉及方方面面，是一项复杂而系统的社会工程。这就要求我们林业工作者必须从林业固有的特点出发，从林场的实际出发，坚持国有林场改革要有利于加快林业发展；有利于搞活国有林场；有利于生态环境保护；有利于改善职工待遇；有利于林场的和谐稳定。要实行林业三大效益并重，因势利导，把改革的力度和我市经济发展速度、林场职工承受程度有机结合起来，以人为本，使职工真正成为改革的支持者、参与者、受益者，充分调动职工的积极性，解决好改革中的各种矛盾，使国有林场改革取得实质性进展。
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