新时期人民内部三大矛盾新变化
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《政治学研究》
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内容摘要：改革开放和现代化建设使中国社会的阶级阶层结构发生广泛而深刻的变化，社会成员流动性加大，呈现出多元化、多层化的利益关系格局。在这样的经济社会结构背景下，人民内部矛盾突出表现为物质利益冲突，并具有向“官民矛盾”演化的趋势，以及转化为对抗性矛盾的可能性加大。应从五个方面着手正确认识和处理新时期人民内部矛盾：第一，人民内部矛盾是存在于社会主义社会长期的历史现象。第二，把解决收入分配不公问题作为解决新时期人民内部矛盾的重要方面。第三，进一步转变政府职能，树立科学的政绩观，强化公共服务，提高社会管理水平。第四，加强和改进党的群众工作。第五，积极稳妥地进行政治体制改革和法制建设，提高处理人民内部矛盾的制度化水平。
作者简介：房宁，中国社会科学院政治学研究所。
日，毛泽东在最高国务会议第十一次(扩大)会议上发表了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话。他在区分敌我矛盾和人民内部矛盾两类不同性质矛盾的基础上，根据大规模的阶级斗争基本结束和社会主义改造基本完成、大量的矛盾属于人民内部矛盾的基本判断，明确提出不同质的矛盾必须用不同质的方法来解决，要用民主的方法解决人民内部矛盾。以此为标志，创造性地提出了我们党关于人民内部矛盾的学说。
以邓小平为核心的第二代中央领导集体，拨乱反正，否定了“以阶级斗争为纲”的“左”的路线，把发展作为解决中国一切问题的关键，开辟出一条通过推动经济发展为解决人民内部矛盾奠定必要物质基础的道路，提出了新时期我们党坚持和发展人民内部矛盾学说的正确理论。
以江泽民为核心的第三代中央领导集体，面对复杂的国内外局势，坚持正确处理改革发展稳定的关系，妥善协调现代化建设中的一系列重大经济政治和社会关系，明确提出了新的社会阶层是中国特色社会主义事业建设者的科学论断，进一步丰富和发展了新时期的人民内部矛盾理论。
党的十六大以来，党中央将正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，作为全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的一个重大现实课题，明确指出，构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。党中央提出，要始终保持清醒头脑，居安思危，深刻认识我国发展的阶段性特征，科学分析影响社会和谐的矛盾和问题产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。
这些理论成果和历史经验，为我们正确认识和处理新时期人民内部矛盾、更好地推进社会主义现代化建设，提供了理论基础和思想指导。
一、新时期我国社会结构的新变化
按照马克思主义的基本观点，社会矛盾产生于一定的社会关系和社会结构之中。我国新时期人民内部矛盾的新发展、新变化，从根本上讲，是我国改革开放以来社会内部阶级阶层以及利益群体关系变化的产物，是我国社会结构发生巨大变动的结果。改革开放30多年来，我国经济社会结构发生了广泛而深刻的变化。进入新世纪新阶段，我国发展呈现出一系列新的阶段性特征，人民内部矛盾也出现了许多新变化，呈现出不少新特点。准确地分析和把握新时期社会结构的新变化，是正确认识新时期人民内部矛盾的基础。
当年毛泽东提出正确处理人民内部矛盾时，中国社会结构相对简单，一般称为“两阶级、一阶层”，即工人阶级、农民阶级和知识分子。改革开放以来随着经济社会的巨大发展，人民的概念和人民内部阶级阶层结构都发生了巨大变化。
按照毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中的分析，在不同的历史时期，人民有着不同的内容。今天，从总体上讲，在发展中国特色社会主义的新时期，一切赞成、拥护和参加中国特色社会主义事业的劳动者、建设者，一切拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者，都应在人民之列。但是，具体到人民的构成，新时期与计划经济年代的情形有所不同。新时期的人民构成情况则发生了重大变化。不仅原有的阶级、阶层和利益群体发生了分化，而且一些新的社会阶层、利益群体也产生了。社会成员流动性加大，呈现出多元化、多层化的利益矛盾关系格局。
首先，工人阶级内部结构和组成发生了深刻变化，作为领导阶级的工人阶级内部关系多样化。由于工人阶级的各个成员所处的所有制不同，分配方式不同，经济、政治、文化等社会待遇不同。不同地区、不同行业、不同企业、不同岗位的职工的流动不断加大，在收入上拉开了差距，形成了一定差别，工人阶级内部分成不同状况的阶层和群体。
其次，农民阶级发生了新的分化和组合，农村居民内部关系复杂化。农民原来是挣工分的实行集体劳动的农业劳动者，现在成为实行土地个人承包的农业劳动者。同时，出现了一个新的庞大的农民工群体，充实到工人阶级队伍中。一方面，他们成为工人阶级的新鲜血液，是我国社会主义现代化建设的重要力量。现在的建筑、采掘、纺织等行业，80%职工都是农民工。另一方面，他们又处于城市生活的下层，他们的生产生活状况是人民内部矛盾激发的突出问题。
再次，在非公有制经济领域，特别是私营经济中，形成拥有相当财富的高收入的企业主阶层和高管阶层，他们作为雇主和雇员的矛盾客观存在，经营管理人员与员工的矛盾客观存在。有的非公有制企业存在劳动条件、劳动保护差，拖欠克扣工资，随意加班，侮辱工友，雇佣童工等现象，业主同员工之间关系紧张。
最后，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、中介组织的从业人员、自由职业者等新的社会阶层。一般来说，这些社会阶层大多属于中等以上收入阶层。他们是社会主义建设者，同工人、农民、知识分子、干部、解放军指战员也有一定差别和矛盾。①
社会结构的变化是基础性变化，直接影响社会群体间利益关系的变化，导致阶级阶层关系的变化，进而导致人民内部矛盾的变化，不同利益主体之间发生矛盾和冲突的可能性随之增加。
二、新时期人民内部矛盾的新变化
新时期我国社会结构广泛深刻的变化，带来了人民内部矛盾的发展变化。准确把握新时期人民内部矛盾的新变化和新特点是正确处理人民内部矛盾的基本前提。
在社会结构发生变化的条件下，社会矛盾、人民内部矛盾发生了哪些相应的变化？2006年以来，我们对这一问题展开了追踪研究。根据我们近年来独立开展的一项调查，从文献检索和研究的情况看：贫富矛盾、劳资矛盾、官商矛盾、官民矛盾以及城乡矛盾、中央地方矛盾等最为目前国内学术界所关注，其中贫富矛盾、官民矛盾和劳资矛盾被认为是目前我国最为突出的三大人民内部矛盾。②
(一)贫富差距与矛盾问题
我国社会贫富差距主要体现在城乡之间收入差距持续增大和城镇居民收入差距拉大等两个基本方面。据国家统计局统计，1980年，我国城乡居民收入比为2.5∶1，到2009年收入比扩大为3.33∶1，2010年稍有缩小为3.23∶1。在城乡差距扩大的同时，城镇居民之间的收入差距也在扩大。另有资料显示，我国城镇居民中最富有的10%的家庭与最贫穷的10%的家庭人均可支配收入差距约为8倍，有六成城镇居民的人均可支配收入达不到平均水平。
严重的贫富差距是导致社会分裂，产生社会矛盾与冲突的基本的经济根源。但是，贫富差距还不直接等于贫富矛盾，贫富矛盾也不必然导致社会冲突、破坏社会稳定。贫富差距是财富在社会成员之间客观分布的经济现象，而贫富矛盾则属于政治现象，贫富矛盾是在贫富差距基础上形成的社会群体间的对立。贫富差距转化为贫富矛盾，需要有一定的社会条件，主要是收入、财富差距导致的社会分层的固定化，以及在此基础上形成对立性的群体意识。贫富矛盾的表现是贫富两大社会群体的相互对立与冲突。
(二)劳资矛盾问题
劳资矛盾是市场经济条件下出现的新问题。改革开放以来，尤其是实行市场经济以来，我国劳资矛盾开始形成，劳动纠纷大幅度上升。根据劳动保障部提供的数据，1996年全国各级劳动部门接受劳动争议申诉为4万多件，至2003年，达到21万多件，上升了5倍。2008年以后，我国各地各级劳动争议急剧增加。2009年，全国统计各级劳动人事争议仲裁机构共处理劳动人事争议案件87.47万件。其中，各级劳动争议仲裁机构共处理87万件，是上年的93.47%。③
(三)官民矛盾问题
毛泽东的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中，已经提出了党和政府与人民群众之间的矛盾问题，他指出：“我们的人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府，但是它同人民群众之间也有一定的矛盾。”④历史发展到了现阶段，这个在当年就已存在的矛盾已经大为上升，成为一种不容忽视和更值得重视的人民内部矛盾。党和政府与人民群众之间的矛盾，学术界一般称为“官民矛盾”，这类矛盾并不是固定存在特定党政机关与特定人民群体之间的，而是由各种社会矛盾转化集合而成的社会与国家的矛盾、人民群众与政府的对立。官民矛盾的发生不限于特定的社会群体，不限于特定的起因，各种社会矛盾都可能在一定条件下转化为官民矛盾，多种社会矛盾也可能集合为官民矛盾。目前我国大量的上访、行政诉讼案件和群体性事件，则是官民矛盾的具体表现。
三、新时期我国人民内部矛盾的新特点
由于社会结构和人民内部矛盾类型的新发展、新变化，新时期的人民内部矛盾也呈现出新的特点。
(一)人民内部矛盾突出表现为物质利益冲突
各种社会矛盾，从根本上都发生于利益矛盾。利益有经济利益也有政治利益，有物质的也有精神的，但最根本的是物质和经济的利益。新时期的人民内部利益冲突，大都是由于涉及群众切身利益的问题而引发的，而且，更多的是以货币的形式表现出来。其中，既有经济迅速发展中的利益关系不协调与不公平问题，也有部分群众基本民生问题还没有得到明显改善的问题。在当前包括因企业改制、城市拆迁、农村征地等因素所引发的各种矛盾，实质上就是发展和改革中的不同社会群体之间的物质利益性冲突。
(二)人民内部矛盾具有向“官民矛盾”演化的趋势
各种社会矛盾转化集合为“官民矛盾”，是改革开放条件下我国一种带有规律性的政治现象。改革开放以来，经济迅速发展带来社会进步的同时，又导致了一系列不均衡、不协调现象的发生，从而促发了更多的矛盾和问题。因此，现阶段我国社会出现了一个十分特殊的现象：经济社会文化快速发展的同时，社会矛盾与不满也快速增长，而社会不满的主要对象又往往指向党和政府。
在现阶段人民内部矛盾出现向“官民矛盾”演化的趋势具有客观基础。尽管在革命战争时期人民群众与中国共产党及其领导的人民军队之间也存在一定矛盾，但在新的历史条件下，当中国共产党成为领导中国现代化事业的核心并长期执政之后，党与人民群众的关系就产生了新的变化。在当代中国现代化进程中，作为领导和执政的党，中国共产党总体上代表着中国人民的整体利益、长远利益和根本利益。而人民群众中的不同利益群体和普通群众，在社会主义市场经济条件下则更关注自身的个别利益、眼前利益和局部利益。这样党与人民群众之间，就会因地位不同和社会功能不同而产生矛盾。这样的矛盾是客观的，它将在社会主义条件下长期存在并成为十分突出的社会问题和矛盾。
(三)人民内部矛盾转化为对抗性矛盾的可能性加大
当前我国社会正处于体制改革、利益格局迅速变化的过程中，各个群体之间的利益关系尚未形成能够互相良性互动和有效协调的机制，人民内部的利益矛盾往往会以结成利益集团的形式表现出来。从而极易演化成群体性事件。一些群众因对土地使用、城市拆迁、工资等各方面不满，而采取集体上访、游行示威、冲击政府等直接对抗的方式表达诉求。国家信访局提供的资料表明，从20世纪90年代中期开始，我国由人民内部矛盾引发的群体性事件呈急剧上升趋势。2004年同1994年相比，群体性事件的数量、人数分别增长了6倍多和4倍多。这从一个侧面说明了人民内部矛盾与群体性事件的高度相关性。
从性质上说，人民内部矛盾属于非对抗性的矛盾。然而，在当前改革进入攻坚阶段、多种矛盾彼此交织、国际国内因素相互融合并存在多方面制度“缺失”的条件下，人民内部矛盾也有可能激化或转化，甚至出现对抗。
在许多地区所发生的由个别冲突引发非直接利益相关方的第三方闹事，也是一个值得注意的现象。在这些事件中，往往参与者的合理诉求与他们的不合法方式交织在一起，经济利益的诉求和维护民主权利的要求交织在一起，多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起，群众的自发行为与一些别有用心的人插手利用交织在一起。如果处置不当，局部问题就有可能扩散到全局，从而把非对抗矛盾转化为对抗性矛盾。
四、关于正确认识和处理新时期人民内部矛盾的思考
当年毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出用“民主的方法”，用“统筹兼顾、适当安排”的方法解决人民内部矛盾等一系列重要思想，对于我们思考新时期人民内部矛盾仍然具有启示和指导意义。
(一)人民内部矛盾是长期存在于社会主义社会中的历史现象
新时期伴随改革开放不断深化和社会主义市场经济进程，新的人民内部矛盾大量涌现，有的转化为对抗性矛盾，导致了群体性事件的发生。应当说，这是我们国家在实现社会主义现代化进程中必定要出现的，在一定程度上是不可避免的。之所以得出这样的判断，是因为新时期人民内部矛盾，从根本上讲，是与人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾联系在一起的，现在复杂多样的人民内部矛盾本质上是我国社会生产力尚不发达的表现。因此，人民内部矛盾是存在于社会主义社会的长期的历史现象。
认清这一点是十分重要的，这是正确认识和处理新时期人民内部矛盾的基本前提。由于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，大量的人民内部矛盾在可以预见的将来是不会消除的，有时还会在一些局部有所发展和激化。我们所要做的和我们所能够做的是，最大限度地化解和缓和人民内部矛盾，把人民内部矛盾控制在一定范围内和一定程度上，不使其大规模地转化为对抗性矛盾，保持社会安定，保证现代化建设在基本稳定的社会环境中进行。因此，对待解决新时期人民内部矛盾的问题，既要高度重视，又不能急于求成。
解决新时期人民内部矛盾的根本之道还在于集中精力发展社会主义社会的生产力。邓小平在1992年时讲过：“从根本上说，手头东西多了，我们在处理各种矛盾和问题时就立于主动地位。”⑤邓小平当年讲的这个道理今天并未过时。我们国家的核心利益是抓住当前有利的战略机遇期，实现国家的现代化和民族复兴大业。在这个阶段上，发展是第一要务。相信在这个目标实现后，人民内部的多种矛盾和问题会得到根本性的缓解和改善。我们要毫不动摇地坚持党在新时期的基本理论、基本路线，把科学发展放在首位，通过发展来化解矛盾，促进和谐。
(二)把解决收入分配不公问题作为解决新时期人民内部矛盾的重要方面
新时期人民内部矛盾归根结底是在新的历史条件和社会环境中，人民群众中各种利益群体间的利益矛盾。其中不同群体间收入差距不断拉大，甚至出现分配不公，是造成现阶段人民内部矛盾大量发生的主要原因之一。因此，抑制收入差距过快增长，解决分配不公问题就成为了当前解决人民内部矛盾的一个重要的关键性问题。应当从政治上看待解决收入分配不公的问题。我们国家是社会主义国家，我们党是工人阶级的先锋队，广大工人、农民、知识分子是人民群众中的大多数，是我们党依靠的基本群众。收入差距拉大，利益相对受损的是普通的工农劳动群众，他们现在意见不少。一些西方舆论和海外的“民运”分子，也在拿我国的收入差距问题以及部分群众生活困难做文章。这个问题如果长期得不到解决，确实要影响到人民群众，特别是工农基本群众对党和政府的看法，会提出共产党究竟代表谁的问题。现在“蛋糕”是做大了，但如果分不好“蛋糕”，中国共产党的执政能力还是会受到质疑。
党的十六大以来，党中央提出科学发展观等重要战略思想，出台了一系列旨在缓解社会收入差距过大的措施，取得了一些成效。但当前收入差距扩大的趋势依然没有根本扭转，人民群众对分配问题的意见依然很大。党的十八大高度重视解决收入分配问题，提出了“实现发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”⑥等重要原则，是十分正确和必要的。
在解决收入分配问题上，初次分配是分配的基础，初次分配差距过大，仅靠再分配调节也难于奏效。如何在再分配环节更加注重公平，重要的是建立健全以税收和财政支出为重点的再分配机制。就税收制度而言，要逐步增加直接税并相应减少间接税在整个税收收入中的比重，从而逐步提升税收在调节贫富差距方面的功能，并使其与取得收入的功能兼容。总之，我们应在保障发展的前提下，努力调节收入分配，努力使收入差距扩大的趋势尽快得到扭转。应当辩证地看待发展与公平的关系，发展是解决公平问题的基础，公平能够带来更好的发展。
(三)进一步转变政府职能，树立科学的政绩观，强化公共服务，提高社会管理水平
当前人民内部矛盾的一个重要表现是，人民群众与党和政府的矛盾比较突出，一些具体问题常常引发群众对政府的不满，群众之间的一些矛盾有向政府集中的趋势。许多群体性事件就反映了这样的问题。从政府的角度看，造成这种问题的一个重要原因是，有些地方的政府职能转变和社会管理水平的提高，跟不上社会主义市场经济快速发展的进程，尤其是公共服务不到位，群众迫切需要解决的困难得不到政府应有的关注。有些地方政府的职能还没有真正转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上面来。这种情况除去有客观原因外，也有主观原因。主观原因是，少数领导干部还没有把工作思路真正转到科学发展观上面来，工作还是围绕着GDP转，对社会问题、群众工作重视不够。而这背后可能的原因是少数领导干部没有真正树立起科学的政绩观。我们认为，落实科学发展观要有广大干部的科学政绩观作保障。党的十七大以来，中央在改革和完善党政机关和干部考核体系方面做了许多工作，按照科学发展观的要求制订了不少新的考核标准，其中包括把环保工作纳入了考评范围，无疑是十分正确的。党的十八大以来，党中央、国务院提出进一步简政放权，这是继改革开放初期提出经济管理体制改革以来，又一次重大的改革举措，必将进一步简化政府职能，激发社会活力，提高政府公共服务和社会管理水平，使科学发展观得到更好的贯彻落实。
(四)加强和改进党的群众工作
“从群众中来，到群众中去”是我们党的优良传统，中国共产党是最擅长做群众工作的党。但在改革开放和实行社会主义市场经济的条件下，我国经济社会结构发生了广泛而深刻的变化，新社会群体、新社会组织以及新的社会骨干不断涌现，党的群众工作面临着新的形势。在新形势下，党的领导方式以及相应的组织结构、管理体制需要做出相应的调整和改革，其中最重要的是要加强新形势下的群众工作，深入基层、深入群众，巩固党的社会基础。
新时期党的群众工作总体上应当面向基层，重心下移。一是着力做好新社会组织以及新社会骨干的工作；二是努力培育一支宏大的社会工作者队伍。十六届六中全会提出建设一支宏大的社会工作人才队伍以来，一些地方和基层组织建立了社会事务和群众利益纠纷调处机构，主动了解群众需求，上传下达、沟通协调，提供法律法规政策的咨询服务，帮助群众调解纠纷，有效地起到了化解矛盾、促进和谐的积极作用。这些好的经验说明建设党领导下的社会工作人才队伍的必要性、重要性。
当前，在全党范围开展的党的群众路线教育实践活动，对于全党提高全心全意为人民服务的宗旨意识，对于进一步发扬理论联系实际、密切联系群众的优良学风和作风，对于改善党和各级政府与人民群众的关系，对于推进党风廉政建设、提高拒腐防变能力，对于加强党的执政能力，具有极其重大的意义。应当抓住时机，把改善党群关系、干群关系作为群众路线教育实践活动达成的重要目标之一，在群众路线教育实践活动中，化解人民内部矛盾，提高各级党政组织和广大党员干部处理人民内部矛盾的自觉意识和能力。
(五)积极稳妥地进行政治体制改革和法制建设，提高处理人民内部矛盾的制度水平
发展社会主义民主与法制，是解决人民内部矛盾，促进社会和谐的重要制度保证。实施民主的过程，特别是实施基层民主自治的过程，既是人民群众参与社会事务、表达诉求、体现意志的过程，又是协调、磨合各种利益关系的过程，十分有利于化解人民内部矛盾，把矛盾解决在基层、解决在初始阶段。与民主建设紧密相连的是法制建设。应当更加充分地利用法律手段解决人民群众中的各种纠纷和矛盾，尤其要把处理群体性事件的工作纳入规范化、法制化的轨道。西方发达国家处理社会矛盾，化解社会冲突的一个重要做法就是“司法化”解决，尽量运用司法程序来“冷处理”社会纠纷、缓和矛盾。这方面的经验值得我们研究和借鉴。
当前，有关我国民主法制建设和政治体制改革的一些观点主张，是值得商榷的，这直接关系到能否正确地通过民主法制建设和政治体制改革促进人民内部矛盾的解决。现在有不少同志主张以扩大民主的竞争性的方法来推进政治体制改革和民主建设。综合考虑我国当前的经济社会条件、面临的主要任务以及国际环境，也考虑到西方国家以及一些发展中国家民主政治发展的历史经验教训，我们认为，现阶段我国民主政治建设不宜采取扩大竞争性的路子。我国正处于经济社会结构迅速变化、社会矛盾多发的转型时期。根据历史经验，在这一时期，竞争性的制度安排易于强化社会分歧、加剧矛盾，甚至引发动荡。在一些西方国家的历史上，议会民主、普选制度在社会矛盾频发的工业化阶段曾经多次中断，不少发展中国家采取西方式的民主政治导致了社会的动荡。当前，我国人民内部矛盾多发多样，增加政治制度中的竞争性并不利于缓和矛盾，反而容易造成社会矛盾的政治化，把群众中的一般矛盾引向政治领域，向政权集中，而这正是新时期现阶段处理人民内部矛盾时所要着重防范的问题。此外，由于我国已出现了一定程度的社会分化，一部分社会成员手中集中了大量金钱财富，并希望借此进一步影响、掌控社会权力。在村民自治的直接选举中，已经出现了贿选、大户控制甚至黑恶势力干预选举的问题。⑦在这些问题没有得到有效解决的情况下，贸然逐级上推竞争性选举，势必导致在更大范围和更高层次上资本对权力的渗透。
毛泽东当年曾指出，正确处理人民内部矛盾是一门科学，值得好好研究。社会矛盾是社会发展的动力。正确认识和处理新时期人民内部矛盾，将会大大推动中国特色社会主义事业的发展。我们坚信，在党中央的坚强领导下，经过全党的不懈探索实践，在全体人民的共同努力之下，一定能够处理好新时期的人民内部矛盾，夺取全面建设小康社会的最终胜利。
①参见王伟光：《正确处理人民内部矛盾　构建社会主义和谐社会》，《中共中央党校学报》，2006年第3期。
②中国社会科学院政治学研究所“我国社会矛盾与稳定形势问题研究”课题组进行的“社会矛盾与稳定形势专家调查”，在所列举的15项社会矛盾中列为前三项的提及率为：贫富矛盾89.2%、官民矛盾70.3%、劳资矛盾56.8%。
③根据中国社会科学院政治学研究所“我国社会矛盾与稳定形势问题研究”课题组调研访谈记录材料。
④《毛泽东文集》，第7卷，第205页，人民出版社，1999年版。
⑤《邓小平文选》，第3卷，第377页，人民出版社，1993年版。
⑥《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，第33页，人民出版社，2012年版。
⑦参见中国社会科学院政治学研究所“2011选举观察”课题组：《近期我国基层选举中值得关注的若干问题》，《中国党政干部论坛》，2013年第4期。
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开放条件下的基层治理困境
　　长子中
　　面对思想觉悟日益提高，民主意识不断增强，致富的愿望越来越迫切的农民群众，各类基层干部的服务理念却远远滞后，仍在沿用刻舟求剑式的眼光来看待变化了的农村，其服务理念、服务态度、服务方式、服务能力和服务质量，都有所欠缺，导致针对基层政府的各类事件时有发生。
　　改革开放30多年来，开放不仅改变着人们的日常生活，也改变着公共权威作为唯一的治理空间塑造力量的局面。尤其是近十年来，随着工业化、城镇化、市场化、信息化的推进，农村社会的开放性进一步加强，已经突破了建立于户籍基础上的传统村籍边界，正在改变着基层治理的组织形态和组织方式。
　　审视开放条件下基层治理面临的变化，进而寻求解决之道，将为当下乃至未来一段时间内基层治理提供可资借鉴的宝贵经验。因为清醒面对存在的矛盾和问题，非但不会影响基层社会的发展，还将催生变革的动力，帮助基层社会在解决矛盾与问题的过程中健康前行。
　　开放条件下基层治理面临的困境
　　一是开放条件下，人口流动突破既有边界，基层治理的复杂度增加。
　　以土地为依托的农村社区自治组织，管理着村庄内部事务，维护着村庄全体成员的利益。开放条件下，城乡互动增多，随着国家城镇化的大力推进和新农村建设的展开，城乡资源尤其是人口流动加速。一方面，大量农村劳动力进入城镇打工;另一方面，随着土地流转，大量外来人员涌入或者是外部资本力量深入村庄，行政村的地理边界、人口边界、组织边界和经济边界渐趋消失，村庄成员身份日益多元化、复杂化,乡村社会将由熟人社会变成陌生人社会或者是半陌生人社会，导致村庄治理的社会基础发生变化，表现为村民外流-村民自治“无人治”以及“外来人员”“无法治”(即无法被村民自治吸纳)。
　　尤其是随着土地流转加剧和市场经济发展,农村将出现单户分散经营、大户规模经营、企业下乡经营、合作社经营等多种土地承包经营方式，并在一段时间内演化为新兴社会组织或经济实体，其结构模式多样化，异质性十分明显，在追逐利益的同时,缺乏必要的引导,它们既无力承担起在新的基础上整合社会的功能，却在一定程度上又能加剧各利益实体间的摩擦,基层治理的复杂程度增加。
　　二是开放条件下，信息流动加速了人们思维的异化，基层治理的变异度增加。
　　当今社会是信息时代，按照社会学的理解，任何新技术的发展和应用都可能带来新的社会问题。
　　一方面，随着信息流动加速，尤其是随着外来文化的传播，广大农民的价值观念和意识形态结构变得不断多元化，一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现，致使各种观念相互碰撞与冲突频发,甚至发生异化。
　　另一方面，信息不加限制的流动，且信息在传播过程中因“信息震荡效应”，可能产生裂变或异化，其传递的便捷性、超时空性、去中心化可能在极短时间里、在极大范围内形成舆论危机，使基层政府的合法性受到严重削弱。
　　比如本是一件普通的交通事故或小矛盾、小冲突,但在信息的传播过程中,尤其是基层“不安分子”，总会借这些事情大肆传播不利于基层政府的舆论或谣言，以混淆视听，可能出现由非政治性问题转化为政治问题。
　　目前已经发现外部势力把百姓的利益诉求等经济问题，转换成政治问题并插手此类群体性事件的动向。据媒体报道，广东乌坎事件就有外部势力插手。另如2009年的湖北石首事件，一名厨师跳楼自杀，且经警方鉴定确属自杀，但被流言挑拨或情绪化渲染后，发生群体性事件，最后省委书记出马才平息事件。
　　由此可见，信息异化后，不明真相的群众可能会被这些谣言煽动，会给基层政府带来许多不必要的麻烦。并且“信息爆炸”对社会有很大的离散作用，基层治理的变异度增加。
　　三是开放条件下，利益诉求突出，基层治理中的抗争度增加。
　　当前，随着经济社会的快速发展，我国正处在剧烈的变革时期，在这种剧烈的转变过程中，不同社会群体和阶层的利益意识会不断被唤醒和强化，对利益的追求也成为广大农民社会行为的一种强大动力。
　　尤其是在城镇化加速推进的过程中,征地、拆迁补偿纠纷及环境污染问题突出,在既得利益或权益受到侵害又得不到有效维护的情况下, 农民会主动寻求维护自身的权益。但是由于制度化参与渠道狭窄，参与成本较高，民意表达机构功能虚化，再加上个别基层领导在处理问题时方式和方法不当，致使参与者产生怨气，从而引发过激的群体行为。
　　因此，非制度化参与的群体性抗争事件就成了不少老百姓表达利益诉求的主要途径和方法。并且很多老百姓抱着“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心态采取上访、集体聚会等手段来表达自己的利益诉求，且显示出突发性、暴力性、组织化倾向明显等新特点，基层治理的抗争度增加。
　　四是开放条件下，权力结构逐渐多元化，基层治理的威权度减少。
　　一方面，开放条件下，随着国家权力从基层上收或退出，权力结构逐渐分散化、多元化，加之市场经济的发展，人们的权力崇拜度在降低，权力标准让位于经济标准。
　　另一方面，随着各类大公司或工商企业进入农村，将会涌现出一些新兴社会组织或经济实体。按照民主发展的一般逻辑，当人们经济条件得到改善时，会追求更多的政治权利，希望通过政治参与或者是权力分享，并借助制度安排进一步实现和保护自己的利益，这对基层的民主政治或者是民主自治提出新的挑战,将一定程度上削减或弱化基层政府的权威。
　　同时,这些新兴社会组织或实体，因农民实际利益的需要,将会在农民的生产、生活、交往中起着越来越重要的作用,传统的基层组织如党支部、村委会有可能遭到农民的冷遇, 权威性受到“威胁”或者是“质疑”，其社会控制和组织能力大大弱化，不利于基层治理的顺利进行。
　　另外,农村税费改革后，基层政权的治理资源不断萎缩，治权趋于弱化，由于人员数量和能力的限制，使得基层权威无法应对更大范围内更加多样化的关系和更为复杂更具不确定性的问题,基层政府不作为“增多”,将削弱基层政权的群众基础，基层政府治理的权威度减少。
　　五是开放条件下，老百姓对基层治理的“不良”容忍度减少。
　　开放条件下, 随着基层老百姓民主政治权利意识的觉醒，老百姓对基层治理的“不良”容忍度在减少。
　　一方面,不少基层,尤其是乡(镇) 、村一级,经济发展缓慢,农民快速致富的要求得不到满足，处于该地区的农民通过与发达地区对比会产生焦虑感，对基层政府的能力会产生抱怨和怀疑;一些基层在关乎农民切身利益的公共服务 (如交通、教育、卫生、文化)等方面存在较大缺失，农民会滋生被抛弃感和被剥夺感,对基层政府的不满情绪增加和蔓延。
　　另一方面, 基层政府在治理过程中,侵犯农民民主权利后,老百姓不再麻木迟钝，而是变得敏锐,并促使老百姓奋起抗争，积极维护自己的民主权利和政治权利;若事关农民的事迟迟得不到解决,农民不会再像以前那样，听天由命或自认倒霉,而是积极行动起来,用聚会、上访等手段来表达他们的不满。总之上述“不良”现象，导致基层治理的脆弱感增加,不仅加剧了政府的负担，没有了社会组织这层防护带，还容易使政府引火烧身。
　　应当说,随着经济的发展和社会的变化，当前农村的形势对农村基层工作提出了更高的要求，上面“一根针”,下面“千条线”，农村基层工作者既要完成上级有关部门交给的政府“代理人”角色，又要具体承担搞好本村事务、为村民提供服务的“当家人”角色。这种角色的转变对基层工作者要求高，挑战也很大。即便如此，面对复杂而真实的微观中国，“情况特殊”也不能成为损害群众利益的借口。
　　关于改善基层治理的一些思考
　　一是当前随着农村税费改革后，基层政府已逐渐由管理型政府向服务型政府转变，但是面对思想觉悟日益提高，民主意识不断增强，致富的愿望越来越迫切的农民群众，各类基层干部的服务理念却远远滞后，仍在沿用刻舟求剑式的眼光来看待变化了的农村，其服务理念、服务态度、服务方式、服务能力和服务质量，都有所欠缺，导致针对基层政府的各类事件时有发生。
　　因此,要提高基层干部的服务理念，建设服务型政府，让乡镇(村)在建设社会主义新农村中重新释放出巨大的能量。同时, 要建设公开透明的公共财政，保证财政投入向公共服务倾斜，缓解市场化改革进程中出现的公共需求凸显与公共服务不足的矛盾，努力增加公共品供给,保证政府能以公共事务的管理者和公平正义仲裁者的角色出现，防止执法不公、与民争利，形成基本和谐的官民关系。
　　二是面对利益意识不断增强、维权能力提升的民众，政府需要重新定位自己的角色，将自己从控制者转为协调者。这就需要为基层民众的自治提供更大的空间，让更多的问题消化在基层内部，而不是事事找政府，这就需要发挥各类基层社会组织的作用。
　　农民是我国最大的社会群体，整体上处于分散化的状态，组织程度很低，其利益表达缺乏有效、畅通的渠道,随着基层民主政治的实行和公民意识的增长，具有管理基层农村社区的社会组织却没有引起应有的重视。同时,农村是一个“熟人”社会，群众性社会组织对农民有很大的影响力和号召力。充分利用好社会组织扎根民间、贴近民生的特点，把它作为协助政府解决民生问题的一个有效载体，成为解决社会矛盾的“稀释剂”和维护稳定的“减压阀”，是有积极意义的，也更有利于提高政府运行效率，降低管理成本。
　　国外的实践表明，通过推进社会组织建设，能为民众提供更为自由、更为广阔的公共服务空间和更为立体、更为周到的公共服务，使民生所需、民生所盼、民生所求得到更为及时、更为响亮的回应，使“善治”的治理目标得到更好的实现。
　　因此，我们应更好地整合农村各种社会资源，有序发展多样化的社会组织，使其依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身行为，在调解农村社会矛盾、化解民事纠纷、维护社会稳定方面发挥积极的作用，实现自我管理和自治管理。
　　三是无论从维护社会稳定还是保持社会的持续发展来看，开放条件下社会结构的快速分化对社会整合都提出了越来越高的要求。随着土地流转,大量外来人员涌入或者是外部资本力量深入村庄，尤其是大量外来资本的进入，它遵循的是逐利的原则，与村庄本身的逻辑、伦理和村落共同体无关，对村庄整合构成了负面影响。
　　如何整合村庄内的异质关系、兼顾不同阶层的利益，把这种陌生人社会变成一个生活共同体，实现村庄秩序的和谐稳定，将是村庄治理的一个重要目标。因此，建立新型的适应社会分化要求的社会整合机制已成为当务之急。
　　四是信息时代是信息媒介主导的社会，因此，基层政府也应学会与媒体打交道，不断完善群体性事件中的新闻报道应急工作机制，充分保持对信息舆论的敏感性和引导性，努力抢占先机，赢得主动。要善于借助媒介力量获取和提供有效的信息，并通过媒介积极引导舆论，制定出科学有效的危机公共策略。
　　五是基于农民群众的利益得不到保障，并由此而引发的各类纠纷，要着力构建体制内力量为主导、兼顾多元主体的利益表达机制，建立健全、畅通、有序的利益表达渠道，及时沟通政府与广大群众之间的联系，努力协调和规范各群体之间的利益关系，避免具有破坏性的利益表达方式和行为方式。
　　同时,政府应在利益分配上作出某些重大的结构调整，从制度层面来保障民众的合法利益。这就需要政府抛弃某些僵化的思维，从解决问题的角度入手，搭建各方进行利益博弈的平台，将抗争与博弈纳入到制度化的轨道，从而杜绝不可控的暴力抗争事件的出现。
　　六是建立健全适应时代发展的基层治理机制。通过土地承包经营权的流转、劳动力的流动和资金的流动，固着于土地、固着于村庄上的基层自治要转变成开放的、流动性的治理机制，分化的村庄和流动的乡村社会，需要建立新的民主参与机制，拓展制度化的参与渠道。一方面，村庄治理的空间范围需要适时扩展或收缩，主体身份需要重新界定;另一方面，要拓宽分化了的农民的制度化参与渠道。各阶层利益要求各不相同,对具体政策的观点不同，促使基层政府在治理过程中要兼听各方面的意见，兼顾各方面的利益，从而推进农村基层治理的民主性和政策制度的科学性，营造社会民主氛围，形成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
　　七是应在现代治理理论的框架下，根据一定的规则对公共权力进行重新配置，使农民组织和其他社会力量特别是农民能够成为治理主体中的一员。这样，包括政府在内的各个治理主体在集体联合行动过程中，为应对公共问题，通过相互支撑，资源互补，积极寻求主体间的合作来达成共同目标，从而建立一种适应新时期需要的乡村治理模式。
　　加强基层治理的政策建议
　　一是从制度化的层面来保障农民的既得利益。政府要制定一些必要的措施，从制度层面来保障民众的合法利益，各个利益主体在政府主导和适当干预下，通过相应的组织形式和活动方式，彼此之间提出利益诉求，在达成共识的基础上协调解决矛盾，努力把各种利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道，取缔非法的利益获取渠道，满足正当的利益诉求，对利益受损者给予合理的补偿，为弱势群体提供必要的保障，从而使利益关系趋向合理化，最终形成一套有利于社会和谐的利益分配体系。
　　二是建立农村信息风险预警机制。当前我国农村已经进入到了一个信息风险多发时期，提高农村信息安全风险预警水平，是减少农村公共危机事件促进农村社会发展的重要举措。农村信息风险预警就是要针对农民的信息行为及其内容，建立一套能感应和发现不良信息所潜藏的危险的监测行为。通过对农村信息源、信息获取途径、信息内容进行不断监测和评估，对可能威胁农村生产生活的信息发布预警，及时辟谣虚假信息。同时，也要发挥新兴媒体在教育、引导、塑造和谐心态与健康人格等方面的作用，准确把握网上舆论态势，避免出现庞大的“不明真相”的旁观者，防止社会崇尚的价值观与政府主导的价值观的错位与背离。
　　三是加强社会组织建设。一方面要大力加强基层社会组织建设，并吸引农民参与进来, 可弥补乡村“两委”主导下的各种乡村社会和公共责任的缺失，解决乡村社会发展中的一些难题，实现基层政府与农民的良好沟通的基本需要，形成有利于农民多层次多渠道表达利益和权利，降低利益诉求的成本，保障农民群众的切身利益。另一方面，要加强与新兴社会、经济组织的融合。在基层治理中要加强与新兴社会、经济组织的融合,不断加强其经济功能和为农村提供公共服务的功能，将其融合到基层治理中来。
　　四是加强农村各阶层利益关系的整合。一方面，要从制度安排上保证开放条件下分化了的农民利益群体有诉求表达的合法途径，并通过政策法规沟通各个阶层之间的交往，使不同的阶层达成相互理解。另一方面，要健全各阶层政治参与机制，扩大各阶层政治参与的渠道，以拓展各阶层政治参与的空间，满足各阶层要求参与政治的需要和愿望。同时，还要按照分权制衡原则，合理布局农村各阶层的权利分配格局，促进基层民主政治建设的和谐健康发展。
　　五是加强农村社区建设。与村委会相比，农村社区更加具有开放性、包容性、融合性与凝聚力。应大力加强农村社区建设，打破村籍界限，将外来人员纳入农村社区自治主体范围，确保农村社区内所有居民的参与权、知情权、决策权与监督权，充分调动广大社区居民、社区各类社会组织参与社会管理、建设和谐社区的积极性，在保障广大社区居民民主权利的同时，也增强社区的认同感与凝聚力，从而增强农村社会的政治凝聚力,建立和保持正常的社会公共秩序。
　　作者单位：中国社会科学院城乡规划设计研究院
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