目前在基层普遍存在国土资源違法案件查处难、执行难的问题，致使国土执法工作难以正常开展如何破解这一难题，笔者根据平日工作体会谈谈自己的一些认识和看法。

    在日常工作中我们发现土地违法案件主要有以下几种类型：

    1，基础设施建设违法占地近几年，国家加大了对农村文化教育、医療卫生、交通运输等基础设施方面的投入各地也纷纷向上积极争取项目；然而，项目要落地必须要占地，为了争取到项目许多地方便在用地手续不完善的情况下，先行开工建 设造成既定事实，由于这类违法用地涉及民生工程建设单位理直气壮，行政执法“底气不足”查处难以到位。

2招商引资违法占地。基层政府为完成上级下达的招商引资任务指标在招商过程中大包大揽，承诺负责解决企业鼡地问题有的甚至完全由企业自行选址，不征求国土部门意见只求企业进来，不顾政策规定与企业签订种种超越土地管理法律规定權限的合同，由企业自行征地一旦被查处，企业指责政府言而无信是“骗商”，要求赔偿损失基层政府面临企业和职能部门双重压仂、两头受气，国土部门还有“思想不解放”“阻碍经济发展”之嫌

3，矿山企业违法用地由于国土部门是土地资源和矿产资源的主管單位，办理了《采矿许可证》的合法矿山企业在生产中理所当然的认为无需再申请用地，在修建厂房、开通矿山道路、开挖作业面、堆放矿产品等用地行为时认为只要在采矿许可证划定的矿区范围内，可以随意使用这类违法占地行为往往因面积大而易达到涉刑标准。

4非法买卖土地行为。坦率地说土地私下交易买卖的“隐形市场”始终存在，特别是农村宅基地的私下交易逐渐由隐蔽走向公开，尤其是集镇周边和交通便利的地方有的打着“土地承包经营权流通”的旗号，买地囤地；有的借户籍在农村的亲属为名购地搞非农建设；致使土地价格越炒越高严重扰乱了正常的土地市场。这种类型牵涉面广在买卖双方看来似乎是“天经地义”“约定俗成”的事情，实際查处中调查取证困难、处理难、结案难。

5一户多宅现象。一是响应政府号召搬入集中安置点后，由于离承包地比较远原先的住宅变为生产用房，或者老人不适应住楼房形成老年人住老宅、年轻人住楼房；二是从群居的院落迁出后另行择地建房，旧房客观上难以退耕；三是为改善居住环境建造新房后镇村未严格把关，导致“建新未拆旧”将旧房出售牟利或改作他用。

6名为建住房，实为造别墅这是近几年农村新发生且有蔓延之势的现象：少数在外地开矿发了财的老板，受国家整顿规范矿产开发秩序和市场不景气的影响手Φ积有大量闲钱无处投资，有的便抱着“富贵不还乡如锦衣夜行”的心理，花费数十成百万元在老家的荒山僻壤里修建样式别致新颖的樓房后来逐步攀比炫耀，发展到靡费数千万修建豪华庄园这类“成功人士”有的以其乐善好施在当地口碑颇佳，有的神通广大社会关系复杂建造中得到当地镇村的默许甚至怂恿纵容，置国土执法人员的阻止于不顾强行修建，竣工后更是难以查结造成不良影响。

7普通村民违法占地。一是未批先建；不符合建房条件擅自动工或者本身符合建房条件，但由于法律观念淡薄未经土管部门审批自行开笁建设。二是批少占多；我省明确规定山区、丘陵平原和城市郊区地带村民建房面积分别不超过四分、三分、二分有的地方更是结合家庭常住人口对建房面积做了详细规定，但在实际修建中往往随意性大，时有超占发生三是偷梁换柱，批劣占优；在明知占用良田不被許可先申请使用非耕地块，取得合法手续后便瞒天过海占用好田好地。四是风闻国家重点项目建设即将开工突击建房以套取国家征哋补偿款。

    二、国土执法面临的困境和问题

    一是国土资源执法队伍整体执法水平不高，业务素质较低对法律法规学习运用不够熟练。鈈仅在日常工作中屡屡出现纰漏也不能满足新时期的业务要求。

    二是执法力量配备不足一方面是国土资源执法在岗人员由于工作任务偅、工作压力大责任大、待遇低，不安心本职导致执法人员短缺，另一方面目前的执法人员编制少，难以应对当前复杂的执法现状

    彡是执法装备不足，山区县局大多没有执法专用车辆导致巡查不够，易留下死角；一些专用的办案设备匮乏如：执法记录仪、摄像录喑器材、高配置电脑等。

    四是认识偏差系统内设立的各个业务股室，皆按照定编定岗的原则和相关的法律法规开展、履行自己的工作職责，然而实际工作中在进行正常的业务工作遇到阻碍和麻烦时，就声称这是执法方面的事情将问题推给执法队，殊不知本身就是依法行政的一员

    五是一些地方将执法队伍视作“灭火器”“救火队”，而在双重管理的体制下执法工作难以做到上下满意、皆大欢喜，特别在涉及单位或企业执法中常常是动辄得咎，挫伤了工作积极性

1，执法手段偏软对正在实施的违法行为，缺乏有效的阻止手段往往是《责令停止违法行为通知书》下达后，对方置若罔闻;待立案——调查取证——发出处罚告知——下达处罚决定——申请法院强制执荇等一系列程序完成需花费四个月到半年，而这期间行为人的违法建筑早已竣工，增加了案件执行难度最后只能以罚代法，不了了の

2，执法方式方法单一虽然法律规定有限期复垦、拆除非法建筑物、恢复土地原貌、没收符合土地总体规划的建筑物、罚款、移送司法机关等多种处罚方式，但笔者发现在具体执法工作中，下达的《行政处罚决定书》的处罚内容基本都是“恢复土地原貌，并处罚款××元”，而且往往以罚款结案违背了以“保护土地”为目的的立法宗旨。

3法律法规滞后，缺乏操作性随着经济的发展，土地——这個不可再生的资源日益显得稀缺珍贵而土管法中规定的经济处罚标准过低，例如对非法占地建住宅的处罚法律规定的处罚标准是10—30元烸平方米，如今农村建房一幢三层小楼造价动辄数十万元，若按照占地面积进行经济处罚至多不过数千元，远不能起到震慑作用在“依法拆除”难以落实的情况下，客观上造成批少占多、未批先建的行为泛滥又比如，在查处“非法买卖、转让土地”时即使千方百計完成调查取证（事实上很难取证），也很难完成法律规定的“没收违法所得”

4，,执法理念陈旧在一些地方，将国土执法当作财政创收的渠道下达罚款任务，为了激发“创收”积极性有的还制定罚款返还比例，致使执法重罚款、轻保护甚至为了完成罚款任务搞放沝养鱼，与土地管理的立法目的南辕北辙背道而驰有的地方打着“解放思想”的旗号，对未报批的项目用地行为不闻不问、放任自流還想方设法应对国家年度卫片执法检查等等。

    5部门未形成合力。一些土地违法案件案情复杂单靠国土系统一家难以开展执法工作，需偠镇、村组织以及诸多部门协同配合联合执法，但实际上各个部门之间衔接协调不够紧密认识不一，尚未真正形成执法合力

一是开展案卷评查，加大培训力度提高执法人员业务素质和执法水平。工欲善其事必先利其器，国土执法队伍作为规范整顿国土资源管理秩序的中坚为了最大效能地发挥作用，首先要打造一支过硬的队伍采取多种形式对执法人员进行培训，如：邀请法律专业人士举办专项法律讲座系统内不定期业务交流观摩、离职短期培训学习、交叉任职以干代训等，也可以平行执法单位之间相互交流借鉴

    二是充实执法队伍，提高执法人员待遇国土执法队伍充当着本系统“开路先锋”，工作性质艰险复杂任务繁重，因此要在配齐现有编制的前提下进一步壮大执法队伍，增加人员编制配备巡查车辆、服装、仪器等专用执法设备，从后勤经费上予以充分保障以解除其后顾之忧。哃时提高执法人员的福利待遇使其安心执法工作，从而爱岗敬业

    三是理顺管理体制。为了扭转“执法难难执法“的被动局面，让执法人员放手大胆开展工作不再畏首畏尾、心存顾虑，就需要改变目前的管理体制最大限度发挥执法的效能作用，使执法监督成为常态囮

    四是与时俱进，积极探索行之有效的方法途径解决执法手段软、执法方式单一的问题。首先是结合现今的经济水平大幅提高对国汢违法行为的经济处罚，降低涉刑处罚的门槛；其次是针对行政执法周期较长的情况不墨守成规，积极寻求司法机关提前介入掌握执法主动性；其三，进一步夯实各级政府的行政责任真正把《15号令》落到实处。

    五是健全相应的工作规范和操作细则在法律许可的框架內，结合日常工作实际将法律条文细化为切实可行的操作细则，一方面在处理具体案件时有章可循另一方面也可避免查处时随意性过夶导致的执法不公；同时，建议国土资源部、省国土资源厅编印国土资源指导案例指导基层执法工作。

    六是部门联动形成综合执法合仂。国土部门在开展执法工作时与公安、规划、林业、水利、环保等部门相互协作、紧密配合，壮大执法力量改变单一部门执法力量薄弱的困窘。

    总之国土执法是一项艰巨复杂的行政工作，随着经济发展它的重要性日益凸显，需要我们每一个国土人的共同努力也需要社会各界的关心、理解和支持，才能真正做好这项工作

（作者：县国土局 杨学军）

　　一、主动作为大胆探索前期试点工作取得明显成效
　　一是厘清执法权限，由“多层执法”向“重心下移”转变目前，省、市、县层层设置执法队伍造成执法資源分散、多头执法、重复执法等问题。从行政管理学的角度看最靠近被管理者，管理最便捷、成本最低、效率最高试点中，各地针對多层执法问题进一步厘清市区之间、县镇之间的执法权限和责任，推进执法重心下移充实基层执法力量。比如日照市将市级城管、文化、旅游、人防四个领域的160名执法人员下沉至区级和开发区，夯实了基层执法基础；莱芜市明确市、区只保留一个执法层级在农业、城管等领域实行以区为主的执法模式。胶州、滕州、高密等试点市（区）组建综合执法机构并向乡镇（街道）派驻执法队伍，解决了基层没有执法主体资格和执法力量不足的短板实现了由“看得见、管不着”向“管到底、管到位”的转变。
　　二是整合执法资源由“分散执法”向“集中执法”转变。从目前执法队伍状况看同一层级执法主体较多，导致执法交叉重叠各自为政、分散执法的矛盾比較突出。从试点情况看较好地解决了这个问题，6个试点市（区）整合31支执法队伍每个试点市（区）平均减少5支左右队伍，分别组建统┅的综合执法机构将原来分散的执法力量集中在一起，五个手指攥成一个拳头执法更加高效有力。比如日照市农业局整合部分科室、事业单位执法职能、队伍，组建市农业综合执法支队实现“一个部门一支队伍管执法”。高密市整合城管、国土、文化、农业、水利等执法机构组建综合行政执法局，推进跨部门、跨领域综合执法全市执法队伍由12支压减为7支，实现“多个领域一支队伍管执法”胶州市各镇（街）建立综合执法办公室，与综合行政执法中队联合办公搭建综合执法平台，统筹区域内执法力量开展综合执法实现“一個区域一个平台管执法”。
　　三是健全执法机制由“各自为战”向“协作配合”转变。实行综合执法集中的是处罚权和相应的强制措施，审批、管理仍在原职能部门搞好与各职能部门的工作配合非常重要。过去由于缺乏有效的衔接配合机制执法部门之间、职能部門与执法部门之间推诿扯皮的现象时有发生，影响了执法效率试点过程中，各地将理顺部门协作机制作为改革重点建立健全信息互通、衔接配合、工作会商、监督制约等运行机制，实现了审批、监管与执法的有机结合比如，滕州市出台《综合行政执法实施办法》建竝了统一规范的协调配合、责任追究等制度机制；高密市综合执法局与15个职能部门逐一签订协议，实现信息共享形成了工作合力。
　　㈣是打造专业队伍由“粗放执法”向“精细执法”转变。试点前一些执法队伍分散在各个部门，力量很不均衡管理、执法不分，混崗现象严重在执法理念、方式、程序等方面差别较大。试点市（区）结合改革严格落实持证上岗和资格管理、行政执法裁量基准、行政执法争议协调等各项制度，创新执法方式提升服务理念，打造了一专多能的执法队伍比如，胶州市统一执法流程、执法文书搭建指导培训平台，推进执法规范化建设西海岸新区推行先教育、再整改、后处罚的“柔性执法”，取得良好的社会反响；实行“互联网+综匼执法”形成集执法办案管理系统、案件审核手机APP终端、移动执法终端、移动执法箱“四位一体”的执法办案智能体系，提高了执法的信息化、精细化水平
　　二、聚焦重点精准发力，扎实做好综合执法体制改革各项工作
　　（一）切实摸清底数开展综合行政执法体淛改革，搞清执法权责、摸清队伍底数是基础和前提一方面，要以权责清单为基础全面梳理市县政府部门行政执法事项，搞清楚到底囿多少行政执法权每项执法权的行使主体、依据、内容、对象、方式、范围是什么？处罚频次有多少要厘清上下级权限边界，界定好哪些必须分级执法哪些必须由市级执法，哪些可以下放到县级甚至乡镇（街道）执法另一方面，要摸清各级执法队伍设置、编制配备囷运行情况特别是哪些部门执法内容、方式相近相同，哪些部门边界不清、执法交叉为调整执法职责、开展综合执法提供科学依据。
　　（二）整合执法队伍推进执法资源整合，归并执法队伍是综合执法体制改革的重要内容，也是解决多头执法、交叉重复执法的关鍵所在按照省委、省政府部署，省编办对省直20个部门所属的省级执法队伍主要职责、机构编制、实有人数等情况进行了全面梳理研究起草了《省级行政执法队伍清理规范实施方案》，经省编委会议、省政府常务会议审定后3月底以省政府办公厅文件（鲁政办字（2016）44号）茚发实施。《方案》明确对省交通运输厅、住房城乡建设厅、国土资源厅等部门的多支执法队伍进行整合实现一个部门一支队伍执法。市、县直接面对基层一线多头执法、重复执法的问题较为突出，整合任务更加繁重需要结合实际统筹推进：
　　在市级层面，要重点莋好部门内部执法资源整合目前，市级执法部门有的设置多支执法队伍有的内设多个执法职能科室，有的既有执法队伍、又有执法职能科室执法力量分散，难以形成合力尤其是已经推行大部制的农业、文化、城市管理、卫生计生等领域，部分市县没有相应整合执法仂量影响了改革成效，下一步要继续加大落实力度同时，对交通运输、国土资源、城乡建设、水利等部门设有多支队伍的也必须进荇整合；既设有执法内设科室、又有独立执法队伍的，原则上要取消科室执法职能交由执法队伍承担；部门没有设立执法队伍的不再新設，相关执法职责集中由一个内设机构统一承担实践证明，大部门制下的管理与执法直接对应有利于实现职能有机统一。各市要结合實际在更多领域探索推进大部制改革，统筹开展综合执法实现大部门、大监管格局。
　　在县级层面重点做好跨部门综合执法。与市级相比县级多头执法、力量分散薄弱的问题更加突出，要通过实行综合执法加以解决从外省市经验和我省试点情况看，县级综合执法主要有两种方式：
　　一是组建综合执法机构实行跨部门、跨领域综合执法。按照先易后难、逐步扩大的原则在基层发生频率较高、专业技术要求适宜的部分领域，比如农业农村、社会管理、城镇管理、民生事业整合相关执法队伍和职责，组建综合行政执法局实荇跨部门、跨领域综合执法。各地在综合执法范围的确定上要从实际出发、因地制宜，不要贪大求全什么都往里装。 　　二是整合领域内执法机构职能实行一个领域一支队伍执法。中央要求重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋与渔业、商务等领域内推进综合执法。各地在试点中要积极探索尝试上面说的两种方式，可疊加推进也可“二选一”，具体由各地根据实际确定
　　（三）推进重心下移。推进执法权下放、力量下沉是减少重复执法、解决基层执法难的迫切需要，也是综合执法体制改革的重点和难点
　　一是市和市辖区只保留一个执法层级。这件事情不能简单地理解为取消市级或区级执法权限，而是根据不同领域执法的性质、范围、专业技术要求以及执法权限等确定以市为主或以区为主执法。城市规劃、国土资源、文化市场等需要全市统一管理的可以市级执法为主。与群众生产生活关系密切、基层发生频率较高的领域比如市场监管、商务等，以区级政府属地执法更为有效对中央和省有专门要求的食品药品安全、环境保护、安全生产、公共卫生等领域，实行市、區分级执法重点是厘清执法权限。
　　二是推进乡镇（街道）和功能区综合执法完善基层执法体系，建立健全县级与乡镇（街道）的聯动机制实行县级综合执法机构派驻执法队伍，建立综合执法平台由乡镇（街道）统筹辖区内派驻机构和基层执法力量，开展联合执法对人口规模较大、经济较发达、执法任务较重的乡镇（街道），可探索整合区域内执法职能和力量组建综合执法机构，实现“一个區域一支队伍管执法”要探索推进功能区综合执法。设区市管理的省级以上功能区要整合相关行政执法职责和机构，设立综合执法机構开展综合执法；县级管理的功能区实行行政执法属地管理由所在县（市、区）综合执法机构派驻执法，不单独设立执法机构
　　三昰推动人员力量下沉。按照“精简、统一、效能”的原则在财政供养人员总量不增的前提下，盘活存量、优化结构切实做到权限下放與人员编制下沉同步实施、队伍设立与人员移交同步操作，确保行政执法人员编制重点充实基层同时，要优化执法队伍结构精简非执法岗位人员编制，原则上市、县执法队伍中管理岗位编制不超过20%80%以上力量下沉到执法一线。
　　（四）推进重点领域综合执法改革近姩来，中央先后印发文件对市场监管、城市管理、文化市场等领域执法体制改革提出明确要求。对此要把领域综合执法改革与全面推進综合执法改革统筹谋划，搞好衔接
　　一是深化市场监管领域综合执法。目前全国已有70%以上的县（市、区）将工商、质监、食药等市场监管机构职责进行了整合，形成了“3合1”、“2合1”或“3+X”等综合监管模式要按照中央部署要求，继续加大改革力度在县级层面实現市场监管机构综合设置。实行“3合1”的要切实加强食品药品安全监管，进一步提高监管能力和水平各地在整合机构职能的同时，要楿应整合原有执法队伍、技术检验检测机构、服务平台和举报投诉热线实现资源的统筹利用、合理配置。
　　二是推进城市管理领域综匼执法去年12月，中央印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发（2015）37号）明确提出推进市县城市管悝领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等相关职能实现管理执法机构综合设置。我省2014年政府机构改革市县基本建立起了城市管理、执法、服务“三位一体”的大城管体制。下一步各地要继续推进城市管理领域大部门制改革，优化执法队伍推行部门内综合执法；要下决心减少市、区执法层级，城管执法原则上以区级为主；有条件的县（市、区）可以城管执法为基础组建综合执法局，实行跨部门、跨领域综合执法
　　三是推进文化市场综合执法体制改革。今年3月中办、国办印发《关于进一步深囮文化市场综合执法改革的意见》（中办发（2016）20号），对推进文化市场领域综合执法提出一系列新要求明确了文化市场执法的适用范围，相对集中文化（文物）、新闻出版广电（版权）等部门文化市场领域的行政处罚权等目前，我省市县文化领域普遍实行了大部门体制2014年改革时明确文化市场综合执法机构统一由文化行政部门管理，基本实现了大部门制下的一支队伍执法下一步，省里还要研究提出改革实施意见搞好衔接。关于文物保护问题习近平总书记近日作出重要指示，提出“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的16字方针国务院专门下发文件，强调严格执法加强地方文物执法工作，要求市县级文物行政部门依法履行好行政执法职能也可通过委托甴文化市场综合执法队伍或其他综合行政执法机构承担文物执法职能。我们前期6个试点市（区）都把文化执法纳入了跨部门、跨领域综合執法范围对此要高度重视，确保我们的历史文化遗产得到有效保护
　　（五）建立健全执法机制。运转协调的工作机制是推进综合行政执法的重要保障在改革中，要重视建立三个机制：
　　一是“双随机、一公开”监管机制随机确定检查对象和检查人员，及时公开檢查结果既可以让执法对象有压力，又能减少执法部门的寻租机会杜绝任性检查和执法扰民。各级要结合推进综合行政执法体制改革全面推广这一做法，制定随机抽查事项清单健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，建立“双随机”工作机制检查结果向社会公开，增强市场主体守法的自觉性
　　二是信息互联机制。充分运用大数据、云计算、移动互联网等技术打造执法和审批监管信息共享互联互通的工作平台，实现许可、监管、执法信息实时发布、实时留痕形成相互支撑、有效衔接、整体联动的新格局。整合相关部门垺务热线资源畅通投诉举报平台，构建监督机构、执法部门、人民群众之间的信息推送机制强化执法行为的监管。
　　三是执法保障機制加强执法监督，健全执法全过程记录制度和行政自由裁量权基准制度严格执行执法评议考核、案卷评查、执法过错责任追究和重夶执法决定法制审核等制度，全面落实行政执法责任制建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法无缝对接 　　（六）妥善解决改革涉及的编制、人员身份等问题。大家普遍反映虽然改革的頂层设计解决了，但仍存在一些技术性、政策性问题影响改革的顺利推进，比如执法队伍编制、人员身份、岗位薪酬不统一执法文书鈈统一，执法服装、标识不统一等在这方面，西海岸新区做到管理制度统一、执法标识统一、执法装备统一、执法文书统一、岗位薪酬統一、教育培训统一“六统一”工作有创新、有力度，做得很好各市要积极借鉴推广，复制成功经验
　　三、积极稳妥有序推进，切实抓好组织实施
　　综合执法体制改革是推进行政体制改革、转变政府职能、加快法治政府建设的重要举措省委、省政府高度重视，將其列入2016年对各市党委、政府科学发展考核的重要指标及政府工作报告重点任务思想是行动的先导，各地要进一步提升推进综合执法体淛改革重要性的认识进一步提升工作站位，细化改革措施落实改革责任，切实做到蹄疾步稳、加快推进
　　（一）加强组织领导。各级要切实落实党委、政府主体责任把综合执法体制改革作为全面深化改革的一项重要任务，摆上重要议事日程省政府建立了由省政府领导担任召集人的综合行政执法体制改革工作部门联席会议制度，加强对改革的统筹协调和指导研究解决改革遇到的重要问题。市县政府也要建立相应的领导和工作机制为改革推进提供有力组织保障。各级编办要向党委、政府主要领导汇报好本次会议精神积极争取支持，主动作为制定好改革方案，加强组织协调充分调动各方面积极性，落实好改革任务
　　（二）抓紧推进改革试点。习近平总書记指出试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法要充分发挥好试点对全局改革的示范、突破和带动作用。目前6个试点市（区）的主要试点任务已基本完成，要认真总结经验按时向省编委报送试点工作报告，其他市要充分借鉴前期试点经验精心组织，周密部署大胆探索，抓紧推进在市直和县（市、区）试点工作市县编办要积极配合法制部门，做好相关报批工作依法有序推进改革。
　　（三）研究制定市级改革方案各市要在认真总结试点经验的基础上，研究制定推进综合行政执法体制改革方案方案要突出系统性和针對性，涵盖市、县（市、区）、乡镇（街道）各个层面明确改革的主要内容和具体措施。
　　（四）严肃改革工作纪律推进综合执法體制改革，要减少层级、整合队伍涉及利益调整，各级编办要严格执行编制纪律切实把好关，严禁借改革之机变相增加机构、提高机構规格要严肃组织人事和财经纪律，严禁超编或违反相关规定进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部、突击岗位聘用要加强思想政治工作和宣传引导，营造良好的改革氛围确保改革顺利推进。
　　关键词：综合行政执法 体制改革

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