将村委会主任视为国家工作人员的法律分析,浙江中坚律师事务所
姚建明主任
浙江省律师协会
温州仲裁委员会
&&&姚建明主任，1983年毕业于温州市教育学院，1992年结业于中国政法大学培训中心。2009年结业于浙江大学管理学院国际融资与境内外上市研修班。温州市第三届“十佳律师”，2011年评为温州市司法行政系统“百名优秀人物”称号；2011年入选温州律师人才库暨百名优秀律师; 2012年温州市律师服务金融改革领导小组……
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将村委会主任视为国家工作人员的法律分析
发布日期：日
依照《村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。作为村委会的主任，依照《村民委员会组织法》的规定，由村民直接选举产生，而不是政府部门依法任命，因此，一般情况下，村委会主任在行使村民自我管理、自我教育、自我服务等活动时，其管理权明显不具有国家行政管理的性质。然而，依照《村民委员会组织法》第五条，村民委员会具有协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作的法定义务，该管理行为因系法律所赋予的行政管理的权力而具有国家行政管理权力的性质，此时的村委会主任便成为了《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，成为准国家工作人员。
由此可见，村民委员会主任的身份有时具有双重性。实务中，如何判断村委会主任管理行为的性质对于确定其身份性质是否为国家工作人员，当其一旦存在利用职务便利实施违法行为，对于如何正确适用法律等具有重要意义。
一、村委会主任成为国家工作人员的法律情形
《刑法》第九十三条第二款的规定，“其他依照法律从事公务的人员”以国家工作人员论，即准国家工作人员。2000年4月，在最高院及最高检的建议下，全国人民代表大会常务委员会通过立法的形式对《刑法》九十三条第二款作出解释，其目的是为有效解决村委会等农村基层组织人员在协助人民政府从事哪些工作时属于“依照法律从事公务的人员”的问题，该解释以列举的方式予以明确，即村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列七类行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的其他依照法律从事公务的人员：
1、救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理。救灾、抢险、防汛、优抚，是国家维护社会稳定和经济发展、保护人民生命财产安全而采取的重要措施，是政府的一项重要工作。实践中在农村的很多救灾、抢险、防汛、扶贫、移民、救济工作需要村委会等村基层组织来发动、组织村民积极参与，有的相关款物需要委托村委会等村基层组织管理。
2、社会捐助公益事业款物的管理。是指村委会等村基层组织人员协助人民政府实施的对社会捐助公益事业的款物的管理。如地方政府根据情况安排社会捐助公益事业的款物给某村用于村公益事业，并且委托村委会进行管理的，就属于从事公务。就是说这里的对社会捐助公益事业的款物的管理必须是带有政府公务性的。
3、国有土地的经营和管理。土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地行政主管部门。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。
4、土地征收、征用补偿费用的管理。根据《宪法》、《物权法》及《土地管理法》的规定，国家为了公共利益需要，可以对集体土地进行征用或征收并给予补偿补偿费用（包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费）。因此，对于土地被征收者的补偿本身就是国家征收土地过程中一个必不可少的环节，在对被征地者实施具体补偿的过程中对征地补偿费用的管理自然也是行使国家公务。
5、代征、代缴税款。这是与2000年度国务院正在进行农村税费改革的试点工作，即将乡统筹等的收费将以税收的形式代替的工作需要相适应的一项行政管理工作。
6、有关计划生育、户口、征兵工作。不容置疑，计划生育、户口、征兵工作均属于人民政府的行政管理工作，因该工作的复杂性及特殊性而需要村委会等予以大力配合。
7、协助人民政府从事的其他行政管理工作。是指除上述几项工作以外的其他属于从事公务的情形。
从该解释规定情形来看，村委会主任视为国家工作人员的情形仅为以上法定的七种类型而且其行为必须符合两个要件，第一，所协助的单位必须是人民政府，第二，从事的工作必须是行政管理工作。如果其他国家机关等单位在工作上要求协助，或协助的并非行政管理工作，或者村委会主任所行使的仅是自治范围内的管理村务工作，则其身份就不属于以国家工作人员论的“其他依照法律从事公务的人员”。
二、村委会主任协助行为的认定
全国人民代表大会常务委员会对《刑法》九十三条第二款作出解释规定，村民委员会等村基层组织人员属于刑法第九十三条第二款规定的其他依照法律从事公务的人员的前提是在特定情况下，村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作时。因此，村委会主任所从事的行为仅限于“依法协助”，而不是“受委派”或“受委托”等。
“协助”，依照《现代汉语词典》的解释是：“帮助、辅助”。与以“委派”方式取得职权的准国家工作人员明显不同。“协助”是协助者应当依法享有的权利，又是应当履行的义务，其依据来自法律规定，例如《村民委员会组织法》第5条第二款明确规定的“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”协助者行使的是法律规定的职权，并以自己的名义辅助被协助者从事公务。而《刑法》意义上的“委派”即指委任、派遣，其形式多种多样，如任命、指派、提名、批准等，是基于行政和管理权力，对所属部门的一种人事安排，是一种强制性的单方行为，委派单位与委派对象之间往往具有行政隶属性。《刑法》九十三条中关于“委派”的规定系我国计划经济时代，政企不分的产物，是基于重点保护股份制企业中国有资产的目的。
此外，《刑法》修订后，已将“受国家机关、国有公司、企业事业单位委托从事公务的人员，以国家工作人员论”的规定删除，由此可见，《刑法》中除个别条文特别规定外，已不存在“委托”从事公务人员以国家工作人员论认定的情形，纵观《刑法》所有条文，也只在第382条第2款规定“受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。”2000年2月，最高院在《关于对受委托管理、经营国有财产人员挪用国有资金行为如何定罪问题的批复》也已明确指出，对于受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托，管理、经营国有财产的非国家工作人员，利用职务上的便利，挪用国有资金归个人使用构成犯罪的，此类人员不构成挪用公款罪的主体。因此，受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托委托从事公务的人员不得认定为国家工作人员。
三、村委会主任从事公务行为的认定
由于基层人民政府与村委会等村基层组织之间的关系非常紧密，村委会等村基层组织人员协助人民政府从事相应的行政管理工作也在所难免。然而从事何种事务才属于“从事公务”？
从《刑法》第93条第1款的规定分析，“从事公务”仅指国家公务，而不包括集体公务。正因如此，全国人民代表大会常务委员会在最后审议时将关于〈刑法〉第九十三条第二款的解释（草案）中原规定的第二款第八项“”的内容予以删除。&&
2001年度，最高人民法院刑二庭、最高人民检察院公诉厅在福建省厦门市召开的“关于贪污贿赂、渎职犯罪适用法律问题座谈会”，第一部分“关于国家工作人员的认定”第四项曾指出，“从事公务是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等单位履行组织、领导、监督、具体负责某项工作等职责”。
2003年度，最高院在《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（法[号）的“关于从事公务的理解”中又一次明确，“从事公务”是指代表国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。如国家机关工作人员依法履行职责，国有公司的董事、经理、监事、会计、出纳人员等管理、监督国有财产等活动，属于从事公务。同时强调，那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、售票员等所从事的工作，一般不认为是公务。
由此可见，“从事公务”必须是从事国家事务或社会公共事务，具有职权性和管理性两个基本特征。全国人民代表大会常务委员会关于《刑法》九十三条第二款所作的解释，就更加明确，而将村委会人员协助人民政府所从事的公务界定为“行政管理工作”而非其他类型的事务。
实践中，在认定村委会主任从事何种事务才属于“从事公务”时，本人认为，应从行为人所从事的公务性质、内容、来源进行区分，以防止将本村的公共事务的管理错误认定为协助政府从事公务。即协助的事项必须是政府事务而具有行政管理性质，而不是村集体事务，同时，协助的事项必须属于政府行政管理职责范围，实施行为的条件是依法定义务而不是因人民政府委托或授权。
（浙江中坚律师事务所盛杰律师）
姓名：盛&杰&职务：律师
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判过刑的人能当选村主任吗?
判过刑的人能当选村主任吗?
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村委会成了“老赖”&村委会主任被刑拘
日08:24&&来源：
“村委会集体研究决定”也不能侵害申请执行人的合法权益。近日，汤阴县法院对该县瓦岗乡瓦岗村村民委员会及被告人李某（该村村委会主任）涉嫌拒不执行判决、裁定罪一案做出一审判决，判决该村村委会罚金人民币10 000元，被告人李某犯拒不执行判决罪，免予刑事处罚。该案件判决后在汤阴县农村引起了强烈反响，并带动该县以村委会为被执行人的五起案件通过主动履行或执行和解的方式得以顺利解决。
2013年，安阳中院对瓦岗乡瓦岗村村委会与该村村民张某民间借贷纠纷一案做出终审判决后，该案进入汤阴县法院执行程序。在执行过程中，该村村委会主任李某召开村委会，集体研究决定，不履行法院判决。为保证申请人张某的债务49 024元及利息得以实现，汤阴县法院于日，将该村委会所有的冶金粉沫厂厂房及相关设备予以查封。2013年9月，该村村委会以村民代表议事的形式决定将法院查封的厂房及设备租赁出去，李某代表村委会与另一村民李红希签订租赁协议，收取租金180 000元，并将该款项用于修路，而未履行法院判决。为此，汤阴县法院以瓦岗乡瓦岗村村委会涉嫌拒执罪移送公安机关立案予以打击。瓦岗村系瓦岗乡政府所在地，这类支书、村长在当地农村知名度一般都比较高。当瓦岗村主任李某被刑拘后，消息在汤阴县不胫而走，影响震动很大。在该乡镇主要领导的协调下，瓦岗村委会主动履行了判决义务，共给付申请人本金及利息22万元，并又主动履行了另一起以该村委会为被执行人的返还土地案件。汤阴县法院经审理认为，被告瓦岗乡村委会及李克峰对人民法院的判决有能力执行而拒不执行，情节严重，均已构成拒不执行判决罪，但鉴于其主动履行判决义务并取得被申请人谅解，遂依法做出上述判决。
该案件通过将村委会纳入打击拒执犯罪的范畴，消除了干部群众长期存在的“集体研究决定不担责” “法不责众”等错误思想，有力提高乡镇机构、企事业单位的法制观念，特别是在该案件的影响下，该县古贤镇后李朱村、宜沟镇黄下扣村等另外4起以村委会为被执行人的案件得以主动履行执结。村委会系列执行案件的圆满执结，有效维护了申请人的合法权益，也为今后辖区该类案件的顺利执行打下坚实基础，树立了司法权威，提升了司法公信力。（李园园）
(责编：张雨、李楠楠)
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