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我国地方行政层级改革的制度分析
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3秒自动关闭窗口地方行政体制改革的模式与路径选择
日 10:12 来源：《北京行政学院学报》2012年3期
作者：吕芳
内容摘要：
作者简介：
　　 【内容提要】当前地方行政体制改革的一项重要举措是推行“省直管县”改革。然而，“省直管县”改革不仅是减少地方行政层级、推进地方财政体制改革的操作性环节，还涉及中国现代化道路的选择与各地经济增长点的选择。推行“省直管县”改革的基本“条件”需要展开深入研究。通过采用快速聚类分析的方法，在对26个省区分类研究的基础上，提出：不同类型省区的基本条件存在很大差异，应该依据各自的发展阶段与特点，分类指导，分类改革。　　 【关 键 词】省管县 市管县 扩权强县 市县分治　　一、地方行政体制改革的争议　　关于地方行政体制改革的走向，政府与学界提出了以下几种模式：市管县、扩权强县、市县分治和复合行政：(1)市管县模式。是指保留市的行政层级，不对原来的省领导市、市管县行政体制进行根本变革，在规范省、市、县各级地方政府的事权、财权的基础上，让市级政府继续发挥中心城市的带动作用。(2)扩权强县模式。是指在中央政策和法律允许下，保持原有行政区划不变，但是赋予部分县更多的经济、社会管理权，包括审批权、税收权和人事任免权等。(3)市县分治模式。是指撤销市管县行政体制，市、县之间不再存在上下级管辖关系，而是处于同一竞争平台，“省直管县”的同时也“省直管市”。市县分治试图既强化县的发展空间又发挥区域性中心城市的带动作用。在市县分治的基础上，实施省直管市(县)，这一改革会增加省的管理幅度，因此，市县分治的配套改革是“缩省扩县”。(4)复合行政模式。是指“在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制”。[1]这四种模式中，“扩权强县”与“市县分治”都属于“省直管县”改革。　　这四种模式其实解决的是四个层次的问题：各级地方政府的事权划分问题，各级地方政府的事权、财权相匹配的问题，地方政府的行政层级问题，政府与社会的分权问题。四个问题息息相关、层层深入，是地方政府在经济社会发展到不同阶段分别会遇到的问题。然而，现实中，省直管县改革已经成为地方行政体制改革的主要内容，在发展情况迥然不同的各省区大范围推行。省直管县改革不仅仅是地方财政改革的一项操作性方案，还牵涉到中国现代化发展中“城市主导”还是“县域主导”的道路之争。[2]法国经济学家佩鲁在1950年提出“增长极”理论，该理论认为：经济增长通常是从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导。因此，应选择特定的地理空间作为增长极，以带动经济发展。一个国家要实现平衡发展只是一种理想，在现实中是不可能的。[3]此外，中国地方经济的高速发展得益于“锦标赛晋升模式”下的地方官员的推动。[4]如果传统的政绩观、政府职能没有转变，省直管县反而会造成更多的竞争主体，导致经济的“碎片化”。因此，对于“省直管县”改革应该进行深入调查研究，在明确其推行的基本条件的基础上稳步推行。　　二、26个省区的聚类分析　　(一)聚类的依据　　本文拟抽取影响“省直管县”改革的主要因素，进行聚类分析。聚类分析是统计学中研究“物以类聚”问题的多元统计分析方法。在影响地方行政体制改革效果的因素中，有一些因素是在短期内不可能得到改变的，如辖区面积、所辖市县数量、人口规模、可支配财力、管理技术水平等，因此，本文选择了各省区的一般预算收入、各省GDP数据、辖区面积、辖区人口规模、辖区所管的县市数量、各省区的高速公路密度6个因素作为量化指标。依据这6个量化指标，采用SPSS 17.0统计软件对我国除港澳台、4个直辖市及海南省(已经推行省直管县)以外的26个省区进行聚类研究，详见表1。　　(二)聚类的结果　　本文采用快速聚类法对26个省区进行分类，指定分成5大类。对分类结果整理见表2：
　　1.第一类：浙江省。“省直管县”财政体制改革肇始于浙江省，事实上，浙江省也具备得天独厚的推行“省直管县”的条件。理由如下：(1)省的管理幅度适中。面积仅有10.2万平方公里，人口仅有5443万，仅有11个地级市、58个县，市县数目仅为四川、河南、河北等省的一半左右，而且80%的县位于以杭州为中心的200余公里的半径内。(2)省本级的财政可支配收入高。2010年浙江省的一般预算收入为2142.51亿，仅次于广东、江苏和山东三省。(3)以“块状经济”为依托的县域经济发达。浙江省经济是从家庭作坊和乡镇企业开始发展起来，县域经济的实力比较强，实行省直管县，并把相应的管理权限下放至县是一个符合实际情况的选择。“浙江的发展是依托民营经济发展起来的，和省直管县体制不是没有因果关系，但是这个因果关系绝对不是主要的。”①(4)实行“分类指导”。第一，改革循序渐进。省财政确立了“抓两头、带中间、分类指导”的政策，依据县域经济的不同发展阶段选择“强县扩权”、“扩权强县”等不同的政策，对不同类型的县也实行不同的政策。改革之初，浙江省仅7个地级市，国民收入仅占全省的23.5%，所以改革遇到的阻力较小。1992年、1997年、2002年、2006年，浙江省四次实施“强县扩权”，每一次都是选择部分经济强县，将省管县体制由财政体制改革扩大到其他方面，下放省部分审批权，赋予经济强县大部分本应该属于地级市的经济管理权限，使这些经济强县的整体实力和发展后劲都得到明显增强，并且带动了周边区域的发展。直到2008年，各县经济已经得到普遍发展，浙江省才在义乌县试点的基础上，普遍性的推行“扩权强县”。“强权扩县”与“扩权强县”的选择其实体现出不同时期不同发展阶段选择的增长点不同。第二，改革的精髓在于“放权”，尤其是下放行政审批权和专项权，使各县级政府得到更多的管理权限。至于“省管”还是“市管”，浙江省并没有一个统一的模式。例如杭州市还保留着临安、富阳、建德三个县级市，桐庐、淳安两个县，这五个县(市)的财政和人事由省直管，其他的权力还是杭州市管。但是，杭州市也将市区边缘的已经“撤县建市”的萧山、余杭“撤市并区”。杭州下面的宁波市是计划单列市，除管辖海曙等6个城区，仍然管辖着宁海、象山2个县，慈溪、余姚、奉化3个县级市。“省管”还是“市管”除了考虑市、县原来的发展基础，还要考虑市是否需要发展腹地，是否需要扩展区域等因素。第三，在放权的同时，推行政府职能的转变。通过取消和下放多项行政审批权，各县级政府职能逐渐从直接参与市场向宏观调控、监管转变，政府精力集中于为民营经济的发展提供规则、创造良好的投资环境。浙江全省、尤其是温州市等地区已经培育出来大量的商会、行业协会等社会组织，有效地承接了政府转变的职能。　　2.第二类：广东省、山东省、江苏省。特点是：(1)管理幅度适中，平均管辖市县87个，地域面积适中，平均为14.55万平方公里，人口较多，平均有9292万。(2)省本级的财政可支配收入较高。2009年三省的一般预算收入平均为亿元。(3)拥有许多强市。例如广东省是典型的市级经济发达、县域经济落后的省份。珠江三角洲的广州、深圳、佛山、东莞、江门、惠州、中山、珠海和肇庆9个地级市，工业增加值占全省总量的80%左右。这些市的交通、金融、产业已经具备一定的规模，能够发挥经济的辐射作用，带动周边县域经济的发展，但是，这些地级市存在发展规模偏小的问题，现行行政区划制约了自身的进一步发展，而且，周边的县域规模较小、经济实力比较弱。(4)强县比例高。在2011年的全国百强县排名中，江苏省有22个县，占县总数的42.3%，山东省有23个县，占25.3%，只有广东省是个例外。　　3.第三类：河南、四川、河北、湖南、湖北、辽宁。特点是：(1)管理幅度较大，尤其是所辖市县过多，平均为110个，其中，河南省管辖126个市县，四川省管辖159个市县，河北省管辖147个市县。(2)省会城市和其他的少数几个区域经济中心城市的经济实力和现代化水平较强。以2009年为例，河南全省一般预算收入为1126.06亿元人民币，其中郑州市301.9248亿元人民币，所占比例为26.81%；成都市一般财政收入占四川省的32.98%；长沙市占湖南省29.06%；武汉市占湖北省的38.79%。与此相比，第二类省的省会城市一般财政收入占省的比重都在20%以下。②(3)除了省会城市以外，这一类省的区域经济发展中心主要还是一些中心城市，经济发达的县也主要处于这些市周围。以湖北省为例，2010年的考核结果表明，县域经济发展综合指数居前20名的县(市、区)“大多聚集在武汉、黄石、宜昌、襄阳、荆门等市周边……2010年创造了全省县域46.7%的生产总值和地方一般预算收入。”[5]换言之，其他地区的县规模较小，县域经济落后。即使由“市领导县”改为“省直管县”，也无法使县走上自主发展道路。　　4.第四类：安徽、广西、云南、福建、黑龙江、陕西、山西、江西、吉林。特点是：(1)管理幅度大。(2)省本级的可支配财政收入少。2009年各省的一般预算收入平均为721.76亿，不到浙江省的1/3，江苏省、广东省的1/4。即使实行“省直管县”，省本级对县的财政转移支付力度也不大。而且，现行转移支付以专项转移支付为主，大部分专项转移支付都要求地方政府提供相应的配套资金，如果县级政府本身没有能力提供配套资金，县级政府可以自由支配的财政资金反而会进一步减少。(3)中心城市带动作用弱。大部分地级市是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定的方式形成的，对周边区域的经济辐射作用不强，尤其是一些贫困地区的地级市基本上没有带动所辖县域经济发展的能力。(4)贫困县比例高。吉林、山西60%以上的县是国家贫困县，福建、安徽、陕西的贫困县比例也分别高达36.46%、31.15%和37.33%。③根据财政部《关于切实缓解县乡财政困难的意见》的精神，县乡财政要遵循“一要吃饭、二要建设”的原则确定支出顺序。即使实行省直管县，这些县也只能满足“吃饭财政”，并没有能力进行县域经济建设、提供县域公共服务。　　5.第五类：贵州、甘肃、内蒙古、新疆、青海、宁夏、西藏。特点是：(1)地域辽阔，管理幅度大。除宁夏、贵州省面积较小外，其他省区都地域辽阔，地理环境复杂，交通通讯条件欠发达。(2)经济社会发展水平较低且不平衡。除内蒙古，其他省区2010年的GDP都没有过万亿。(3)大都是边疆省份，多民族混居，民族、宗教问题复杂。这类省区基本不具备推行“省直管县”改革的条件。　　三、不同类型省区改革的路径选择　　在上述分类的基础上，各类地区应该依据各自的发展阶段与基本条件，循序渐进地推进地方行政体制改革。　　(一)第一类：浙江省　　逐步推行行政“省管县”，走向真正的市县分治。浙江省“省直管县”财政体制改革主要与工业化、城市化的初期相适应。当前，浙江省经济已经进入转型升级阶段。在2011年的全国百强县排名中，浙江省的经济强县最多，占了27个。因此，传统的以县域作为资源配置平台的发展模式已经逐渐无法适应经济发展的需要。作为“市管县”和行政“省管县”的中间形态的省直管县财政体制，需要向省直管县行政体制进行变革。　　(二)第二类：广东省、山东省、江苏省　　在兼顾地级市的中心带动能力的前提下可以稳步推行财政省直管县，而且，在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上可以向行政体制上的省直管县过渡。具体措施：1.需要保留发展腹地的部分地级市，仍然维持市管县。例如广东省东莞、中山等市，江苏省苏州、无锡、常州等市，已经成为区域经济中心。如果推行“省直管县”体制改革，就会削弱市的资源汲取能力，弱化中心城市的带动效应。2.需要扩展区域的部分地级市，撤县设区。把城市周围与城市有着密切联系的个别县或县级市改成市辖区，扩大中心城市的发展空间，统一部署经济发展，调整地区产业结构，统一规划城市基础设施建设，充分发挥中心城市的经济辐射作用。强化经济发达的地级市对带动周边县市经济发展的责任，避免市、县重复建设。3.工业化、城市化基础好的全国百强县，撤县设市，市县分治。这部分县经济实力和现代化水平已经达到建制市的水平，工业、服务业发达，农业比重低，县域基础设施完备，已经成为吸引周围农村劳动力就业的主要载体，对周边地区有较强辐射带动作用。因此，转型为省直辖的县级建制城市可以促进新兴城市的发展，形成新的区域经济增长极。4.经济发展规模较好，自身财政增收能力在不断增强的县，扩权强县。这类省区的大部分经济基础较好的县，通过“省直管县”，赋予县域经济更大行政自主权和决策权，在收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来、年终结算五个环节与省财政直接联系，在提高县级政府财力水平，实现城乡基本公共服务均等化的基础上，大力发展县域经济，使县域成为吸纳农村劳动力转移的重要载体。　　(三)第三类：河南、四川、河北、湖南、湖北、辽宁　　发展重点不是县域经济，而是有经济活力的中心城市，建议暂缓推行省直管县的改革。具体路径：1.已经形成区域经济中心城市的特大城市，应以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的增长极。以湖北省为例，目前，国家已经设立武汉综合配套改革实验区，力图建立“8+1”城市圈。以武汉为圆心，周边100公里范围内的黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、潜江、天门8个城市构成的区域经济联合体，不仅是湖北经济发展的核心区域，也是中部崛起的重要战略支点。如果再推行省直管县，将经济上与中心城市有千丝万缕联系的县从行政上强行划归省级领导和管理之下，必然会增加改革的成本。2.以中心城市为重点积极构建区域经济中心，形成新的区域经济增长点。如果无视部分中心城市已经达到一定程度的工业化、市场化、城市化并为这些城市拓展发展空间，无视多数县域经济仍然落后的现实，强推省直管县，效果可能会适得其反。因此，发展的重点应该是产业集聚效应已显现，区域经济已经逐步呈现一体化的地级市，使之形成中等城市辐射区。　　第三类省中的例外是部分产粮大县。根据粮食跨省流通数据，2007年13个粮食主产省(区)外销原粮占全国外销原粮总量的88%[6]，第三类6个省全部是粮食主产省。2009年的中央一号文件提及将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入省管县的改革范围，防止农业的专项资金被挪为他用。2009年，中央财政拨付505亿元，增加对民族地区、粮食主产区和边境地区的转移支付。[7]随着一般转移支付和专项转移支付资金直接到县，可以改变市政府在资金上“上截省、下拿县”等问题，有效缓解县级财政困难。因此，对于粮食产量大县，应该优先纳入“省直管县”财政体制改革范围。　　(四)第四类：安徽、广西、云南、福建、黑龙江、陕西、山西、江西、吉林　　建议暂缓推行省直管县，维持原来的市管县行政体制，但是，加大一般性转移支付的资金规模，严格规范财政转移支付程序。县域经济发展是“省直管县”的前提，而不是结果。县要有一定的产业基础、经济规模和实力，在脱离上级市的带动或代管后，能够走上自主滚动式发展之路，这是“省直管县”体制顺利运作的前提。因此，“省直管县”无法根本解决贫困县的自我发展问题。而且，“省直管县”之后一个省直接面对的县市数量增多，缺乏地级市的统筹之后，弱县可能又会回到以前由于层级较低，没有能力为自己争取资源的状况。对于中西部的一些国家级贫困县来说，中央补助在地方政府可支配财力中所占比重非常高。中部地区有些县市中央补助比重超过50%，而西部的有些贫困地区中央补助能够高达地方自身财政收入的10倍甚至20倍。对于贫困县而言，防止上级政府截留资金非常重要。“省直管县”可以解决地级市对中央转移支付的截留问题，却无法解决省对县的转移支付的截留问题。因此，解决这一问题代价最小的措施不是由“市管县”改革为“省管县”，而是要加大一般性转移支付的资金规模，规范财政转移支付程序，改进专项转移支付资金分配办法，加强资金监管。　　(五)第五类：贵州、甘肃、内蒙古、新疆、青海、宁夏、西藏　　从国家宏观战略看，戍守边疆、保护生态是这些省区的主要任务，推行省直管县会造成对部分边疆县市管理的弱化，对民族团结、政治稳定构成一定的威胁，以县为单位的经济发展反而会造成“开发热”，对生态环境造成影响。因此，第五类省区不具备推行“省直管县”改革的条件，建议不推行省直管县的改革。　　四、结论　　综上所述，在现阶段，并不是所有的省份都适合推行省直管县，应该综合考虑各省的资源禀赋、经济发展水平、人口、地理、交通通信及管理水平等，在此基础上，进行分类指导、分类改革。即使在“有条件的省份”，省直管县改革也不适合“一刀切”，全面推开，还要综合考虑中心城市的发展水平与县域经济的发展水平。　　（在项目研究过程中，潘小娟、翟校义、王冬芳等老师对该文内容提出许多建设性意见，特此感谢。）　　注释：　　①日，杭州市编办访谈。　　②作者依据中国城市统计年鉴(2010)、中国统计年鉴(2010)整理得出。　　③作者依据中国地图出版社《2010中华人民共和国行政区划手册》、国务院扶贫办《新时期592个国家扶贫开发工作重点县名单》(国务院扶贫办网站)整理得出。　　【参考文献】 　　[1]王健等.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理,2004(3).　　[2]陆军.省直管县：一项地方政府分权实践中的隐性问题[J].国家行政学院学报,2010(3).　　[3]赫希曼.经济发展战略[M].曹征海，潘照东，译.北京：经济科学出版社，7.　　[4]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007⑺.　　[5]湖北省经济和信息化委员会.2010年湖北省县域经济发展考核评价报告[R/OL]. .　　[6]全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(年)[EB/OL]. .　　[7]郭庆旺，贾俊雪.从中央财政转移支付视角看2009年预算报告[EB/OL]. .　　 【作者简介】吕芳(1974-)，女，中国政法大学政治与公共管理学院副教授，北京100088
责任编辑：晓雁
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by . all rights reserved［摘 要］ 改革开放近三十年来的中国行政体制改革，都是侧重于从横向调整政府的部门设置，却没有从纵向减少政府的层级设置，使得改革没有实质上的效果。近年来“省管县”的行政区划改革设想为多数学者认可并开始试点实行，表现出中国政府改革将由减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到了“减少层级”的行政体制架构改革。根据我国行政建制的实际情况，按“增省，强县、撤乡”的整体改革思路，增加省级行政区，强化县级政府功能，撤消乡镇一级的政府机构，建立和完善适合社会主义市场经济体制和中国国情的地方行政体制，不断提高行政效率和管理服务水平。［关键词］ 地方政府 层级制度 对策 地方政府是中央政府为治理国家一部分地域的某些社会事务而设置的政府单位，是国家根据政权建设、经济发展和行政管理的需要，遵循有关法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素，按照一定的原则，将一个国家的领土划分成若干层次、大小不同的行政区域，实施行政管理，它解决了如何对广阔领土、庞大人口和巨大经济的统治与管理问题，但同时一些问题与矛盾也随着而来。一、我国地方层级制度存在的问题1.1 省级地方政府数量少，管理幅度大 任何行政组织都要分成若干管理层次以实行运转，每一层有一定的管理幅度。层次和幅度之间存在反比例关系。一个国家的行政区划和地方政府也同样要分成若干层次，而且层次级数是地方组织体系内最基本的要素。一般而言，层级越多，上下相隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府也就越难进行有效行政管理。因此从中央集权的角度来看，要求有尽量少的层次，但由于受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。我国在省级行政区划的一个突出特点是省级数量偏少，区划面积范围大，管辖人口过多。从上表不难看出，我国单位区划平均人口无疑是最多的，行政区划的人口集中性很大。我国省级单位区划平均人口更达到3823.53万。并且我国某些省级行政区的划分似乎更多地表现为地区的集中与组合，致使我国人口在6000万以上的省就有9个，7000万以上的有5个，8000万以上的有4个，9000万以上的有2个。一个省级行政区域管辖相当于一个德国、英国或法国的人口①。机构的庞大，造成了行政工作的繁杂，严重影响了行政效率以及行政单位的社会管理水平以及服务质量。1.2 地方政府层级多，行政效率低，行政成本高目前世界上的大多数国家实行的是二级制和三级制，合占总数的2/3以上。采用四级制及以上的国家仅占其中的约1/9②，数量很少，且大多为发展中国家如中国、泰国、印度、坦桑尼亚、塞内加尔等。我国也是典型的多级国家，主要有三种模式：一是四级制。四级制即通常所说的省——地级市——县(县级市)—— 乡、镇四级，如山东、山西等。四级体制的形成源于1982年的市管县体制改革。为了加快城乡一体化建设步伐，1982年中央发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。改革首先在江苏试点进而推广到全国各地。这样，就在原来的省县之间增加了地级市这一层级。二是虚四级制。所谓虚四级制即省或自治区——地区或自治州——县(县级市)——乡、镇，这种模式的“地区”或“自治州”没有进行地改市，仍然保留原来的地区行署。我国少数民族密集的省(如青海、甘肃、云南和几个自治区)多是这种模式。三是三级制。我国极少数地方是采用三级制的模式，即没有地级市这一级政府，这是符合宪法规定的政府层级模式。如海南、浙江、吉林省以及四个直辖市就是省或直辖市政府直接管理属县或县级市。无论是虚四级制还是三级制在我国都是少数情况，我国地方政府层级基本是以四级为主。但是即使是四级制结构也存在变相增加管理层次，降低管理幅度的现象。这些都造成了地方政府层级的繁杂以及工作的不便。上情下达，由于层级过多，上面的各种信息在传递中容易失真。比如，对于一个大省来说，要将一项新政策传达到县一级进而传达到乡镇一级，只能通过诸多的会议，文件“爬山涉水”，最终达到目的地，地级市在这一信息传递过程中起到的就是个“二传手”的作用。下情上达，靠汇报文件。由于行政层级太多，只能靠听取汇报来了解情况。在这种情况下，信息传递过程越长，其间受到的主客观因素的影响越多，造成了政策在执行过程中“形似而神不似”，或“既非神似，也非形似”，背离了源政策的精神，不仅影响了行政效率，更是提高了行政成本。1.3 乡镇政府的管理困境在当代中国，乡是国家设置在农村地区的基层地方行政建制单位，乡作为国家最小的地域性政治实体，承担着中国农村地区直接治理的责任，然而，目前我国的乡镇政府基本特点可以概括为人多，事多，钱少。从某种程度上说，与现有制度的层级过多有一定关系。由于层级过多，地方政府间的责任和权限也难以明晰化，上级政府往往利用其行政优势分配资源，往往是“好事，则争取；坏事，则下推”，比如中央政府资金返还的不到位，转移支付受到上面的截留，上级政府利用行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系等都将使乡镇政府财政受损，造成乡镇政府因资源匮乏而影响政策执行效力。而 “上面千根线，下面一针眼”则是对乡镇政府“事多”的真实写照，上面的政策在政策层层分解后，往往一些不好做，利益少的事留给了乡镇政府，而乡镇政府又将其转嫁到农民身上，加深了乡村干群的紧张关系。二、简化地方政府层级的必要性2．1．从世界各国的比较来看，少层级是当今政府层级划分的大趋势目前，世界上大多数国家的地方政府层级通常为二或三级。如美国联邦政府管辖50个州和一个哥伦比亚特区，下面设有8万个市、县、镇、学区或其他特区等地方政府。总的看来，美国是实行州——市二级与州—— 县、镇三级共存制。日本实行的是二级制，中央下属有1都(东京都)、1道(北海道)、2府(大阪府、京都府)和43县，有777个市、851个町、199个村。印度实行的则是邦——县——区三级③。法国地方政府分为省一一市镇两级。根据世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层级以二级制或三级制居多，鉴于此，我国地方政府层级显得过于繁杂，需要简化。2．2．从中国历史来看，少层级的年代居多秦朝至民国2100多年中，290年为二级制，占13.6%；610年为虚三级制，占28.7%;600年为实三级制，占28.2%;276年为三，四级并存制，占13.0%；350年为多级制，占16.5%。由此可见，秦至民末2100年间，我国各种级次划分所占的年份中，以二级制和三级制居多，如表二①： 2．3．层级过多带来弊端（1）上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达。（2）中央下放的权力，很容易被中间环节截留，地方特别是基层的自主权难以得到落实。（3）不符合当今世界组织结构扁平化的趋势，不利于调动市县和基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高政府管理效能。可见，解决政府层级过多的问题，唯一出路就是减少政府层级，实行由省直接管理县的体制④。三、中国地方政府层级结构改革理念及对策“新公共管理运动”成为当前我国地方政府层级结构改革的主要理念性动力。经济全球化、信息化社会给传统公共行政带来的压力,为寻求一种新的模式，西方主要国家在20世纪80年代以来掀起了一场“新公共管理运动”，其主要精神就是重新调整政府与社会、市场、企业的关系,即政府应当把一部分对社会公共事务管理的任务交还给社会、市场和企业,引入竞争机制,优化政府职能。同时,改革政府内部管理体制,实行分权化管理,倡导顾客意识,强调服务本位,建立扁平状的政府组织结构体系。这些主张为我国行政区划改革提供了一个可以借鉴的思路,即强化服务意识,提高服务能力,弱化统治和管理意识,提高行政效率,增加管理幅度,减少行政层级,增强资源配置的效率。在新公共管理理念指导下的改革对策主要有：第一，缩小省级规模，增加省级行政区。2003年底，国家发改委下属的中国宏观经济学会承接了“十一五”重点课题研究报告——《中国空间结构问题研究》的研究，经过八个月的全国调研，结合正在形成中的长三角、环渤海湾都市圈等区域经济实践，提出本报告。报告认为，随着中国改革的深入，现行区域行政管理体制的弊端越发显现，主要就体现在目前省、市的行政边界严重阻碍了生产要素的跨地区自由流动。它提出的建议是，依据人口规模，以3000万人口为省的基本单位，如此中国就可以划分出约50个省级行政区。笔者认为以上构想是可行的，我国各省人口和面积差异很大，笔者就各人口平均面积作了个简单计算统计，最高的是山东省，达到593.40人/平方公里，而最少的青海省则为7.19人/平方公里，共有七个省份人口平均面积不足够200人/平方公里，而有六个省的人均面积超出400人/平均公里⑤，其他省份人均面积也参差不齐。这当然既有历史的原因，也有经济发展不平衡的原因，但悬殊太大，统一管理实为不易。由此可见，中国省的设置在未来随着经济的发展而出现必要的调整是可预期的。第二，扩大基层地方政府数量，缩减地方政府层级。县级行政单位增多是必然趋势。美国国土面积小于中国，却拥有21000多个县,市；日本陆地面积不过中国的1/26，人口1.2亿人，不到中国1/10，但拥有地方政府单位3232个，比起中国的县级单位多出约1000多个⑥。自人民共和国成立以来，尤其是近十多年来，县的设置日趋减少，主要是出于改设其他类型建制所造成，如县改市，市辖区和自治县。诚然，城镇化是人类社会发展的必然趋势，但目前实行全县改市的做法是否切合中国实际是值得考虑的。在中国这样一个地域辽阔，社会发展不平衡的大国，将全部的县改为市是难以设想的，且不说政治上的影响，就实际发展看，一些较不发达地区要赶上东部沿海各县的现有水平，至少也得几十年。因此，县在相当长时期将会继续存在。不仅如此，还应该看到，西部地区现有的县的地域规模很大，随着经济发展，人口增加以及地区开发，将有可能出现从现有建制单位中，析置出新的地域，建立新的县，以满足行政需要，如新疆，西藏，青海等省份。第三，撤销乡镇政府。当年在撤消人民公社后，乡镇政府在实行家庭联产责任制、调整农业结构、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面无疑是有功绩的，但是时至今日，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，笔者认为，乡镇政府的存在已经是弊大于利，明显阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。撤销乡镇政府，利大于弊，有利于城市化发展，区域经济发展，最主要的是缩小政府规模和边界，使居民和乡镇企业不受基层政府过多的直接干预，有利于有限政府目标的加快实现。作为一种过渡办法，可以采用渐进模式，先把乡政府改为县级政府的办事处，然后再逐步撤消。四、结束语“十一五”行政区划改革主要在地方层级进行，面对41497个地方政府单位，改革的难度和复杂性却可想而知，因为它所涉及的利益调整既不只是纵向的，也不只是横向的，而是“立体”的。行政区划改革只是社会上层建筑改革的其中一块，这项改革除了必须修法在先，还必须依赖于整个上层建筑内的其他政改课目为其提供配套，否则，它很难单兵突进。此外，从经济角度考量，因改革而引起的机构变动，人员裁减，调动等需要有足够的财力为支撑。因此，考量种种因素，地方层级改革还有一个艰难的过程。 ~参考文献：［1］ 梁木生．王红卫．我国行政区划整体改革初探.［Z］［2］ 戴均良．省直接领导县：地方行政体制的重大改革创新［N］.中国改革,2004.06［3］ 刘君德．中外行政区划比较研究［M］．上海华东师范大学出版社,7［4］ 薄贵利.稳步推进省直管县体制［J］. 中国行政管理, 2006.09［5］ 田穗生，罗挥，曾伟. 中国行政区划概论［M］.北京大学出版社，2005.09， 76-78［6］ 孙学玉. 撤销地区、市县分治:行政区划调整新构想［J］.江海学刊,1998.01［7］ 岳文海.推进“省管县”体制改革的可能与实践［J］.领导科学，2005.16［8］刘凌波.“省管县”财政体制改革的实践与思考 ［J］.宏观经济管理，2005.10［9］陶学荣.公共行政管理学［M］．中国人事出版社,1责任编辑 梅 宏
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