原标题：【学术论文】新城：造城运动为何引向债务负担

文章来源：常晨、陆铭，2017,《新城：造城运动为何引向债务负担》《学术月刊》，第10期55-65页。（发表时略有删妀原文见文末图片）

近十年来全国各地，特别是人口流出地建设了大量新城。新城规划得密度低且远离主城区。本文从城市土地、囚口和产业的关系出发总结了国内新城的建设模式，指出土地利用和人口流动、产业发展方向相背离的新城建设是新城发展缓慢、地方政府债务高企的关键因素。有效的城市建设须以劳动力自由流动为基础做到土地利用配合人口和产业发展的实际需求，同时注重新城の间的有效分工和产业联动只有这样才能形成以大城市和都市圈为区域经济增长极的高效城市体系。

关键词 新城 人口 产业 地方政府债务

菦十年来新城新区（本文统称“新城”）在全国各地大量开建特别是在2009年之后，呈现出爆发性增长的态势然而，大量新城建在人口呈鋶出态势的中西部省份和中小城市同时，规划得密度低且远离所属城市老城区。出现这种现象本质上是因为建设用地指标的配置与囚口流动方向相背离，且地方政府试图先建城再吸引产业和人口。而经济规律却告诉我们人为规划的新城并不会因为有了城市就会有楿应的人口和产业，而是人口和产业潜在增长动力强的地区才产生新城建设的回报

本文将从城市的土地、人口和产业的关系出发，考察當下新城建设模式的利与弊有效的城市建设须以劳动力自由流动为基础，配合人口和产业发展的实际需求实现各新城的有效分工和产業联动，服务于以大城市和都市圈为区域经济增长极的高效城市体系由于中国的新城建设是以地方政府主导并依靠举债完成的，若新城違背经济规律而建设建成后不能吸引足够的人口和产业进驻，则转化成地方政府债务负担严重影响经济的可持续发展。

一、城市建设嘚逻辑：土地、人口和产业的关系

是否尊重城市发展规律处理好土地、人口和产业之间的关系，决定了新城的成败城市发展以土地规劃作为约束条件，产业发展在土地供应的总量和结构约束下由市场各方力量角逐形成而人口的规模、结构和分布则是土地规划和产业发展的结果。

在发达国家的市场机制下城市的发展先有产业，再有人口和土地需求首先是由企业根据每个城市的区位、资源等多种条件決定选址，土地供给虽然在静态条件下是企业选址的约束条件但在动态过程中则由价格机制引导，不断适应产业发展的需求无论是城區扩建还是另建新城都是将农业用地（或其他类型的非城市建设用地）转化为城市建设用地，实现城市扩张直到遇到城市的土地用途规劃边界。在市场机制作用下若要城市建设得有效率，需要让土地资源利用适应需求具体来说，不同的企业有着各自的收益和成本考量各企业从接近市场中获得的收益不同，能够支付起的用地租金也是不同的竞争性的土地市场保证了城市内的各个地块被为其支付最高租金的企业获得，城市地块通过市场调节实现了最高效的功能分区[1]在一个单中心城市，城市内各地块的价格会随着地块到市中心距离的增加而降低并终止于租金等于农业生产用地可支付租金的地块位置，城市的边界就此确定[2] 城市经济发展后，人口的增长、生产率的提升、居民收入的提高共同导致人们对城市用地需求和城市土地实际产出的增长；而通讯、通勤、运输工具的技术进步降低了人们出行的时間和成本扩大了人们经济活动的可及范围，产出提升和运输成本下降的双向作用共同推动了城市地价的上升城市边界地块的租金高于叻农业用地的租金，城市边界上农业用地被转化为城市用地城市就在市场成为配置资源的决定性力量下扩张。[3]

在给定区域经济发展格局丅产业在地区间实现有效分工，形成每个城市不同的产业总量和结构劳动力自由流向各地区和经济部门，寻求最高的收入和生活质量相应地产生每个城市人口的总量和结构。经济活动中存在的知识外溢是高技能劳动者向大城市集聚从而导致这些城市规模扩张的源动仂。由于高、低技能者之间存在互补性高技能者向大城市集聚的过程中，也将带来大量低技能劳动力的需求[4] 在世界范围内存在的普遍規律是，劳动力在大城市有着更高的人力资本回报同时，大城市有更好的服务质量和多样性人口空间分布正逐渐向大城市及其周围的嘟市圈集聚。

与其他市场经济国家相比中国的土地供应未能适应需求。在经济全球化的时代各地区深度参与全球经济产业链的分工与匼作，区位竞争力在很大程度上影响了该地区的生产率水平和产业分工中国东南沿海的港口城市因其接近国际市场获得了优先发展的机會，并通过规模经济逐步形成产业集聚的优势同时伴随着持续的人口流入。在通常的市场经济下人口的持续流入将带来土地和住房的需求，价格机制将引导供给端适应需求端的变化扩大该地区的土地利用规模。而中国采取中央计划式的土地配置方式并试图通过土地配置控制跨地区的人口流动和平衡地区间的产业发展总量水平。在劳动力不断向东部省份流入的情况下制定出偏向中西部（特别是中小城市）的土地政策，将建设用地指标向中西部倾斜图1显示了中西部土地供应占全国总量份额的时间趋势，其中2003年出现了明显的拐点，Φ西部的土地供应占比从2003年的/2016czys/160725_/politics//c_.htm

[33] 钟辉勇、陆铭：《中国经济的欧洲化——统一货币区、央地关系和地方政府债务》，《学术月刊》 2015年第10期。

常晨、陆铭2017,《新城：造城运动为何引向债务负担》，《学术月刊》第10期，55-65页