马庆钰&贾西津：中国社会组织的发展方向与未来趋势
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原标题：马庆钰 贾西津：中国社会组织的发展方向与未来趋势
［摘 要］本文从环境、时机、需求、条件四方面分析了中国社会组织面临的发展机遇，提出了中国社会组织发展的宏观目标、指导思想和基本原则，勾勒了中国社会组织发展的基本方向。
中国社会组织在改革开放以后的30多年中经过了“恢复发展”、“曲折发展”、“平稳发展”三个阶段，在中国政府在不同阶段表现的渐进性社会发展理念及其政策的作用下，社会组织逐渐凸显出自己的社会价值并在经济与社会发展中一步步增加着影响。但囿于外部环境局限性和自身建设方面的缺陷，其作用贡献仍然极其有限。执政党第十八大、十八届三次会议的召开和十二届全国人大一次会议的召开，开启了中国继往开来全面深化改革的新时代，为社会组织“增速发展”阶段的到来，创造了绝好的机遇条件，预示着社会组织必须冲破各种困难障碍，承担起新阶段赋予的更多责任和更大使命。
一、中国社会组织的发展机遇
1.经济与社会转型改善了发展环境。政府模式的历史回顾证明，政府管理方式必须要和社会发展进程相适应。如果忽略经济与社会环境变化，在管理模式上以不变应万变，最终会加剧公共权力和社会权力之间矛盾，妨碍社会进步。参照“罗斯托模型”，① 一个国家在经由“准备起飞阶段”和“起飞阶段”，进入“成熟阶段”以后，社会公众的权益诉求会产生很大变化。这个阶段对应的收入水平，参考世行最新标准，应该在人均GDP4000美元以上。②在跨入成熟阶段门槛之前，社会处于物质匮乏阶段，此间人们更多关注的是温饱的满足，物质产品的供不应求成为这个阶段的主要矛盾。当经济增长使社会告别物质匮乏阶段后，社会的自主意识开始觉醒，人们的公共参与热情与参与机制条件的短缺就成为新阶段的主要矛盾。执政管理者需要根据社会阶段和大众权利意识的变化，适时调整政府模式，以保持公共权力和社会权利的良性互动状态。
① 1960 年，美国经济学家华尔特?惠特曼?罗斯托(Walt Whitman Rostow) 在《经济成长的阶段》中提出了“经济成长阶段论”，将一个国家的经济发展过程分为5个阶段。1971年他在《政治和成长阶段》中增加了第6阶段。经济发展的6个阶段依次是传统社会阶段、准备起飞阶段、起飞阶段、走向成熟阶段、大众消费阶段和超越大众消费阶段。
② 按世界银行公布的数据，2012年的最新收入分组标准为：人均国民收入低于1035美元为低收入国家，在美元之间为中等偏下收入国家，在美元之间为中等偏上收入国家，高于12616美元为高收入国家。
当下中国已经进入社会进步转型的新阶段。30多年的改革与发展使国家经济增长成效显著，到2014年底，按照同期美元汇率计算，我国人均GDP约7500美元。按世界银行最近标准，可以说中国已经踏入中上等收入国家门槛。就城乡居民的储蓄存款余额来看，过去10年持续暴涨，分别于2008年8月、2010年12月、2013年1月、2014年末突破20万亿元、30万亿元、40万亿元、和50万亿人民币规模。近年来非公募基金会的数量和规模以年均100%以上的速度发展，与中国经济的持续增长和社会财富规模扩大直接相关。伴随经济积累与社会转型，社会主要矛盾也在发生悄悄变化，即由物质匮乏阶段人们对于以物质为主的产品需求与物质生产供给不足之间的矛盾，逐渐转变为人们对于公共事务的参与需求与参与机制和通道堵塞不畅之间的矛盾。［1］这个变化的重要结果，就是带来执政者调整管理理念和实现政府模式转型，在“改进社会管理”和“改进社会服务”的同时，增加“改进社会参与”的制度与政策创新权重。作为社会参与的一个重要角色，社会组织无论是量的增加还是质的提升，都将备受期待。
2.国家治理现代化的目标创造了发展时机。面对改革带来的深刻变化，政府也相机调整姿态，谋划善治新格局。执政党从“十八大”以后特别强调，“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路，改革开放只有进行时、没有完成时。”［2］回应社会呼声和社会期盼，新一届中央在制度和理念上进行一系列重大调整和创新，继十八大提出“加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，十八届二次全会确定改革社会组织管理制度，接着在十八届三次全会通过全面深化改革的《决定》，其中至少有13处涉及与“社会组织”作用与发展相关的内容，尤其是《决定》历史性地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，对社会组织发展意义深远。将“治理”嵌入国家和社会事务的全局，是执政理念的重大进步。“管理”变“治理”，虽然仅是一字之差，却体现出打造中国改革升级版的全新战略追求。
3.政府简政放权和职能转变带来了发展需求。从1988年开始，政府就持续不断努力来适应市场经济要求、实现政府职能转变的目标。继上届政府十年任内取消和调整2497项行政审批事项的努力之后，2013年新一届政府上任伊始，继续将行政审批改革作为转变职能的突破口，预计到2015年底，国务院取消和下放的行政审批将超过700项，占2013年初底数1526项的46%。
政府简政放权必然有一个承接职责问题，没有上游和下游之间的良好衔接，政府职能转变和转移将无法落地，公共权力和社会权力之间的关系再造将无法实现。承接这些职能，不仅需要市场上的企业和基层政府，而且更不能缺少社会组织参与。十二届全国人大一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，十八届三次会议做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都明确提出要激发社会组织活力，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。国务院还先后于2013年9月、2014年11月发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》。在政府明确的政策导向下，政府与社会组织围绕公共服务的供给，将形成一种新型的合作机制，公共财政将逐步成为社会组织发展的重要资金来源，这个大趋势将催生越来越多的社会组织去担当社会公共产品的生产者和供给者。
4.社会组织制度与政策创新创造了发展条件。
根据中央的改革部署，有关社会组织发展改革的顶层设计于2013年全面展开。有20多个部委参与制定和设计的这些规制文件主要包括：政府向社会力量购买服务的指导意见（已经发布）；社会组织管理制度改革指导意见；修订《社会团体登记管理条例》；国家社会组织发展规划；社会组织人才队伍建设意见；社会组织转移职能目录指引；社会组织税收减免制度；登记管理机关的职能调整和四类社会组织直接登记办法；关于党政领导在社会组织中任职兼职规范和党建工作制度等。尤其是在2015年7月，中央和国务院两办印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，提出在机构、人事、职能、财务、党建外事五方面实现权力机关与社会组织的“脱钩”，并拟定了具体试点路线图和时间表，预示着政社分开将出现实质性进展。
在中央政策改进大环境下，地方创新也快速推进。截止到2014年9月，共有27个省、直辖市和自治区开展或试行社会组织直接登记，有18个省级政府出台了推进社会组织登记制度改革政策文件。在2013年3月之后的不到2年时间里，全国直接登记的社会组织约3万个，占同期登记的社会组织近40%。与此同时，全国多个省份下延了非公募基金会和异地商会的登记管理权限。这些制度与政策创新举措，都为发展社会组织和激发社会活力创造了条件。
二、中国社会组织的时代使命
社会组织作为与政府公共组织和市场企业组织鼎足而立的第三部门，具有通过“以志愿求公益”来弥补政府缺陷和市场不足的一般功能，这已经为国内外非营利组织发展史证明。除此而外，走入全面深化改革新阶段的中国社会组织，还要承担特殊的时代使命，他们将是国家治理现代化的重要角色；是国家经济进一步发展的新增长点；是社会管理和公共服务的合作者；是通往社会和谐秩序的重要通道；是社会慈善道德文化的引领者。
1.在国家治理现代化中发挥重要作用。“治理”是十八届三次会议提出的具有里程碑意义的核心理念。社会组织的非政府性、非营利性、自治性、志愿性的特性，决定了它们在治理中具有政府所不可替代的独特角色，它们是以自愿组织、自主事务、自我管理、自我负责、自我发展的方式来提供公益服务和组织互益活动的重要治理主体。社会组织在国家治理中的协商和参与地位特别值得引起重视，中央《决定》提出，“国家与社会治理需要为社会全程参与重大决策创造条件，并构建程序合理、环节完整、内容全面的协商民主体制，拓展包括社会组织、基层组织在内的各类主体参与民主协商的渠道。”国家重大决策是社会治理的高端形态，协商民主是政治参与的关键环节，尤需要组织方式、公民意识、参与能力的支持，组织方式保证治理的有序，公民意识保证治理的方向，参与能力保证治理的质量。就此而言，社会组织是三者兼得的不二选择。
同时，社会组织的社会服务实践有利于形成独立负责、互助合作、民主协商、律己守则的公共精神。国家治理需要既有对国家社会的责任、又有个体权利合法追求、还有参与社会事务热情与能力的合格公民，而这些方面的历练，社会组织可说是一个有效组织机制。
2.成为经济社会进一步发展的助推器。社会组织的特点是，它汇聚各类优秀人才，联系各种社会群体，在科技教育、文化体育、卫生保健、扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、行业管理、社区建设、农村经济等诸多领域具有很强的能量储备。从宏观总量看，社会组织整体对经济增长和经济稳定具有不容忽视的影响。已有研究证明：［3］首先是它直接创造GDP。社会组织已经成为一个日益强大的经济部门，主要集中在第三产业，它所提供的社会最终产品的价值构成了社会总产品价值的一部分。其次是促进投资和消费。社会组织公益活动带动的社会捐赠、价格补助、服务支出、服务消费和社会就业等，在个人、企业、政府等各类主体间产生相应的经济联动和乘数效应。Anheier Helmut K. & Rudney Gabriel对美国和前西德NGO 的研究揭示, 美国NGO每向最终消费者提供1 美元的服务将带来商业领域额外83 美分的间接支出, 即乘数效应为1.83，而前西德NGO 支出的乘数效应是1.43。［4］其三是社会组织可以创造社会资本。从理论上讲，社会资本对经济增长的作用机制表现在：信任、社会规范和个人之间的社会联系，这有利于克服非对称信息对经济活动的约束，减少道德风险和搭便车行为，提高经济活动的效率。其四是促进就业。社会组织的经济活动涉及到几十个领域，大多属于服务行业，从而给劳动者提供广泛的就业空间。［5］社会组织的发展壮大正在孕育出一个成熟的社会部门，对于丰富产业形态和转变经济发展方式，加快中国新型城镇化进程，都有一定作用。
3.是各级政府职能转变转移的承接者。社会组织是社会服务的基本提供者之一，是政府购买服务的承接者之一。社会组织发育和政府职能改革如同一个硬币的两面，只有联动改革，才能双向受益。多年来“全能政府”的实践导致了管理危机、服务危机、财政危机和公信力危机，政府实践证明，政府和社会按照“剩余原则”［6］各担责任、分工合作、共同治理是处理好国家公共事务的最佳选择。既然政府不能解决所有的问题，就必须依靠社会的其他主体，贡献各自的力量，使政府摆脱“越位”“错位”的尴尬。显然，各类社会组织将是政府移交职能的一个合适承接者。与政府相比，社会组织与社会大众距离更近，服务方式更为灵活，创新自由度更高，投入产出比更好。社会组织加入社会管理和服务，可以减轻政府的压力，缓解政府的矛盾，实现政府与社会的良性互动，改善政府的形象，有利于破解政府职能转变的难题。
4.是通往现代社会秩序的新组织机制。社会组织是和谐的基石，还是对秩序的威胁，其不同的看法主要源于不同的社会“秩序”观。现代社会秩序是开放动态的秩序，是在多元差异中的平衡，而不是整齐划一的秩序。企业的自主行为是对计划经济的巨大挑战，却是市场体制赖以生存的健康要素；类似地，社会的自组织治理是对管制社会的挑战，却是法治自治的现代社会组织体系之秩序基石。有研究结论认为，“从世界各国的情况来看，在国家专制力较强、社会组织力量较弱时，人民为了维护自身权益而采取的集体行动，通常会采取破坏性比较大的形式；而在社会组织力量较强时，人民对权益的集体化诉求往往纳入组织化的轨道，体现为有组织、有限度的社会运动，采取的是破坏性较小的形式。因此，一个国家将社会集体行动纳入体制化轨道的能力很强，国家内发生极端事件的可能性就会大大降低”。［7］社会组织对于现代社会秩序的意义在于：通过组织化促进理性表达，通过自发机制及时反应诉求，通过多方对话搭建协商平台，通过参与机制达成矛盾调解，通过自治机制进行危机预警，建立与社会组织规律相容的法治自治现代社会秩序。
5.是促进国家社会软实力的使者。一个国家社会的软实力是包含了良心和正义核心价值的道德力量。它既是国家内部社会健康秩序的基础，又是国家外部影响力的要素。社会组织在这方面功用不小。它们所从事的公益事业传播的博爱和奉献精神，对圣化人们的良心，普化社会正义，具有积极作用。首先慈善可以发扬和积累道德。社会组织所从事的部分工作就是慈善活动，他们提供了平台和机制，带动社会成员进入一个道德实践当中，无论出于奉献还是出于扬名或避税目的，也无论奉献的多少大小，只要一个人参与了进来，他就开始了道德积累。其次，组织生活可以培养合作。人们通过社会组织，得到相互支持，相互理解，分担困难和痛苦，分享成功和喜悦，实现单个人不能做到的事情和得到的感觉。在自愿结合的组织中，人们获得相互之间的关爱、尊重和承认，创造条件使人们摆脱孤独和恐惧，战胜生活重压，超越隔阂、冷漠、麻木，使生活变得富有意义和生机。再次，志愿与公益活动能激发责任与自律。社会组织以独特的社会网络方式，将社会成员纳入组织有序的生活中来，促进成员行为的自律，使他们适应社会规则，维护社会秩序，提升社会诚信和社会责任水平。这都有益于民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的国家社会软实力建设。
三、中国社会组织发展的基本方向
进入增速发展阶段的中国社会组织，需要在参照国际社会具有可比性的社会组织发展水平和考虑自己的基础条件和现实可能性前提下，确立自己的大致发展方向目标、指导思想、和价值原则，以保障发展的健康和顺利。
1.社会组织在新五年的发展目标。第一，社会组织能力得到显著提升。到2020年，社会组织将进一步发展，在社会建设和社会治理中成为国家重要主体，在社会管理和公共服务中成为政府重要伙伴，在经济、政治、文化、社会、生态文明建设中发挥生力军作用。具体目标是：以国际社会的发展程度为参照，结合我国的现实可能性，争取平均每万人拥有社会组织8个以上；全职雇员人数占经济活动人口比重争取接近3%即超过2200万人；社会工作专业人才数量不少于145万人；参照发展中国家平均水平，届时社会组织总支出占GDP比重争取不低于2.16%即达到1.9万亿，社会组织服务等所有活动的总增加值占GDP比重不低于1.2%即达到1万亿，社会慈善捐赠占GDP比重不低于0.31%即达到2800亿；社会组织结构趋于合理，资源支持性组织和公益类组织将成为社会组织的绝对主体。第二，社会组织制度环境更加优化。到2020年，社会组织的管理服务制度基本健全，社会组织的支持政策更加到位，社会组织法律法规体系趋于完善。具体目标是：建立起具有更大激励发展作用的社会组织登记备案制度；形成更加完备的社会组织统计体系；对社会组织的税收优惠政策更加合理有效；政府向社会组织购买公共服务规范定型；社会组织评估体系更加健全可靠；社会组织信用信息体系趋于完备；以法律法规为保障的社会组织公平环境得到实质性改善。统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制臻于建成。第三，现代社会组织体制基本形成。到2020年，社会组织管理制度改革全面到位，直接登记与双重管理相结合的混合管理制度业已成熟，社会组织独立自主的运行机制普遍实行，“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制基本成型。具体目标是：行政机关与行业协会商会完成脱钩；现职领导干部普遍退出社会组织兼职；公共权力机关发起成立的社团去行政化基本完成；官办社会组织分类改革取得实质性进展；政府性社会组织发展基金大多数走向社会化；以法律为保障的社会组织独立地位得到保障；党组织与社会组织关系走向规范合理化；以章程为核心的社会组织内部治理机制得以普遍完善。
2.社会组织发展的指导思想。第一，社会组织发展要与国家治理体系和治理能力现代化总目标相契合，与进一步全面深化改革的战略全局相呼应，与社会建设和社会治理目标相对接；第二，社会组织发展要以激发社会组织活力、促进社会参与、提升公共治理能力为落脚点；第三，社会组织发展要以科学发展观为指导，在遵循社会组织发展的客观规律前提下，政府立足于为社会组织创造良好环境，避免亲力亲为和揠苗助长；第四，社会组织发展要坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新；第五，社会组织发展要坚持正确处理改革、发展、稳定关系，大胆改革、稳步前行，顶层设计和实践探索相结合，整体推进和重点突破相促进，提高制度改革和政策创新的科学性和有效性；第六，社会组织发展要树立信心，更新认知，开放参与，协同推进，发挥中央和地方、政府与社会多方面积极性，形成各方共同推进合力，坚决破除阻碍发展的体制机制障碍，努力开拓社会组织健康、有序、持续发展的新局面。
3.社会组织发展的基本原则。第一，坚持深化改革，政社分开。政社分开是激发社会组织活力的前提，需要不畏艰难、深化改革才能实现。政社分开既要求职责分开，又有机构清理，还有身份剥离，这些改革一个比一个棘手。首先是职责分开，一方面，把政府该管的事情管好，把政府该提供的公共服务做得有效，另一方面，将政府管不了、管不好、管不到、不该管的事情坚决地剥离出来，做到政府不惜权，不挑选，不截留，使社会组织和市场企业有机会承担应有职能；其次是机构清理，对行业协会和商会类组织进行“政会脱钩”改革，彻底消除公共权力对它的影响；再次是身份剥离，将各种类型官办社会组织纳入改革规划，在梳理区分不同情况、通盘考量可操作性基础上，分类推进所有官办社会组织去行政化，逐步淡化直至消除官办社会组织现象及其不利影响。通过全面深度改革清理，普遍实现各类社会组织的政社分开。
第二，坚持法人自治，规范运作。依法确立和尊重社会组织的法人主体地位，保障社会组织的合法财产权，促进社会组织依法自治，普遍实现社会组织的“自愿成立、自选领导，自律运行、自聘人员、自主业务”，和“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”；督促社会组织建立完善独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构；建立完善以章程为核心的换届选举、议事决策、人事管理、财务管理、机构管理等内部制度；建立完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监管的自治机制；确保其依照章程规定的治理结构独立运作，按照依法核准的业务范围开展活动，实现社会组织依法自治和规范运作。
第三，坚持公平政策，开放竞争。社会活力是社会组织发展的最终目标，公平政策下的开放竞争是社会活力不可缺少。政府有义务营造公平的政策环境，消除民办非营利机构与公立事业单位之间的政策落差，消除官办社会组织的特殊身份影响，让所有社会组织同享“国民待遇”和公平竞争机会；同时，要降低准入门槛，简化登记程序。除外交外事、司法、宗教类按规定延续前置审批外，成立其他社会组织无须再经前置审批，而应落实直接由民政部门登记；要促进“一业一会”的普及，实现资格开放、行为自律、责任自担、事后监管；要放开审批权限，下延非公募基金和异地商会登记权限，并为不具备登记条件的草根组织和境外在华非营利组织获得合适身份创造条件；要建立系统完备的社会组织政策法规体系，完善运行有效的社会组织服务与管理，为促进社会组织健康有序发展营造良好外部环境。
第四，坚持统筹谋划，尊重规律。社会组织健康发展需要政府作用和客观规律两股力量的适度结合。在政府这边，它需要从国家和社会治理的全局考虑，发挥领导者的主导作用，谋划设计社会组织的动态角色，采取必要创新举措和使用可能的政策杠杆，左右社会组织发展的方向和节奏，以使之功能作用符合执政管理者的主观预期；在客观规律这边，社会组织作为一种社会现象，它有自己的存在方式和变动轨迹，违背规律的外在作用往往造成社会变动和社会组织发展的扭曲和荒谬。我们的执政管理者应能辩证处理好主观能动和客观规律之间的关系，将统筹谋划与尊重规律有机结合，做到在尊重规律前提下筹谋规划，将制度改造和环境营造作为工作重点，力避直接插手和越俎代庖，力避随心所欲和揠苗助长，保证社会组织按照自身规律健康发展。
第五，坚持因地制宜，创新借鉴。无论国家范围内还是地区范围内的社会组织发展，都要立足自己的实际，在客观条件限定内，学习借鉴经验，谋求改革发展。从国家层面看，中国正在经历前所未有的变化。中国的现代化坎坷之路，昭示出社会组织发展也必须立足国情。从地方层面看，改革开放和市场经济在不同地区也呈现不同的程度，需承认差异，因情而异，改革创新，鼓励实验，允许“试错”。通过不同层次的综合改革试点区，寻求和积累具有普遍价值的经验。与此同时，学习胸怀和借鉴眼光也至关重要。固步自封、狭隘偏见将是社会组织发展的天敌，改革创新的各级领导者，应当根据社会组织自身需要和现实可操作性，以海纳百川、从善如流的博大胸怀，广泛了解和借鉴世界各国在社会组织管理、服务、发展中的有益和有效做法，创造性推动中国社会组织发展。
第六，坚持各方联动，协同推进。作为牵连到方方面面的复杂事业，社会组织发展具有全局性、复合性、联动性特点。从宏观统筹到微观设计，从制度改革到机制创新，从体制建设到职责调整，从组织领导到贯彻落实，都不可能依靠一个系统和少数部门所能完成。改革可能导致利益的此消彼长，会产生部门隔阂和阻力，需要化解；改革改变了职能责任格局，在责任多于利益的情况下，如何分担和有效管理，需要落实；改革涉及到人员、资金、税收、财政、社保、登记、监管，以及分门别类的各个领域和各类组织的创新等，都需要分工合作。在这个过程中，既需要党委和政府的携手，又需要中央和地方的协同；既需要纵向系统内的合作，又需要横向部门之间的联动，既需要各方凝聚共识，又需要有效的协调机制。只有在中央领导下，分地方、各系统、各部门、全社会消除偏见，积极参与，协同推进，才能够克服各种阻力，开创社会组织发展新局面。
［参考文献］
［1］ 马庆钰.新一轮机构改革的新亮点［M］.人民日报,.
［2］ 习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明［Z］.新华社,.
［3］ 黄春蕾.非政府组织的经济效应:基于公共经济学视角的分析框架［J］.当代财经，2007,（9）.
［4］ Anheier, Helmut K.; Rudney Gabriel, An Input-output Analysis of The Nonprofit Sector In The USA and Germany ［J］.Annals of Public & Cooperative Economics,Vol.69,No.1,.
［5］ 黄春蕾.非政府组织的经济效应:基于公共经济学视角的分析框架［J］.当代财经,2007,（9）.
［6］ 马庆钰.论“政社分开”与社会组织管理改革［J］.行政管理改革,2012,（7）.
［7］ 张紧跟.从社会组织的视角看群体性事件［J］.探索和争鸣，2009,（3）.
［作者简介］马庆钰，男，国家行政学院教授，博士生导师，社会和文化教研部副主任；贾西津，女，清华大学公共管理学院副教授，NGO研究所副所长。
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(责编：实习生、朱书缘)
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12345678910马庆钰：十三五期间我国社会组织发展思路?
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[摘 要] 国家治理现代化是我国进入全面深化改革阶段的新目标，社会参与和社会组织发展成为影响治理现代化发展的重要条件。就社会组织而言，其战略地位由其在治理时代的参与角色、与政府职能转变和转移的关联、对经济发展的潜在贡献、在市场经济改革中的地位，以及对社会和谐秩序的促进等决定，因此十三五期间应进一步提升国家对社会组织发展的注意力和扶持力，根据国家治理现代化来确立中国社会组织发展的方向、原则和目标，并以简政放权和促进参与为落脚点来确定党和政府推进社会组织发展的工作议程和改革重点。
[关键词]治理时代；社会组织；发展战略；十三五；中国
[作 者]马庆钰，教授，博导，国家行政学院社会和文化教研部副主任
在改革开放至今的30多年中，我国社会组织的发展大致可以分为四个阶段即“复苏发展期”、“曲折发展期”、“稳定发展期”以及从2013年本届政府开始的“增速发展期”。此之所以这样说，是因为已经过去的两年，社会组织年度新增量分别是4.8万个和5.3万个，几乎都是2002年以来10年间年度均增2.6万个的倍数，这也印证了我国社会组织已经进入“增速发展期”的判断。
一、社会组织在治理时代的战略地位
社会组织作为与政府公共组织和市场企业组织鼎足而立的第三部门，具有通过“以志愿求公益”来弥补政府缺陷和市场不足的一般功能，这已经为国内外非营利组织发展史证明。除此而外，走入全面深化改革新阶段的中国社会组织，还要承担特殊的时代使命，他们将是国家治理现代化的重要角色，是市场经济改革深化的延伸地带，是国家经济进一步发展的增长点，是社会管理和公共服务的合作者，是通往社会和谐秩序的重要机制。
1.是国家治理现代化的重要角色。“治理”是十八届三次会议提出的具有里程碑意义的核心理念。治理的着力点是激发社会的活力，出发点是促进社会参与，落脚点是改善和保障民生。构建国家和社会治理格局，需要构建多角色参与平台和平等协商的关系机制，以实现社会事务共治。《决定》为此做了五方面安排：其一是推进协商民主广泛多层制度化发展，其二是激发社会组织生机。其三是推进社会事业改革，其四是创新预防和化解社会矛盾机制，其五是健全公共安全机制。在从一般的管理与服务参与到高端的重大事项参与中，社会组织需要找准自己的位置，努力担当治理现代化中的责任。尤其是《决定》提出，“国家与社会治理需要为社会全程参与重大决策创造条件，并构建程序合理、环节完整、内容全面的协商民主体制，拓展包括社会组织、基层组织在内的各类主体参与民主协商的渠道。”在中央首次明确了社会组织民主参与主体身份的情况下，如何积极、恰当、有效参与就是社会组织面临的考验。国家重大决策是社会治理的高端形态，协商民主是政治参与的关键环节，其挑战都比一般公共服务大得多。需要通过普遍的社会组织形式，自觉的公民意识，和必要的参与能力，来推动国家治理现代化进程。组织方式保证治理发展的有序，公民意识保证治理的方向，参与能力保证治理的质量。就此而言，社会组织是三者兼得的不二选择。社会组织的特性是非政府性、非营利性、自治性、志愿性，他们以自愿组织、自主事务、自我管理、自我负责、自我发展的方式来提供公益服务和组织互益活动，其实践本身就是一个良好的组织治理机制，非常有利于形成独立负责、互助合作、民主协商、律己守则、奉献他人的集体意识和公共精神。国家治理需要有既有奉献国家社会的义务、又有个人自由权利合法追求、还有参与国家和社会事务积极热情与能力的合格公民，而这些方面的历练，社会组织的实践可说是一个可靠的平台，对于启迪公民意识、增进社会能力、改善社会生态，使社会自发自治的活力得以显现，是一个不可缺少的重要角色。
2.是市场经济改革深化的延伸地带。执政党十八大报告将经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”发展作为新阶段的总体布局。从十一届三中全会提出以经济建设为中心的转向，到十八届三次全会以后的系统性改革，是一脉相承的过程。前者是后者的基点，后者是前者的深化。在这一系统性改革中，社会改革是衔接经济改革与政治改革的一条纽带。一方面，经济改革带来的自由空间为进一步社会改革创造了条件；另一方面，经济改革过程中产生的社会问题又亟待通过推进社会改革来得以解决。经过三十多年的探索，中国的经济体制改革已经明确了市场的地位和方向，十八届三次全会更鲜明提出市场在资源配置中起决定性作用。这不仅仅是对经济规律的尊重，更是对市场作为资源配置机制的认知。市场的本质是多元平衡的互惠机制，开放、自愿是市场的资源配置特点，它不仅适用于商品交易，同样体现在社会服务、公益资源的配置中。顺应市场经济改革方向的社会改革，就是既要通过简政放权和社会参与来突破社会建设中的政府单一主体和垄断机制，也要通过多元的社会组织发展，来实现公共服务供给过程中的社会选择，从而降低公共资源和社会资源配置中的成本，提高社会管理和公共服务的效率。这意味着，社会组织发展是市场经济改革深化的延伸平台。
3.是经济社会进一步发展的增长点。社会组织具有与公共部门和市场企业组织不同的特点，它跨越多种部门和不同所有制形式，汇聚各类优秀人才，联系各种组织和社会群体，拥有技术、信息、项目、人脉等多方面资源，在科技教育、文化体育、卫生保健、扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、行业管理、社区建设、农村经济等诸多领域具有很强的能量储备，其经济优势日益明显。迄今中国已经初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛、遍布全国城乡，涉及社会生活各个领域的社会组织体系。从宏观总量看，社会组织整体对经济增长和经济稳定具有不容忽视的影响。已有研究证明 ：首先是它直接创造GDP。社会组织已经成为一个日益强大的第三产业经济部门，它所提供的社会服务等产品价值构成了社会经济总量的一部分；其次是它能够带动投资，促进消费。社会组织的慈善和公益精神及其广泛的服务支出活动， 带动个人、家庭、企业、政府等其他经济主体相应的投资和消费，产生支出的乘数效应；社会组织对弱势群体实施教育、医疗以及基本生活方面等援助，会引起此类服务产品价格的相对下降，以及受益群体实际可支配收入的增加，从而提高他们对此类产品的消费。Anheier Helmut K. & Rudney Gabriel的研究揭示,美国NGO每向最终消费者提供1美元的服务，会带来商业领域额外83美分的间接支出,即乘数效应为1.83，而德国NGO支出的乘数效应是1.43； 其三是创造社会资本，促进经济增长。社会组织不仅培育社会资本，还可以创造社会资本，以此促进经济增长。从理论上讲，社会资本对经济增长的作用机制表现在：信任、社会规范和个人之间的社会联系，这有利于克服非对称信息对经济活动的约束，减少道德风险和搭便车行为，降低交易费用，使交易双方更容易达成协议，提高经济活动的效率；其四是促进就业。社会组织的经济活动涉及到几十个领域，其中大多属于服务行业，大量依靠劳动力，而且服务业内部也在不断分化，形成各类新兴服务行业，从而给劳动者提供广泛的不断增加的就业空间。 社会组织的发展壮大正在孕育出一个成熟的社会部门，对于丰富产业形态和社会形态，转变经济发展方式和实现产业结构优化，促进经济的可持续健康发展，加快我国城镇化进程都会有极为重要的作用。
4.是社会管理和公共服务的合作者。国家治理，政府治理、社会治理是现代治理体系中互为关联的要素。其中，政府治理改革的关键是政府的职能转变和转移，实现“小政府、大社会”的目标。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》已经列出了政府改革的时间表，在审批制度改革、“简政放权”的思路中，公共服务职能“谁来承接”问题越来越突出。没有活跃的社会组织、发达的社会部门、健全的社会治理，政府职能就难以真正转变，机构改革也会名存实亡。社会组织是公共服务的基本提供者，是政府购买的直接承接者，社会组织发育和政府职能改革如同一个硬币的两面，只有联动改革，才能双向受益。多年来“全能政府”的实践导致了管理危机、服务危机、财政危机和公信力危机，种种弊端证明，政府的职能和能力都是有限的，社会事务的责任主体是多元化的，政府和社会按照“剩余原则” 各担责任、分工合作、共同治理是处理好国家公共事务的客观规律。既然政府不能解决所有的问题,不能提供所有的服务,就必须依靠社会的其他领域，贡献各自的力量,使政府逐步从“越位”“错位”的尴尬中解脱出来。显然，各类社会组织将是政府移交职能的合适承接者之一。与政府相比，社会组织没有官僚色彩，与社会大众距离更近，服务方式更为灵活，创新自由度更高，投入产出比更好。社会组织加入社会管理和公共服务，可以减轻政府的压力，缓解政府遭遇的矛盾，实现政府与社会的良性互动，提高政府的战略管理和制度供给水平，改善政府的形象，有利于破解政府职能转变的难题。
5.是通往现代社会秩序的重要机制。社会组织与社会秩序之间的关系，是社会组织发展过程中必须回答的重要问题，也是引起争议的焦点。社会组织是稳固秩序的基石，还是对秩序威胁的来源，这两个判断中截然相对的张力，主要在于不同的社会“秩序”观。如何正确认知这一问题，则必须理解现代社会的秩序的逻辑。现代社会秩序是开放动态的秩序，是在多元差异中的平衡，而不是整齐划一的秩序。企业的自主行为是对计划经济的巨大挑战和威胁，却是市场体制赖以生存的健康要素；类似地，社会的自组织治理是对管制社会的秩序威胁，而是法治自治的现代社会组织体系之秩序基石。有研究结论认为，“从世界各国的情况来看，在国家专制力较强、社会组织力量较弱时，人民为了维护自身权益而采取的集体行动，通常会采取破坏性比较大的形式；而在社会组织力量较强时，人民对权益的集体化诉求往往纳入组织化的轨道，体现为有组织、有限度的社会运动，采取的是破坏性较小的形式。因此，一个国家将社会集体行动纳入体制化轨道的能力很强，国家内发生极端事件的可能性就会大大降低”。 对于社会组织的发展，必须根据规律形成科学理性认识。首先理解现代社会、尤其是信息时代秩序的开放性、多元性、自治性特点，才能做出适应时代步伐的政策判断。社会组织对于现代社会秩序的意义在于：通过组织化促进理性表达，通过自发机制及时反应诉求，通过多方对话搭建协商平台，通过参与机制达成矛盾调解，通过自治机制进行危机预警，建立与社会组织规律相容的法治自治现代社会秩序。
二、十三五期间社会组织发展的目标取向
进入十三五以后，我国社会组织需要有与使命担当相匹配的发展规模。为此既需要确立正确的发展方向和发展目标，也需要有正确的指导思想和发展原则，以保证我国社会组织发展既有健康又有速度。
1.社会组织健康发展的方向。根据十八大以来的决议和政策精神，具体说在“十三五”时期社会组织发展的战略方向是：围绕构建中国特色社会主义社会管理体系和现代国家治理体系，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，积极培育和发展社会组织，提升社会组织能力，激发社会组织活力，促进社会组织发挥作用。
第一，立足于国家治理现代化来发展社会组织。经过三十多年的改革开放，一方面，生产力不断提升，整个社会的物质文化水平不断提高。另一方面，社会参与与国家治理能力之间的矛盾也日益凸显。在中国发展仍处于重要战略机遇期之时，社会组织作为提供服务、扩大参与、推动协商民主、反映诉求、化解矛盾、规范行为、促进和谐的重要载体，已经成为国家治理体系的重要构成部分。中国特色社会管理体系是社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制的有机统一体。现代国家治理强调在法治框架内，党组织、政府组织、企业、事业单位、社会组织等多元主体通过协同作用，实现经济、政治、社会、文化和生态的良性发展。社会组织的发展和完善有利于现代国家治理体系的建构，有利于国家治理能力的提升。
第二，立足于建立现代社会组织体制来发展社会组织。“现代”社会组织是全球化、市场化、信息化条件下的重要社会形态。执政者要顺应新时代的变化，要摆脱旧传统的束缚，重视并参考当下的国际经验，实现国家社会组织体制建设的现代性。“政社分开、权责明确、依法自治”是有机统一的整体。政社分开是基础，权责明确是条件，依法自治是保障。“政社分开”是党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制的重要特征。无论是政府部门还是党委部门，都要按照中共十八大和十八届三中全会的决议，切实按照“政社分开，权责明确，依法自治”要求找准定位，为社会组织发展创造条件。
第三，立足于激发社会组织活力来发展社会组织。社会组织在经济和就业、政府职能分担、社会服务贡献、和谐社会建设和国家交往等方面都可以发挥重要作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对社会组织发挥作用的领域和范围进行了全新的界定。包括推进事业单位改革、促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、社会组织参与协商民主等内容。对于社会组织的能力建设而言，既是机遇也是挑战。为了克服阻碍社会组织发展的各类人为和主观因素，应务必以科学发展观为指导，在遵循社会组织发展的客观规律前提下，立足于为社会组织创造良好环境，避免亲力亲为和揠苗助长；务必以激发社会组织活力、促进社会参与、提升公共治理能力为落脚点；务必正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和实践探索相结合，整体推进和重点突破相促进，提高制度改革和政策创新的科学性和有效性；务必要坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进，发挥中央和地方、政府与社会多方面积极性，形成各方共同推进合力，坚决破除阻碍发展的体制机制障碍，努力开拓社会组织健康、有序、持续发展的新局面。
2.社会组织健康发展的原则。这里的原则，是指改革者和引领者保障社会组织健康繁荣所取创新与改革举措的基本底线和框架约束。
第一，坚持深化改革，政社分开。首先是职责分开，将政府管不了、管不好、管不到、不该管的事情坚决地剥离出来，做到政府不惜权，不挑选，不截留，使社会组织和市场企业有机会承担应有职能；其次是对行业协会和商会类组织进行“政会脱钩”改革，彻底消除公共权力对它的不当影响；再次是身份剥离，将各种类型官办社会组织纳入改革规划，分类推进所有官办社会组织去行政化，普遍实现各类社会组织的政社分开。
第二，坚持法人自治，规范运作。依法保障社会组织的“自愿成立、自选领导，自律运行、自聘人员、自主业务”和“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”的独立地位；督促社会组织建立完善独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构；建立完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监管的自治机制；实现社会组织依法自治和规范运作。
第三，坚持公平政策，开放竞争。社会活力是社会组织发展的最终目标，公平政策下的开放竞争是社会活力不可缺少的条件。政府有义务营造公平的政策环境，消除民办非企业单位与公办事业单位之间的政策落差，消除官办社会组织的特殊身份影响，让所有社会组织同享“国民待遇”和公平机会。
第四，坚持统筹谋划，尊重规律。执政管理者应能辩证处理好主观能动和客观规律之间的关系，将统筹谋划与尊重规律有机结合，做到在尊重规律前提下筹谋规划，将制度改造和环境营造作为工作重点，力避直接插手和越俎代庖，力避随心所欲和揠苗助长，保证社会组织按照自身规律健康发展。
第五，坚持因地制宜，创新借鉴。学习胸怀和借鉴眼光至关重要，固步自封、狭隘偏见将是社会组织发展的天敌，改革创新的各级领导者，应当根据社会组织自身需要和现实可操作性，以海纳百川、从善如流的博大胸怀，广泛了解和借鉴国内国外社会组织管理和服务中的有益做法，创造性推动中国社会组织发展。
第六，坚持各方联动，协同推进。作为牵连到方方面面的复杂事业，社会组织发展具有全局性、复合性、联动性特点。从宏观统筹到微观设计，从制度改革到机制创新，从体制建设到职责调整，从组织领导到贯彻落实，都不可能依靠一个系统和少数部门所能完成。只有在中央领导下，分地方、各系统、各部门、全社会消除偏见，积极参与，协同推进，才能够克服各种阻力，开创社会组织发展新局面。
3.社会组织健康发展的大致目标。服务于治理新阶段国家发展规划和到2020年全面建成小康社会的需要，社会组织在十三五期间的发展目标有三：
目标一，社会组织能力得到显著提升。到2020年，社会组织将进一步得到发展，在社会建设和社会治理中成为国家重要主体，在社会管理和公共服务中成为政府重要伙伴，在经济、政治、文化、社会、生态文明建设中发挥生力军作用。具体目标是：以国际社会的发展程度为参照，结合我国的现实可能性，争取平均每万人拥有社会组织8个以上；全职雇员人数占经济活动人口比重争取接近3%；社会工作专业人才数量不少于145万人；社会组织总支出占GDP比重、社会组织活动总增加值占GDP比重、社会慈善捐赠占GDP比重 ，都达到或超过发展中国家平均水平；社会组织结构趋于合理。
目标二，社会组织制度环境更加优化。到2020年，社会组织的管理服务制度基本健全，社会组织的支持政策更加到位，社会组织法律法规体系趋于完善。具体目标是：建立起完备的社会组织登记监管制度；建立起更加合理的社会组织统计体系；对社会组织的税收优惠政策更加合理有效；政府向社会组织购买公共服务规范定型；社会组织评估体系更加健全可靠；社会组织信用信息体系趋于完备；以法律法规为保障的社会组织公平环境得到实质性改善。统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制臻于建成。
目标三，现代社会组织体制基本形成。到2020年，社会组织管理制度改革全面到位，直接登记与双重管理相结合的混合管理制度业已成熟，社会组织独立自主的运行机制普遍实行，“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制基本成型。具体目标是：行政机关与行业协会商会完成脱钩；现职领导干部普遍退出社会组织兼职；公共权力机关发起成立的社团去行政化基本完成；官办社会组织分类改革取得实质性进展；政府性社会组织发展基金大多数走向社会化；以法律为保障的社会组织独立地位得到保障；党组织与社会组织关系普遍规范合理化；以章程为核心的社会组织内部治理机制得以普遍完善。
三、政府在社会组织发展中的关键任务
影响社会组织按照上述思路繁荣发展的因素有好多种，择其要者也就是其中最为要紧的主要提出以下几点，其他恕不在此赘述。
（一）强力推进官办社会组织改革
官办社会组织是指由公共部门直接或间接经办，有公职人员编制和国家财政拨款或补贴，按照党政和国家机关模式管理运行的社会组织。应当按照政社分开的要求，区别不同，分类进行；创造条件，逐步推进；增量严控，存量递减；推进官办社会组织的社会化转型。
推进策略步骤是，做实对行业协会和商会的改革；抓牢对公共部门间接经办社会组织的改革，力推对权力部门直接经办社会组织的改革；试行对免登记特殊组织的改革；遏制社区社会组织的行政化趋势。推动实现各类社会组织自愿发起、自选领导、自筹经费、自聘人员、自主业务和无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职的政社分开目标，
改革的实质性动作是，第一要推进各类社会组织与行政机关脱钩。为此需要坚决隔断党政机关事业单位与所经办社会组织的人、财、物以及管理运行关系，在职领导干部停止在社会组织兼任负责人，对专家人才和离退休领导干部在社会组织担任负责人予以合理规范，尊重社会组织的法人主体地位，党政部门不干预社会组织的人事、活动、资产、财务等内部事务。第二要对利益相关人员的财政关系进行调整。为此要停止官办社会组织的“参公管理”，按照“老人老办法、新人新办法”规则进行参公人员的分类过渡，按照规定时间节点，启动实行职级人事制度和人员招聘制度，并逐步采行灵活的业内薪资福利与保险模式。第三要进行资产切割。可考虑官办社会组织占用的国家资产和资金结余用政府赠与的方式，留给社会化后的社会组织，与此相应，政府在一定期限内向占有一定规模国有资产的社会组织派驻监事。第四要建立合理的党组织与社会组织关系。基本关系原则是党组织在社会组织中开展党建工作，并根据社会组织本质属性来确立党组织的角色功能，主要是发挥党组织在社会组织中支持保障和政治引领作用，确保社会组织的独立性和健康发展。
（二）改进社会组织准入制度
取消、下放或者减低审批准入条件。包括取消资金门槛、人数门槛等不合理的限制条件，将准入条件和审批权尽量下放给地方政府；通过清单列明政府相关部门在社会组织管理中的职责，降低政策、法律执行部门的政治风险，减少在直接登记中的不确定性；进行组织上创新，让社会组织有更多的选择。一是在非营利与营利之间进行细分，二是给予社会组织更多组织形式上的选择，可以是法人，也可以是非法人；在法人组织形式上，既可以选择社会组织法规定的组织形式，也可选择《公司法》规定的有限责任公司或股份有限公司形式。
简政放权和转移职能。按照国务院的决定，取消法律规定自批准之日起即具有法人资格的社会团体及其设立分支机构、代表机构备案，取消全国性社会团体分支机构、代表机构的设立、变更和注销登记，取消商务部对在华外国商会的前置审批，取消社会团体筹备成立的审批，取消社会团体和基金会设立分支机构的审批；下延非公募基金会、异地商会登记权限，由县级以上民政部门直接登记；允许民办非企业单位以某一服务品牌在其活动区域内形成连锁服务。研究制定外国商会登记管理办法，取消外国商会登记的前置审批。
推动“一业多会”。鼓励按照国民经济行业分类的小类标准、按照产业链各个环节、不同经营方式和不同服务类型设立行业协会；鼓励跨区域组建、合并和分拆行业协会；鼓励吸纳外地在本行政区内的同业经济组织为行业协会会员；鼓励吸纳港澳台人士在内地注册的工商企业为行业协会会员；鼓励行业协会吸纳持有个体工商户经营执照的非法人经济组织为会员；鼓励通过增加字号等形式探索“一业多会”发展方式；鼓励同一行政区域、同一行业内成立两个以上业务范围相同或者相似的社会团体。
规范涉外社会组织登记。境外非营利社会组织可以在中国经济、科技、教育、卫生、文化、体育、环保、慈善等领域依照中国的法规开展活动；经过相应领域官方主管部门审核同意并向民政部门申请登记后，境外非营利社会组织可在中国境内设立代表机构；此前在工商等其他部门已经登记的，需要在政府限定期限内进行梳理并办理纳入民政系统的移交手续；制定境外非营利社会组织在中国活动领域的准入目录，支持境外非营利组织在这些领域与本地有资质条件的相关组织合作开展活动；在所在地县级以上人民政府进行备案后，境内外非营利组织可开展相应合作事项；完善境外非营利组织综合监管与服务机制；支持港澳台社会服务提供者以民办非企业单位形式举办公益服务机构；制定和实施境外在华社会组织的专门登记服务制度。
（三）加大并落实税收支持力度
实施免税组织独立认证制度，免税资格由税务机关最终判定，合理调整社会组织免税资格的期限，消除不利于社会组织免税资格和公益性捐赠税前扣除资格申报和认定的程序障碍；对社会组织享受优惠按照分类分级办法区别管理，扩大符合条件接受捐赠的社会组织的范围；简化税收减免操作程序，建立针对社会组织的票证管理体系；通过社会组织信息平台实现对免税组织的设立、变更、注销的信息共享；将社会组织纳入“营改增”的范围，按照简易征收办法，实行3%的低税率，对公益性社会组织实行免征增值税；将对社会组织的税收优惠，从现行所得税进一步扩大到增值税、房产税、城镇土地使用税、进出口关税；将企业捐赠纳税抵扣限额由12%提高至15%，将个人捐赠的纳税额扣除比例由30%提高至50%，允许纳税人向社会组织提供的实物捐赠在税前抵扣，建立税收抵扣结转机制；扩大享受捐赠优惠的社会组织范围，改“特许制”为“审核制”，打破慈善垄断，增强捐赠主体的可选择性；社会组织相关公益使命的商业收入享受免税待遇，对用于非营利活动的收入可给予税收优惠；为确保社会组织不偏离公益性宗旨，规定社会组织的年营利性收入不得超过总收入的50%。在税收支持的同时，统筹建立财政补贴、政府购买、会员缴费、服务收费、慈善捐赠及风险投资相结合的社会组织经费保障模式；完善社会组织行政事业性收费减免政策。
（四）改进政府监管理念和方式
建立联合监督机制。对社会组织的监督要实现由过度监管向适度监管、由限制性监管向激励性监管、由单一监管向多维监管、由前置监管向后置监管的转变；政府职能部门依法形成登记审批、日常监督、税务稽查、违法审查、信息披露、公共服务、行政处罚等各环节协同管理体系，建立和完善民政、税务、工商、财政、审计、物价、公安、司法等相关部门和金融机构的联合监管机制；其他部门在法定范围内依据监管需要履行相应监督责任，各司其职，各负其责，信息共享，协同监督，规范社会组织行为。
实行信息公开制度。建立覆盖全国的社会组织信息平台和社会组织法人单位信息库，整合全国社会组织信息资源，规范社会组织信息公开的机制和方式，搭建社会公众公益参与、慈善捐赠、投诉举报、多元监督网络，实现信息共享和社会监督；推进社会组织信用建设，建立信用信息动态记录、社会评价、诚信公示、失信惩戒和“黑名单”等信用管理制度，将社会组织公益服务和自律建设情况纳入国家全息诚信管理体系；参照国际通行的非营利组织统计口径和统计标准，建立全面、统一的中国社会组织发展信息统计体系。
推行等级评估制度。建立和完善社会组织评估制度和各类社会组织评估指标体系。遵循政府指导、社会参与、分类评定、动态管理、客观公正的原则，推行第三方评估，形成公开公正、科学有效的评估机制和评估结果与奖优罚劣相挂钩的激励机制。等级评估经费列入政府购买服务项目，不向受评对象收取费用。
完善社会组织退出制度。借鉴银行业金融机构接管制度，建立社会组织“托管制度”；借鉴公益信托受托人更换制度，建立社会组织管理人员强制变更制度；建立社会组织终止财产处置和使命接续制度；政府登记管理部门制定社会组织退出的执行标准和评估认定程序，完善与准入相呼应的社会组织退出制度。
（五）正确发挥党委政府领导服务作用
首先是端正对党委政府角色的认识。党政领导部门在社会组织发展中的作用是“搭台”而非“唱戏”。对于“发展”、对于“规划”、对于“规律”的准确把握，是为了帮助党委和政府部门正确定位自己在社会组织发展中的角色作用。根据社会组织发展的规律，管理权力的恰当定位应当是致力于环境改善、空间保证和政策支持。环境改善的落脚点是进行制度优化，就是对基于落后理念的那些过时的制度进行清理，根据社会组织发展需要，做相应的修改、废弃和创制。目前主要涉及登记制度、监管制度和公平发展制度；空间保证的落脚点是社会组织的自治与自主发展，尊重社会组织民间性和非政府性非政治性的特点，保障社会组织的自主和平等发展权。目前主要涉及消除对社会组织的偏见，实现政社分开，确保社会组织依法自治；政策支持的落脚点是进行相应政策调整，以体现政府职能转变和转移的有效性。目前主要涉及财税优惠、政府购买服务、人才支持、工资福利、政策参与等方面的政策安排。总之，政府在社会组织发展中作用是“搭台”而非“唱戏”。
其次是构建合乎组织逻辑的协调机制。尽管社会组织发展有自己的规定性，但来自于政府的主动领导和协调仍然必要。因为不同的领导协调方式对于社会组织发展会有很不一样的影响，那么，领导与协调方式的科学与正确就是一个关键问题。对社会组织发展比较有利的领导与协调模式应当具备的特征是：责任集中，具有权威，结构简洁，关系顺畅。那么符合这些特点的领导与协调架构和机制安排是：由一级党委政府委托的主要领导通过有各职能部门参加的“社会组织工作联席会议”，统筹协调社会组织发展的政策设计和安排；由民政部门承担联席会议的日常沟通和工作协调；由各职能部门参加联席会议的代表与联席会议办公室进行日常沟通联络，由各社会组织的代表与各自的业务指导机构建立直接联系通道。其优点是，领导体系有统揽高度，参与部门有参与宽度，民政部门有职责空间，政社之间有协调通道。从而形成有效的领导协调结构与机制。
最后是进行适度的政府职能队伍建设。鉴于“社会组织”已经取代“民间组织”等传统称呼，那么，所有与此相关的组织名称和有关的法律法规，都应当尽快统一使用“社会组织”。应将各级政府“民间组织管理局”，改名为“社会组织管理局”；将“社团登记管理机构”，改名为“社会组织登记服务机构”，诸如此类，做相同调整。针对各地普遍反映的职能人员短缺问题，应通过编制的合理调剂予以解决。第一，结合第七轮政府改革的简政放权和重心下移，推动编制资源向基层一线和窗口部门倾斜，防止用借调和挪用等手段挤占下级和基层部门的员额编制；第二，在编制总量不增的前提下，允许和鼓励在地方党政机关在上下不同层级之间、在相邻不同地区之间、在党政不同系统之间、在行政机关和事业单位不同类别之间调剂使用编制；第三，通过编制实名制来加强社会监督，从制度和管理上解决“虚编骗空饷”和“在编不在岗”等一系列削弱组织执行能力和执行效率的问题。
原载：中共中央党校学报
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(责编：赵晶、谢磊)
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