莫旗地区2015年非法占用农用地案件情况分析
作者：徐佳印新闻来源：正义网
　　随着经济的发展，国家惠农土地政策不断的出台，土地价格一路攀升，致使一些人铤而走险，置生态环境和法律于不顾，以各种名义和手段非法开垦林地和草地进行耕种，对改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进森林、草原可持续利用造成了极大的破坏。莫旗地区非法占用农用地案件的比重在逐年上升，而检察机关打击这种犯罪，往往与土地政策、行政行为交织在一起，同时由于司法解释的不够完善造成一些案件实践中不易操作，而打击力度的轻重又因关系到老百姓的生计不易把握。针对这些问题，笔者将以点带面，以莫旗地区非法占用农用地案件的处理情况为切入点进行分析。
　　莫力达瓦达斡尔族自治旗位于内蒙古自治区呼伦贝尔市境南部，地广人稀，农用地资源比较丰富。目前，随着经济发展，惠农的土地政策不断的出台，就业形式的严峻，土地价格的一路攀升，致使一些法制观念淡薄的单位和个人，置生态环境于不顾，一昧追求经济利益，以各种名义和手段非法开垦林地草地进行耕种或改为他用，对改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进森林、草原的可持续利用，造成了极大的破坏。尤其近几年来，非法占用农用地案件频繁发生，该类案件的比重逐年上升，如何抑制非法占用农用地行为的蔓延，如何发挥检察机关对草原、森林等行政管理部门监督的作用，如何掌握打击的尺度，如何引导侦查机关取证以成为摆在我们面前的难题。笔者以莫旗人民检察院在办理该类案件时遇到的问题和总结的经验为例，来对如何更好的打击非法占用农用地犯罪做粗略的分析和探讨。
　　一、莫旗检察院办理非法占有农用地案件的情况
　　日至日莫旗人民检察院共批准逮捕非法占用农用地案15件15人，占受理批捕案件总数的12.5%；与去年同比增加 。提起公诉起诉38件41人，占办理案件总数的18.62%，与去年同比增加7.37%。
　　已经成为除故意伤害案件外第二高发的案件 。
　　二、案件呈现出的特点
　　1、案发时间多为秋季9/10月份和春节4/5月份，占用目的系改为耕地进行耕种。
　　莫旗地区发生的非法占用农用地案件占用农用地的目的均是为了改成耕地进行耕种，而本地的春耕时间集中在4/5月份，秋收时间集中的9/10月份，在春耕之前和秋收之后成为非法毁草毁林改耕的案发时间。莫旗是典型的农用旗县，绝大部分农民以种地为生，土地就成为他们生存的本钱，非法把林地和草地改成耕地后如果未被发现，那这块土地也就成了他的耕地，成了他的私有财产，而且能逐年进行耕种获得收益，加之近年来国家对农民和农业的政策越来越好，粮食的价格一路攀升，这些利益迫使部分人不惜触犯法律，铤而走险。
　　2、非法占用的农用地均为草地或林地，被占用的地块多与耕地接壤。
　　莫旗地区发生的所有非法占用农用地的案件，均是非法占用林地或草地，这是由上述的第一个特点决定的，本地是农区，除耕地外有大片的林地和草地，耕地本身就是在林地和草地基础上形成的，这是耕地的自然属性。非法占用林地和草地的目的是为了耕种，通过对耕地周边的林地和草地进行开垦已成为一大特点，而形成这一特点的原因有两个方面，第一，开垦起来方便，便于机械操作；第二，因为有耕地的掩护，可以采用拱地头等方式对耕地周边的林地和草地进行渐进式的破坏，一年拱一点，不易被发现，隐蔽性较强。
　　3、犯罪的主体大部分是农民，且呈现出村民相互比着开垦的情况。
　　我院办理的非法占用农用地案件，犯罪的主体均是农民，犯罪的目的就是为了增加自家的耕地数量，从而增加家庭收入。而且呈现出村民集体参与开垦的情况，你开我也开，相互比较。
　　4、占用的方式分为两种，一种为一次大面积占用，一种为小面积逐年占用。
　　土地性质不同决定占用方式的不同，林地开垦起来难度较大，而且开垦的周期较长，需要提前打“地场子”（就是要先将地上的树木砍伐掉），刚开垦出的“生地”需要耕种两年以后才能成为产粮的“熟地”，故非法占用林地多是对自家周边的林地进行逐年小面积开垦，采用积少成多的方式；而草地相对开垦起来难度要小的多，便于大型机械的作业，便于大面积开垦。
　　三、办案中总结的经验
　　1、审查证据一定要严格，认定占用农用地的种类和数量一定要准确。
　　我们认为，办理非法占用农用地案件的关键点也是难点有两个方面，第一，是确定占用的农用地的种类；第二，是认定占用农用地的数量。上面说到我地占用农用地的类型就是草地和林地，虽然《刑法》第三百四十二条将非法占用草地的行为列入刑事打击的范畴，但在日《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》施行以前并没有像林地一样对占用什么样的草地和多少草地构成犯罪作出规定，也就是说对占用草地没有追诉的种类和数量标准，这是一个罪与非罪的问题，我们在下面的问题中来讨论。另外，由于我国对草地和林地的划分比较模糊，存在林中草地，草中林地，相互交叉的现象，有时出现林业和草原管理部门都对同一地块同时行驶行政管辖权，在草原管理部门的草原资源管理分布图上和林业部门森林资源分布图上都可以找到对应的地块，故要综合考虑案情来确定占用的种类。对于确定占用的数量，最重要的是现场勘查，要有GPS的测量，并与资源分布图上的经纬度对应上，而且要调取占用地所在村的土地台账，来确定占用的地块是不是在册土地。林地要有区分是防护林、特种用途林地还是普通林鉴定书，草原一定要有草原管理部门的草原等级鉴定。
　　2、办理此类案件要与公安、草原及林业管理等行政部门进行沟通联系，同时进行监督，杜绝以行政处罚代替刑事处罚案件的发生。
　　我国《刑法》第三百四十二条“非法占用农用地罪”的具体条文规定：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三会议通过了《中华人民共和国刑法修正案》将耕地修改耕地、林地等农用地。认为刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定”。 刑法理论通常根据条文对罪状的描述方式不同，将罪状分为叙明罪状、简单罪状、引用罪状、空白罪状、混合罪状。这其中的空白罪状，是指刑法规范没有具体描写犯罪构成，而只是指明了必须参照的其他法律、法规。从上面的规定可以看出，《刑法》对非法占用农用地罪的规定，显然是属于空白罪状。因此，非法占用农用地罪首先以触犯土地法规为前提，行为的具体特征在土地法规中已有规定。这样，对于非法占用农用地罪的理解，参照其他土地法规，即《土地管理法》、《草原法》和《森林法》等。非法占用耕地应承担刑事责任在修订后的《土地管理法》中得到了规定。《土地管理法》第74条规定：“违反本法规定，占用耕地……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2002年修订后的《草原法》也有非法占用草原应承担刑事责任的规定。可见，执行这些法律法规的机关首先是草原和林业管理部门，对违法占用农用地构成犯罪的再移送公安机关进行继续侦查后移送审查起诉，故草原和林业部门前期的执法调查工作，对后期的侦查和起诉工作起着铺垫的作用，而且占用土地的种类和数量也需要他们配合认定，所以在办案中加强与他们的沟通是保证案件的质量的关键，把办案中发现的问题及时反馈给他们，及时的解决这些问题，再办理同类案件的时候就有章可循。
　　同时，我们在办案中发现，有些案件行政机关在处罚时以罚款了事，故应充分发挥检察机关的监督作用，对以行政处罚代替刑事处罚的案件进行立案监督，使构成犯罪的案件均进入司法程序进行处理。
　　3、办理此类案件时应加大宣传力度，发挥法律的教育和震慑作用。
　　我院这近年在加大打击力度的同时，更加注重预防和教育，我们主要做了两个方面的工作，第一，加大对构成犯罪案件的宣传力度，哈斯不和案和陈显章案在办案和庭审、宣判过程都邀请了电视台全程跟踪报道，并在莫力达瓦频道播出，全旗的老百姓都能通过电视了解案件公诉和审判的过程，使老百姓对非法占地行为有了直观的认识，同时也对少数有占地想法的人起到了震慑的作用。第二，将《草原法》、《森林法》、《刑法》及相关司法解释等印刷成册，以村为单位对老百姓进行发放，让老百姓知道法律是如何规定的，触犯法律的后果是什么。
　　四、办案中发现的问题
　　1、关于非法占用草地案件，日起施行的《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》规定二十亩为追诉的标准，而对于日以前开垦草地在20亩以上是否有溯及力的问题，在日以后还在持续耕种的如何处理?都没有具体的解释，在实践中很难把握。
　　2、草原监督管理机关与林业机关对“草地和林地”的管理上存在重叠，权限不清，也是影响对占用农用地行为追究刑事责任的一个问题。如我们办理的王某某非法占用林地一案，公安机关认定王某某采用拱地头的方式四年间非法占用林地14.6亩，在案件起诉到法院以后，王某某的家属提出王某某非法占用的不完全是林地，还有草地，因为草原监管部门曾因其非法开垦草地7亩对其进行过行政罚款处罚，认为应当将7亩草地从认定的数量14.6亩中减去，这样王某某非法占用的林地就不够10亩，也就不应追王某某的刑事责任，但经过我们向林业部门调取我旗林业资源分布图后发现，被告人王某某非法占用的地方根本不存在草原，均为二级林种，防风固沙林，但在林地中间确实存在林间草地，虽然林间草地属于林地，可实践中草原监管部门对林间草地也行使管辖权。同时，我们在办案中还发现，有的草地是属于林间草地还是草原无法确定，草地即在森林资源分布图中可找到，也在草原分布图中可以找到，林业部门对这样的草地批准老百姓种植树木，并颁发的林权证，但草原监管部门则认为，这是破坏草原的行为，应追究刑事责任。这样的案件给司法机关提出了难题，因为行政权力的冲突，让刑事处罚难以进行或无法进行。
　　3、行政处罚与刑事处罚的衔接问题。有些占用农用地的案件因为地方政策的原因被行政处罚后，地方政府允许老百姓对非法开垦的地块进行了耕种，并与老百姓签订了书面合同，对违法行为进行行政许可的确认。但经过监督后，又将这样的案件立案后移送起诉，而这样的案件涉及到政府行为，涉及到行政违法行为，涉及到老百姓权益的保障，处理起来捉襟见肘。
　　4、行政处罚和刑事处罚后被开垦土地的恢复问题。该类案件在行政处罚或刑事处罚后，法律规定被占用土地应恢复植被，但在实践中我们发现，几乎没有进行恢复植被的地块，多为开垦者继续进行耕种，形成了只打击“开垦人”，不恢复“开垦地”的局面。而老百姓宁愿坐牢也要占有土地，这也是非法开垦越演越烈最主要的原因。实践中发现，将被开垦的土地恢复植被是杜绝开垦行为的最主要的武器，如果被开垦的土地在处罚后都能恢复植被，无疑大大增加了犯罪的成本，当期待利益无法实现时，犯罪自然就会减少。但如何进行植被恢复？是一个涉及到人员、经费、实施部门、制度保障、司法支持等各个方面的难题。
　　该类案件高发的背后映射出我们对土地行政管理能力的缺失，对林地、草地保护能力的不足，刑事处罚的震慑和教育作用没有发挥，也映射出老百姓对土地强烈的渴求和法律意识的淡薄。而如何完善这些问题成为摆在我们面前侍待解决的问题。
　　（作者单位：内蒙古莫旗人民检察院）
[责任编辑：高航]
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