--不应落后的最落后沿海城市
21世纪经济报道国家经济地理 日
&&&汕尾市位于广东省粤东沿海地区的丘陵地带，与潮汕平原相邻，东临揭阳市，西连惠州市，北接河源市和梅州市，南濒南海。陆地总面积5271km。现下辖市城区、陆丰市、海丰县、陆河县四个县区级单位，另有华侨管理区和红海湾开发区两大县级开发区，其前身是著名的海陆丰革命根据地。1988年海陆丰地区从惠阳地区析出成立汕尾（地级）市，现辖有城区、海丰县、陆丰县、陆河县四个县（市、区），总人口340.61万（2009年末）2011年人口293.5717万（六普）居民主要为汉族。
编者按：汕尾问题不仅仅需要一个经济解决方案
本期我们研究一个“沿海经济陷落带”的典型样本。在我们看来，在经济发达的沿海地区，存在着一批经济发展非常滞后的城市或地区，这些地方我们称之为“沿海经济陷落带”。
汕尾市，是广东经济最落后的地市之一，如果它只是经济落后，还不是什么大问题，问题的关键在于，它既是广东省的沿海城市之一，又是广东省惟一的革命老区，海陆丰是彭湃当年闹革命的地方，天下皆知。改革开放30年后，它还是广东省经济最落后的地方，这就有点儿怪异。
为什么，一个广东沿海城市，既有很好的岸线条件，又有足够面积的后方陆域可用于发展工业，同时又不缺乏劳动力，当地人民又颇善于经商，据说至少有50万陆丰人在深圳经商或务工。这样一个地方，为什么工业化的步伐如此之迟缓？
是哪些因素限制了汕尾的工业化进程？为什么这些年它似乎陷入了一个抑制性的政经恶性循环？广东省委省政府指定深圳市与汕尾市共建的深汕特别合作区能否拉汕尾一把，让其顺利地搭上工业化和城市化的快车？
其实类似汕尾这样的沿海经济陷落带在中国的沿海发达省份并不鲜见，即便在广东，汕尾也“吾道不孤”。而且往往这样的落后地区，又是地方政治不够昌明、腐败高发、社会矛盾十分尖锐的地区。
“沿海经济陷落带”在每个沿海经济发达省份都成为一个令人头疼的问题，如何拯救此类失败地区，对省级政府来说都是一个十分艰巨的任务。
对于广东省委省政府来说，消灭“沿海经济陷落带”，是走向区域经济均衡发展，转型升级的必由之路，其不但具有非常重大的经济意义，还具有重要的政治意义。
在广东省委省政府的极力推动下，汕尾市与深圳市开始共建“深汕特别合作区”，汕尾试图通过这个合作区，撬动起地区经济快速发展的杠杆，改变汕尾经济长期落后的局面。这个特别合作区承载的使命巨大，但是，对于深汕特别合作区，我们的特约评论员似乎并不乐观，无论是特别合作区管理架构的设计，还是财政分配模式，抑或深圳市政府自身的经验，都很可能导致这个尝试走向更加不可预测的结局。在我们的特约评论员看来，深汕特别合作区要想取得成功，行政区划必须调整，特别合作区的发展主导权必须在深圳手里；甚至，一个更大胆的方案是，整个汕尾都应该交由深圳管理。这或许是解决汕尾问题最适合最迅速的方案。
委实，类似汕尾问题，需要的不仅仅是一个经济解决方案，可能更需要一个政治的解决方案，而这种方案的制定者肯定不是汕尾自身，而是来自更高的党政机构。
& &（文/金城）
--不应落后的最落后沿海城市
21世纪经济报道 &日
作者：程东升 郭锐湛
　　汕尾，一个本不应该落后的地方，却真实的落后着。
　　汕尾地区是广东惟一一个红色革命老区，虽然地处珠三角东岸和潮汕地区两大民营经济繁荣带之间，汕尾的经济却长期在全省倒数之列，建市22年落后21年，最近十几年来并没有太大改善，上市企业至今仍未实现零的突破。
　　汕尾发展经济的条件不可谓不好：有海岸线，有港口，有丰富的旅游资源，有临海的小片平原可供发展工业区，有高速公路和即将建成的高速铁路；距离香港和深圳都很近，有区位优势；汕尾人也很会做生意，深圳市农产品(11.47,0.45,4.08%)市场几乎都是陆丰人的天下，奇怪的是汕尾本地经济却发展异常缓慢，基层矛盾激化，社会崩裂。
　　那么，坐拥如此便利条件的汕尾究竟为什么落后于人呢？不再落后的路又在哪里？
最落后的沿海城市
　　虽然身处经济发达的沿海地区，汕尾却尴尬地被媒体称为“最落后的沿海城市”，成为东部沿海经济带上的“陷落”一环。
　　3月12日凌晨，北方人都已经进入了梦乡。但在汕尾城区通港路口，一溜排开十多个大排档里灯火通明，前来吃宵夜的人们络绎不绝。狭窄的街道里，两轮摩托车和经过改装的拉客三轮摩托车轰着油门来回穿梭。
　　“老三文鱼档”在这里一家已经打烊的药店门前，一辆改装的报废机动三轮车就是做饭的餐车。
　　在汕尾街头，一些位置好的打烊的店铺门前空地，都被专门做宵夜生意的人占据了。这里几乎不存在占道经营的概念，大街小巷，随处可见占据了半条人行道，甚至半边机动车道的摊点，而机动车也可以在画着禁停标线的路段随意停车。
　　排行老三、刚满42岁的海丰人张保国，做这个生意已经10年了。他租住在距离自己摆摊的地方200多米的一栋居民楼里，与太太一起照看生意，两个孩子则交给母亲照看。
　　“汕尾物价不低。”张保国说，他和太太每天忙碌也不过只能维持最基本的生活开支，这导致他们一直无法在汕尾买一所自己的房子。
　　没有学历，没有一技之长，只能在社会底层苦苦挣扎。这是留守在汕尾的青壮年们普遍面临的人生难题。
　　央视《欢乐中国行》总导演孙滨在汕尾呆了一些时日后，在其博客里写道：“来到这里后才明白……，(汕尾)尽管沿海尽管被称为城市，但怎么看怎么不像广东的地盘，其经济发展的水平比起珠三角来差得不是一点半点。”
　　处在珠三角东岸和潮汕地区两大民营经济繁荣带之间，汕尾有临海平原可供发展工业，有高速公路和即将建成的高速铁路；距离香港只有80多海里，距离深圳只有一个多小时车程，汕尾的地理位置不可谓不好，条件不可谓不充分。报章曾说“海陆丰的地理位置起码可以让内地超过一百个市长羡慕不已”。
　　今日的汕尾虽然距离珠三角最发达的城市之一深圳仅仅一个多小时的车程，却是冰火两重天。建市22年，汕尾是GDP
连续21年都位列广东全省倒数第一、人均GDP一度低于全国平均水平的地级市，多项指标连年垫底，上市企业仍未实现零突破。虽然身处经济发达的沿海地区，汕尾却尴尬地被媒体称为“最落后的沿海城市”，成为东部沿海经济带上的“陷落”一环。
　　当然，对于汕尾建市22年，GDP连续21年垫底，学界有不同看法。
　　广东省人民政府参事、广东省委党校前副校长、巡视员陈鸿宇教授认为，汕尾人口只有500万左右，地域只有5271平方公里，人口总量和地域面积在广东21个地级市里是最小的，因此，其GDP总量排名比较滞后有客观上的原因。但是，汕尾总体经济发展滞后，与珠三角等经济发达地区差距非常大确是无可争议的事实。
　　何况，汕尾历史上也有过辉煌时期。
曾经梦里“小香港”
　　二十世纪二十年代汕尾已有1万多人口(含渔民)，其财政收入占了海丰全县的三分之二，有“小香港”之称。可惜，无数辉煌已经成为过眼云烟，今日汕尾给人的印象只有落后与破败。
　　汕尾位于广东省东南沿海，濒临红海湾，毗邻港澳，属亚热带海洋气候，一年四季气候温和，阳光充足。雨量充沛。自然条件得天独厚，海陆资源丰饶；汕尾有过“南海物丰”的记载。
　　汕尾港早在宋初就成为商埠。清康熙二十四年至五十六年()间，汕尾港形成，并很快就成为粤东著名的渔港、商港和商品交贸中心。汕尾港有三个重要城圩，后径圩、汕尾圩和坎下城。15世纪到17纪期间，汕尾圩成为商旅雨集的汕尾小镇。
　　清乾隆十二年(1747年)所立的石碑记载，“汕尾一镇，舟楫云屯，商旅雨集，亦海邑一大区会也”，当时汕尾港的繁荣景象由此可见一斑。清光绪二十九年(1903年)，香港至和公司货轮始与汕尾通航，民国三年(1914年)，已有客轮和货轮定期航行于汕尾与香港、广州和汕头等口岸之间。此时，汕尾大街区片全都以骑楼建筑风格作为居民房屋，其经济发展水平很高，人口也增长迅猛，对外交流的水平相当高。
　　清末民初，在汕尾经商的外圩商人已达百余家，其中较大的商号还在汕尾圩及汕头、香港、广州、泉州、上海等地设置电台，进行连锁经营。资料记载，二十世纪二十年代汕尾已有1万多人口(含渔民)，其财政收入占了海丰全县的三分之二，有“小香港”之称。
　　新中国成立后，汕尾渔场成为全国闻名的四大渔场之一，改革开放后，汕尾渔场成为全国渔业综合体制改革试验区之一；汕尾还是中国“四大贝雕场产地”之一，广东省主要原盐生产和出口基地。此外，汕尾旅游资源丰富，素有“粤东旅游黄金海岸”之称。
　　可惜，无数辉煌已经成为过眼云烟，今日汕尾给人的印象只有落后与破败。
交通建设严重滞后
　　正是由于汕尾与内地和珠三角等地的交通不畅，导致汕尾的出海优势难以发挥、港口难以发展起来。汕尾民间戏称自己“有沿海没码头，毗邻特区却没有高铁”。
　　对于汕尾过去几十年来的落伍，一种解读认为，交通因素制约了汕尾的发展。
　　历史上，汕尾对外交通十分不便。
　　汕尾处于潮汕平原东侧、莲花山脉腹地，山地较多。1970年代，从深圳到汕尾要翻越几座大山，走悬崖边的盘山公路，需要一天的时间才能到汕尾地区。324国道开通后，一度成为汕尾与外界的唯一通途。
　　1996年，深圳至汕头的深汕高速公路开通，汕尾终于有了一条过境的高速公路。但即使这样，汕尾境内目前也只有324国道、深汕高速公路与珠三角相连。由于深汕高速修建较早，规划滞后，现在车流非常量大，而汕尾与陆丰段是最主要的分流点，导致经常堵车，节假日更是阻塞严重。此外，由于汕尾境内没有通向河源、梅州等地的纵向骨干道路，导致汕尾与腹地、内陆之间人流物流也沟通不畅。至今为止，汕尾尚是广东21个地级市里唯一一个没有一寸铁路的地级市。
　　当然，汕尾在交通上有个很大的优势是港口条件比较好，但是，惠州和汕头的企业都不可能把货物运到汕尾出海，因为两地都有自己的港口。汕尾的天然良港只能吸纳北边梅州或外省的货物。但是，由于汕尾没有纵向交通干道，北边或外省的货物无法运输到汕尾；汕尾港只能靠汕尾当地的货物支撑，而由于汕尾本身的工业并不发达，出口货物量非常小，导致汕尾港失去了支撑。
　　汕尾的农业也并不发达，仅仅400万人口，依靠工农剪刀差进行快速工业化、城市化的基础不存在；与有大量外来资本支撑的东莞和民营企业发达的佛山不同，汕尾一无大量外来资本，二无雄厚的民营企业根基，这导致汕尾的财政收入一直在全省排尾，无法依靠自身积累进行公路、铁路、港口等完善的基础设施建设，更无法支付超前建设的高额成本。
　　在部分汕尾官员看来，汕尾对外交通条件差与上级政府尤其是省政府的支持力度比较小有很大关系，毕竟跨区域之间的交通规划、建设是省级部门统一协调的。而在过去20多年里，汕尾一直被边缘化，交通规划照顾到汕尾的不多。
　　一位汕尾民间观察人士认为，历史上，广东省委省政府对海陆丰地区的确不是很重视，且有意无意地将汕尾地区纳入了潮汕地区，而非经济发达的珠三角地区，这在一定程度上导致汕尾无法获得更多资源。
　　一个典型例子是，广梅汕铁路的修建选址，从地理位置看，广州到汕头铁路，从广州出发历经东莞、惠州走东南沿海地区，从汕尾地区经过，最终抵达汕头是最便捷的选择；但事实上，不知道什么原因，广梅汕铁路走了北线，从惠州北上河源、梅州，然后绕了一个大弯折回到揭阳、潮州、汕头，作为珠三角与潮汕地区之间必经之地的汕尾恰恰被绕开了。尽管，广梅汕铁路的运力比较低下，但是，对于汕尾来说有总比没有好。
　　正是由于汕尾与内地和珠三角等地的交通不畅，导致汕尾的出海优势难以发挥、港口难以发展起来。汕尾民间戏称自己“有沿海没码头，毗邻特区却没有高铁”。
　　广东省人民政府参事、广东省委党校前副校长、巡视员陈鸿宇教授认为，在东部沿海城市里，汕尾的自然环境并不算好，由于一直远离市场、交通成本高，导致汕尾在新中国成立前就比较贫穷。解放后，由于当地交通条件改善也不太明显，与珠三角和潮汕地区相比，汕尾也非常落后。
　　所以，在陈鸿宇看来，汕尾的发展基础并不算好，至今还比较落后，有其特殊的历史原因。
缺乏归属感的文化
　　从地理位置看，汕尾与珠三角、汕头都存在空间距离，因此与两地的经济联系都不强；此外，行政归属频繁变动，对汕尾的产业布局和发展也有很大影响。
　　此外，在文化上，汕尾缺乏归属感，也成为其发展经济的障碍。
　　初看到“汕尾”二字，人们往往会认为汕尾和汕头有地理上的首尾之分，其实不然。汕尾原名“汕美”，因“汕”的意思是海滩的高处，这里又以美丽滨海风光著称，故得名“汕美”，由于南方口音里“美”与“尾”谐音，后来“汕美”就被叫成了汕尾。
　　正因为也带有“汕”字，外界很容易将汕尾纳入潮汕地区，以为汕尾是正宗的潮汕文化。其实，汕尾是丘陵地带，潮汕大都是平原地带。两地从地理上、文化上、语言体系上、行政关系上都没有太多关联。汕尾人讲的是闽南话，与潮汕地区的潮汕话虽然都发源于闽南语系，但却有很多差异。汕尾的语言更接近于福建的“福佬话”。
　　行政区划上，隋唐时汕尾属于循州府(今龙川)而非隶属于潮州府，宋以后的一千多年里，汕尾大都属于惠州府而从没有隶属于潮州府。中共建政后，汕尾先是属于惠阳或东江行署，年才前所未有地划归汕头行署，1983年又划回给惠阳行署，直到1988年设立地级的汕尾市。
　　在行政区划的变迁中，汕尾先后受到惠州的客家文化与汕头的潮汕文化影响，而这种左右摇摆的行政归属，也导致汕尾文化归属的模糊——既有潮汕文化的影子，又有惠州客家文化的影响。
　　1988年成为独立的地级市后，汕尾才形成一个独立的行政中心，并逐步形成真正属于自己的文化。而由于行政规划的历史演变以及所处的地理位置，汕尾文化本质上就是潮汕文化与客家文化的杂糅。
　　遗憾的是，汕尾所辖海陆丰地区的汕尾文化，并未得到以潮州府为核心的潮汕文化的真正认同，而汕尾人自己对潮汕文化也不认同。因此，老一辈汕尾人说到“潮州”一定不会说“我们潮州人”，而是说，“他们潮州人”。
　　于是，处于强势的潮汕文化与客家文化交界地带的所谓的汕尾文化，也就不可能强势起来，甚至很难找到属于自己的立足点。
　　针对汕尾地理位置的尴尬，广东省社科院区域与企业竞争力研究中心主任丁力也有类似看法，他认为，从地理位置看，汕尾与珠三角、汕头都存在空间距离，因此与两地的经济联系都不强；此外，行政归属频繁变动，对汕尾的产业布局和发展也有很大影响。
投资环境让人却步
　　投资环境所依存的社会治安稳定及市场经济秩序商业诚信的缺失，成为汕尾发展经济的毒瘤。结果，在外挣到钱的汕尾人不愿回家投资，外乡人不敢来汕尾投资，恶名在外的汕尾吸纳外来资本一直不力。
　　当然，尽管在汕尾有一种普遍存在的观点认为，汕尾“陷落”有外界环境导致，但更主要的是汕尾自身发展不力，其中，早期走私等非法经营遗留下来的涉黑、政府有关机构灰色交易等，成为汕尾软环境的一大毒瘤。
　　2011年12月
29日上午10点多，汕尾城区一条小街道里，四五个穿着制服的城管乘坐一台喷着“城管执法”字样的三轮摩托车疾驰而过，在一个小巷里，城管们一哄而上，将刚刚拉完一个客人的施胜军团团围住，一个城管负责录像，一个将施胜军的三轮摩托车开走了。
　　这个老家在汕尾碣石、身材瘦小的男人哭丧着脸呆立一边——如果不是他挣了刚才那六块钱，就不会被城管们发现并捉住了。“我现在要联系中间人赎车。”他开始频繁地打电话给同行，打听“中间人”的联系方式，“车被扣进去，至少要交纳几百块才能赎回来，我没有钱，只有去借钱了”。他说。
　　初中文化的施胜军，家里还有两个哥哥和一个姐姐，他之前在深圳做零工，几个月前老婆生了孩子，他回到汕尾一边照顾家人，一边继续打零工。几个月前，他以3000多块买了这台改装后的三轮摩托车拉客。快过年了，客人比较多，容易挣到钱。他很清楚自己的车没有牌照，随时有被抓的可能，但他还是要出来，每天，施胜军内心都充满了恐惧，以及侥幸走脱后的窃喜。实际上，他也想买一台有当地特许牌照的三轮车，但“需要一大笔费用，每个月还要交几百块管理费”，施胜军承受不起，只能做这种偷偷摸摸的生意。
　　自己的车这天被城管扣走后，这个年轻气盛的中年人愤愤不平地爆了粗口，质问“城管为什么不去管那么多占道经营，却来管我们？要管也应该是交警部门啊！”
　　最终，施胜军通过中间人，缴了400块罚款将车赎回来了，“如果不是找到熟人，至少需要700块。”
　　在汕尾市外宣办某负责人看来，对那些非法营运的三轮车进行整治是现实的需要。
　　城管管理营运车辆，且敢于拿钱放车，一定程度上折射出汕尾职能部门分工的混乱以及灰色地带的存在。
　　而一名在深圳工作的汕尾人抱怨，他回汕尾办理身份证等证件的时候，时常会遭遇当地基层政府办事人员的刁难。本来可以当天办好的事情，如果不给具体办事的人员红包，会被一直拖延几天，而回去办事的人都希望当天办好返回深圳，于是只有乖乖行贿。
　　这名汕尾人对那些索要红包的办事人员也给予了理解——汕尾公务员的工资很低，尤其是一些基层公务员，月工资只有1000多块，还不如去外打工，在消费水平偏高的海陆丰，不想点其他办法搞钱，他们连生活都无法保证。这一定程度上导致汕尾部分基层政府政风不正。这就形成了一个恶性循环——越穷越想索要红包，越索要红包越难吸引投资，越吸引不了投资，越是经济低迷。
　　事实上，在汕尾，游走于非法与不规范之间的交易随处可见。
　　在汕尾，“枪、黑车”字样，附带一串电话号码的广告随时可能出现。
　　汕尾城区直属机关办公大楼位于通港路，这栋大楼对面的一堵围墙上，斗大的黑字写满了“手枪、黑车负责送车”等广告；而在另外一条大马路旁一块市政府“和谐汕尾”的宣传牌上也写满了类似字样。在一些K厅门口、小区外墙上，贩卖枪支、假币、黑车、黑摩的广告也时常进入眼帘。汕尾本地人对这种广告已经司空见惯。若干年前，当地还曾经出现过黑社会当街火拼的事件。
　　一名在汕尾城区做保安多年的陆河小伙子说，陆丰等地到现在还有人以贩卖军火为生，有的是从海上走私过来，有的甚至自己制造。
　　日晚上，在汕尾城区一个主干道上，至少6名警察和至少5名辅警在查车。一名参与查车的警察说，在汕尾，查到有不法分子驾驶的车辆时非常危险，有的会直接冲卡，有的甚至会与警察发生冲突，因此，当地警察在查车的时候，多预备一些人手是必要的。
　　汕尾社会乱象亦与其固有的民风有关。所谓“天上雷公，地上海陆风”，民风彪悍；此外，与其特殊的地理位置也有关系，比邻香港，港台黑社会影片看得多了，深受影响。一些人有了纠纷后，动辄动手甚者动刀动枪。
　　其实，汕尾社会矛盾冲突较多，敏感事件频发，根源在于经济发展滞后，社会缺乏基本的公平和正义，民众对地方政府的信任度降低。当地社会生态的复杂，在某种程度上导致了政府职能部门的无力。
　　广东省社科院区域与企业竞争力研究中心主任丁力指出，投资环境所依存的社会治安稳定及市场经济秩序商业诚信的缺失，成为当地发展经济的毒瘤。结果，在外挣到钱的汕尾人不愿回家投资，外乡人不敢来汕尾投资，恶名在外的汕尾吸纳外来资本一直不力。于是，当珠三角的民间资本开始外溢的时候，比邻珠三角的汕尾并没有能够成为大量接纳上述投资的腹地。
人才外流严重
　　多年来，汕尾籍的大学生回到汕尾工作、生活的极少，偶尔有一些回去当公务员，回去创业的基本上可以忽略不计。好不容易培养的人才就这样流失了。这种情况的延续，导致汕尾人才空心化、低质化。
　　记者的调查显示，过去的几十年，汕尾非但无法吸纳更多外来资本，汕尾自身的人才也在不断流失。2009年6月，时任广东省教育厅厅长的罗伟其在粤东工作现场会上说：汕尾“高中普及率全省倒数第一，义务教育辍学率在全省居高不下……”他指出，汕尾教育不发展，人口素质跟不上，产业升级的过程中，高级人才和技能人才都会跟不上。本地高素质人才匮乏的同时，汕尾人又大量外迁。
　　珠三角经济发展起来后，内地人纷纷涌向沿海城市，身为沿海城市汕尾的民众则大量进入深圳、广州、东莞等地。有数据显示，在深圳的汕尾人有20多万；陆河县只有30万人口，在深圳的陆河人就有七八万；整个珠三角的汕尾人差不多有100万。
　　这导致一个奇特的现象——作为一个地级市，汕尾市区内没有一辆象样的公共汽车，但各县区却有着大量的长途专线车。海丰不仅有到深圳市区罗湖和福田的车，还有通往龙岗、宝安的专线车，甚至有直达深圳下面许多镇的专线车，如西乡、松岗、龙华、坂田、坪山、沙头角等等；甚至还有直达深圳某个专业市场的专线车，如直通深圳福田“通天地手机专业市场”。
　　而汕尾人在外乡成就斐然：深圳装饰市场的生意有近40%是陆河人做的，全国装饰企业100强里有20强是陆河人的企业；深圳零售业前几强穗宝百货、海雅百货的老板都是汕尾陆河人；惠州本地最大的广场丽日广场开发商也是陆河人。显然，汕尾人其实跟潮汕人差不多，也有很会经商的头脑，敢闯敢干，善于经营，但这些都要在离开汕尾之后才能显现出来。
　　这还导致另一个奇特现象——表面上汕尾的财政收入很低，很落后，在全省经济里的排名靠后，但汕尾当地的消费水平不低，因为很多人将在珠三角挣的钱返回当地消费，提升了汕尾的消费水平。陆河表面上是国家贫困县，但当地很多消费比深圳都贵。
　　多年来，汕尾籍的大学生回到汕尾工作、生活的极少，偶尔有一些回去当公务员，回去创业的基本上可以忽略不计，好不容易培养的人才就这样流失了。这种情况的延续，导致汕尾人才空心化、低质化。
汕尾城区在哪里？
　　汕尾中心市区规模小，实力弱，核心地位不突出，难以起到全市经济发展的龙头作用，导致凝聚力弱，规模效益、集聚效益不大。
　　有个笑话至今流传在汕尾民间：
　　某深圳人开车去汕尾，朋友告诉他走深汕高速应该在哪个出口下。该人在那个出口下来高速公路，又开了十多分钟，眼前则是一片汪洋大海。该人于是电话问朋友，汕尾城区到底在哪里？朋友说你早已经开出汕尾城区了。
　　汕尾人常拿这个笑话自嘲汕尾城区规模之小。
　　汕尾城区辖3个镇和4个街道办事处，有58个村民委员会和35个居民委员会，总面积302平方公里，总人口40万左右。至今，汕尾城区也就只有几条街道最为繁华，当地人说，乘车半个小时可以走完，走路也不用半天时间。
　　广东省社科院区域与企业竞争力研究中心主任丁力指出，汕尾城市规模不大，则导致自身发展的内力缺乏。
　　汕尾建市之初与深圳一样，都是要在一个小镇的基础上建设一个新城区。当时汕尾市区要在名为汕尾镇的地方重新规划新城区，有关机构规划了一条大马路叫汕尾大道，但当时的主政者认为，规划那么宽用不着，将规划的道路削减了一半，导致今天汕尾大道非常拥挤。
　　1988年建市之初，汕尾新城区的选址曾经有过争议，海丰人希望建到海丰县城，陆丰人则希望建到陆丰县城。但最终，在海丰和陆丰之间的汕尾镇成为了汕尾新城区的所在地。
　　对于这种选择，当地人都觉得无法理解。
　　如果在原来的陆丰、海丰等老城区建立新城区，由于老县城已经有一定的交通基础设施，就不需要重新搞各种基础建设，而在一个小镇上建立新城区，无疑会导致各种成本高昂，重复建设。
　　事实上，在一个传统县城基础上建立新城区是很多地方的成功做法。如深圳所在的深圳镇，原来是宝安县的县城所在地，河源是原来河源县的县城。
　　汕尾建市22年后的今天，一名汕尾人认为，汕尾新城区当初选择在海丰比较好，因为海丰历史上一直都是海陆丰的政治文化中心，雍正时期陆丰从海丰分离出来，汕尾城区早期也是属于海丰辖区的。汕尾新城区之所以没有选择海丰，或许是因为海丰不靠海、没有港口，而汕尾是靠海的，可能当时是想发展港口。
　　由于汕尾镇从来都不是当地的政治、经济、文化中心，缺乏凝聚力，导致汕尾在汕尾镇建市后，陆丰、海丰等传统县域中心的民众都不认可，更造成了各区县发展经济时散沙一盘。
　　汕尾刚建市的时候，很多陆丰、海丰、陆河等地的民众都不知道汕尾在哪里的，即使到今天还有很多汕尾人并不知道汕尾已经是汕尾地区的市中心，甚至不知道汕尾是海丰、陆丰、陆河的上级行政机构。一名陆河当地居民说，去汕尾市区就好像去旅游，缺乏归属感和认同感。直到今天，陆丰还没有一条路跟汕尾城区直通。
　　《汕尾市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》承认，汕尾“中心市区规模小，实力弱，核心地位不突出，难以起到全市经济发展的龙头作用，导致凝聚力弱，规模效益、集聚效益不大”。
　　一名在深圳工作的陆河人说，可能有60%到80%的陆河人从来没有去过汕尾城区，但90%的陆河人都去过深圳。
　　这从一个侧面说明，汕尾城区对陆河的发展完全没有太大的扶持的作用，甚至是可有可无的，只是行政关系上的隶属关系。
　　一些汕尾市民认为，汕尾这个名字本身也有问题。海陆丰因彭湃领导革命而名震天下。相比而言，汕尾没有什么知名度，很容易与汕头搞混。一次，一个国家级慰问演出在汕尾举行，某著名歌星在汕尾观众的热情欢呼中大喊：“汕头的朋友们，你们好！”
　　因为这个名字导致汕尾人尴尬的事情不止这个。
　　央视《欢乐中国行》的总导演孙滨在其博客里写道：“不是因为做节目，我还不知道在广东还有汕尾这么个地方。孤陋寡闻吧？比较起来汕头这名字倒是挺响亮，估计在全国范围内像我这样只知其‘头’不知其‘尾’的也大有人在。”
　　在汕尾人看来，“汕”“尾”两字对海陆丰地区来说也实在不具有代表性，“汕”字容易混为潮汕地区，“尾”字在汉语里可谓也不是个好名字。因此，近年来，汕尾民众中出现了要求将汕尾市改名为海陆丰市的呼声。
错过黄金发展期
　　广东改革开放以来所形成的强大的经济辐射力未能辐射到汕尾地区，造成了区域经济发展不平衡。汕尾就是这种不平衡导致的苦果之一。这也导致汕尾作为沿海城市、比邻港澳的区位优势未能体现出来。
　　虽然起点类似，但在近20年来的城市化、工业化过程中，汕尾已经难望周边的东莞、深圳、惠州中心区等地的项背。
　　珠三角城市化、工业化的第一推动力是港澳资本，深圳、东莞、惠州中心区等地无不是由此发展起来的。但显然，从距离上看，港澳资本的辐射力度有限，惠州一直到1990代末才开始大规模工业化、城市化，而一直到近5年，惠州主城区才进入高速工业化、城市化进程。
　　汕尾的区位优势不如深圳、东莞，导致港澳资本并没有成为推动汕尾工业化城市化的主力。但港澳资本没有大规模进入汕尾，当地人还有另外的说法。
　　汕尾建市后，或许出于本地人自治的原则，最初几任市长、书记都是由当地的村干部、公社干部提拔上来的，有的连高中都没有上完，没有在外面做过官。有汕尾民众认为，前几任领导视野不开阔，缺乏前瞻性，更缺乏从宏观上统领汕尾经济发展的战略眼光。此外，汕尾当地宗族势力强大，海丰人与陆丰人一度对立、争夺对汕尾市的控制权，导致主要官员疲于应付内耗，错过了九十年代初到新世纪(12.80,0.35,2.81%)的黄金发展期。
　　1980年代末、1990年代初，汕尾民众试图通过走私筹措最初的原始积累(国内很多地区都是这样完成了原始积累的)，但1990年代被中央严厉打击，这一过程未可持续也未克其效，却为汕尾基层黑社会化埋下了祸根。
　　事实上，为改变经济发展落后局面，汕尾也进行了各种尝试。
　　1992年11月，汕尾红海湾经济开发试验区成立，实施“工业立区”的发展战略，形成以“电力、服装、针织、造船为主，其它工业共同发展的多元化工业结构”。遗憾的是，汕尾本地民营经济的发展也远不如潮汕地区。在汕尾历史上有影响的工业企业不多，至今能叫的出名的只有曾经知名的大哥大集团等寥寥几个。
　　现代工业体量小、集聚度不高，一直被认为是汕尾经济的“硬伤”。
　　而在丁力看来，广东改革开放以来所形成的强大的经济辐射力未能辐射到汕尾地区，改革开放带来的经济红利80%以上集中在珠三角，造成了广东区域经济发展不平衡。汕尾就是这种不平衡导致的苦果之一。这也导致汕尾作为沿海城市、比邻港澳的区位优势未能体现出来。
　　地处潮汕地区和珠三角之间，汕尾一直被一个问题困扰——到底应该向东融入潮汕地区，还是应该向西融入珠三角地区？
向东？向西？这是个问题
　　广东省委书记汪洋将汕尾定在环珠三角范围的“内环”，强调，汕尾要加快融入珠三角，只有主动融入珠三角，才能真正接受两大经济区的辐射，变区位优势为发展优势。
　　日，《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》正式颁布，明确把“两岸人民交流合作先行先试区域”作为海峡西岸经济区的战略定位之一，包括广东梅州、潮州、汕头、揭阳等地共计20市都被列入了海峡西岸经济区。
　　当年，汕尾市政府提出了“发展海岸经济，崛起蓝色汕尾”的发展方针，提请省政府向国家发改委申报，将汕尾也纳入海峡西岸经济区，此时，汕尾计划借力“海西经济区”，利用红海湾天然深水良港，发展临港工业，港口物流业等。
　　汕尾发展海洋经济还是很有优势的。
　　汕尾是全国最早组建海洋经济行政机构和实施海洋发展战略的地级市。早在1992年，汕尾市就作出了《建设“海上汕尾”的决定》，成立了海洋开发领导小组负责制定海洋经济发展规划、政策和措施，处理、协调海洋经济发展具体事宜。1993年组建了海洋经济发展委员会，并在1995年、1997年先后出台了加快海洋经济发展的文件，为全省乃至全国海洋经济管理机构模式的建立起到了推动作用。日，汕尾在广州举办汕尾海岸经济论坛，提出了“发展海岸经济，崛起蓝色汕尾”战略。
　　同时，汕尾还是全国最早的国家渔业经济体制综合改革试验区。早在二十世纪八十年代，汕尾市城区就被农业部批准为国家渔业经济体制综合改革试验区，并成立了汕尾市城区渔业经济体制综合改革试验区办公室，为全国渔业经济体制综合改革提供了经验。同时，创建了全国最早的汕尾市城区水产品批发市场，其管理模式、管理经验曾一度在全国推广。
　　2008年后，汕尾着力发展港口物流、临港工业、滨海旅游、加工制造、海洋水产五大龙头产业，打造“三角东”交通物流枢纽地位。
　　但事实证明，向东发展并没有能够改变汕尾的命运，或者说，汕尾主政者最终将发展重心转到了西部——珠三角地区。
　　事实上，汕尾民间早已作出了自己的选择。
　　在汕尾街头，可以随处见到粤B、粤A牌照的汽车，即使去到距离汕尾城区半个多小时的捷胜镇，照样有众多粤B、粤A牌照的汽车穿梭而过。在某条街道，一排停放的几乎全是粤B牌照的汽车，会让你产生这里是深圳的错觉，但不时穿越而过写着汕尾-海丰，汕尾-揭阳等字样的粤H牌照的中巴车会告诉你，这里其实还是汕尾。
　　这些挂着深圳或广州、东莞等地牌照的小车，都是在珠三角发展的汕尾人回汕尾停留的标志，对于这些户籍还在汕尾，甚至已经不是汕尾户籍人口的汕尾人，汕尾二字只是一个与自己有家乡关系的名词。
　　2011年刚刚开通的揭阳机场距离汕尾其实只有两个小时的车程，但是，很多汕尾人表示，不会去揭阳机场坐飞机，他们更喜欢去深圳、广州的机场，因为深圳或广州等珠三角地区有大量亲友，社会关系都在那里，还有很多值得去的地方，甚至还可以办很多事情；而揭阳机场开通后，也并没有设立到汕尾的班车。
　　之前，汕尾想两边靠岸，既想靠上潮汕那边，又想靠珠三角这边。与珠三角相比，潮汕地区的经济实力明显比较弱，汕头没有能力辐射到汕尾。汕尾民间都认为，汕尾经济是受珠三角辐射的，深圳的辐射力度最大，其次是惠州、广州、东莞、香港。因此，汕尾民间人士极力主张汕尾融进珠三角，变成珠三角的一分子。
　　2008年，汕尾提出了打造蓝色汕尾的规划，但根本无力打“蓝色崛起”牌，主动融入珠三角成为汕尾最优的选择。
　　但是，广东省之前一直把汕尾划为粤东地区，所谓粤东四市(汕头、潮州、揭阳、汕尾)，从来就没有把汕尾看作是珠三角的一部分，这种定位在客观上并没有给汕尾真正融进珠三角的机会。
　　近年来，广东省高层开始大力推动汕尾融入珠三角。
　　2009年6月，汕尾成为广东省委粤东四市现场会的第一站，广东省委书记汪洋将汕尾定在环珠三角范围的“内环”，他强调，汕尾要加快融入珠三角，只有主动融入珠三角，才能真正接受两大经济区的辐射，变区位优势为发展优势。2010年，时任广东省省长黄华华在省府工作报告中也明确提出“推动汕尾加快融入珠三角”。
　　汕尾市则确立了“深汕合作、海岸经济、宜居城乡、人文环境”四大发展战略，希望从过去珠三角和粤东之间“两头不靠”的尴尬，变成如今左右逢源，从过去的边缘地带变成东岸十市通衢，连结粤东与珠三角的桥头堡。
　　深汕特别合作区则成为汕尾融入珠三角、彻底扭转局面的关键支点。这，会终结汕尾过去几十年的失落，并给汕尾一个未来吗？
郑雁雄汕尾新政：注定充满坎坷的汕尾自救之路
&本报记者 程东升 汕尾、广州报道
从汕尾前市委书记戎铁文开始，汕尾在改造城区、发展经济上开始发力。戎铁文在任时，提出将汕尾建设成加工制造业基地、农副产品供应基地和珠三角地区旅游度假东花园，推进经济和社会全面发展，是为汕尾“两基地一花园”目标。
2010年,更是被汕尾定为工业年，时任汕尾市长的郑雁雄亲自带队出去招商。
科班出身的郑雁雄被汕尾民众公认为是汕尾建市20多年来最值得期待的汕尾一把手之一。在任汕尾市长的时候，郑雁雄就开始与网民代表见面、倾听网友们对汕尾发展的意见，其亲民作风给一度污浊的汕尾官场带来了一丝清凉。
但是，在本报记者采访多位观察者看来，作为广东省经济最落后的地级市之一，汕尾的自救之路注定充满坎坷。
落败产业转移扶持资金PK
汕尾在很大程度上是被自己抛弃了——汕尾的“负面新闻”实在太多了，早已给外界留下了极不好的印象，这绝不是一朝一夕所能改变的。
开展产业转移扶持资金竞争性分配改革，是广东2008年推进“双转移”过程中的一项重要政策创新——发达地区和欠发达地区共建产业园，省里一年拿出一定数量的扶持资金，向这些产业园招标，然后请专家论证，谁的方案好，谁的效益大，就由谁来用这笔资金。
日，广东省第五批产业转移竞争性扶持资金竞标专家评审会在广州东方宾馆举行。清远、惠州、韶关、茂名、湛江、汕尾、河源七市竞争广东省产业转移扶持资金的最后3个名额。
汕尾对这次最后的PK非常重视，于9月11日在广东省委机关报《南方日报》以《醒来的汕尾》为总题进行专题造势，以期给省政府和评委们留下好印象。然而，经过一天激烈PK，最终，河源以89.66的全场最高成绩，湛江、茂名分别以88.6和86.61的好成绩搭上了广东省最后一批产业转移竞争性扶持资金的末班车。汕尾再次败走麦城，彻底葬送了最后的机会。
广东省政府先后组织了五次产业转移PK，汕尾跟深圳共建的深汕特别合作区先后参加了三次，有两次甚至入围专家评审，但最终都失败了。
男儿有泪不轻弹，但汕尾再次失败后，面对汕尾复杂的形势，面对外界的质疑和嘲笑，面对内心无言的苦楚，据说带队的郑雁雄当场落泪。
网友、汕尾人幽壹曾作为民间意见领袖参与与政府高层的对话。在他看来，当时广东省府及相关评委对汕尾都存在着或多或少的偏见，这导致汕尾一次次败北。另外，省府给了河源、梅州两次机会，明显是在向河源、梅州等山区实行政策倾斜。这也是继1990年代“广梅汕铁路”后，再次以牺牲汕尾利益为代价，特别关照同属粤东区域的河源、梅州。
然而也应看到，汕尾在很大程度上是被自己抛弃了——汕尾的“负面新闻”实在太多了，早已给外界留下了极不好的印象，这绝不是一朝一夕所能改变的。就在PK赛当日，另一则关于汕尾的新闻让汕尾在海内外大丢脸面——广东省纪委通报八起党员干部违反廉洁从政规定、奢侈浪费典型案件，其中，以时任汕尾环保局局长与陆丰副市长打麻将、因和牌番数算法不同而流血斗殴事件的影响最为恶劣，给汕尾形象丢了大分。
2009，转折之年
尽管没有争取到外来扶持资金，汕尾还是扎扎实实地做了一些事情。
2008年底，汕尾实施“弯道超车”战略，提出“四再”理念：再苦也要上大项目、再低也要转型升级、再穷也要保护环境、再难也要树立形象。日，汕尾与包括新加坡仁恒集团主席钟声坚、香港金龙集团主席龚俊龙等达成了港口开发、游艇制造、生态农业、旅游项目、大型基础设施和房地产等一大批合作意向。
当年，汕尾新增工业企业127家(其中规模以上40家)，新增私营企业增长71%，全年招商项目总投资700多亿元，华润火电、信利4.5代TFT、中恒药业、国电新能源、华润水泥、太阳能光伏、恒大物流等十大30亿元以上大项目提供了充足的投资储备。
这一年，汕尾不仅保了增长而且调了结构，规模以上工业产值占全社会工业总产值的55%，提高3个百分点；工业用电量增长13.2%，增幅居全省第一，规模以上工业增加值增长22%。税收增长30.72%，增幅居全省第一。&
2009年，汕尾一举结束了人均GDP、财政收入、固定资产投资等多项指标在广东省所有地级市里一直倒数第一的历史，国地两税、居民收入、工业用电量、高中入学率等指标增幅居全省首位。
& & 这被看作汕尾发展的转折点。
2011年下半年，经常往返汕尾与深圳的汕尾人悄然发现，在深圳火车站等地，出现了很多精美的汕尾宣传画。这是汕尾建市20多年来首次对外宣传自己。
事实上，郑雁雄等新一届班子就任后，其手笔之大、动作之猛历史罕见。
针对交通对当地经济发展的束缚，郑雁雄等新一届班子提出了“大交通大融入”战略，“十一五”期间，汕尾计划投资75亿元用于交通建设，“十二五”计划投资达到300多亿元，用于广州到汕尾、汕尾到龙川铁路的修建，加上厦门至深圳的铁路，届时“K”字形铁路将会将大京九、珠三角距离进一步拉近。
公路方面，“十二五”期间汕尾将新增几条高速公路，天津到汕尾、潮州到东莞，加上原有的深汕高速，“H”高速公路格局将给力汕尾的发展。未来几年，汕尾还将建成5个深港区，5个港口，总共32个码头。届时，汕尾往东融入海西经济圈，往西融入珠三角，往南融入海洋经济，往北则融入“大京九”。
当然，客观上看，郑雁雄赶上了汕尾有史以来最好的发展机遇期。
广东省人民政府参事、广东省委党校前副校长、巡视员陈鸿宇教授认为，过去十多年是珠三角经济迅速崛起期，对周边地区呈现出强烈吸纳各种要素的倾向，这种情况下，处于珠三角和潮汕地区之间的汕尾很难大规模吸引投资，重大项目更难落地。此外，由于当时汕尾各种条件都比较差，与珠三角没有可比性。现在，深圳、东莞等制造业密集的珠三角地区，开始出现用地枯竭、发展空间饱和、投资外溢，不得不向外走，汕尾此时再吸引投资、发展产业，自然会更容易。
郑雁雄的难题
未来，以郑雁雄为首的汕尾主政者，如何在保护民众的合法权益与吸引投资、发展经济、改善城市环境之间保持平衡，将极大地考验当政者的执政能力与耐心。
& & 当然，郑雁雄也面临诸多难题。
汕尾“十一五”规划纲要指出，由于原有基础薄弱，目前汕尾经济实力仍然不强，且处于粤东与珠三角两个经济区的经济“低谷”中，导致各种要素、资源被周边增长极吸引外流，难以在本地集聚；工业相对落后，工业化水平低；投入不足，投资率低，总量小；城镇化发展滞后，“三农”问题比较突出等。
在观察人士看来，现在农民、市民的维权意识增强了，民众们都知道土地增值潜力很大，类似于十多年前那样低成本拿地、低成本进行大型工业园区建设的时代过去了。尤其是在民风彪悍的汕尾地区，一旦民众觉得利益受损，可能会引发大规模群体性事件。而二十几年来，汕尾上下积累了非常多的矛盾，有政策执行不到位的，有根本无法兑现的，有官商灰色交易的。这些矛盾纵横交错，一旦有导火索就容易引发。
未来，以郑雁雄代表的汕尾决策者，如何在保护民众的合法权益与吸引投资、发展经济、改善城市环境之间保持平衡，将极大地考验当政者的执政能力与耐心。
此外，深圳等周边地区劳动密集型产业的转移已接近尾声。今天的汕尾也并非10年、20年前的汕尾了，当地民众和官员对项目质量也有了很高要求。汕尾前市委书记戎铁文就提出“穷人也要挑菜吃”，认为汕尾要适当提高引资门槛，积极引进科技型、生态型、高增值型产业和项目,加快外贸增长方式由粗放型向效益集约型转变，实现以低端工业制成品为主向中高端商品为主转型。当地民众的环保意识也增强了，对于污染企业很排斥；而在改革开放初期，很多地方对投资落地的企业要求不高。
但是，如果想吸引高科技等优质项目到汕尾，则会面临现实的困难——那些高科技企业一般都去资本、人才聚集的地方，如深圳、广州等地，目前的汕尾并不具备吸纳高科技企业的环境条件。
汕尾市经济贸易与信息局局长黄万祝接受媒体采访时承认，汕尾区位、人才瓶颈、配套严重不足等制约了企业发展。
汕尾新雅地毯董事长倪创指出：“我们招高端设计师,在深圳5000元能轻易找到，在汕尾给1万元他们都不愿意来。”为此，该公司不得不将设计研发部门搬至深圳。此外汕尾当地的物流配套、企业配套太少，新雅地毯采购小配件只能跑到广州等地区，汕尾当地的产业集群效应仍不够，这无疑增加了汕尾企业的成本。
汕尾人期待的铁腕人物
汕尾期待一个铁腕人物的出现，如果没有一个铁腕人物出现，汕尾的恶性循环只会一直延续下去；而如果汕尾成功，则将成为广东经济转型升级的一大亮点。
郑雁雄面临的汕尾现实包括：过去20多年，汕尾对民生问题重视不够，加上财政收入少没有太多钱投入，导致基层民众生活水平低下，尤其是社保、医保欠账严重、民生问题突出。
汕尾已经落后20多年，民众已经对汕尾失去了信心，汕尾官场更是被认为20多年来积弊深重，风气不正。很多基层公务员工作缺乏动力，更别提创新了。在陆丰，记者与一个基层公务员聊天，在谈到汕尾新一届班子振兴汕尾的种种计划时，问他如何在自己的工作中为振兴汕尾做贡献。这名公务员表情沮丧地说，“不要折腾了，我们工作了十多年，还不是这样”。
更严重的是，一些基层政府灰色交易严重，甚至黑白两道通吃，部分基层政府黑社会化。
因此，一个悲观的看法是，汕尾各种问题积重难返。
著名网友、汕尾人幽壹认为，这么多年来，上至汕尾政府的各级官员，下至汕尾普通的民众，其实都很清楚汕尾的问题究竟在哪里，但是奈何问题太多，非一两个人所能解决的。
汕尾前市委书记戎铁文剖析汕尾问题时曾说，一个久病的弱者,医生在治疗上往往需要矫枉过正，不仅立足于治好病,还要立足于全面康复、不再复发。必须有一个系统的康复、治疗计划，而不能头疼医头脚疼医脚。
所以，在包括幽壹在内的汕尾观察者看来，汕尾的发展要靠自己，必须走自力更生之路，不自弃才不被人弃。显然，继任者郑雁雄要与汕尾并不太清廉的官场做斗争，要与汕尾涣散的人心做斗争、重拾汕尾大小官员的信心，整饬吏治、开风气之先，郑雁雄能否与汕尾人融为一体，将关乎汕尾的未来。
对于郑雁雄面临的复杂局面，广东省乃至党和国家领导人亦有清晰认识。
日，在汕尾召开的粤东地区首站现场会上，省委书记汪洋指出“汕尾仍属于欠发达地区，历史问题复杂、社会管理艰难、基层基础薄弱,经济总量小、底子薄、财力弱的状况还没有根本改观。他认为，实现“汕尾不当尾”还需付出艰辛努力。
而早在2008年，汪洋就指出，汕尾的问题是软环境问题。而更早的2001年，时任中共中央政治局委员、省委书记的李长春也指出，汕尾要大力改善投资软环境。的《南方日报》在报道李长春此次视察的时候写道：“汕尾需要‘正气而不是财气‘，有了‘正气’，凭汕尾的各方面优势，‘财气’自然会从天而降。”
当然，与10年前相比，现在的汕尾正气已经强了很多，软环境也有了大大提升，但是，距离汕尾经济迅猛发展的要求还有一定的距离。
在记者的采访中，多位汕尾人都表达这样一个观点，汕尾期待一个铁腕人物的出现，如果没有一个铁腕人物出现，汕尾的恶性循环只会一直延续下去，并成为广东全省经济转型升级一个累赘；而如果汕尾成功，则将成为广东经济转型升级的一大亮点。
郑雁雄是那个汕尾人期待的铁腕儿人物吗？
谁更需要“深汕特别合作区”？
文 / 金心异
“深汕特别合作区”虽然被合作各方，尤其是汕尾寄予了巨大希望，但在笔者看来，在目前的制度框架和体制下，这个合作区恐怕会充满未知，甚至会失败。
& & 解决汕尾问题的最好办法
广东省真想借助深圳的力量尽快解决汕尾的贫穷落后问题，最好的办法是进行行政区划调整，将汕尾市划入深圳行政区域内，把汕尾地区的贫穷落后从法理上转换成了深圳市的法定责任问题。
在“深汕特别合作区”未来的博弈游戏中，千万不要以为，只有深圳和汕尾两个玩家。事实上，这里将会有三个半玩家。除了深圳市和汕尾市外，还有一个是广东省委省政府，半个，则是由深圳和汕尾两市创设出来的特别合作区管委会。
在这三个半玩家中，谁更需要深汕特别合作区？
深圳肯定不是最需要的，虽然它是这个游戏中需要出钱出人出力的一个。对深圳来说，深汕特别合作区与深圳在其它地方合作的产业转移园区没有太大的区别，该地所有的不过是土地而已，并没有深圳非它不可的理由。也就是说，对深圳来说，它并没有“不可取代性”的价值。
汕尾市当然比深圳市更需要这个合作区。“傍”上深圳这个“大款”，意味着迅速开发整片地区投资能力（迅速提升片区的基础设施水平），意味着以深圳而不是汕尾的城市信用（品牌）去吸引投资，意味着深圳将出台政策鼓励深圳的制造业将生产基地迁移到特别合作区内（在此之前，深圳并不鼓励自己的传统制造业迁出本市），意味着汕尾市的发展水平至少会拉快10到15年——倘若没有深圳施以援手，汕尾要完成工业化进程，估计至少还得20年。
但是从政治上来说，汕尾其实并不是最需要的。
海陆丰是全国为数不多的位于沿海地区的革命老区，同时也是全国罕见的位于广东沿海地区的贫困地区，粤省在自己经济总量超越中国香港、中国台湾和新加坡之时，却还让这块沿海的红色老区处于贫因状态，实在无法交待。
汕尾的贫困和落后，靠汕尾市自身的积累发展，很难在5到10年内彻底改变。因此汕尾市自己只能说是无奈，但对广东省委省政府来说，却是一个必须面对的政治责任。因此，广东省委省政府才最需要深汕特别合作区。
所以，深汕特别合作区固然是深圳和汕尾双赢的合作计划，但更主要是替粤省解决难题。
倘若广东省真想借助深圳的力量尽快解决汕尾的贫穷落后问题，最好的办法是进行行政区划调整，将汕尾市划入深圳行政区域内，把汕尾地区的贫穷落后从法理上转换成了深圳市的法定责任问题，深圳必须竭尽全力、不惜血本地投入，尽快地改变汕尾地区的面貌。这对汕尾300万人民来说是一件好事，广东省从政治上也是最大受益者。
& & 把汕尾划入深圳，有八大好处：
其一，可以让深圳在汕尾巨大投资的政治风险降低到最小。
其二，深圳可大面积向海陆丰地区调派干部，重建海陆丰地区的行政管治体系，提升其公共服务水平。
其三，可有效缓解现在深圳面临的最大难题：土地窘境。深圳可以将新获的5271平方公里的沿海土地，集约利用、精细开发，将之建成广东省科学发展观的示范区。深圳在全省最高的城市规划水平，也可派上大用场。
其四，深圳可以将海陆丰地区建成自己的制造业基地和大型工业中心，许多由于深圳缺地而无法落户的重大工业项目，甚至部分重工业大项目，均可放在海陆丰地区。这可有效解决深圳产业结构失衡的问题。与此同时，海陆丰地区还可成为深圳东部的旅游胜地和农产品生产基地。
其五，汕尾与深圳本土隔着惠阳和惠东，可有效避免深圳的房地产投机延烧到汕尾，控制海陆丰地区的土地成本和人工成本，成为深圳最佳的成本洼地。这对深圳和汕尾两地都有好处。
其六，汕尾原本是粤省最贫穷落后的地区，现在由深圳市财政对这320万人民作出承担，事实上是由深圳承担了粤省的一大负担，并帮助粤省解决了五千多平方公里的发展和现代化问题。
其七，海陆丰地区是粤省为数不多的红色老区，由广东改革开放30年成就最大的深圳特区，来提携广东心头大病海陆丰老区，实在是最佳方案。
其八，汕尾地区是粤东沿海也是中国沿海地区的发展陷落带，深圳开发海陆丰地区，可以有效地填补这个陷落带，更好地辐射粤东地区甚至闽南地区，最终形成厦深经济带。由深圳辐射粤东、广州辐射粤北和粤西，是广东区域统筹协调发展的最佳分工，使广深两市变过度竞争为分工合作，实在是粤省之福！
& & 跨行政区合作没有真正成功的先例
这种跨区域合作，除了进行行政区划调整，把两个行政区合并为一个行政区，否则让两个不同的拥有强大行政权力的行政区精诚合作，是不可能的。
但在中国现行行政体制下，还没有出现跨区域合作成功的先例。
简-雅各布斯曾指出，如今的全球经济竞争，已不再是国家经济体之间的竞争，而是重要节点城市之间的竞争，未来更呈现出不同的城市群之间展开竞争的趋势。在全球竞争中，同一区域城市群的不同城市之间，需要根据各自的竞争力优势，进行资源的交换和配置，以达到最大的协同效应，在全球争夺资本、资源、技术、人才等要素资源的分配份额。
在一般经济学者眼里，中国是拥有强势政府的国家，政府在资源配置中具有强大的主导能力，按说应该更容易操纵同一城市群中的协同效应，做好城市分工合作，以获得在全球城市体系中的竞争力和市场地位。然而在市场经济国家中运行很好的区域合作，在中国的城市群中，却由于各地方政府权力的过度介入——扭曲了市场要素资源配置，反而降低了配置效率的另一方向。
所以，在中国的城市群中，鲜能看到区域按市场力量组合城市角色、进行区域分工的成功案例。即便是在宣称紧密合作的长三角16个城市之中，我们也皆能看到你死我活的非理性项目争夺，而很难看到资源的最佳配置模式。
原因在于，中国的“行政逐级发包”制度和“政治锦标赛模式”，导致了中国严重的“行政区经济”原则和“地方政府公司主义”的大行其道，行政权力深度介入市场运行和资源配置过程，挖空心思想要促成本辖区内的经济成长，而对别的行政区域的经济运行状态漠不关心，哪怕是自己的友邻。
中国改革开放30年来，我们看了太多宣称区域合作的计划，如早在1980年代就提出的长江经济协作区，以及后来的长三角经济区、珠三角经济圈、京津冀经济圈、泛珠三角合作、粤港合作等等，这些合作计划均在各地方政府均不让渡任何行政权力的前提下进行，最终，除了一定程度上促进相互投资外，我们看不到更多成功之处。
近几年，也有个别地方开始探索部分让渡行政权力以促成区域合作或一体化的案例。国内最为典型的有三个案例：
一是新疆自治区内的乌鲁木齐市和相邻的昌吉市，“乌昌模式”的精要是，设立了一个“中共乌昌党委”，对中共乌鲁木齐市委和昌吉市委均有管辖权，而由乌鲁木齐市委书记兼任“中共乌昌党委书记”，由于党管人事，这事实上意味着中共乌鲁木齐市委在一定程度上拥有了直接影响中共昌吉市委的组织人事权。
二是湖南省内的“长株潭一体化”计划，其模式精要是，在省发改委下边设了一个“长办”，三个城市内的城市规划、重大项目均需经过“长办”，事实上是三个城市向省“长办”让渡了自己的部分行政权力。
三是江苏省“江阴-靖江工业园区”模式。该模式的要点是：属于泰州市的县级靖江市，将其长江沿岸、江阴大桥以上的60平方公里土地，完全交给“江阴-靖江工业园区”来开发，园区管委会的人事权、财政权、土地权等完全掌握在属于无锡市的县级江阴市手里（管委会的绝大部分干部都绝对是江阴干部），靖江市只对民政等社会事务有管辖权。这事实上是靖江市把园区内的主要行政权力让渡给了江阴市，另外有一部分经济权力是上收到了江苏省政府手里。
上述三个案例，笔者凑巧都前往考察过，他们都取得了一定的成就，但很难说完全达到了预设目标、更难说取得了巨大成功。
因此，这种跨区域合作，除了进行行政区划调整，把两个行政区合并为一个行政区，否则让两个不同的拥有强大行政权力的行政区精诚合作，是不可能的。
而从深汕特别合作区现在已达成意向的合作机制条款来看，似乎让人看不到多少成功的保证。
治理架构尚有欠缺
在深圳和汕尾两市合作的层面上，粤省过于追求深圳与汕尾两市的对等与平等，凡事需要商量着来，摆明了必须两地博弈，未来在实操中必将矛盾不断。
关于合作区期限：“合作区的合作期限为30年，财政体制方案暂定10年，10年后另行协商确定”。
关于合作区组织架构：“合作区党工委书记以及社会管理内设机构正职负责同志由汕尾市推荐；管委会主任以及经济管理内设机构正职负责人选由深圳市推荐。副职人选由深圳、汕尾两市交叉推荐任职”，“内设机构副职人选原则上实行交叉任职，由深圳、汕尾两市共同协商推荐”。
关于合作区的财政体制：“合作区财政体制执行‘省直管’模式，委托深圳市全权代管，并授权深圳市管理和审批合作区的财政预决算，报省财政厅备案；5年内汕尾市将取得的土地收益全部返还合作区；2016年后在符合国家规定的前提下，由汕尾市决定使用方向和使用范围”。
由上述合作条款可以看出，“深汕特别合作区”模样上有点儿“江阴靖江工业园区”的影子，但里子却与“江阴靖江工业园区”相去甚远，主要是没有赋予深圳市在“深汕特别合作区”的绝对主导权——让深圳投入巨大的资源，却不让深圳获得绝对主导权。
深圳岂止没有绝对主导权，按协议规定，合作区党工委书记由汕尾方面派人，管委会主任则由深圳派人。在中国的实际体制中，党工委书记才是一把手，管委会主任是二把手，这事实上意味着汕尾市才是合作区的主导者，深圳市只是执行者，也就是说，深圳市给汕尾市打工。这与江阴靖江工业园区管委会的人事权完全归属于江阴市相比，简直不可同日而语。
除了一二把手外，包括所有的人事安排，包括领导小组的决策程序，都写明了要双方商量着来，而没有赋予深圳方面的主导权。也就是说，在深圳和汕尾两市合作的层面上，粤省过于追求深圳与汕尾两市的对等与平等，凡事需要商量着来，摆明了必须两地博弈，未来在实操中必将矛盾不断。
在这样的合作中要求双方对等是莫名其妙的事情。双方的投入与收益完全不对等，却为何要求双方地位对等？
从资源投入来说，汕尾市投入的只是200平方公里的未开发土地，这土地上的基础设施极其落后；而深圳市需要投入的则是巨大的财力、整个行政体系的精力、大批的干部（人力资源）、鼓励深圳企业迁入汕尾、城市的品牌（是深圳在招商，而不是汕尾），以及，要承担合作区失败的政治风险（汕尾几乎不用承担这一风险，失败后只会见到汕尾市对深圳市的指责）。
而收益呢？在前10年，汕尾完全可以“不求所有，但求所在”，10年后甚至更远的时间后，所有园区硬资产深圳不可能搬走，最后肯定尽属于汕尾。汕尾绝对不会吃亏，而只会占一个大便宜。
而深圳能获得什么收益呢？2015年之前，所谓财政收入25%的分成全都要返还回去，年之间的分成要返还回去一半。就算年间每年产生1000亿-2000亿的GDP，创造100-200亿的地方财政收入，深圳就算分成也只不过分到25-50亿，再返还回去一半，也就是说只能分到十几二十亿而已，这对深圳整个城市的财政收入来说，实在没有太大意义，而深圳前几年每年在合作区的投入可能都不止这么些。
投入与收益如此完全不对等，汕尾市凭什么要求与投资及开发者深圳市权力对等？真要完全对等了，合作区还有成功的希望吗？从这个意义上说，要求深圳市与汕尾市对等合作的决策一开始就可能犯下一个错误。
从上述管理体制的设计来说，深汕特别合作区在制度创新上也不及国内已有的案例，其制度创新价值弱化。未来倘若侥幸成功还好说，倘若最终失败了，不是说这个“特别合作区”的创意及立意不好，而是合作方案及治理框架的设计出现了失误。
特别合作区自身风险依在
深圳政府从没有过在市域外开发园区的成功先例。如此没有经验，至少是没有成功的经验，这对“深汕特别合作区”来说是一个陷阱。
风险一：深圳政府并没有太成功的园区开发经验，更没有在市域外开发园区的成功经验。
虽然相对于汕尾来说，深圳城市及产业规划、招商引资和园区管理的水平高了不止一个档次，但与上海、苏州等地相比，深圳政府的园区开发和招商引资的水平并不算高。深圳成功的产业园区大多不是政府，而是企业开发的，如天安数码城，比如招商局蛇口工业区和华侨城。深圳海防中越合作园区也是企业在操作，政府只是挂个名而已。深圳高新区如果算政府的成功，似乎底气也不那么足。
此外，深圳过去的对外区域合作，大都属于援助型的，只需要深圳往外大把撒钱，或钱拿给别人，或项目建成了事。深圳与河源的合作、援藏与援甘、与喀什的对口支援合作，皆如此。深圳政府从没有过在市域外开发园区的成功先例！如此没有经验，至少是没有成功的经验，这对“深汕特别合作区”来说是一个陷阱。
风险二：深汕特别合作区涉及到与汕尾市、广东省政府三方的博弈，深圳其实处于一个极为尴尬的境地。一旦深圳决定投入此项目，主动权其实就大部分不在深圳手上了。因为深圳面临的博弈对手绝对不仅仅是汕尾市委市政府，还有广东省政府。
风险三：如上一节分析，在“深汕特别合作区管委会”层面上，基本上可以断定的是，按现在的方案设计，深圳根本抓不到主导权！这必然意味着未来的管委会效率极其低下。
风险四：对于深圳来说，这将注定是一个赔本的买卖。就算年深圳可以拿到25%分成的一半，但倘若合作区金库由广州金库来设立的话，可能连这一点梦幻泡影也会消失的。
风险五：土地拆迁问题。房地产商人都明白，要想搞一个城市更新的项目，拆迁的责任就必须由政府来背负，否则自己将陷在拆迁的泥潭中无法自拔，最后收益完全无法预见或控制！而深汕特别合作区的合作方案中居然规定拆迁由合作区管委会负责，而不是由汕尾市方面完全负责。如此，仅一个拆迁，就可能把深汕合作区管委会的深圳方负责人搞得灰头灰脸。&
风险六：深圳政府要不要出台政策鼓励深圳企业搬迁到“深汕特别合作区”内？不要打所谓“生产基地迁汕尾，总部根留深圳”的如意算盘，多大规模的企业才能支付得起总部与工厂相距如此之远的管理成本？当年港企北迁，除了大型企业集团总部留在香港外，其它中小企业管理部门只能全都跟着北迁了，深企又岂能例外？不要被厦深铁路深圳到汕尾只需要不到一个小时车程这样的话所迷惑，这毕竟是两个城市！
风险七：园区管委会被创设出来后就独立成为一个利益主体，其利益既与汕尾市政府不完全一致，也与深圳市政府利益不完全一致。这样半个利益主体加入原有的三方博弈关系中，将会使得问题更加复杂！
风险八：可以说，深圳政府已在想尽一切办法防止深汕特别合作区成为深圳的一个财政大窟窿、一个无底洞，所以决定采用BT（建设-移交）模式，园区引进泛华建设集团投资30亿元进行基础设施建设，现已投入9亿元。厂房先期由泛华建设投资兴建，园区保证5年回购，按6.8％的收益率给予回报，并支付银行利息。
这里的问题有二：一是园区拿什么来保证5年回购？倘若5年后园区财政没有钱，汕尾市财政不可能来补这个锅，结果还是只能由深圳来补这个锅。倘若泛华集团在这个项目上亏损严重，结果还是会从深圳这里找补。而且30个亿来搞200平方公里的开发如九牛一毛而已。深圳必然得动员市属国资前往合作区投资基建，如果亏损怎么办？
二是除了以上这些，深圳财政恐怕还是避免不了往里投钱，可能会以各种各样冠冕堂皇的名目，关键是，深圳财政有没有在这个项目上设置一个止损点？
（本文仅代表作者个人意见，不代表本报立场。）
&观点：汕尾现象对鳌江流域有很好的参考作用，鳌江流域苍、平两县同时也是浙江省沿海落后地区，是全省贫困县，城市化滞后，经济落后地区，希望能引起各界的重视！！！
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