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&【航家】刁伟民&：论国际航空保安公约在中国的适用
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【新相识】关注我们，民航资讯一手抓【老朋友】点右上方，分享精彩给好友　　本文发表于《北京航空航天大学学报》，收录于中国民用航空网“航家”()刁伟民专栏。 　　内容提要：作为民航领域制止危害航空安全的非法行为的国际条约，国际航空保安公约已得到国际社会的公认。我国加入国际航空保安公约后,积极制定或修改国内法,将公约的相关内容转化为国内法,初步建立起我国航空保安法律体系。我国要重视国内法和国际法的衔接,
完善国内立法，实现国际法在国内的转化，明确国际法优先的原则，以惩治国际犯罪、维护国际航空秩序和保障各国旅客的人身、财产安全。　　关键词：航空保安 国际公约 国内法 立法完善　　一、航空保安的定义与国际航空保安公约的现状　　航空保安是航空运输产业发展的产物，航空保安活动伴随着非法干扰行为对民用航空安全造成的危害而产生。航空保安(Aviation
Security)一词最早出现于 1945 年 6 月 6 日成立的国际民航组织 (ICAO) 的前身一一临时国际民航组织 (PICAO)
的临时决议当中。[1]
“航空保安”，作为一个专业名词近年来被引入我国民航领域。根据《国际民用航空公约》附件17第一章的定义，航空保安是指为保护民用航空免受非法干扰行为而采取的措施和使用的人力、物力资源的总和。其英文表述是
“Safeguarding civil aviation against acts of unlawful interference. This
objective is achieved by a combination of measures and human and material
resources.”[2]　　在航空运输业的发展过程中，运用法律规范调整人们在航空运输中的行为成为各国的共同选择。为预防与惩治危害航空安全的行为，各国十分重视航空保安的法制建设。航空保安法是有关规定制止危害航空安全的违法犯罪行为，维护空中航行秩序和纪律，保障旅客和机组生命和财产安全的法律规范的总称。航空保安法的调整对象是航空保安领域的各种社会关系，作为一门新兴的边缘性部门法学，目前在国内还不为人所熟知。航空保安法包括制止危害民用航空安全的行为有关的国际公约、航空运输协定、国际组织的法律文件、国内立法、国际与国内法判例等。航空保安法的内容比较复杂,涉及国际法、刑法、航空法、技术性立法等多种法律门类,
航空保安法律规范的外部形式可能显得零乱，但这些规范之间仍然存在内在的协调和统一性。这种统一性和协调性，根本上取决于法律调整的共同目标和价值，如安全、正常与效益，正是全球航空运输的共同目标和价值的重要体现。[3]　　伴随国际航空运输业的发展，形形色色危害航空安全的违法犯罪行为也与影相随、层出不穷。其中尤以空中劫持对国际航空运输业和旅客安全的影响最严重。为阻止威胁、破坏国际民用航空安全与运行及非法劫持航空器行为的发生,在联合国、国际民航组织和世界各国的共同努力下，先后制定了三个有关空中劫持的国际公约。第一个1963年在东京签订的《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》，简称为《东京公约》第二个是1970年在海牙举行的外交会议上通过的《关于制止劫持航空器的公约》，简称为《海牙公约》。第三个是1971年在蒙特利尔举行的外交会议上通过的《关于制庄危害民用航空安一全的非法行为的公约》，简称为《蒙特利尔公约》。这三个公约在形式上相互独立，在内容上相互补充。为弥补蒙特利尔公约的某些不足,
1988 年 2 月 24 日在蒙特利尔签订了《补充 1971 年 9 月 23
日在蒙特利尔制订的关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约的制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》 ( 简称蒙特利尔议定书 )。1991
年在蒙特利尔召开的外交会议上通过《注标塑性炸药以便探测的公约》，目的在于通过责任方采取适当的方法确保这类塑性炸药的注标能够使于其探测,有助于防止与塑性炸药的使用有关的非法行为。各机构被强制采取必要的和有效的措施,禁止和防止在其领土上制造未注标的塑性炸药;同样禁止和防止未注标的塑性炸药流入或流出其领土。[4]　　二十世纪六十年代末期国际暴力犯罪急剧增加，严重地影响民用航空安全。1970
年6月国际民航组织大会召开特别会议，会议决议之一是要求在《国际民用航空公约》现有或新的附件中，特别为处理非法干扰问题制定规定，尤其是对航空器的非法劫持。理事会于日通过了有关保安的标准和建议措施，并被指定为附件17—
《保安—保护国际民用航空免遭非法干扰行为》。该附件提出了诸多具体的民用航空安全保卫的国际标准和建议措施,要求《国际民用航空公约》各缔约国严格执行附件中的国际标准,参照执行建议措施。国际民航组织在世界范围为防止和打击对民用航空的非法干扰行为所采取的措施，对民用航空安全以及国际社会的和谐稳定都是至关重要的。　　以上几个国际航空保安公约从规定劫持飞机的一种犯罪行为发展到规定危害航空器飞行安全罪和危害民用航空机场安全罪;法律保护的对象从飞行中的航空器扩大到使用中的航空器、机场内未使用中的航空器、航行设施、机场、机场设备、机场服务和航空设施场所，总体上呈现出规定逐步详细、内容不断完善的特点。这些国际航空保安公约已被各国广泛接受，成为打击危害民用航空安全的犯罪行为比较有效的法律文件。　　1970年《海牙公约》第2条、1971年《蒙特利尔公约》第3条均明文规定,
各缔约国承允对这类危害航空安全的犯罪予以严厉惩罚，但缺乏制裁措施，没有规定罪名和具体适用的刑种和量刑幅度，这就需要各国国内立法来补充，详细加以规定。　　二、国际法在国内法的适用和国际航空保安公约的转化模式　　“条约必须信守”(pacta sunt servenda)是国际法上的一项重要原则,
也是1969年《维也纳条约法公约》为缔约国所设定的一项义务。[5] 根据“约定必须信守”的国际法原则,
在国内执行国际条约是每一个缔约国应承担的国际义务。”对于已签署的航空保安国际公约,缔约国应当及时、全面、准确地履行。　　国际法与国内法的关系是国际法学界探讨颇多的一个理论问题，而与之相关的国际条约在国内法中的适用更是实践中一个比较复杂的热点问题。关于条约在国内的适用，主要涉及两个问题：一是条约的转化和并入问题，二是当条约规定与国内立法相冲突时如何处理的问题。缔约国通常需要将条约并入或转化为国内法。所谓并入(adoption)是指无须另行制定国内法，而是将整个条约纳入国内法体系并加以适用;所谓转化(transformation
)是指制定与条约内容相一致的国内法，从而使条约规定可在国内适用。通过并入而适用条约可称之为直接适用;通过转化而适用条约可称之为间接适用。[6]　　在国际航空保安公约转化为国内法的过程中，我国国内法缺乏明确的规定，理论与实践上也存在许多问题。从各国实践看，有的国家规定国际航空保安公约可直接在国内适用，即直接执行模式;有的国家规定需要经过国内立法程序加以转化才能在国内实施，即间接执行模式。当今国际社会对危害航空安全犯罪的追究主要采取间接执行模式，即由缔约国通过其国内法的方式来实施国际航空保安公约。因而，把国际公约的内容渗透到国内法中，在国内法中对危害国际航空罪加以明确、具体的规定，在国际公约和惩治危害国际航空罪之间架设桥梁。目前国际社会大致存在以下几种立法形式：(1)包含式，即在刑法典中统一规定危害航空犯罪。制定成文法是大陆法系的立法特征之一，因此，采用刑法典的形式规定危害航空罪的国家，主要是大陆法系国家，例如法国、德国和日本以及我国的澳门地区。(2)单行式，即通过单行立法规定危害航空罪。采取此种立法形式的国家以英美法系国家居多，如英国1971年的《反劫机法》和1973年的《保护飞机法》，美国1973年的《反劫机法》和1978年修订的《联邦航空法》，都有关于危害航空罪的规定。(3)
复合式，即在刑法典中做出规定，又以附属刑法或单行刑法的形式进行补充。这种情况多存在于已有刑法典的国家，常表现为刑法典尚未进行全面修改前，为适应不断发展变化的犯罪形式的需要所采取的变通措施。其典型代表是我国台湾地区的立法。台湾现行刑法在第183条和第184条分别规定了“倾覆航空器罪”和“损坏航空设备罪”，后来随着犯罪种类的多样化、手段的复杂化，在《民用航空法》中又增加规定了劫机罪和危害飞行安全罪。[7]　　三、国际航空保安公约在我国国内法的适用　　伴随我国航空运输业的快速发展，形形色色危害航空安全的违法犯罪行为也与影相随、层出不穷。航空安全是民航的生命线，保护民用航空器及其所载人员和财产的安全一直是我国非常重视的问题。我国先后签署了1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》和1971年《蒙特利尔公约》及其1988年《蒙特利尔议定书》即《补充
1971 年 9 月 23
日在蒙特利尔制订的关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约的制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》。[8]我国自觉遵守这些公约缔约国的义务,实施有关航空保安的标准和建议措施，同时积极将公约的相关内容转化为国内法,制定颁布了一系列有关航空保安的法律、法规和规章,
构建了国际公约与国内立法相互配合的航空保安法律体系。总的来看,我国在适用国际航空保安公约方面采取了直接并入适用与转化适用相结合的方式，主要有以下两种方式：　　1、采用自动纳入方式。航空保安国际条约一经中国政府批准或加入并对中国生效后，中国政府就承担了相应的义务，不再另行制定国内法进行转换。日全国人大常委会于通过了《关于对中华人民共和国缔结或参加的国际条约所规定的罪行行使管辖权的决定》,其中规定：“对中国缔约或参加的国际公约所规定的犯罪，我国要行使刑事管辖权。”1997年《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)吸收了上述规定，《刑法》第9条规定:
“对于中华人民共和国缔结或参加的国际条约所规定的罪行，中华人民共和国在所承担的条约义务的范围内行使刑事管辖权的，适用本法”。依据该项决定，我国根据缔结和参加的公约的规定，直接就某些罪行行使管辖权，而无须另行立法。　　1963年《东京公约》第3条第1款规定:“航空器登记国有权对在航空器内的犯罪和行为行使管辖权。”这一规定确立了空中刑事管辖权的航空器登记国管辖原则,
同时公约并不排除航空器飞经国根据本国法行使刑事管辖权，形成了航空器登记国和飞经国并行管辖制度。1970年《海牙公约》规定了三种新型管辖原则:降落地国管辖原则、承租人主要营业地或永久居所地国管辖原则以及“或引渡或起诉”原则，这些原则是我国现行《刑法》所没有规定的。1970年《海牙公约》第4条第2款规定:“凡在其境内发现所称案犯的缔约国，不按本公约第8条将该人引渡给第1款所列的任何一国家者，同样应采取必要措施以确立对罪犯的管辖权。”
第7条规定:“在其领土内发现被指称的罪犯的缔约国,如不将此人引渡,则不论其罪行是否在其领土内发生,必须无任何例外地将案件提交其主管当局以便起诉”。“或引渡或起诉”成为缔约国“无任何例外地”必须履行的国际义务。　　由于危害国际民航安全的罪行和危害用于国际民用航空的机场安全的罪行越来越多地发生在地面,
因此1971年《蒙特利尔公约》增加了罪行发生地国的管辖权。1971年《蒙特利尔公约》第5条对劫机犯罪的管辖权作了更明确具体的规定，捕获罪犯的缔约国，即使与犯罪人犯罪地以及航空器没有任何名义上或实际上的利害关系，也应对罪犯进行刑事追究。这些规定体现了普遍管辖原则，为那些在本国领域内发现国际犯罪分子的国家对其进行刑事管辖提供了国际法上的依据。　　只有将有关国际公约的内容作为国际犯罪国内立法的渊源,并在国内刑法典中予以体现,才能有效地打击国际犯罪。虽然有关劫持航空器的国际犯罪的刑事管辖已经为国际公约所确认,但是在我国《刑法》总则中增补对国际犯罪实行普遍管辖权的条款仍有必要。修改后的1997年《刑法》在总则中明确规定此项管辖权,既是对反劫持航空器国际公约的照应协调,同时亦为国际犯罪的国内立法打下了基础。[9]　　这一规定表明，我国在国内法中直接适用国际公约,即不具体规定国际公约的内容,
而在立法中确立处理公约与法律关系的基本原则。这些规定对维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展具有重要作用。　　2、将国际航空保安公约转化为国内法律。我国签署的上述四个条约只是规定了某些危害国际航空安全的行为为犯罪行为，并没有对这些犯罪行为确定罪名，缔约国有义务将这些犯罪行为规定为国内法上的犯罪并予以处罚。在这方面，我国自觉将公约规定的犯罪行为进行了具体的分类定罪，并转化为国内法的规定。1979年《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)没有规定劫机罪。为有效打击国内劫机犯罪,1992年12月七届全国人大会通过了《关于惩治劫持航空器犯罪分子的决定》，增补了劫持航空器罪，对劫机罪的构成及其刑罚做了专门规定。1997年修订《刑法》时,将《关于惩治劫持民用航空器犯罪分子的决定》的规定直接纳入新法案中,在“危害公共安全罪”和“妨害社会管理秩序罪”中对劫持航空器罪、危害飞行安全罪、破坏航空器罪、破坏航空设施罪以及其他航空犯罪作出了明文规定。1997年《刑法》分则编中涉及民用航空安全的有第116条、第117条、第119条、第121条、第123条、第131条等。(查一下1997新刑法的规定)《刑法》是日通过，10月1日开始施行，而《民用航空法》则是日通过，日开始施行。应该说，《刑法》在颁布之前，已经考虑到了《民用航空法》中有关危害民用航空安全犯罪方面的规定，吸收并新列了有关民用航空活动方面犯罪的罪名。《刑法》第121条规定了“劫持航空器罪”。本罪名吸收了有关国际公约和1992年全国人大常委会通过的《关于惩治劫持航空器犯罪分子的决定》的内容，并将后者纳入《刑法》，同时废除了该规定。日，《刑法》已将该决定废止;劫持航空器罪是指以暴力、劫持航空器的犯罪是全人类共同反对的犯罪，在刑法中明确列出本罪，表明了我国反对劫机、打击劫机犯罪的鲜明态度和一贯立场。从而使《民航法》第191条规定的劫持航空器罪直接升格为刑法典的规定。　　上述四个条约并没有对危害国际航空安全的犯罪确定罪名，而只是规定了某些行为为犯罪行为，并规定缔约国应当将这些犯罪行为规定为国内法上的犯罪并予以处罚。因此，各国在国内立法时，对于危害国际航空安全犯罪的定罪和分类也各不相同，我国学术界的理论观点也莫衷一是。比较统一的观点是根据《东京公约》、《海牙公约》、《蒙特利尔公约》及其补充议定书等国际公约的规定,危害航空安全罪一般包括非法劫持航空器罪、危害航空器飞行安全罪以及危害民航机场安全罪三种。日，第八届全国人民代表大会第五次会次修订的《刑法》分则第二章危害公共安全罪和第八章妨害社会管理秩序罪具体规定了危害国际航空安全犯罪的罪名及其刑事责任，与国际公约的规定并不完全一致。这些规定主要有:
1、劫持航空器罪
我国《刑法》第121条规定，以暴力、胁迫或者其他方法劫持航空器的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑;致人重伤、死亡或者使航空器遭受严重破坏的，处死刑。2、暴力危及飞行安全罪
《刑法》第123条规定，对飞行中的航空器上的人员使用暴力，危及飞行安全，尚未造成严重后果的，处5年以下有期徒刑或者拘役;造成严重后果的，处5年以上有期徒刑。
3、破坏航空器罪
我国《刑法》第116条规定，破坏火车、汽车、电车、船只、航空器，足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险，尚未造成严重后果的，处3年以上10年以下有期徒刑。
4、破坏航空设施罪
《刑法》第117条规定，破坏机场、航道、灯塔、标志或者进行其他破坏活动，足以使航空器发生倾覆、毁坏危险，尚未造成严重后果的，处3年以上10年以下有期徒刑。5、非法携带危险物品危及公共安全罪
《刑法》第130条规定非法携带枪支、弹药、管制刀具或者爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品，进入公共场所或者公共交通工具，危及公共安全，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。6、聚众扰乱机场秩序罪
《刑法》第291条规定聚众扰乱车站、码头、民用航空站、商场、公园、影剧院、展览会、运动场或者其他公共场所秩序，聚众堵塞交通或者破坏交通秩序，抗拒、阻碍国家治安管理工作人员依法执行职务，情节严重的，对首要分子，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。另外，日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《刑法》修正案(三)，其中第八条编造传播虚假情报信息罪和航空安全有关，即投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质，或者编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制;造成严重后果的，处五年以上有期徒刑。　　在国际公约转化为国内立法时，只要国际公约中所规定的犯罪行为在国内法中能够找到相应的处罚规范，即使国际公约与中国刑法规定的罪名是否一致，也不受影响。在处罚范围上，国内法规定必须将国际公约的规定内容予以全部规定，不能有所遗漏。但是，国内法所处罚的范围可以比国际公约更加宽泛，对于超出国际法规范的部分，完全是一个国家主权内的问题，既不影响国际公约的贯彻，也有效地处罚了相关的犯罪行为。　　四、我国国内法与国际航空保安公约的衔接与协调　　我国的立法机关和行政机关在各自的立法权限范围内制定了一系列法律文件，初步构建了由法律、行政法规、部门规章组成的航空保安法律体系，基本涵盖了航空保安工作的各个方面在打击危害民用航空安全的违法犯罪行为,保证民航运输安全方面已经起到了很好的作用。目前我国国内法在与有关国际公约的协调与衔接方面还存在一些亟待解决的问题,这些问题使我国承担的惩治国际航空犯罪的义务无法得到有效的贯彻落实。现就我国国内法如何与国际公约接轨，完善我国的航空保安立法工作提出以下几点设想：　　1、国际航空保安国际公约在我国刑法体系中的地位不明确，有关国际公约在刑法体系中的效力及国际公约与刑法产生冲突时如何处理何者优先的问题没有得到解决。　　航空运输天生具有很强的国际性，国际条约一直是调整民用航空活动主要的法律规范。我国宪法对国际条约的法律地位及适用方式没有作出明确规定,导致在立法实践中存在不同的条约实施模式并存的情况,
在司法实践中对国际条约的适用也处于模糊不清的状况。1995年《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)第184条对国内法与国际法的关系作了规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定;但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例。”这是一种不需要将条约内容转换为国内法而可以直接适用的方式。在惩治危害民用航空的犯罪方面，我国民用航空法对国际公约规定的各犯罪行为均加以具体规定，为打击此类犯罪提供了有力武器。然而，对任何犯罪的惩治，最终要落实在刑事法律规范上，因而有关国际公约在我国刑法体系中的地位必须明确。在此建议
在《刑法》总则中明确国际航空保安公约在我国刑法体系中的地位，加入有关适用国际航空保安公约的条款，理顺我国刑法和国际公约之间的关系。对于国内法同国际公约发生冲突时,是优先适用国际公约还是国内法予以明确的规定。从目前国内外的立法司法实践来看,
应当作出国际公约优先的规定。　　2、我国法律体系中对危害国际航空安全犯罪的规定与国际航空保安公约中相关罪名的规定不是一一对应的关系，为此应制定刑事特别法，以弥补普通刑法典规定的不足，逐步建立起与国际公约接轨的、有效惩治和预防此类犯罪行为的体系。　　第一，危害机场安全的犯罪行为，《蒙特利尔公约补充议定书》所列的危害国际机场安全的犯罪行为的犯罪对象是:(l)为国际航空服务的机场上的人员;(2)为国际航空服务的机场上的设备;(3)为国际航空服务停放在机场上未使用的航空器。而我国刑法将其作为普通的侵害人身或财产的犯罪对待，我们只能从《刑法》中有关故意杀人(伤害)罪、破坏交通工具罪、破坏交通设施罪等罪的规定中分别找到与危害国际民用航空机场安全罪相近的规定。危害国际民用航空机场安全行为侵害的客体是国际民用航空机场的安全秩序，是一种特殊的犯罪客体，从立法的角度来讲，应该单独规定为一罪，而不应该分解到其它各罪中来调整。在当今国际社会面临严峻的恐怖威胁，而民用航空器、机场又往往是恐怖袭击重点目标的情况下，我国有必要加强刑法条文的立法针对性，在今后的刑法修正案中对“机场内对人实施暴力、破坏机场的设备或未在使用中的航空器、中断机场服务等危及或足以危及机场安全”的犯罪行为，作为危害公共安全罪的一个具体犯罪即危害国际民用航空机场安全罪来专门规定，突出对民用机场安全的保护，也有利于司法部门更好地定罪量刑。　　第二，与国际航空保安公约相比，我国《刑法》关于暴力危及飞行安全罪的范围小于危害航空器飞行安全罪，有待扩大完善。第一，暴力危及飞行安全罪的适用时限是“飞行中”的航空器，这里的“飞行中”与《海牙公约》和《蒙特利尔公约》的规定是一致的，即“是指从航空器装载完毕、机舱外部各门均已关闭时起，到打开任何一扇机舱门以卸载时止;航空器被迫降落时，在主管当局接管该航空器及机上人员与财产的责任以前，均被视为仍在飞行中。”但《蒙特利尔公约》的适用时限不仅包括“飞行中”的航空器，还包括“使用中”的航空器。所谓正在“使用中”的航空器，根据《蒙特利尔公约》第2条的规定，是指航空器从地面人员或机组人员为某一次飞行。而进行航空器飞行前准备时起，到任何降落后24小时止;该使用期在任何情况下都应延长到航空器飞行中的整个期间。可见，《蒙特利尔公约》不仅规定了危害飞行中的航空器的犯罪，而且还规定了危害在机场地面上使用中的航空器的犯罪。这样看来，《刑法》中关于暴力危及飞行安全罪的规定的适用范围是远远小于《蒙特利尔公约》中关于危害航空器飞行安全罪的规定的。第二，我国《刑法》123条对暴力危及飞行安全罪(危害航空安全罪)的规定,
将罪状表述为“对飞行中的航空器上的人员使用暴力,危及飞行安全，尚未造成严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役;造成严重后果的，处五年以上有期徒刑”。这实际上是缩小了《蒙特利尔公约》对危害航空器飞行安全罪的界定范围，仅将其第一项行为吸纳进来，而没能包括其他四项行为。由于我国1997年《刑法》已明文规定了罪刑法定原则，禁止类推适用，这样就有可能继续出现一方面国际公约要求我们作为缔约国对某种犯罪行为予以制裁，另一方面又在国内刑法中找不到相应规定的尴尬局面。因此为了与国际接轨，与国际公约保持一致，使危害国际航空安全的犯罪得到有效惩治，我们可以通过刑法修正案的方式对暴力危及飞行安全罪作出修正，将危害航空器飞行安全罪的五种行为方式全部纳入;同时将暴力危及飞行安全罪所适用的时空范围由“飞行中”扩展至“使用中”。我国《刑法》迫切需要扩大关于暴力危及飞行安全罪的适用范围的解释。对于这些新刑法所不能包含的国际法内容,
建议用单行刑法的方式予以补充规定, 使国际法的规范在国内刑法中得到确认和体现,为定罪量刑提供明确而具体的法律根据。　　第三，国际航空保安条约中明确规定了传递虚假消息危害航空安全的犯罪行为，我国刑法修正案(三)规定的编造、传播虚假恐怖信息罪，但同《蒙特利尔公约》规定的“传达他明知是虚假的情报，从而危及飞行中的航空器的安全”相比较，存在不足。我国刑法修正案(三)规定的是编造、传播爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等虚假恐怖信息，范围小于《蒙特利尔公约》规定的“虚假情报”，如果行为人传递的信息不属爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，却又危及了航空器飞行安全或者扰乱了社会秩序，如行为人谎称飞机有严重故障、谎报灾情疫情等，则不能根据此规定予以处罚。我国《刑法》不以“危害公共安全”而是以“严重扰乱社会秩序”为犯罪构成要件，因而列入妨害社会管理秩序罪中的扰乱公共秩序罪，反映出立法者对这一行为性质和危害性的认识与国际公约不同;“恐怖信息”的限定，也增加了司法实践中认定此罪的难度。因此，我国刑法应当针对“编造、传播虚假信息危害航空安全”的犯罪行为作出明确规定，在行为性质上应定位为“危害公共安全罪”。　　3、国际航空保安公约中的重要法律概念在我国国内法的规定中不明确，没有准确界定“非法干扰行为”这一重要概念的内涵和外延。　　非法干扰行为对航空安全的威胁很大，应作为打击的重点对象。随着国际国内航空运输的发展，非法干扰的危害性日益凸现，特别是美国“9·11”事件后，非法干扰行为不仅表现为对航空安全的显形危害，而且还表现为对国际和平与稳定的潜在破坏。国际民航组织和各国政府为此举行过多次会议讨论遏制非法干扰的问题，并且还出台了一系列法律措施。1963年《东京公约》第14条规定劫持航空器行为时使用了非法一词，首次将在民用航空器上违反刑法的犯罪和扰乱机上秩序、危及飞行安全的行为规定为国际法所禁止的行为。1971年《蒙特利尔公约》
首次使用了非法行为一词。“非法干扰行为”首次出现于日通过的《国际民用航空公约》附件17
，但附件17对非法干扰行为的定义主要也是参考了国际航空保安公约对危害航空安全的非法行为、犯罪行为的界定。《东京公约》《东京公约》、《海牙公约》和《蒙特利尔公约》从不同的角度规制了民航非法干扰行为。其中，《东京公约》适用于所有可能或已经危害航空器安全、秩序和纪律的行为;《海牙公约》专门规制劫机行为;《蒙特利尔公约》规定了劫机以外严重危害民航飞行安全的行为，而蒙特利尔议定书专门规定在机场中发生的危害民航飞行安全的行为，以弥补《蒙特利尔公约》的空缺。四个保安公约文件规定的非法干扰行为的共同特点是：民航非法干扰行为须以危害民航安全为要件。《蒙特利尔公约》规定的民航非法干扰行为，除了“对飞行中航空器上的人实施暴力”
以外，都不要求非法干扰行为必须发生在“飞行中”的航空器上，而《东京公约》和《海牙公约》规定的非法行为必须发生在“飞行中”的航空器上才构成犯罪。　　《国际民用航空公约》附件17通过列举方式对“非法干扰行为”进行界定，这一定义概括了国际航空运输实践中已经出现的危害民用航空安全的行为，从而为各国建立管辖权、惩治和制止这些非法行为奠定基础。根据《国际民用航空公约》附件17的表述,
“非法干扰行为”是指诸如危害民用航空和航空运输安全的行为或未遂行为：(一)非法劫持飞行中的航空器;(二)非法劫持地面上的航空器;(三)在航空器或机场扣留人质;(四)强行闯入航空器、机场或航空设施场所;(五)为犯罪目的而将武器或危险装置或材料带入航空器或机场;(六)散播诸如危害飞行中或地面上的航空器、机场或民航设施场所内的旅客、机组、地面人员或大众安全的虚假信息。”作为《国际民用航空公约》的附件，附件17规定的“非法干扰行为”定义适用于所有芝加哥公约的成员国，因此它的概括具有普遍的指导意义。[10]目前，非法干扰行为只是国际法上的概念，我国现行法律法规并未引进，只是分别在《刑法》、《民用航空法》第7章和第15章和《民用航空安全保卫条例》中，对不同性质的非法干扰行为零散地加以规定。《民航安保条例》在16条中规定了禁止对民航机场的非法干扰行为;第25条中则规定禁止在航空器内实施的非法干扰行为。第30条和第32条规定了其他种类的非法干扰行为。现行法律法规中对上述概念的规定零散片面，这种零散的规定很难使人们正确、全面地掌握其准确含义，也无法依据我国现行法律的规定对非法干扰行为作出相应的处理，只能参照《治安管理处罚法》以一般违法行为的标准处罚这类危害性极大的行为，处罚明显过轻，难以起到惩治的作用。　　笔者认为借鉴《国际民用航空公约》附件17的定义，我国应在国内立法中明确非法干扰的内涵和外延，非法干扰是指发生于飞行中或使用中的航空器内、使用中的民用航空机场内、使用中的航线上或者使用中的航行设施设备上的，由人为因素导致的危及航空运输安全或足以产生危害民用航空安全后果的所有行为。包括破坏航空秩序、损坏或破坏民用航空器、民航设施，干扰民用航空器的正常航行的行为等。该行为既包括发生在航空器内危及航空运输安全的行为,还包括发生在航空器外一定空域和地面范围内的危及航空运输安全的行为。　　我们应正式将“非法干扰行为”这一重要概念纳入国内航空保安法的立法范围，全面而系统地加以规定，构造遏制航空运输非法干扰的法律框架，便于执法机关准确掌握这些概念，避免判断的任意性和不规范性。　　4、加快对《民用航空法》涉及航空保安法律规范和《民用航空安全保卫条例》(以下简称《民航安保条例》)等航空保安法规的修订，进一步健全完善航空保安法律体系。《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)第十五章法律责任各条款涉及到依照刑法有关条款的规定追究刑事责任。而这些刑法条款都是依据日通过的旧刑法制定的，日新刑法生效后，有关民用航空活动方面犯罪的定罪量刑必须依据修订后的《刑法》，而不是《民用航空法》，因此这些条款无法执行。(《刑法》在颁布之前，已经考虑到了《民用航空法》中有关危害民用航空安全犯罪方面的规定，吸收并新列了有关民用航空活动方面犯罪的罪名。)　　另外，1963
年《东京公约》明确了机长的法律地位，赋予了机长在防范和打击航空犯罪方面很大的权力，即准司法治安权力。我国早在1978年就加入1963年《东京公约》，1995年《民用航空法》关于机长治安权的规定存在较为模糊的条款和文字，为此须进行修改明确，与《东京公约》保持一致。因此针对以上问题，对《民用航空法》进行修订成为一项刻不容缓的工作。1997
年《民航安保条例》的出台,结束了航空保安无法可依的状况,首次明确了民航公安机关的地位、作用以及权力、权限。但它只是单一的的行政法规,融杂了其他法律规范的内容,
其适用只能援用其他普通法的规定,如《刑法》、《治安管理处罚法》等，极不适应航空保安特殊性的需要。例如航空器内非法使用电子设备是非法干扰行为，虽受禁止但却没有规定对此类行为的制裁措施;建议在《民航安保条例》里明确规定授权机组人员有限的处理非法干扰行为的权力。如机组人员在制止旅客在机上违规使用手机等电子设备无效的情况下，有权扣留其手机及其他电子设备，待航空器降落后将旅客及扣留物品交当地公安机关处理等。　　1996年7月《民航安保条例》颁布实施以来已历时十年，随着民航体制改革和发展，《民航安保条例》已难以适用变化了的情况。“9.11”事件发生后，民用航空在世界范围内面临着恐怖主义的严重威胁，急需根据恐怖活动的新动向对防范措施进行调整，也亟待进一步修改和完善，以利于保障航空安全。为此国家须制定专门行业性、可以单独适用的航空保安法规，在加强民航安全保卫，维护正常的民用航空秩序，保护旅客人身和财产安全。　　总之,危害国际航空安全的非法行为确有其特殊性和复杂性,只有完善国内立法，实现国际航空保安公约在我国国内法的转化，从立法、司法等各个方面强化和完善对这一犯罪的预防和打击。我国刑法如何同国际刑法接轨的同时，根据国内社会情况进一步修订完善国内立法，以准确、及时、有力地惩治、震慑和预防各类危害航空安全的犯罪，才能切实履行本国所承担的国际义务，实现危害国际航空安全的非法行为有效的惩治与遏制，保护世界各国公民的人身、财产安全和国际民航运输及国际社会的正常秩序。　　[1] Abeyrantne,R.I.R.: Aviation Security: legal and regulatory aspects,
Ashgate Publishing Limited 1998,P48　　[2] 《国际民用航空公约》附件17—《保安—保护国际民用航空免遭非法干扰行为》，2006年7月第8版。　　[3] 贺元骅:《航空保安原理》中国民航出版社2009年版，第168页。　　[4] 该公约涉及科学技术、军事、国防等问题,目前中国尚未加入该公约。　　[5]
对此，《维也纳条约法公约》第26条规定：“凡有效之条约对当事国有拘束力，必须由各该国善意履行。第27条规定:“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约。　　[6] 车丕照：《论条约在我国的适用》，载《法学杂志》2008年第97页　　[7] 张旭、刘芳：《立法现状与展望一危害国际航空犯罪研究》，载《中国民航学院学报》2000年第2期，第 45—46页。　　[8]
由于历史的原因,我国没有参加《东京公约》、《海牙公约》和《蒙特利尔公约》的最初制定和签字。日中国加入了《东京公约》，日对中国生效。日中国加入了《海牙公约》和《蒙特利尔公约》，日对中国生效。日，中国签署了《蒙特利尔公约补充议定书》。　　[9]王琼：《论我国刑法与反劫持航空器国际公约的协调》，载《法学杂志》2008年第1期，第153页。　　[10] 《国际民用航空公约》附件17—《保安—保护国际民用航空免遭非法干扰行为》，2006年7月第8版。-------------------------------------------　　什么是航家?　　“航家”（）是中国民用航空网推出的民航专栏作家平台，旨在为民航业内专家、作者提供一个专业稿件的网络发布交流平台。目前，已有47位作者加入“航家”开设专栏。回复【航家】可查看全部航家的文章。　　如何加入航家?　　如果您有思想、有见地，并期望与更多人分享观点，欢迎您加入“航家”，开设属于自己的专栏! 您可以联系我们以确认具体事宜：　　联系人：王忠（微信：just4life。验证信息请注明：申请加入航家）--------------------------------------------如果你喜欢这篇文章，就点击右上角的【···】分享给好友吧!回复【单个或多个关键词】查询相关民航资讯更多方式关注中国民用航空网：* 手机版：* 新浪微博：@中国民用航空网点击【↙阅读原文】发表您对本文的高见!
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