“转非”领导干部职务的暗流
“转非”领导干部职务的暗流
作者:李　松
　　随着我国干部人事制度改革和机构改革的深化,转为非领导职务的领导干部的人数越来越庞大。如何管理好、使用好这些“转非”干部,已成为一个亟待解决的重要课题。
　　“我今年初退居二线,福利待遇没变,去不去上班没人过问,比以前省心多了。”我一位熟识多年的老朋友说起这番话时,语气中透出一种难隐的失落感。
　　他今年50岁,因年龄原因,不得不从单位的副职,转任相应的非领导职务,成为单位三名副处级调研员之一。
　　近年来,领导干部由于各种原因改任非领导职务的不在少数。按《中华人民共和国公务员法》规定,非领导职务层次在厅局级以下设置,享受相应级别和待遇,不具有行政领导职责。
　　调查发现,领导干部转为非领导职务后,有的能够继续坚守岗位,积极发挥余热。但也有不少由于单位疏于管理,致使其游离于管理之外,造成大量的人才浪费,加剧机关人浮于事,造成新的社会不公。
“转非”滥觞
　　按《公务员法》规定,领导职务包括乡科级副职至国家级正职10个层次,而非领导职务包括办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员、副巡视员、巡视员等8个层次。
　　而在工资福利待遇上,乡科级副职与副主任科员对应,科级正职与主任科员对应,等等,依次类推,直至厅局级与巡视员对应。
　　“领导职务是在各级国家行政机关中,具有组织、决策、指挥职能的职务。”北京大学政府管理学院博士生导
师李成言教授认为,“领导职务与非领导职务的最大区别在于,前者有实权有待遇,而后者没有实权,但享有相应的级别待遇。”
　　从各地看,领导干部转任非领导职务,是一个普遍现象。这些未到退休年龄的领导干部,随着干部制度改革和机构改革的不断深入,因年龄、身体、领导职数、岗位需求等因素,提前转任待遇相当的非领导职务。在这里,“转非”被视为一种照顾性政策。
　　据了解,“转非”领导干部来源比较复杂,除原机关领导干部外,还有军转干部,以及国有企事业单位等机构的领导干部。
　　值得警惕的是,这两年来,“转非”也成了一些“问题官员”的神秘去向。据报道,在“华南虎照事件”中,朱巨龙、孙承骞虽被免去省林业厅副厅长的职务,但却转为非领导职务,仍享受与副厅长同级别的待遇。
　　1993年颁布的《国家公务员制度实施方案》,对非领导职务的职数设置作了严格的比例限额。比如,省辖市(行署、州、盟、直辖市的区)人民政府机关设置的调研员和助理调研员职数,不得超过处级领导职务职数的1/3,其中调研员不得超过30%。
　　可是在实际操作中,因为干部太多,实职官位太少,加上“转非”承担了一些难以言表的功能,所以为了权衡关系,以致在岗位的设置上,很多地方不得不突破规定的比例限额。
造成实质上的人才浪费
　　我国干部人事领域改革实施任期制后,来自领导干部的阻力不小,“转非”就成了领导干部退居二线的平稳出口。
　　从各地领导干部“转非”情况看,一般是厅级干部58岁“转非”、处级干部50岁出头“转非”、科级干部40多岁“转非”。这意味着,公务员在一定年龄还晋升不到相应级别,“转非”就成为必然选择。
　　尽管领导职务干部“转非”,为推动干部年轻化打开突破口,有助于完善干部任期制的实施环境,但客观上也收窄了基层非领导职务干部的晋升空间,导致相当多基层非领导职务干部工作上没有盼头,得过且过,降低了工作效率。
　　同时,不少地方对“转非”领导干部的使用管理十分松散。比如,有些单位尽管给“转非”领导干部安排了工作,但没给予相应的工作条件;有的安排工作很少,分配任务很轻;有的甚至根本不安排工作、不分配任务,以至“转非”领导干部成了机关编内的“自由人”,权力小责任也小,但待遇比其他人员高,加剧机关人浮于事的现象。
　　“大多‘转非’干部是单位的老领导,不但资历深,而且架子也很大。”北京市某局一位负责人抱怨,“正因如此,对‘转非’领导干部不太好管理,有的‘转非’领导干部失落感很强,对工作丧失热情,有的‘三天打鱼两天晒网’,单位也只好睁只眼闭只眼,不好太多过问。”
　　而多位受访的机关干部坦言,相当一部分“转非”领导干部,虽工作经验丰富,业务技能娴熟,“转非”后却派不上用场,造成人才浪费。
折射“官本位”意识
　　有受访专家认为,“转非”还是一种“官本位”的制度设计思路,即借机让他们流连于官场,享受官员福利和待遇,保持一种心理平衡。
　　“一些地方没有把发挥‘转非’领导干部的作用视为必要,从而作出合理的工作安排,导致大量‘转非’领导干部享受着高待遇,却没做与待遇相称的工作。”国家行政学院社会和文化教研部教授龚维斌认为,“社会上对‘转非’领导干部仍存偏见,认为‘转非’领导干部光拿工资不做事,这使一些想做事的‘转非’领导干部心存顾虑。”
　　调查发现,在收入、医疗、车辆等方面,“转非”领导干部基本能得到保障,但政治待遇却往往被忽视,比如该参加的会议不通知,该传达的文件不传达,常常被闲置一边,不管不问不安排。
　　“因为在一些政治待遇上得不到落实,很多‘转非’领导干部从心理上有一种被排斥的感觉,特别是一些较高级别的领导,对政治待遇更加敏感、更加看重。”中国社科院研究员尹韵公认为,“其深层原因是党内及社会生活中,仍存在根深蒂固的‘官本位’意识。”
　　“让这么多的官员,闲着却能坐享社会财富,其成因肯定不在个人,而是体制使然。”南开大学博士生导师齐善鸿教授认为,“无论从社会和谐还是公正合理的角度看,都说不过去。”
亟待引入竞争机制
　　多位受访者都认为,我国对转任非领导职务的领导干部的管理,应出台具体的管理措施,并引入科学有效的竞争机制。
　　“根据分类管理原则,健全管理机制,合理开发和优化配置‘转非’领导干部资源,通过完善配套措施,纳入正常干部管理体制。”李成言认为,“对非领导职务设置情况进行清理,确定职务及职数,严格掌握非领导职务的职数限制和任职条件,对突破职数限制的,要通过竞争上岗、提前退休等方式逐步消化解决,以保证非领导职务设置的质量。”
　　“组织部门和相关单位应为其提供工作岗位、安排工作任务,并根据不同非领导职务的岗位特点设置科学的目标考核体系。”齐善鸿建议,“可组织‘转非’领导干部围绕本单位日常工作、重点工作和重大课题,开展专题性和综合性调查研究,充分发挥‘转非’领导干部经验较丰富、善于处理复杂问题的优势,安排他们协助班子成员分管某项工作、牵头处理某些棘手事务或参与信访处理等工作。”
　　在受访专家看来,“转非”既要达到精简人员、培养年轻干部的目的,又要避免出现人浮于事的现象,就须从主观上和客观上更新“官念”。而彻底打破待遇终身制,才是最终的治本之策。（摘自《瞭望新闻周刊》2009年第35期)
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中华人民共和国公务员级别是指公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。功&&&&能职称划分分&&&&类管理类、技术类、执法类
（一）职位分类的含义
分类是管理的基础，没有科学的分类就没有科学的管理。职位分类制度是适应社会化大生产的发展而兴起的一种科学的人事分类制度，它在现代人事管理中占有基础性和决定性地位。职位分类制度，是公务员各项管理制度的基础和依据。
职位分类是一种以工作职位为主要依据的人事分类制度。所谓“职位”，是指上级组织分配给工作人员的职务及其应承担的相应责任。职位是职位分类的最基本元素，它具有如下特点：第一，职位是以“事”为中心而设置的，不因人设置。即先有职位，后有相应的公务人员。当缺乏合适的公务人员时，会出现“职位空缺”现象。第二，职位的数量是有限的，其数量是由组织机构的职能、工作量、经费等因素决定的。根据这些因素所决定的职位数量，即为该组织机构的编制。第三，职位具有相对稳定性。同一职能在不同时间可由不同的人担任，不随公务人员的去留而变动。第四，职位的确定必须依据一定的标准，包括职位名称、工作内容、具体责任、任职条件等。职位分类的具体方式，是按公务员职位性质和内容的异同，依次划分为职门、职组和职系；再对各职系内的职位按其责任轻重、工作难易和所需资格条件，划分若干高低有序的级别，并在级别划分的基础上，进行级别列等，使处于不同职系的职位可以依职责轻重统一排列等级。因此，职位分类为公务员的考试、录用、考核、培训、奖惩、工资待遇等各项人事管理提供依据。
各国的人事分类制度，除职位分类外，还有一些国家实行品位分类。中国古代对文官的管理即实行品位制。品位分类非常重视公务员的资格条件，并把它与公务员的官等紧密地结合起来。在品位分类中，官等是对公务员个人资格的认定，是对公务员个体差异价值的承认，它与职位虽有联系，但不是必然联系。职位分类具有高度非人格化的特点。它严格按照公务员职位的特点来进行分类，而不直接涉及公务员个人资格在分类中的影响。虽然品位分类与职位分类在一定意义上是两种不同的分类制度，但两种制度在发展的过程中也在逐步演化，各自汲取对方的因素。因此，从一定意义上说，严格的职位分类与品位分类已不复存在，在实际的人事制度中，可以把它们结合在一起。
（二）实行职位分类制度的意义
第一，实行职位分类制度，使对公务员的考试录用可以根据不同职位的特点和要求，有针对性地进行，从而达到因事择人、人事结合的目标。第二，职位分类为考核工作提供了客观的标准。第三，职位分类有利于贯彻专业化原则，可以避免学非所用、用非所长的现象，有利于合理地使用人才。第四，实行职位分类，可以根据工作特点和公务员的具体情况，有利于有针对性地进行培训，使培训收到良好的效果。第五，职位分类通过对职位工作的分析，有助于明确机构所担负的功能与实际职位数目设置之间的关系，从而为机构改革提供合理的方案。
鉴于职位分类制度的上述功用，我国在1993年制定《国家公务员暂行条例》时即规定建立公务员职位分类制度，但当时主要是侧重职位设置，并未从整体上对公务员职位进行划分和归类。公务员法总结公务员制度实施以来的经验，针对公务员管理中存在的突出问题，对公务员的职务与级别进行了重新设计，将公务员的职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，并根据不同的职位类别设置其职务序列，从而改变了单一的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯，强化公务员激励机制，为提高公务员管理的科学化水平奠定了良好的基础。职位类别的划分，是根据一定的标准将所有公务员职位划分为若干类别。划分职位类别，是职位的性质、特点和管理的需要。根据本法的规定，目前我国的公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。
（一）职位类别划分
1．综合管理类是指除专业技术类、行政执法类以及其他职位类别以外的公务员职位类别。综合管理类职位是机关中数量最多的主体类别。需要说明的是，虽然机关工作需要各类专业知识，综合管理类公务员中有不少为具有专业资格的人员，在其工作领域从事研究、政策制定工作，具有丰富的知识、经验和造诣，但这些人员的工作仍然属于机关的行政管理工作，因此，不作为专业技术类公务员。
2．专业技术类是指在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障的公务员职位类别。专业技术类职位的本质特征是指在公务员队伍中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。
专业技术类职位具有三个显著特点：一是职位具有只对专业技术本身负责的纯技术性特点。专业技术类公务员在自己的专业岗位上，只对专业技术业务本身负责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权。二是低替代性。决定专业技术类职位任职资格条件的主要因素是专业技术知识水平的高低。因此，专业技术类职位与其他职位之间的替代性不强，应尽量避免跨类别的人员流动。三是技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政领导干预，不因行政领导意志的改变而受影响。但这种权威性仅体现在技术层面上，仅为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍掌握在行政领导手中。
根据上述特点，专业技术职位首先体现为某些行业特有专业的技术岗位，如公安的法医、海关的商品归类、原产地管理专家等；其次，体现为一些社会通用性专业的技术岗位，如工程技术、化验技术等。
面对政府管理与服务内容日趋专业化，各级行政领导越来越需要依赖各类专家、各类专业技术人才的专业技术支撑，以更好地承担法定的领导责任。因此，设立专业技术类职位，有利于提高决策的科学性与执行的准确性；同时，为从事专业技术工作的公务员提供职业发展阶梯，吸引和稳定机关不可缺少的专业技术人才，激励他们立足本职岗位，成为本职工作的专家。
3．行政执法类是指在工商、税务、质检、环保等履行市场监管与社会管理职能的行政执法部门的基层单位的行政执法职位中设置的公务员职位类别。行政执法类公务员主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责。与综合管理类相比，行政执法类只有对法律的执行权，而无解释权，出现纠纷时不具备裁定权。
设置行政执法类对于完善和加强对基层公务员队伍的管理具有重要意义。第一，设立类职位，是建立一线公务员执法队伍的长效约束机制的需要。一线公务员执法队伍，是政府形象的“窗口”，是政府社会管理与市场监管职能的直接履行者，对维护人民群众的切身利益，对社会秩序和市场经济秩序的建立具有直接的影响和重大意义。第二，设立行政执法类职位，有利于促进建立一线行政执法类公务员的基本素质标准，规范录用进口，克服实际中的“近亲繁殖”。过去许多部门没有对行政执法岗位制定专门的任职资格条件，使培训失去针对性，执法的专业水准不高；同时，由于一线公务员执法队伍的职务层次低，而执法权限又比较大，造成权责失衡，产生一些行政违法的现象。第三，设立行政执法类职位，可以更好地激励一线执法公务员。过去由于一线公务员所处的机构规格低，人数较多，职数少，晋升台阶较少，其职业发展空间不大。据统计，科员、办事员占全部一线行政执法公务员的70%，绝大多数人在30-40年的职业生涯中只有办事员与科员两个晋升台阶，严重挫伤了一线执法公务员的积极性。设立行政执法类职位，对解决基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的问题，激励一线执法公务员更好地做好本职工作，加强一线执法公务员的管理和约束，促进依法行政具有重要意义。
4．关于法官与检察官职位
与1993年国务院制定的国家公务员暂行条例相比，本法在公务员的范围上有新的变化，法官和检察官也纳入了公务员的范围。在本法的立法过程中，曾有一种意见主张在职位分类中设置司法类公务员，将法官、检察官纳入这一类别，但法律并未明确。其主要考虑是，本法第三条第二款规定：“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”这一规定就是考虑到法官、检察官与行政机关以及其他机关工作人员相比具有自身的特殊性，而且我国已经制定了法官法和检察官法，因此，在本法有关职位分类制度中，未将法官、检察官与其他公务员合并在一起进行分类。在这里，对法官、检察官不作职位分类上的调整，实际上正是贯彻和体现了对公务员实行分类管理的原则。
（二）职位类别的增设
除专业技术类与行政执法类职务具有职位特殊性以外，还有其他一些公务员职位类别具有一定的特殊性，实践中需要单独进行管理。例如，在制定公务员法的过程中，有的意见主张，应当专门设置人民警察职务，进行单独管理，这是将来需要进一步研究的问题。为将来增设职位类别留下空间，本条对此作了规定。对于条件成熟，并且管理确实需要的职位，国务院可以规定增设除综合管理类、专业技术类和行政执法类以外的其他职位类别。
（三）关于各职位类别的适用范围
目前，虽然存在大量从事专业技术和行政执法工作的公务员，但在本法实施之前法律并未在职位类别上予以确认。公务员法明确设置专业技术类和行政执法类公务员后，具体将哪些机关中的哪些人员纳人专业技术类和行政执法类，并享受有关的待遇，法律没有明确规定，尚需在对不同部门、不同机构职能以及不同职位的职责、工作性质、特点进行充分地调查研究的基础上，由国家另行作出规定。所谓由国家另行规定，既可以是由全国人大及其常委会制定法律来规定，也可以由国务院制定行政法规或者发布决定、命令的方式予以规定，或者是中央有关部门规定。国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。
【释义】本条是对职务序列设置依据的规定。
所谓职务序列，包括职务的层次和职务的级别。对公务员管理来说，基本的分类方法有两个：一是职位分类，即把各种不同的职位，按照内容和性质的特点，并同区异，分为若干种类；二是分等，即根据职位的工作繁简难易，责任轻重大小，所需资格高低等因素，把所有职位分为若干高低不同的等级。这种横向的职位划分与纵向的等级划分结合起来，就构成了一个具有相对稳定性的人事分类框架或者一个明确的坐标，每一个职位、职务都可以在其中找到自己的位置。因此，对公务员管理，要在职位分类的基础上，再设置一定的等级，使公务员职务形成一个高低有致的序列。
1993年国务院制定的《国家公务员暂行条例》第八条规定：“国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列。”但由于暂行条例未具体规定不同的职位类别，因此，当时国家行政机关公务员的职务序列基本上是统一的，即十二个职务层次对应十五个级别。这种职务序列难以满足不同职位公务员的需求，造成专业技术职位的人员、机构规格低的人员职务的晋升空间过于狭窄，相应地待遇也难以得到提高。根据本法的规定，公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等不同的职位类别后，相应地对于不同的职位类别可以有针对性地设置不同的职务序列。
领导职务和非领导职务
公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职、科员。
非领导职务层次在厅局级以下设置。
【释义】本条是对领导职务和非领导职务序列以及职务层次的规定。
一、领导职务与非领导职务
1993年国家公务员暂行条例根据公务员是否承担领导职责的标准，将公务员分为领导职务与非领导职务。领导职务是指机关中具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。非领导职务是指不具有领导职责的职务。设置非领导职务，主要是基于两个考虑：一是当时的司、处、科级领导职数较多，为了减少领导职数，因此设置一定限额的非领导职务。二是为了解决“独木桥”的难题。因领导职数有限，可以解决部分没有承担领导职务的公务员的待遇；特别是因取消公务员评职称后，设置非领导职务可以解决专业技术人员的待遇问题。
十多年来的实践表明，非领导职务设置解决了公务员管理的一些问题，但也带来了一些管理上的难题。第一，根据国务院《国家公务员非领导职务设置办法》的规定，“非领导职务根据工作需要设置，是实职，但不具有行政领导职责。”但现实中往往不是根据工作需要，主要是为解决待遇而任命。第二，根据《国家公务员非领导职务设置办法》的规定，各级非领导职务的设置，要依据领导职务的设置情况确定适当比例限额。相同规格的机构，领导职务职数是一定的。但现实中相同规格、不同部门的人数存在巨大差距，用“一刀切”的办法确定领导职务职数与非领导职务职数，使一些基层部门的非领导职务职数与其他部门相比出现巨大差距。非领导职务设置不平衡，难以适应队伍基数比较大的行政机关的管理需要。这种情况在公安等执法机关尤为突出。第三，设置非领导职务的初衷，是为了精兵简政、提高效率、理顺关系。但领导职务与非领导职务的区分，实际上在公务员队伍内设置了“两个跑道”。领导职务系列的吸引力依然大于非领导职务的吸引力，人们还是往领导职务系列中去挤，还是一种“官本位”的制度设计思路。在任何机关中，行政领导的毕竟是少数。以行政领导职务系列作为所有公务员的职业发展阶梯，不符合不同人才的成长规律。最终结果是，难以稳定队伍、吸引人才。
由于存在上述问题，在立法过程中，如何处理非领导职务，存在两种意见：一种意见主张，取消非领导职务，将职务与级别完全分离。将公务员分为两大类：一类是承担领导职务的公务员，其待遇只按职务层次来确定；另一类是不承担领导职务的公务员，其待遇只按照级别来确定。第二种意见主张，每一个公务员都有职务，公务员可以分为领导职务与非领导职务，但非领导职务根据职位类别特点来设置。根据职位的类别特点和各类人才的成长规律，设置相应的职务层次与职务名称。实施这种方案的关键是，科学划分职位类别。
由于本法将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，在职位分类的基础上，本法对公务员的职务依然保留了非领导职务的设置。这主要是考虑到，在机关中，有些职位在本机关不负领导责任，但职位本身又很重要，特别是有些职位在其分管的业务方面对其管理对象有较大的检查、监督、管理权，根据需要，设置一些与领导职务相对应的非领导职务是必要的。
二、职务层次
1．领导职务层次的设置。根据本法的规定，领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。
2．非领导职务层次的设置。职务层次是根据工作繁简难易，责任轻重大小，所需资格高低设置的。由于非领导职务不承担领导职责，因此，在职务层次上不应、也不必设置到高等级的职务层次上，因此，本法规定，非领导职务层次在厅局级以下设置，在省部级以上不设置非领导职务。
综合管理类的领导职务
综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。
综合管理类的非领导职务非领导职务层次只在厅局级以下设置。
综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定。
【释义】本条是对公务员职务序列的原则规定。
一、综合管理类领导职务的设置
公务员法对综合管理类的领导职务的设置未作具体规定，但规定了设置的原则，即综合管理类的领导职务根据宪法、法律、职务层次和机构规格设置确定。这主要是考虑到公务员的调整范围与1993年国家公务员暂行条例相比发生了较大的变化，公务员范围扩大后，综合管理类领导职务的情况比较复杂，需要根据不同的机关区分情况予以确定，故不在法律中作出具体规定。总体上，综合管理类的领导职务可以分为两类：一类是实行选任制的领导职务，另一类是实行委任制的领导职务。
（一）实行选任制的领导职务，例如各级政府的组成人员。实行选任制的领导职务，根据宪法和有关法律的规定确定。根据宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，这一类领导职务包括：国家主席、副主席；国务院总理、国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；中央军事委员会主席、中央军事委员会委员；最高人民法院院长、最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员、军事法院院长、最高人民检察院检察长、最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长；省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；乡长、副乡长，镇长、副镇长；本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长；地方各级人民法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，地方各级人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员。根据目前公务员的范围，实行选任制的领导职务，还包括各级党委、人大、政协机关实行选任制的领导职务。
（二）实行委任制的领导职务，例如国务院各部委的副职领导人、县级以上地方各级人民政府组织部门的副职领导人，以及各机关内设机构的领导职务。对于实行委任制的领导职务，需要根据本法第十六条规定的职务层次和机构规格予以确定。
二、综合管理类的非领导职务
与综合管理类领导职务的情况不同，由于本法第十六条规定，非领导职务层次只在厅局级以下设置，因此，对于综合管理类非领导职务的名称比较容易统一，故本法对综合管理类非领导职务作出了具体规定，即分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
三、综合管理类以外其他职位类别的职务序列
本法第十五条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”本条第一款和第二款规定了综合管理类公务员的职务层次。对于专业技术类、行政执法类以及其他职位类别公务员的职务序列，作为公务员管理的一个基本的法律，本法未作具体规定，而是规定根据本法由国家另行规定。各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。
【释义】本条是关于公务员具体职位的规定。职位是机关分配给其所属公务员担任的具体岗位。公务员的职位具有如下特性：（1)职位是机关职能的微观载体。机关作为组织体，需要将自身职能加以分解后分配给其管辖的具体公务员来承担。职位是人和事结合的微观单元，它一方面对应着对事的管辖职能，另一方面对应着具体公务员，适合作为机关职能的载体。（2）职位作为机关的一个岗位，应由具体的公务员担任，但它本身存在于公务员之先，人员变动对职位也没有影响。在没有合适的人选时职位也可以空缺。（3)职位是职权与职责的统一，职位赋予公务员个人具体的工作任务，其中既包括职权又包括职责。（4)职位数量具有有限性。职位设置是公务员管理和实行职位分类的重要环节。进行职位设置时，应当依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例。
职位设置应遵循严格、高效、精干的原则，按批准的“三定”（定职能、定机构、定人员）方案确定的编制、职数等进行。在职位设置上，应遵循突出重点、兼顾一般的原则。既要突出机关的重要职能任务，又要兼顾服务性、保障性的工作。职位的设置必须与机构规格相符，不得超过其机构规格设置职位或者搞变相升格。不同职位之间应当保持一定的结构比例，以保证各个职位能够协调配合，相互协作。
职位设置还应考虑每一职位有适当的工作量，按照满负荷工作的要求，保障每个职位的任职人员，既不会超负荷工作，也不会无所事事。
职位设定以后，应尽量保持相对稳定，不能随意变化。由于机关职能的增加或者减少、办公手段和条件的改善、工作效率的提高或者内设机构职能的调整等原因，可以增设、减少或者变更职位。增设、减少或者变更职位时应说明理由并报经有关部门批准。机关应当明确具体职位的工作职责和任职资格条件，前者要明确需要干什么，后者明确由什么样的人来干。
机关一般通过制定职位说明书的方式确定职位的工作职责和任职资格条件。职位说明书的内容包括下列内容：
（1)职位名称。
（2)职位代码，指每一职位的代表号码。
（3)工作项目，指按照工作职责列出职位应承担的全部工作项目。
（4)工作概述，指按照工作项目简要说明工作的内容、程序、职责及权限。
（5)所需知识和能力，指完成本职位工作所需的学识、才能、技术和经验。
（6)转任和升迁的方向。
（7)工作标准，指每个工作项目所应达到的质量和数量的基本标准。
职位说明书要求简明、实用。职位说明书可由职位任职人员按照本职位的职责填写，也可由各岗位的直接领导人员或人事部门负责填写。岗位的直接领导人员和上级领导人员审核职位说明后应交机关人事部门复核，并报机关领导人员审定。职位说明书经机关领导人员审定后即可作为人员录用、考核、培训、晋升的依据之一。
增设或者变更职位的，应按照设置职位的程序，明确新职位的职责任务和任职资格条件，制定职位说明书。公务员的职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别的对应关系，由国务院规定。
公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。
公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。
【释义】本条是关于公务员级别的规定。
一、公务员级别的概念
公务员除了其所任职务以外，还有级别。公务员的级别高低，既体现公务员所任职务的等级高低、责任轻重和职位难易程度，又反映公务员的德才表现、工作实绩和资历等素质条件和工作状况。这是我国公务员制度的一个特色。
各国公务员都有级别，但确定级别的依据和级别所反映的内容不尽相同。在美国等实行职位分类的国家，公务员级别反映的是公务员所在职位的责任轻重和难易程度，与公务员本身的资历条件无关，级别不随人变化。责任轻重和难易程度相同的职位划入同一级职位，职位的工作任务和责任不变，级别也不变。而在实行品位分类的国家，公务员的级别主要反映公务员本身的学历、资历等条件，级别随人走，同一职位可由级别不同的人来担任。我国公务员的级别，既考虑了职位分类的因素，又吸取了我国传统的官员品位制度、干部等级制度以及现代品位分类的因素。公务员级别
二、职务与级别的对应关系
国家公务员暂行条例中曾经规定，国家公务员的级别分为十五级。职务与级别的对应关系分别是：（一）国务院总理：一级；（二）国务院副总理，国务委员：二至三级；（三）部级正职，省级正职：三至四级；（四）部级副职，省级副职：四至五级；（五）司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级；（六）司级副职，厅级副职，助理巡视员：六至八级；（七）处级正职，县级正职，调研员：七至十级；（八）处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级；（九）科级正职，乡级正职，主任科员：九至十二级；（十）科级副职，乡级副职，副主任科员：九至十三级；（十一）科员：九至十四级；（十二）办事员：十至十五级。
根据中共中央组织部1993年9月发布的《关于中国共产党机关参照试行&国家公务员暂行条例&的实施意见》，党的机关工作者的级别划分，参照国家公务员暂行条例执行。职务与级别的对应关系是：（1)中央总书记，中央政治局常委：一级；(2)中央政治局委员、候补委员，中央书记处书记，中纪委书记：二至三级；（3)中央各部部长，省（自治区、直辖市）委书记，中纪委副书记：三至四级；（4)中央各部副部长，省（自治区、直辖市）委副书记、常委，中纪委常委，省（自治区、直辖市）纪委书记：四至五级；（5)中央各部局长，省（自治区、直辖市）委各部部长，地（市、州、盟、直辖市的区）委书记，省（自治区、直辖市）纪委副书记，巡视员：五至七级；（6)中央各部副局长，省（自治区、直辖市）委各部副部长，地（市、州、盟、直辖市的区）委副书记，地、盟（市、州、直辖市的区）委委员（常委），省（自治区、直辖市）纪委常委，地（市、州、盟、直辖市的区）纪委书记，助理巡视员：六至八级；（7)处长，地（市、州、盟、直辖市的区）委各部部长，县（市、旗、省辖市的区）委书记，地（市、州、盟、直辖市的区）纪委副书记，调研员：七至十级；（8）副处长，地（市、州、盟、直辖市的区）委各部副部长，县（市、旗、省辖市的区）委副书记、常委，地、盟（市、州、直辖市的区）纪委委员（常委），县（市、旗、省辖市的区）纪委书记，助理调研员：八至十一级；（9)科长，县（市、旗、省辖市的区）委各部部长，乡（镇）党委书记，县（市、旗、省辖市的区）纪委副书记，主任科员：九至十二级；（10）副科长，县（市、旗、省辖市的区）委各部副部长，乡（镇）党委副书记，县（市、旗、省辖市的区）纪委常委，副主任科员：九至十三级；（11）科员：九至十四级；（12）办事员：十至十五级。另外，各级党的机关中与上述职务相对应的其他职务，也适用上述规定。
本法规定公务员的职务应当对应相应的级别，但没有对具体的对应关系作出规定，这就为改革留下了空间。根据有关部门设想的新的级别设置方案，将来要增加级别数量，扩大相邻职务层次的交叉对应幅度，同时体现向基层倾斜的指导思想。我国92%的公务员，其职务层次处于主任科员以下，因此职务层次越低，与级别的交叉对应幅度应当越大。
三、公务员级别的功能
国家公务员暂行条例中的级别，影响公务员工资的作用不大，级别的激励功能较弱，公务员感觉不到级别的激励功能。而根据本条规定，公务员级别与公务员的职务一起构成了确定公务员工资及其他待遇的依据。目前我国实行的公务员待遇体制，比较强调职务。按照现在的体制，工资、住房、医疗、交通等福利待遇都与职务高低挂钩，但从职务升迁上讲，每个单位的领导职务和非领导职务都是有限的，担任主要领导职务的更少，而这就使得许多人都去跑官、要官、买官，不利于干部队伍建设。在实行职务晋升制度的同时，根据工龄、业绩等因素，确定公务员的级别晋升制度，并与工资、福利等待遇挂钩，就可以充分照顾到大多数公务员的利益，调动他们的工作积极性。
四、确定公务员级别的根据
本条规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。具体来说，在确定公务员级别时，应考虑如下因素：
（1)公务员所担任的职务，包括领导职务与非领导职务。职务决定公务员的级别范围（可能的最高级别与最低级别），每一职务对应一定范围的级别。
（2)公务员的资历。同一职务层次的公务员，工作年限长、学历高的，级别也高。
（3)级别的晋升与德才表现、工作实绩相联系。根据本法第五章的规定，公务员定期考核的结果作为调整公务员级别的工具。公务员有违法违纪行为的，有可能受到降级的处分。
五、同一职务上可以按照国家规定晋升级别
如前所述，公务员职务与级别的对应关系，是指公务员的职务对应一定的级别范围，这种对应并非一一对应，同一个公务员职务可以对应多个级别，具体对应哪一个级别，要根据德才表现、工作实绩和资历来确定。因此，公务员如果德才兼备，有工作实绩，或者资历有提高，即使公务员的职务没有晋升，也可以晋升其级别。而由于级别与职务一样是确定公务员工资和其他待遇的依据之一，这对于调动公务员的工作积极性、克服“官本位”的思想具有重要意义。本法的规定，使得公务员的级别成为公务员职业发展的重要台阶，除了职务晋升之外，级别晋升也是公务员职业发展的一条重要渠道
职务与级别的对应关系是 公务员： 在中国，国家公务员的级别分为二十七级。
公务员领导职务层次与级别的对应关系：
(一) 国家级正职：一级
(二) 国家级副职：二级至四级
(三)：四级至八级
(四)：六级至十级
(五) 厅局级正职：八级至十三级
(六) 厅局级副职：十级至十五级
(七) 县处级正职：十二级至十八级
(八) 县处级副职：十四级至二十级
(九)：十六级至二十二级
(十)：十七级至二十四级。
(十一)社区或驻村干部：二十五级
综合管理类公务员与级别的对应关系：
(一) 巡视员：八级至十三级；(相当于正厅局级)
(二) 副巡视员：十级至十五级；
(三) 调研员：十二级至十八级；(相当于正县处级)
(四) 副调研员：十四级至二十级；
(五) 主任科员：十六级至二十二级；(相当于正乡科级)
(六) 副主任科员：十七级至二十四级；
(七) 科员：十八级至二十六级；(本科生大专生)
(八) 办事员：十九级至二十七级。
军队的职称级别（军衔）分为：、、少将、、、、、上尉、、，一级军士长，二级军士长，三级军士长，四级军士长，上士，中士，下士。
中国公务员领导职务层次与级别等级
代表政府职务
对应军队级别
国家级正职
国务院总理
中央军委主席
国家级副职
国务院副总理、国务委员
中央军委副主席、委员
省部级正职
省、直辖市、自治区正职
国务院部委部长或主任
大军区、军兵种正职
省部级副职
省、直辖市、自治区副职
国务院部委副职
国务院部委管理的国家局正局长
厅局级正职
领导职务：国务院部委各司正职
省市自治区厅、局正职 地级市正职
非领导职务：巡视员
厅局级副职
领导职务：国务院部委各司副职
省市自治区厅、局副职 地级市副职
非领导职务：副巡视员
县处级正职
领导职务：国务院部委各司下属处正职
省市自治区厅局下属处正职 地级市局、区、县正职
非领导职务：调研员
县处级副职
领导职务：国务院部委各司下属处副职
省市自治区厅局下属处副职 地级市局、区、县副职
非领导职务：副调研员
乡科级正职
领导职务：乡长 地级市局下属处处长
县级市下属局局长
非领导职务：主任科员
乡科级副职
领导职务：副乡长 地级市局下属处副处长
县级市下属局副局长
非领导职务：副主任科员
“公务员法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”　公务员法中这条的备受推敲的规定，首次明确了列入公务员范围得同时具备三个条件：依法履行公职，纳入国家　行政编制，由国家财政负担工资福利。这意味着，今后公务员不再局限于政府机关工作人员，将扩大至符合上述3个条件的所有工作人员。按照这个标准统计，截至2003年底，我国公务员总数为636.9万人。此外，公务员法还根据我国的实际情况保留了“参照管理”的形式，即法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。
公务员起草领导小组副组长、人事部副部长侯建良表示，这样规定有利于保持各类机关干部的整体一致性，　有利于统一管理，也有利于党政机关之间干部的交流使用，同时也参照了国际通行做法。关于公务员法与法官法、检察官法、人民警察法的关系，根据立法法关于同位阶法律特别法优于一般法的规定，对法官、检察官、人　民警察履行职责的特殊要求，除适用公务员法的有关规定外，仍可适用有关法律规定。
我国公务员包括下列工作人员：
一 中国共产党机关的工作人员
二 人民代表大会机构的工作人员
三 行政机关的工作人员
四 政协机关的工作人员
五 审判机关的工作人员
六 检察机关的工作人员
七 民主党派机关的工作人员
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