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宅基地纠纷如何起诉
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来源：中国法院网
作者：夏伟 张琛琛
　　　【案情】
　　日，重庆市长寿区某村村民委员会第五村民小组组长黄某以该村民小组名义向重庆市长寿区法院起诉，称日，该村民小组原负责人张某与被告唐某串通，违反民主议定原则，在未经村民会议讨论决定的情况下，擅自将该组大斜坡、水井坎、拐枣坡等范围内的荒山承包给本组以外的被告唐某用于种、养殖和矿产资源开采，并签订了荒山承包合同，因该合同违反了农村土地承包法及村民委员会组织法的规定，故请求法院确认无效。
　　在本案审理中，长寿区法院依照村民委员会组织法第二十八条的规定，要求黄某提供其以村民小组名义向法院起诉已履行了民主议定程序的证据，黄某随后组织召开了村民小组会议，到会村民多数同意黄某以村民小组名义就荒山承包合同事宜向法院提起诉讼，但到会的已满十八周岁人数及户数均未达到法律规定。
　　重庆市长寿区人民法院认为，黄某作为村民小组的组长，未经民主议定程序同意不能以村民小组的名义向法院提起诉讼，故裁定驳回起诉。
　　【分歧】
　　黄某作为村民小组组长，是否有权在未经民主议定程序同意的情况下代表村民小组行使诉权，有两种观点：
　　一种观点认为：村民小组长享有代表村民小组提起诉讼的权利。根据农村土地承包法和村民委员会组织法，村民委员会是基层群众性自治组织，如其享有独立财产权时，系村集体经济组织，拥有土地所有权、使用权，能够以此财产承担一定的民事责任，村民小组符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条关于“其他组织”的规定，具有诉讼主体资格。民事诉讼法第四十八条第二款规定：“法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”村民小组作为其他组织应当由其主要负责人进行诉讼，村民小组长是村民小组的主要负责人，故村民小组提起诉讼应由村民小组长进行。村民小组长的法律地位可比照法人的法定代表人，对外可以代表村民小组全权处理一切民事活动，也有权代表村民小组向人民法院提起和参加起诉，不需要村民小组会议的同意。
　　另一种观点认为：村民小组长并不天然具有进行诉讼的权利。虽然村民小组具有诉讼主体资格，但村民小组作为农村集体经济组织，与法人的性质、适用的法律法规不同，村民小组长的法律地位与法定代表人也不同。如村民小组长要以该村民小组的名义起诉和行使诉讼权利，涉及的事项属于村民委员会组织法第二十八条第三款规定之内容的，应当按照该法第二十八条的规定履行民主议定程序，法院需要审查村民小组诉权的合法性依据，如其未达到民主议定程序的规定，则不符合民事诉讼的起诉条件，已受理的应裁定驳回起诉。
　　【评析】
　　小组长以村民小组名义就重大事项起诉需经民主议定程序。
　　作为村民小组的组长，黄某并不必然享有代表村民小组提起诉讼的权利，其应当履行民主议定程序，召开村民小组会议，根据村民小组会议的决定来行使诉权。
　　1、村民小组作为我国农村最基层的群众性自治组织，与法人等其他单位相比存在明显不同
　　首先，成立目的不同。村民小组一般是在原生产队基础上按照自然地形、居住状况和集体土地所有权关系过渡而成。我国农村土地的集体所有，实际上是以村或村民小组为单位所有的，因此，与法人或其他单位不同，村民小组成立的根源和目的均依托于土地，并作为土地所有者和最基层经济组织来实行村民自治。
　　其次，性质和地位不同。村民小组作为村民自治活动的重要形式和最小单位，直接管辖农户，实行村民自我管理、自我教育、自我服务，对属于村内组级农民集体所有的土地和其他财产依法享有所有权和经营管理权，参与公共事务和公益事业，推选村民代表，集体讨论决定组内重大公共事务，集体内的成员共同对集体财产享有和行使权利，村民小组是集体成员构成的整个民事主体，而不是集体成员单个民事主体的集合。
　　再次，议事程序和管理模式不同。在村民小组内，村民小组会议是村民自治的最高组织形式，村民小组长具体落实村民小组会议的决定，这明显不同于法人或其他单位的管理和运行模式。
　　最后，处理民事纠纷的法律依据不同。由于村民小组的特殊性，故适用法律时应首先考虑适用农村土地承包法、村民委员会组织法和各地方制定的村民委员会选举办法等法律法规，对以上法律法规没有规定的问题，才适用民事法律的一般性规定。
　　2、村民小组长的职责与法定代表人有很大区别，主要是自我管理的职责，行使代表权有严格限制
　　对法定代表人而言，更重要的是效率价值，如果每次经济活动均需法人单独授权，不仅效率低下，且相对方也无从知晓其是否真正得到授权，如法人以未授权为由否定法定代表人的行为，则容易发生恶意侵害相对方利益的行为，因此法定代表人依照法律或者法人组织章程规定行使权利，对内具有管理权，负责组织和领导生产经营活动，对外代表法人处理各种民事活动。民事诉讼法第四十八条规定，法人由其法定代表人进行诉讼。法定代表人有权代表法人向法院起诉和应诉，不需法人针对该次诉讼行为授权，法定代表人所进行的诉讼行为，就是法人的诉讼行为，对法人发生法律效力。而村民小组是农村基层自治组织中的最小单位，村民小组长的职责法律并无规定，一般由各村民组织自行制订，从各地制订的村民小组长职责来看，主要包括民主决策本组公共事务和公益事业，协调处理民间矛盾纠纷，执行村民小组会议决定等，但均未见村民小组长具有对外代表权的规定。所以，村民小组长虽然是村民小组的负责人，但其代表权并无法定或事先约定的权利来源，必须经过授权，否则其行使权利就没有合法依据。当然，村民小组长也具有一定的自主权限，否则就没有设置的必要，但其行使权利不仅要在村务公开中予以说明，而且，根据村民委员会组织法第二十八条第三款，“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定”，也就是说，涉及村民利益的重大事项还需村民小组会议讨论决定。
　　3、村民小组长要取得代表村民小组提起诉讼的权利，要依法履行相应的民主议定程序
　　2006年《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（［2006］民立他字第23号）明确，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉权应当参照村民委员会组织法第十七条履行民主议定程序。该条规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。”该条针对的是“村”而非“村民小组”，故《复函》称参照。2010年的村民委员会组织法第二十八条针对村民小组会议有了更明确的规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。” 在何种情况下参照该答复办理，应当结合村民委员会组织法的规定。村民委员会组织法第二十八条第三款规定了村民小组会议讨论决定事项的范围，但规定得比较原则，具体哪些事项需经村民小组会议讨论决定，可参照该法第二十四条第一款：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”该款的实质是只有影响村民重大利益的事项才需集体决定。
　　本案中，村民小组长黄某以村民小组的名义提出原来签订的荒山承包合同无效，其针对的利益相当于第（四）项“土地承包经营方案”，属于应由村民小组会议讨论决定的重大事项。因为土地已经承包出去，如果村民小组长以村民小组的名义认为原来的承包不合法，且其主张也符合多数村民的意愿，那么其就能合法召开村民小组会议同意起诉；如果村民小组会议未形成同意起诉的决定，就说明该主张违背了多数村民的利益。黄某针对荒山承包合同以村民小组的名义向法院起诉，应当向法院提交其已经履行民主议定程序同意起诉的证据，因黄某不能提交，故法院应当裁定驳回起诉。
　　（作者单位：重庆市第五中级人民法院 重庆市长寿区人民法院）
责任编辑：牟菲菲
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