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学习党的十八届三中全会精神：深化制度改革 提高执政水平
党的十八届三中全会提出深化党的建设制度改革，体现了对改革经验的新总结和对改革规律的新认识，是党的建设的理论创新。我们要深刻认识深化党的建设制度改革的重要意义，紧紧围绕“提高科学执政、民主执政、依法执政水平”这个目标，牢牢把握深化党的建设制度改革的着力点和主要任务。要注重完善干部教育培训和实践锻炼制度，提高各级领导干部推动深化改革的能力。
党的十八届三中全会提出了“深化党的建设制度改革”的任务，并将其与经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革并列，共同纳入全面深化改革的总体布局。学习贯彻党的十八届三中全会精神，我们要深刻把握深化党的建设制度改革的重要意义和基本要求，从当前实际出发，以改革创新精神搞好党的建设各项工作。
深刻认识深化党的建设制度改革的重要意义
党的十八届三中全会明确提出“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平，深化党的建设制度改革。”这表明，深化党的建设制度改革，既是提高党的领导水平和执政能力的内在要求，又是全面深化改革的重要内容。办好中国的事情，关键在党。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期以来，我们党一直致力于以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，保持和发展党的先进性和纯洁性，使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。当前，党的建设面临许多新情况、新问题，在加强和改进党的建设方面有许多工作需要做。党的十八大以来，党中央从制定落实改进作风的八项规定及其他一系列具体制度、规定入手，推进党的建设取得了重要进展和成就，坚定了全党建设良好党风政风的信心，也进一步凸显了制度建设的威力和重要性。
党的十八届三中全会明确提出“党的建设制度改革”的命题，标志着我们党更加强调制度建设在党的建设中的突出地位，强调从制度层面改进党的执政方式、提高党的执政能力。这是以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体对改革经验的新总结和对改革规律的新认识，是党的建设一个重要理论创新。它对于强化全党参与改革的主体意识和自觉性，切实克服和解决当前党的建设制度中存在的问题，赢得人民群众的信赖和拥护，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证，具有十分重要的意义，也必将对深化其他方面改革发挥示范导向作用、创造有利条件。
全面把握深化党的建设制度改革的目标和任务
改革开放是社会主义制度的自我完善和发展。深化党的建设制度改革就是要在坚持党的领导和党的建设基本制度的基础上，改革和完善那些不利于提高党的领导水平和执政能力的具体制度。学习贯彻党的十八届三中全会精神，我们要紧紧围绕“提高科学执政、民主执政、依法执政水平”这个目标，牢牢把握深化党的建设制度改革的着力点和主要任务。
加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度。从党的十七大提出以健全民主集中制为重点加强党的制度建设，到党的十八届三中全会明确强调加强民主集中制建设，反映了民主集中制在党的制度建设中的重要地位。当前，加强民主集中制建设，就要完善党和国家领导体制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。要健全和落实民主集中制的各项具体制度，着力解决发扬党内民主和维护党的集中统一两个方面存在的突出问题。
深化干部人事制度改革。要坚持党管干部原则，着力构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面干部充分涌现。完善干部选拔任用相关制度，包括：完善民主推荐、民主测评制度，改进竞争性选拔干部办法，区分实施选任制和委任制干部选拔方式，改进优秀年轻干部培养选拔机制；改革和完善干部考核评价制度，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，形成促进科学发展导向；完善干部管理相关制度，加强干部跨条块跨领域交流，破除 “官本位”观念，推进干部能上能下、能进能出，把从严治党要求落实到对干部严格考核、选拔和监督上，完善公务员激励保障制度；建立积聚人才体制机制，做到“择天下英才而用之”。
健全改进作风常态化制度。党的十八届三中全会提出了健全改进作风常态化制度的任务，指出要“围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设。”围绕这个重点，健全改进作风常态化制度，当前要着重抓好以下工作：健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度；改革会议公文制度，着力改进会风文风；健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设；完善选人用人专项检查和责任追究制度；改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题；规范并严格执行领导干部工作生活保障制度等。
加强反腐败体制机制创新和制度保障。要落实党风廉政建设责任制，改革党的纪律检查体制，健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规等。
不断提高各级领导干部推动深化改革的能力全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党的领导水平和执政能力。当前，改革进入攻坚期和深水区，需要攻克的顽症、痼疾很多，新情况、新问题层出不穷。把深化改革的各项部署落到实处，确保到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成党的十八届三中全会提出的改革任务，各级领导班子和领导干部是关键。为此，党的十八届三中全会指出：要“加强各级领导班子建设，完善干部教育培训和实践锻炼制度，不断提高领导班子和领导干部推动改革能力。”这是推进全面深化改革事业发展的需要，也是党的建设制度改革的一项重要内容。
近年来，党中央十分重视干部教育培训和实践锻炼制度建设。在干部教育培训方面，先后制定出台了《干部教育培训工作条例（试行）》《中国共产党党校工作条例》《年全国干部教育培训规划》等法规、制度、规划；在加强干部实践锻炼方面，中央和各级党委及其组织部门也出台了诸如年轻干部到基层锻炼、干部跨区域挂职锻炼、注重从基层培养选拔干部等一系列具体制度。贯彻落实党的十八届三中全会精神，要把加强干部教育培训和实践锻炼制度建设摆在重要位置，立足当前实际，通过建立完善相关制度和工作计划，着力提高各级领导干部推动全面深化改革的思想自觉性和实践能力。当前，要加强领导班子思想政治建设，进一步坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，进一步解放思想，增强改革创新意识，克服因循守旧的思想障碍，勇于担当、敢为人先，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。要加强学习型领导机关、领导班子建设，围绕改革发展中的重大问题加强学习和调研，不断提高把握和运用市场经济规律能力，成为善于领导改革开放的行家里手。
党校、行政学院作为党的干部教育培训的主渠道和主阵地，要认真落实党的十八届三中全会精神和中央、省委关于干部教育培训工作的要求，深化教学内容方式改革，加强培训能力建设。要着眼当前推进改革发展的实际，大力开展 “六位一体”改革布局、城乡发展一体化、开放型经济以及推动山西转型跨越发展、实现工业新型化、农业现代化、市域城镇化、城乡生态化等方面的培训，提高党员干部加快完善社会主义市场经济体制、转变经济发展方式和推进山西办好 “两件大事”的本领；大力开展社会主义民主法治和政治文明建设等方面的培训，提高干部科学执政、民主执政、依法执政的本领；大力开展深化文化体制改革、提升国家文化软实力等方面的培训，提高干部推进社会主义文化强国建设的本领；大力开展保障和改善民生、推进社会体制改革、加强和创新社会管理等方面的培训，提高干部做好群众工作能力和推进社会主义和谐社会建设的本领；大力开展生态文明理念、优化国土空间开发格局等方面的培训，提高干部推进美丽中国建设的本领；大力开展党的基本知识、基本经验等方面的培训，提高干部推进党的建设的本领。（作者为中共山西省委党校常务副校长、山西行政学院常务副院长）李福明
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怎样提高领导班子和领导干部推动改革能力？
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怎样提高领导班子和领导干部推动改革能力？
官方公共微信领导干部提升社会治理能力的方向与方法
领导科学&&&
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“提高社会
治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。党的文件首
次运用了“社会治理”这一概念。社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主
体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范
，最终实现公共利益最大化的过程。因此，由“社会管理”到“社会治理”不仅仅是概念上的变化，而
且蕴含着理念、方法、手段和制度等多个层面的深刻变革。本文将从包容性理念、公民参与、法治思维
、跨边界策略和新技术的运用这五个维度，全面阐释新时期领导干部提升社会治理能力的方向和方法。
　　一、运用包容性理念进行社会治理的能力。改革开放以来，我国社会结构和利益格局发生了深刻的
变化，计划经济和集体主义时代高度同质化的社会阶层结构逐渐向多元化的异质社会结构转变，不同的
社会阶层和社会群体开始成为利益博弈的主体，社会成员的权利意识、参与意识以及个性意识都呈现爆
炸性增长态势。政府采取统一的政策、标准化的模式以及控制式管理的做法能适应同质性强、需求规模
化的传统社会，并发挥“集中力量办大事”的体制优势，但是，面对利益多元化、需求个性化、权力分
散化和组织异质化等因素的挑战，传统的政府全能主义的社会管理模式越发难以适应。
　　在此背景下，领导干部亟待突破传统观念和思维方式，以包容的心态和方式应对现代社会的急速转
型。“包容性治理”这一概念是在包容性增长概念的基础上衍生和发展起来的，它是实现包容性增长的
基础。包容性治理是指各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过程，公平分享政策结果、治
理收益和社会资源，各种利益相关者的利益能得到尊重和保障的公共治理。它包括治理结构、治理程序
、结果和收益的包容性（李春城：《包容性治理——善治的一个重要向度》，《领导科学》2011年7月下
）。提倡包容性治理理念，就是在社会治理中要尽可能吸纳各方社会力量，带动社会参与，扩展服务内
容，满足多方位、异质性的社会需求。
　　在包容性治理框架下，现代领导者的社会治理能力包括：一是容纳多元和差异的能力。在现代社会
，人们的心理态度、行为方式、目标追求表现出了极大的多样化和差异性，社会分歧成为一种常态，社
会共识更加难于达成，这就要求领导干部在社会治理过程中，充分尊重社会成员的差异性，包容社会的
多元性，鼓励不同阶层、不同群体所蕴含的正能量，最大限度地形成社会共识，促进公共利益最大化。
二是政策议程设置的能力。在决策制定之外，议程设置也是权力的一个重要方面。多元社会主体对政府
决策议程设置的作用不可忽视，在很大程度上影响了决策的偏好和进程。这必然要求领导干部善于在现
代传播情景下发挥决策议程设置中的主导作用，充分吸纳和整合第三部门、社会精英、公民群体的利益
和价值偏好。三是运用政策工具公平分配利益的能力。包容性治理理念要求各种利益相关者能够公平享
受一个地区经济与社会发展成果，这必然要求领导干部善于运用政策工具切好“蛋糕”，并特别关注社
会弱势群体的利益。
　　二、运用公民参与的方法进行社会治理的能力。我国地方政府受到传统“官本位”文化和“效率优
先”思维的影响，决策过程中的公民参与被体制性排斥，这直接导致地方决策速度虽快，但执行中遭到
群体性“抗议”，最终被迫放弃决策的情形屡见不鲜。在信息化和利益主体多元化时代，我国地方政府
传统的决策模式弊端已经十分明显：其一，少数人主导决策形成知识局限。在决策过程中强调领导班子
特别是一把手权威的重要性。在知识和信息爆炸时代，领导班子受到知识面、能力和精力的制约，难以
确保决策的科学化。其二，决策封闭化造成信息不对称。在决策议程的设置、决策推进的过程中地方政
府都发挥主导性作用。决策结果虽然公开，但是决策前和决策中的信息公开严重不足，公众的意见很难
得到表达或尊重，很少有普通公众能够有机会参与到地方政府各项决策中来。其三，部门主导决策造成
利益垄断。地方政府在决策过程中，一般由相关的职能部门制订方案，公众很难通过参与对决策起到制
衡作用，决策中部门利益倾向难以避免。
　　近年来的社会热点事件不断表明，公民参与的制度化渠道缺失，导致制度外的公众参与异常活跃，
甚至以群体性事件的形式表现出来，地方政府的公信力受到严重侵蚀。地方政府要完善决策体系，把公
民参与作为决策前的一项刚性程序，防止公民参与被边缘化和形式化。领导干部运用公民参与方法进行
社会治理的能力体现在：一是在“玻璃箱”内进行决策的能力。在现代新媒体时代，舆论监督无处不在
，人人都有麦克风，人人都是记者。领导干部要善于构建和运用科学民主的程序，提高决策的透明度和
合法性。二是学习公民参与的新方法。领导干部不仅要运用传统的走访、听证、会议的方法了解民意，
更要善于运用民意调查、焦点小组、问题深度访谈、公民会议等方法搜集和分析民意。三是民意的吸纳
和整合能力。现代社会的决策不是简单的少数服从多数，而是要能吸纳和整合多方意见，并充分尊重少
数群体的呼声和权利。领导干部要善于科学分析民意特点，分清轻重缓急，排出优先顺序，满足不同群
体的利益需求，防止决策中“按下葫芦浮起瓢”的情形。
三、运用法治思维进行社会治理能力。受人治文化传统和社会管理体制的影响，领导干部运用法治思维
进行社会治理的能力还十分薄弱。具体表现为：其一，突破法治底线维护社会稳定。领导干部在“刚性
稳定”思维下，以追求绝对稳定为目标，注重突发事件的处置速度和力度，甚至突破法治底线维护稳定
。在地方领导干部中甚至流行“搞定就是稳定、摆平就是水平、没事就是本事”的错误思维。其二，以
行政措施代替法治手段。地方领导干部还习惯于以行政思维来管人、管事、管物。一些地方领导干部把
社会管理简单地理解为社会控制，甚至认为社会管理就是通过审批、收费、办证、处罚等行政措施把群
众管住。其三，用“运动式治理”方式来解决社会矛盾。“运动式治理”是一种非常规的社会治理方式
，是指我国各级地方党委和政府采取自上而下、垂直命令、群众动员、专项治理和集中整治的方式，并
通过集中配置资源和整合各方力量来解决社会冲突和矛盾。这种治理方式能在特定的时间内对社会矛盾
和社会问题起到集中处置的作用，但不能产生常态化的效果。
　　党的十八大报告明确提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛
盾、维护稳定的能力。这表明，提升法治能力将成为领导干部领导水平和执政水平的重要内容，它事关
依法治国方略的全面落实和国家的长治久安。运用法治思维进行社会治理的能力体现在：一是提升依法
治理的能力。领导干部要改进社会治理领域的行政行为，确保行政权力的来源、权力行使的程序和手段
都要合法。在社会矛盾的处置中要摒弃“花钱买平安”的错误思维，坚守司法公正，不断提高公信力。
二是运用法治理念引导民众理性维权的能力。领导干部在社会矛盾的化解中既要能恪守法治底线，又要
能融法、理、情于一体，将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上，倡导民众依法维权、理性
维权。三是塑造法治文化的能力。地方领导干部的行为具有示范性，干部率先用法治的理念来约束行为
就能为全社会确立标杆。领导干部要经常到群众中去开展法治教育，弘扬法治理念，提升全社会的法治
意识，形成全社会尊重法律、遵守法律、维护宪法和法律权威的文化氛围。
　　四、运用跨边界策略进行社会治理的能力。在从农业社会向工业社会再向后工业社会的演变进程中
，社会问题的性质和传播的特点已经发生深刻变化，这对传统社会管理方式提出了极大的挑战。其一，
社会问题本身的跨边界性。传统的农业社会中的社会交往模式十分简单，社会问题的传导性和交叉性较
弱，社会问题的产生、演变都限定在特定的区域，治理方式也囿于特定的部门。但是，在工业社会和后
工业社会，社会的交往频度增加，社会日趋复杂，社会结构更加脆弱，社会问题已经突破固定区域和单
一的部门，其跨边界性特点更加彰显。例如，现代社会的环境污染、犯罪、传染病、流动人口、交通拥
堵、金融风险等社会问题，都需要跨越地理边界和部门边界进行协同治理。其二，社会问题的传播具有
跨边界性。在信息化时代，互联网中的微博、微信以及虚拟社区为社会问题和热点事件传播提供了便捷
的渠道，某个地方发生的事件，在极短时间内会吸引全国的网民参与和围观，从而形成扩散和围观效应
　　“跨边界治理”是当今经济全球化、产业融合化、组织变革化引发的一种全新治理思维和战略选择
，主要包括跨边界（地理）治理、跨部门治理和跨公私合作伙伴治理，它强调纵横交错、多元互动、网
络运行的合作性管理理念（陶希东：《跨界治理：中国社会公共治理的战略选择》，《学术月刊》2011
年第8期）。领导干部跨边界治理能力包括：一是跨越地理边界的宏观思维能力。要把特定的事件放在跨
区域背景甚至是全球化背景下来考量，避免地区和部门的狭隘思维模式。同时，领导干部对其他地区或
部门发生的社会热点舆情事件要保持高度的敏感性，防止该事件传染到本地区或本部门。二是跨部门的
沟通和协商能力。跨边界治理要求领导干部能围绕某些重大公共事项或事件，加强相关职能部门之间正
式或非正式的协作，通过建立健全政府之间的横向协调机制，采用协商、对话、妥协的方式，化解社会
矛盾，促进公共利益。三是合作治理的能力。合作治理是通过政府和社会组织、公民个人等公共行动主
体之间展开参与和合作，并依赖各主体间的相互信任，分享公共权力和共同管理，以实现公共利益的过
程。跨边界治理要求领导干部跨越政府、市场和社会三大领域的边界，采用政府购买服务、合同承包、
特经营、补助等形式，构建政府、企业、社会之间的公私合作治理关系。
　　五、运用新兴科技手段进行社会治理的能力。信息技术革命日新月异，云计算、下一代互联网、物
联网等技术革命不断展开，数字城市、智慧城市、智慧社区等概念风起云涌，并以前所未有的速度推动
人类生产生活方式的转变和社会治理的变革。其一，新技术改变了人们的交往方式。新兴的移动互联网
模式下，各种虚拟社区将大规模发展。这将扩展居民间的交往空间，降低居民间交往的成本，打破人与
人之间交往的陌生感。其二，新技术改变了传统决策中的民意表达。在现代移动互联网时代，民情的在
线搜集将得到发展。领导干部要善于通过网络和新媒体技术，建立各种网络互动平台，与公众进行实时
对话和沟通，如QQ群、公共微博、公共微信等，拓宽公民参与的渠道。
　　在现代信息技术革命的背景下，领导干部可根据本地区的经济和社会发展水平，着重提升以下几方
面的能力：一是社会治理的系统性整合能力。近年来，整体性治理在我国迅速流行，它是对传统公共行
政导致的狭隘视野、部门主义和各自为政现象及碎片化体制的战略性回应，也是传统协同理论与整体主
义思维方式的复兴。整体性治理要求领导干部注重公民导向理念，“着眼于政府内部机构和部门的整体
性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”（竺乾威：《从新公共管理到
整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期）。现代的云计算技术为部门间的协同和整合提供了技
术支撑。领导干部要用开放的心态对待新的技术革命，根据本地区的经济社会发展水平和财力状况，运
用新技术对社会管理体制进行创新，建立社会综合管理信息化平台，提升社会治理的效率和质量。二是
民意的智能化分析能力。社会治理必须以人为本，以满足民众的需求为导向，发达地区要率先运用“大
数据”技术手段把一段时间内民众表达的信息记录下来并进行智能化分析，描绘出个体偏好的特征，并
为其定制个性化服务，实现从被动管理向主动管理的转变。三是智能化决策的能力。云计算时代，地方
政府根据少数服从多数的原则进行决策的传统模式将会发生巨大转变。领导干部在决策前要学会通过互
联网技术将决策事项发布到公众的智能移动终端或个人电脑，让公众对决策事项进行实时表决，然后通
过技术手段对投票的结果进行智能化分析，研判各种人群的需求特点，形成分类化、定向化和个性化的
服务模式。
　　在信息化和多元化时代，领导干部社会治理能力的提升是新时期党的执政能力和群众工作的重要内
容，也关乎一个地区和谐稳定的社会格局和地方政府公信力的维护。积极学习理论知识，善于运用新理
念和新方法参与社会治理的实践，不断从理论和经验的互动中进行总结、反思和创造，这是领导干部提
升社会治理能力和水平的必由之路。
　　（作者系中国浦东干部学院国际合作培训分部副主任、副教授、公共管理学博士）
政策工具的选择与政府的社会动员能力
——对“运动式治理”的一个解释
　　（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433）
　　原载《学习与探索》2009年第3期
　　摘要：运动式治理深刻地反映了政府在选择政策工具上的困惑。在社会动员模式发生变化的现实情
况下，政府在习惯上仍对运动式治理产生偏好，这实质上是政府的社会动员能力不足的表现；同时，运
动式治理也确实存在着弥补政府动员能力不足的可能性。其实，运动式治理有着一定的必然性和合理性
，完全否定它在治理过程中的价值是不理性的态度。
　　关键词：政策工具；运动式治理；社会动员；政府能力
　　收稿日期：
　　基金项目：国家985二期复旦大学公共管理与公共政策创新基地资助项目“大国治理与公共政策”的
阶段性成果之一（05FCZD0031）
　　作者简介：唐贤兴（1968-），男，浙江嵊州人，系主任，教授，从事公共管理和公共政策理论、国
际政治和外交理论研究。
　　一、问题的由来
　　长期以来，在应对和解决社会公共问题上，中国的公共管理对政策工具的选择与使用表现出了偏爱
“运动式治理”的特点。政府对这一政策工具的偏好实际上意味着，政府在面对复杂的社会公共事务时
存在着政策工具选择上的困境。在快速的社会转型过程中，可供政府选择和使用的政策工具是很有限的
　　运动式治理本来具有临时性、间断性和强制性的特征，那么，它何以会演变成为常态化的政策工具
呢？目前学术界对这种政策工具的根源和后果已有初步的研究，但为数不多的研究文献几乎一致地否定
了这种治理工具存在的必要性和可能具有的积极意义。实际上，只要我们稍作深入的研究就不难发现，
带有某种必然性特征的运动式治理可能还真具有一些积极的意义。
　　对运动式治理的理解，不同学科可以从不同的视角作出不同的解释。比如：社会学可以从行为模式
的角度来分析政府的行为偏好；经济学可以运用成本—收益的分析方法来解释政府为何选择运动式治理
这一政策工具；法学研究则可从法律体系的完善性、执法成本和法律权威等角度加以分析。本文以政治
学和公共政策的有关理论为基础，来分析作为一种政策工具的“运动式治理”之所以存在的社会根源及
其影响。我们认为，政府的社会动员能力是理解运动式治理之所以成为政府常态化管理方式的一个重要
变量。也就是说，政府在习惯上对“运动式治理”的偏好，实质上是政府的社会动员能力不足的产物。
政府的运动式治理所体现出来的社会动员更多的是具有政治性特点，只有转变政治动员的逻辑和内容，
使之成为真正的社会动员，作为政府的政策工具的运动式治理才有可能表现出积极的意义。
　　二、政策工具的选择：依据与制约因素
　　1.政策工具选择的两个基本问题
　　简单地说，带有比喻意义的政策工具（或治理工具）是指政府可以用来实现某种政治目标的手段。
无论政府对政策工具的选择范围有多大，关于政策工具的研究，都必须关注以下两个基本问题。
　　第一个问题是，为什么政府会选择某种政策工具而不选择另一种政策工具。这涉及政策工具的选择
依据问题。不管政府的性质和制度有何差异，任何政府都必须从有效治理的角度来审视和选择政策工具
。有很多因素制约或影响着政策工具的有效性，比如该工具是否具有可操作性等。
　　但是，可操作性并不是政策工具选择的最重要依据。政策研究者使用“政策工具”这一概念往往会
产生误导，使人们以为政策工具只是一个操作性的、技术领域的现象，于是，人们会有意无意地回避对
政策工具背后所存在的价值和规范作价值上的评判。①[回避价值是传统的政策工具方法的缺陷，该方法
是从严格的目标意义理性的角度来看待政策工具选择的。关于这种方法，参见D.BarrieNeedham ，
Choosing the R ight Policy Instrum ents，an Investigationof Two
Types of In2strum ents，
Physical and Financial ，and a S tudyof Their Ap2plication to
Local Problem s of Unem ploym
ent （Aldershot：Gower ，1982）]美国政治学家伍德西德指出，在选择政策根据时必须依据政策的可
接受性和可见性两个特征[1]，也就是说，政策工具的选择还是一个价值选择过程。因为可接受性涉及人
们选择政策工具的立场问题，也涉及他们所要选择的政策工具与受这种政策工具影响最大的人群之间的
政治关系；而可见性则直接受到该政策工具能被公众理解的程度所制约。
　　第二个问题是制约政策工具的有效性因素是什么。在任何国家，制约政策工具有效性的因素都是很
复杂的。它既取决于政策工具本身的特点，也取决于政策环境与政策工具之间的关系以及政策工具与政
策问题之间的关系，同时还可能受到政策工具得以实现的途径的影响。也就是说，一种政策工具只有在
以政策工具特征为一方，以政策环境、政策目标和目标受众为另一方的双方之间相匹配的时候，才可以
说它是有效的政策工具。
　　2.影响政策工具有效性的因素
　　第一，政策工具的有效性受到政策问题性质的制约。界定和确定政策问题是公共政策行使过程的起
点，一旦政策问题被确定下来，就必须在相关的政策工具中找到最匹配的政策工具。正如美国政治学家
约翰。金登认为，政策议程设定的方式和政策工具的选择，不是以政体形态来划分的，而是由政策问题
本身的性质所决定的[2].这就是说，所选择的政策工具与政策问题本身之间的匹配程度是衡量政策工具
有效性的一个重要参量。②[关于政策问题与政策工具有效性之间的关系，参见R.F.Elmore，Instrum
ents and S trategy in Public Policy，载Policy Studies Review
，7（1），6]
　　第二，政策工具本身的特点及其关联性。尽管人们对政策工具的分类存在不同的看法，但是，不同
类型的政策工具显然具有不同的特点。林德和彼得斯认为，政策工具有着特定的外在于其环境的内在特
征[3].因此，只有发挥各种政策工具的特点才会产生人们所期望的效果。另一方面，政策工具的有效性
受到各种工具之间的关联性的制约。多种政策工具的存在以及它们之间的差异性表明，大多数政策工具
在技术上都是可替代的。
　　这不仅意味着一种政策工具的有效性依赖于另一种或更多种其他政策工具的有效性，也意味着政策
工具之间存在着日益增强的相互渗透趋势。这就要求人们要综合运用政策工具，以达到解决问题的目的
。不同政策工具之间客观上存在着的互动作用，可能会导致政府通过最佳政策工具的使用来寻求有效管
理的做法失效。
　　第三，政策环境及其对政府特定的施政风格的影响。政策环境包括法律和法治状况、社会成熟度、
市场化程度、政治制度状况以及国家与国际体系间相互依赖的程度等诸多方面。这些因素不仅制约着对
公共政策工具的选择，而且决定着被选定的政策工具的有效性。萨拉蒙和伦德认为，不同的政策工具在
政策影响程度、政策效果、公平程度、传统性和政党支持程度等方面存在着很多差异，这些差异影响着
政策工具在特定情况下的适用性[4].可以说，什么样的环境决定着什么样的政策工具选择，在特定的环
境下，一些政策工具要比另一些政策工具更为有效。在特定的政策环境下，虽然公共管理存在着普遍性
的原则，但在不同的国家，政府的施政风格存在着差异。政府往往会采用适合本身施政风格的政策工具
，并且愿意使用自身能熟练控制的政策工具。就中国的运动式治理而言，这种政策工具的选择通常是基
于传统的惯性思维，或者是基于经验的猜测。很多习惯的传统治理方式在短期内可能是较为安全的选择
，但却不能适应变化着的环境[5].
　　第四，决策者的偏好以及政策客体的可能反应。一些研究表明，一个政府部门或机构可能对一些特
定的政府工具存在着偏好。但是，柯亨等人提出的政策选择的垃圾桶模型告诉我们，政策制定过程作为
一个“有组织的无政府状态”，其中的决策者偏好是成问题的（problematic preferences）[6].政策制
定者不仅几乎从来没有非常清晰地阐述其政策目标，而且连偏好是什么都不一定很清楚。因此，决策者
就不可能选择能带来最大净收益的政策工具。当然，政府的偏好要受到政策对象（政策的目标受众）的
影响。政策客体对某一公共政策及其相应的政策工具的认同度越高，不仅意味着该公共政策及其工具更
具有合法性，而且也意味着这样的政策及其工具更能得以实施。
　　三、“运动式治理”：政策工具的选择困境
　　1.运动式治理的特征
　　长期以来，运动式治理已成为中国政府部门在执行法律、落实公共政策时的一种常态化的管理模式
。一些分析者概括了具有“轮回”特征的运动式治理的基本过程：震惊社会的重大恶性事件的发生—领
导作出重要指示，政府有关部门召开紧急会议—部署专项整治行动—执法部门声势浩大的检查、处罚行
动—总结表彰，宣布专项整治取得了丰硕成果[7].
　　从众多运动式治理的具体案例中，我们可以概括出这一政策工具的三个特点：第一，这种治理方式
往往是临时性的、间断性的，存在着特定的时间上的规定性。比如，被有关专家称为“运动式行政执法
的典型范例”的北京市整治黑车的“狂飙行动”（2006年5月），持续时间规定为30天。①[按照北京市
发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》，整治行动期间查获的黑车一律处以“极刑”，即不论车
型全部按照上限50万元的标准予以罚款。如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并没收。这一行动的
背景是，根据北京市运输管理部门统计，北京市黑车数量已达6万～7万辆，而正规出租车的数量则在6.6
万辆左右。黑车的大量存在扰乱了正常的生产秩序。参见王腾生《行政执法：运动式何时变全天候》，
载《法制日报》（北京）]这种时间规定性意味着，决策者期望整治行动能“毕其功于一役”，迅速恢复
被扭曲的社会和市场秩序。第二，政策预期目标具有单一性，因而经常被批评为一种“头痛医头、脚痛
医脚”的执法方式。北京市的“狂飙行动”要达到的政策目标是杜绝黑车，而改进和完善落后的城市公
共交通体系则被认为不是（也无法是）整治行动需要考虑和解决的问题。同样，上海市的群租房整治行
动也只有一个目标，即切实解决群租房的安全隐患和脏乱差的环境问题，并要保证在三年内基本不存在
群租现象。②[于日早晨进行的整治行动，对于整治对象来说没有任何预兆，被一些媒体称为
“突袭”。
　　这次行动由公安、卫生、房地产管理、工商等部门联合执行，是上海市有史以来最大的一次针对群
租现象的整治行动。民间对这次行动的合法性和道德性（当然包括治理的有效性）等问题提出了尖锐的
批评]但是，至于产生群租现象的深层次原因，以及如何为外来人口和低收入家庭提供廉租房等问题（它
们更多的是政治上、法律上和伦理上的问题）则不是该整治政策的目标。第三，在治理方式上往往存在
着“从重、从严、从快”的倾向性。而为了达到这一目的，有关的整治行动都需要集中相当的资源——
人力、财力和物力，尤其还包括行政权力（主要体现在超越一些程序性的规定上）。
　　一些对运动式治理的批判性观点似是而非。
　　比如，一些论者批评运动式执法是对法律规范的超越，从而降低了现实生活中法律控制的效力，破
坏了法律控制优先于行政控制的正当关系，因此它有悖于法治精神，损害了法律的稳定性和确定性[8].
事实上，在很多治理领域，在政府采用运动式治理时，它所面临的问题不是损害法律权威的问题，而是
法律根本缺失的问题。③[比如，在整治群租房问题时，首先就缺乏关于什么样的群租行为是非法的法律
定义，同时，也没有任何法律明文规定政府不能对破坏房屋结构的行为实施强制拆除措施。因此，说整
治行动挑战法律权威的观点是不符合事实的]因此，政府之所以选择和实施运动式治理，是由于政府在政
策工具的选择上存在着一些根本的困境。为了摆脱这些困境，政府希望通过社会动员来达到治理的目的
，因为运动式治理包含着某种动员的功能。
　　政府对运动式治理的偏好反映出政府在应对社会公共问题时，在政策工具的选择上存在着诸多困境
。这些困境产生的原因是：第一，社会转型期公共问题的高度复杂性；第二，政府治理的制度性能力不
足；第三，对规则的虚无主义态度；第四，超大社会的结构性矛盾。所有这些因素一直存在于中国改革
以来政府与社会关系的变迁过程中。
　　2.公共问题的高度复杂性
　　从理论上来说，所有的政策工具在技术上都是可替代的。这就意味着，任何选定的政策工具不能单
独发挥作用，必须与其他政策工具配合使用。然而，针对市场失效和社会失序，政府除了采取运动式治
理这种手段之外，几乎不存在可供选择的其他政策工具。这是转型时期中国政府进行治理的一个困难所
　　政府所要解决的公共问题本身的性质是制约政策工具选择的重要因素。中国的改革开放进程是一个
问题增生的过程。转型期不断增生的问题存在着高度的复杂性、异常性和相互依赖性，这使得政策的执
行存在着相当程度的“技术性困难”[9].比如在环境保护问题上，在为消除污染而设计政策时，我们必
须承认，几乎没有什么办法能使其中的目标得以彻底实现，因为这涉及经济发展战略的调整、产业结构
的设计、技术更新等一系列政策的制定和执行。因此，在这些因素没有发生大的变化的情况下，政府管
制部门在治理污染问题时便不得不采取集中整治的办法。但事实证明，面对存在着多方面根源的社会公
共问题，要设计一个单一的政策和采取某种单一的政策工具，在通常情况下是徒劳无功的。
　　从逻辑上来说，公共问题的复杂性和多样性并不意味着必须采取运动式治理才能解决问题，问题还
在于科层制的政府结构本身所具有的特点。科层制组织的一个特点是政府管理的专业化分工及其等级体
系的建立，在政府内部的部门之间界限分明、功能明确。但是，公共问题的多样性与科层制组织的专业
化存在着矛盾，即使在规模很小的国家，政府的部门化也做不到无缝隙地分割专业职能并覆盖所有的公
共事务领域。因为现代社会的绝大多数公共问题不是作为一个单一的整体而存在的，而是既与其他公共
问题相互依赖，也与其他领域的公共问题存在着交叉或重叠。从这个意义上来说，拉塞尔。M.林登为再
造公共部门而提出的“无缝隙政府”的（Seamless Government）设想，只是一种理想的愿望。①[无缝
隙政府指的是政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面，为公众提供优质高效的信息和服
务。参见拉塞尔。M.林登《无缝隙政府》，汪大海、吴群芳译，中国人民大学出版社2002年版]
　　所以，传统的部门界线和功能分割的局面需要重新构造，但政府再造的出发点不是去构建“无缝隙
政府”，而是要推进政府及其部门之间的合作。长期以来，机构林立、职权交错、多头执法、政出多门
、扯皮推诿、管理真空、恶性竞争等话语被人们用来描述和批评中国的政府治理，这些概念在一定程度
上说明了政府及其部门间缺乏良好的合作机制。由于缺乏合作，随着时间的推移，原本可以采用的政策
工具的效能日益丧失或降低。
　　在这种情况下，运动式治理便成为政府最后的一个政策工具。决策者和政策实施者希望通过这一工
具的运用，来达到部门间合作的目的，哪怕是甚为短暂的合作。从这个意义上来说，运动式治理是作为
一种政府间的合作机制而产生的。②[在北京市整治黑车的案例中，参与这一治理的政府的相关部门达14
个之多。这促使我们思考，为何这些部门以往不能实现合作，同时，运动式治理作为一种合作机制是否
具有持久性]而运动式治理作为一种政策工具，是能够产生某种程度的合作效果的。
　　3.制度性资源的缺乏
　　政府对公共问题的治理需要最低限度的资源支撑。政府可资利用的资源是多样的，其中包括政府管
理部门自身所拥有的物质性资源（人、财、物等），也包括不属于政府所拥有，但通过一些制度化的安
排（比如社会动员、合作制度等）能为政府所用的“非政府资源”（比如市场机制、非政府组织、民众
个人的力量等）。后者更多地表现为制度资源，因为，民众对政府及其管理行为的认知和态度、公共部
门与私人部门之间的关系状况都将对政府的治理行为产生重要影响。
　　就中国超大社会的治理条件来说，其物质性资源总是有限的，而且，政府取得并拥有物质性资源还
受到严格的制度约束。然而，日益增长的人口及其需求对政府提供公共服务的能力提出了严峻挑战。比
如，整个上海市的警察总量为4万人左右，但截至2007年底，上海市户籍人口有1378.86万，常住人口达
到1858万。显然，在一个警察要为400多人提供相应的安全、秩序和其他服务的背景下，要做到全天候的
日常监管连理论上的可能性都不存在。因此，运动式执法作为资源稀缺条件下纠正市场和社会秩序失效
的一种权宜之计，便经常成为政府治理的工具。
　　现代社会必须通过提高治理的制度能力来解决物质性资源匮乏的问题。当公共问题越来越表现出“
跨域”（across boundary）性质时，政府必须通过实现与公民社会的协作来整合治理所需要的社会资源
。在公民社会比较强大和市场比较完善的国家，法律、政策等规则的有效执行依赖于迈克尔。曼恩所谓
的国家的“制度能力”（institutional capacity ）。③[曼恩在一篇广为引用的文献中，将国家权力
分为专制性权力（despotic power ）与基础性权力（infrastructural power
）。前者是指国家精英不
经过与公民社会的周期性、常规性和制度化的协商（institutional negotiation），而自行采取行动的
能力和范围，也就是习惯上所说的国家自主权。后者是国家能够渗透到公民社会，并经由与公民社会的
制度化协商而合理地执行政治决策的能力。他认为，只有这种制度化能力得到加强，国家才能从社会中
有效地动员社会资源。参见MichaelMann ，The Autonomous Power of the S tate
：ItsO rigins，M
echanism and Result，载Archives of European
Sociology，No.xxv，1984年，185—213页]如果说，
中国在改革开放以前国家不需要这种制度化能力，而是通过国家的自主权（即强制）就能贯彻政策的话
，那么，自改革开放以来，随着市场化、公民社会、民主和法治的日益成长，单靠国家自主权就无法有
效地执行政策和规则。只是到目前为止，这样的制度性资源总的来说还是比较缺乏的。在上海整治群租
房的行动中，强制实施规则并没有带来预期的效果，群租现象依然十分严重。其中的原因是复杂的，类
似物业管理机构、业主委员会等这样的社会组织没有在整治行动中发挥它们的应有作用，是政策和法律
难以被强制推行下去的一个重要原因。
　　4.规则虚无主义
　　政府治理过程中的一个困难是规则虚无主义。运动式治理反映了一个基本事实，即政府希望通过这
一政策手段来达到贯彻法律和政策等规则的目的，这说明在采取运动式治理之前，很多规则并没有很好
地被执行。
　　规则没有被执行来自政府和民众两个方面的因素。在政府层面上，正如弗里德曼所指出，经常的情
况是，治理者“并不很认真地对待这些规则”[10].上海针对群租房的运动式治理的案例也显示，在集中
整治行动之前，很多政府部门并没有认真对待《禁止擅自改变房屋结构》的规定。
　　一旦规则没有被执行，它的威慑功能便被削弱了，结果是民众不再把规则当回事，这就直接削弱了
规则自身的合法性。从逻辑和结果的角度看，运动式治理经常是政府重新确立规则的合法性的一种举措
　　但是，运动式治理不能实现规则的重新合法化，恰恰相反，它是普遍存在的规则虚无主义的产物。
在中国的法律和政策实践中，在政策制定环节上存在着政府立场与民间态度缺乏有诚意的、有效的沟通
的问题，从而导致政府立场与民间态度之间的紧张。在政策执行过程中，则是过分迷信强制和制裁的力
量，而忽视了执法过程中所有参与者的制度性的相互学习。应该知道，今天的行政立法和执法过程应该
以广泛的民众参与为基础，这不再是一个单纯的自上而下的强制过程，因此，必须实现由“强制”到“
合意”的转变[11].
　　运动式治理的一个核心是，决策者和管理者过分相信强制和暴力的惩罚在诱导或驱使人们遵守规则
方面的重要性，希望通过“重拳出击”、“从重从严”所产生的威慑效果来达到保证秩序的目的。之所
以采取这种治理手段，除了政府自身的规则虚无主义之外，存在于社会大众身上的规则虚无主义也是一
个原因。遵守规则还没有成为人们的社会习惯，这其中的主要原因是以往的相关规则没有惩罚功能。禁
止黑车经营和管制房屋群租的规则原先就存在，但在运动式治理之前几乎没有发挥过对违规行为的惩罚
作用。根据法社会学的观点，任何规则都是通过制裁或惩罚而起作用的，没有制裁功能的规则是没有意
义的。①[任何制裁理论都强调一个事实，即惩罚的威胁有助于制止违法违规行为，正如奖赏有助于鼓励
受奖赏的举动。参见Issac Ehrllich，The Deterrent Effect of Crim inalLaw
Enforcem ent，载
Journal of Legal
Studies，No.1，1972]然而，人们为了避免受惩罚而遵守规则并不是人类行为的唯一
取向，在很多时候，人们是为了自己的利益而遵守规则，也可以为了利益而不遵守规则。
　　运动式治理走到了另一个极端，即过度使用规则的惩罚功能，这同样是无效的。
　　5.超大社会的结构性矛盾
　　迫使政府采取运动式治理的政策工具的最后一个（也是最根本的）选择困境，是中国超大社会的结
构性矛盾。复杂性不断增加的公共问题对治理的挑战，因超大规模社会的资源稀缺与需求满足之间的紧
张关系而加剧。②[“超大社会”的概念最初是由政治学家王沪宁教授提出的，其含义主要是指中国社会
独一无二的人口数量。参见王沪宁《社会资源总量与社会调控：中国意义》，载《复旦学报》1990年第4
期，2—11页]超大社会的属性对于实现政府治理构成了一个特殊的条件。但是，社会资源总量不能满足
社会总体需求的矛盾并不必然导致社会紊乱、失控和无序，从而需要采取运动式的治理方式，比如在计
划经济的大部分时间里就是这样。那时，社会资源总量处于极端缺乏的状态，而人们的需求则受到政治
、政策和意识形态的压制，因此不存在改革以来的转型期在市场和社会领域中出现的那种失控和无序状
态。有论者认为，运动式治理是“传统社会主义时代中国最常见的一种国家治理方式”[12]，但这个命
题是不恰当的。因为改革前中国的政治是一种“动员政治”，它以群众运动为基本的形式，而有别于今
天所说的运动式治理。政治动员和意识形态宣传虽然是动员政治的两个核心要素，但不是转型时期运动
式治理的核心要素。在上述的北京和上海的两个运动式治理的案例中，政治动员的意味是较弱的，我们
从中看不到意识形态宣传的成分。
　　改革后之所以出现这种市场和社会秩序失控的状态，不仅在于资源总量不足以满足超大规模人口的
日益增长的需求，更在于资源分配的方式出现了问题。比如，大量黑车和群租房问题的出现，在相当程
度上是对稀缺资源分配不公正所产生的结果。这就是社会转型时期政府所面临的问题的本质之所在。
　　四、动员模式的转型与运动式治理的有效性
　　1.社会动员的功能
　　社会动员问题一直被有关的现代化理论以及政治学和社会学的学者所关注，今天，公共政策和公共
管理也日益关注社会动员在政府解决实际社会问题上的角色。
　　我们可以把动员看做一种政策工具，经由这种工具，政府能达到解决政策问题的目的。当然，社会
动员能否成为一种有效的政策工具，既取决于社会的状况（比如市场是否成熟，社会资源是否丰富等）
，也取决于政府是否存在较高的社会动员能力。作为政府比较纯熟的一种经验手段，运动式治理包含着
一定的社会动员功能。政府既希望借此来整合社会资源，也希望能提高治理能力。虽然从结果上看，运
动式治理常常并不能有效地达到动员社会资源、改变人们行为的目的，但问题不在于运动式治理本身的
局限性，而在于社会动员的社会基础并不具备，同时，政府本身的治理能力又存在着欠缺。也就是说，
如果社会动员的社会基础和动员模式能发生变化，运动式治理还是一种可取的政策工具。
　　2.社会动员能力的不足与运动式治理
　　所有的公共政策都旨在从社会中汲取资源以达到解决公共问题的目的，因此，任何政策工具的选择
都必然以提高政府能力为出发点。但同时，政府的资源汲取能力不是一成不变的，而是在政策工具的选
择和使用中不断得到提高的。因此，政府的社会动员能力自然会成为我们分析政策工具选择的一个重要
　　当前，政府习惯于采用运动式治理的手段，这在相当程度上根源于政府的社会动员能力的不足。一
些研究指出，改革开放以来中国政府的动员能力出现了下降的趋势。①[一种观点认为，在改革开放以来
的转型时期，政府的动员能力大大下降了，其中的真正原因是市场化的发展。参见邓万春《社会动员：
能力与方向》，载《中国农业大学学报》2007年第1期]这个判断的可信性令人怀疑，因为它是以改革前
国家对社会的全面控制为参照所得出的结论，而忽视了改革以来国家—社会关系出现的结构性变化。②[
用已故美国政治学家邹谠的话来说，这种变化就是“全能主义国家”的解体。这种变化对中国现代国家
的成长来说是积极的。参见邹谠《二十世纪中国——从宏观与微观行动角度看》，牛津大学出版社1994
年版]改革后国家与社会关系的结构——社会资源配置的制度和方式——出现了重大的变化。在改革开放
之前的“总体性社会”（邹谠语）里，强大的社会动员能力（实际上是政治动员）来源于政治与社会在
结构上的一体化——国家权力全面渗透社会生活，对社会形成强大的控制，在这种渗透和控制中，国家
与社会走上一体[13].由此，国家对稀缺资源和社会活动空间形成了垄断性控制，这是国家对社会的动员
取得成功的前提。但改革以后，中国进入了一个被孙立平等人所称的“后总体性社会”。③[参见孙立平
、晋军《动员与参与》，浙江人民出版社1999年版]国家对稀缺资源和活动空间的控制逐渐放松，且国家
管制的逐渐放松是执政党、国家和政府的自觉行动。因此，衡量政府的动员能力不应该仅仅以国家对社
会的控制程度为参量，而应该去解释在国家不再全面控制社会的情况下，政府的社会动员能力为什么会
显得如此不足。
　　虽然原有的社会动员所赖以存在的历史条件随着市场经济的发展和社会自主性的不断增强而逐渐消
失，但这并不意味着社会动员从此失去了对于中国现代化的意义。④[以色列现代化理论家艾森斯塔特认
为，一个国家的“经济发展在很大程度上依赖于现代化过程的理智方面和政治方面，依赖于知识和政治
领导动员资源的能力”。参见S.N.艾森斯塔特《现代化：抗拒与变迁》，张旅平等译，中国人民大学出
版社1988年版，27页]应该消失的是原先的社会动员体制，而不是社会动员本身。改革开放以后，政府的
社会动员能力不足，其主要原因包括：第一，政府直接控制和支配资源的数量和类型发生了变化；第二
，意识形态的功能发生了转变；第三，公民社会的成长、政府和社会的关系的建构需要一个很长的过程
；第四，产权结构的变化、民主和法治建设对政府的权力及其行使形成了制度上的约束；第五，国家和
社会的一些治理规则的合法性还需要不断提高。总之，社会发展需要提高政府的社会动员能力，但这种
能力还不能满足于解决社会公共问题的需要，这种矛盾性是政府选择政策工具时面临的基本困境之所在
。我们有理由说，采取运动式治理具有某种程度的合理性。
　　运动式治理的一个本意，是在市场化的过程中更好地发挥政府对市场和社会的调控作用，以形成常
态的市场和社会秩序。但是，在社会结构发生了很大变迁的情况下，如何创造性地通过运动式治理来提
高动员能力是政府所应考虑的问题。
　　3.动员模式的转型
　　面对复杂的社会公共问题，通过转变社会动员模式以提高运动式治理的有效性，是解决政策工具选
择困境的一条可行途径。
　　社会动员模式变化的背后是国家与社会关系的变化。实际上，国家与社会之间是相互建构和塑造的
。就中国运动式治理的传统做法而言，这种带有社会动员性质的政策工具的主要精神是国家塑造社会，
而不是相反。一旦传统的“强国家—弱社会”的结构发生了向理想中的“强国家—强社会”结构的演变
，就需要让运动式治理也相应地转变成由社会来塑造国家。这种可能性是存在的。
　　因此我们需要分析的是，社会动员的模式应该发生什么样的变化。有人从危机管理的角度提出，社
会动员应该从传统的“对社会的动员”（即政治体系采用政治动员的方式来动员、组织、集中全社会的
力量以控制和战胜危机）⑤「参见龙太江《从“对社会动员”到“由社会动员”——危机管理中的动员
问题》，载《政治与法律》2005年第2期」转变为“由社会进行的动员”（即由社会自主进行的，包括社
会单位、社区、社会团体、志愿者个体所进行的动员）。孙立平等人认为，中国社会的动员正在表现出
由“组织化动员”向“准组织化动员”的变迁。
　　前者是国家有能力进行大规模的组织化动员，后者则是国家进行组织化动员的能力大大弱化，而社
会化的动员方式逐渐发挥重要作用。①「参见孙立平、晋军《动员与参与》，浙江人民出版社1999年版
　　促进社会动员模式转型的前提条件是吸纳社会多元化主体的参与，而不是承续以往的以政府为唯一
主体的治理格局。改革开放以来，新的社会动员形式日益以实际利益为轴心，民众和基层组织的积极性
在民主政治建设中被调动起来了，民众的参与已经纳入到解决社会公共问题的治理中来。这里所说的参
与，主要是指人们对公共事务、公共管理的介入，对民主生活、政治生活的关涉，对事关个人发展和利
益的选择。这是“强国家—强社会”结构所要求的，是社会自主性提高的表现。
　　从结构上来说，真正意义上的社会动员必须包括启动者、参与者、投入和产出四个基本要素。
　　启动者和参与者可以是政府，也可以是非政府组织和民众，甚至还可以是国际组织。而投入的过程
虽然包含着资金、知识和技术，但更多的是各种参与者的教育与学习的过程。正是从这个意义上来说，
如果没有民众意识和素质的提升以及参与能力的提高，国家和政府的治理（及其相应的制度）是没有效
应的。②「阿列克斯。英格尔斯说，如果一个国家的人民缺乏一种能赋予现代制度和管理方式以真实生
命力的广泛的现代心理基础，如果人自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化
的转变，那么，再完美的现代制度和管理方式也会变成废纸一堆。参见阿列克斯。英格尔斯《人的现代
化》，殷陆君译，四川人民出版社1985年版，3页」因此，如果说具有一定的社会动员功能的运动式治理
是政策工具选择的必然的话，那么我们也需要把它纳入到“参与式动员”的体制框架中来。③「郑永廷
把动员分为传媒动员、竞争动员和参与动员，认为参与动员的主动性、选择性和驱动性的特点决定了它
在民主建设中的重要意义。参见郑永廷《论现代社会的社会动员》，载《中山大学学报》2000年第2期，
21—27页」众多缺乏民众参与的运动式治理的失败就充分证明了这一点。
　　如果我们能顺利地实现社会动员模式的转型，同时也能相应地使运动式治理从政府主导型的强制性
治理走向多元主体参与的合作治理的话，那么，运动式治理在一定程度上可以缓解政府在政策工具选择
上的困境。我们认为，实现这两个方面的转型不仅是必要的，而且是可能的。
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