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中国的特大城市会崩溃吗
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中国超大城市、特大城市的经济地位和可持续发展研究
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3秒自动关闭窗口& 专栏213：中国特大城市产业升级仍有很大差距
专栏213：中国特大城市产业升级仍有很大差距
　　中国城市区划人口在800万以上的特大城市共有8个，即上海、北京、天津、重庆、武汉、成都、石家庄和哈尔滨。从人口规模来看，这8个城市无疑都属世界级&特大型&城市。但从人均GDP来看，这些特大城市的经济却是&大而不强&，它们的人均GDP都不足1万美元，除上海、北京两市正在靠近1万美元关口外，天津市刚迈过5000美元大关，其余城市人均GDP都不足5000美元。相比之下，纽约市的人均GDP约为七八万美元。尤其是从产业结构来看，特大城市仍停留在&工业城&或&制造城&的地步，唯独首都北京是例外的。应该说，北京市的产业结构与国际化大都市是基本上相当的，因为它已将工业的重要性（占GDP的比重）降低至20%多一点，而以现代服务业为主体的第三产业在北京市的GDP中，却占据了70%以上的比例。这是一种较为先进的大都市产业结构。相反，提出要在10年内建成&两个国际中心&的上海，至今却依然是一座标准的&工业城&。以工业为主体的第二产业在上海的GDP中仍占据高达466%的比重，而第三产业仅占50%略多一点。也就是说，现代上海基本上还是一座以制造业为主的工业城市，而作为现代国际化大都市标志&&第三产业的发达程度，上海还有很大发展潜力和差距。上海若要在10年之内建成&两个国际中心&，必须将工业在GDP中的比重从现在的466%降至26%左右，同时将第三产业在GDP中的比重则要从目前的526%提高至72%左右。换句话说，在10年之内，要将上海工业的重要性降低20个百分点，而将服务业的重要性提高20个百分点，这是一个艰苦的任务。
　　资料来源：董登新中国特大城市产业升级严重滞后［N］经济学信息报，
　　3由行政主导向经济主导转型
　　改革开放以来，中国经济发展以行政区为平台，形成了独特的&行政-经济区&，各级政府在自己的行政区域推动各自行政区域经济的发展，自成体系、相对独立。中国城市化的进程也不例外，基本也是在各自的行政区内配置资源，各自推进城市化。中国行政区的设置虽然是在综合考虑人口、管理、经济、历史、民族等因素下设置的，但是在新时期里，行政区划以及由此造成的城乡二元的分割对经济社会的发展和城市化水平的提高形成一定的制约。
　　随着市场经济体制的日益完善，中国区域经济一体化呈现出蓬勃发展的态势。主要表现在城市与城市之间的经济合作、经济社会融合在加快。许多城市组团式发展更有利于发挥各自的比较优势，更有利于资源优化配置，但却遭遇到行政区划的障碍。但由于原有行政区划体制，城市群之间形成了难以逾越的行政壁垒，不利于城市之间的要素流动与资源整合，对城市化进程极为不利。因此，需要尽快打破现行行政体制束缚和行政区划壁垒，摒除行政主导下的资源配置方式，充分发挥市场配置资源的优势，使城市化按照经济社会发展的需求推进，形成新时期经济主导的城市化新格局。
　　（1）以经济为主导推进新兴城市的兴起。按照城市经济发展规律，将一些有条件的县升格为中等城市。例如浙江的义乌，虽然是县级市，但其经济实力远超过一般的城市。据统计，2008年义乌全市实现地区生产总值4933亿元。按照规划，2010年和2020年义乌市人口发展规模分别为168万～178万人和220万～228万人。城市化水平到2010年为774%左右，到2020年达到864%左右。但是，义乌在经济发展和城市化的过程中又面临行政体制的束缚，譬如行政级别依然是县级市、各种公共资源按照县级市配置、城市规模的扩大受到行政区域的限制、土地资源趋紧，等等。只有打破这些行政体制的束缚，才有可能实现义乌城市化水平的大幅提高，有效发挥义乌的城市经济辐射能力。
　　将一些有条件的城镇升格为县级市。比如，在广东省虎门镇有外资企业1400多家，民营企业1100家，人口达70万人，年创造GDP达40多亿元，税收达17亿元，其经济规模和人口已达到中等城市的水平，但拥有如此经济规模的行政建制，不是市，也不是县，而是一个区。由于其&出身&级别太低，所以它的财政、市镇规划和管理不能享有城市权限，而仍然是镇的权限。这就大大限制了该镇城市化进一步扩展的空间。
　　（2）以经济为主导促进大城市发展。随着城市的快速发展，现有的行政区划及相关管理体制对城市的扩大产生了束缚。按照经济社会发展的需要，加快城市之间的融合、建设大城市成为城市化的一种途径。鼓励一些相邻城市之间通过打破行政分割走向融合，成为区域性的大城市。例如湖南的长沙、株洲、湘潭三市，完全可以根据当地经济社会的发展需要，打破行政区域的分割，走向融合，扩大城市规模，必将成为区域性的经济中心，产生更强的经济辐射能力。
　　科学规划&撤县（市）设区&，扩大城市规模，提高城市化水平。在经济比较发达的东部沿海地区以及内地一些特大城市周边，通过&撤县（市)设区&调整行政区划，从而为中心城市营造更广阔的发展空间，扩大中心城市的规模，增强中心城市的实力，更好地发挥中心城市对腹地的辐射、带动作用。以珠三角为核心的广东省是中国经济最发达、城市化水平最高的省份之一，也成为中国&撤县（市)设区&的重点地区，例如调整佛山市行政区划:将顺德市、南海市、高明市、三水市撤销，成立禅城区、顺德区、南海区、高明区、三水区，一起并入佛山市，使佛山城区面积达到3813平方公里，使佛山成为全省第三大城市。
　　（3）以经济为主导促进城市群的发展。鼓励一些城市群采取多种形式的经济一体化、社会一体化的规划，实现城市群快速发展和功能互补。例如郑州和开封等城市联合，走向郑汴一体化，构建中原城市群。应当说，借助中原城市群的战略规划可以作为推进城乡一体化的有效路子。早在2006年的中原城市群规划就将开封纳入其中，并把它确立为&郑州都市圈重要功能区&，将之具体定位为&中国历史文化名城，国际文化旅游城市，中原城市群纺织、食品、化工和医药工业基地，郑州都市圈重要功能区&，要&突出城市特色，推进功能对接。强化开封的文化、教育、旅游、休闲、娱乐功能，加快郑州的休闲、娱乐等服务功能与开封衔接，实现郑汴两市功能互补&。
　　（4）打破省际、地区之间的壁垒，促进以区域功能规划为主的城市带的发展。近40年来，城市带和城市群的发展已从发达国家的北美、西欧等地区扩展到一些发展中国家，成为包括中国在内的世界各国城市密集地区发展的一个共同趋势。中国的主要城市集聚区长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、辽中南地区等已形成了城市群和城市带的基本框架，其内部发达的交通通信网络、城市间密切的经济联系、优越的地理区位、集中的智力资源、一定规模的高新技术产业，将使这些地区迅速成为城市密集地区、连片或呈带状发展，而且城市区域功能也进一步完善。应当遵循区域经济一体化、社会一体化的要求，鼓励打破省级、地区壁垒实现行政一体化的各类创新。
　　第三章城乡一体化时代的转型与变革
　　城乡二元结构是发展方式转型的一个重大挑战。从全国来看，工业化、城市化、国际化进程加快与城乡二元结构的矛盾日益突出。市场主导型和行政主导型两个城乡二元结构的叠加，造成了城乡发展不平衡、城乡差距持续扩大，不仅对扩大内需、调整结构、推进城市化形成制约，还是收入分配格局不合理的主要原因。以打破城乡二元制度结构为重点，形成城市化与城乡一体化齐头并进的发展新格局，成为实现发展方式转型的战略需要。
　　第一节中国城乡一体化到了&大突破&时期
　　中国由生存型阶段转向发展型新阶段，也是由城乡二元结构走向城乡一体化的重要阶段。未来几年，城乡一体化对中国发展方式转型的全局性与深刻性开始全面凸显，全国城乡经济社会一体化的进程将全面加快，城乡结构的变化正处在从量变到质变的过程之中。
　　1中国到了推进城乡一体化的关键时期
　　进入发展型新阶段，以人的全面发展为基本特征，生存型压力逐步减小，发展型压力逐渐增大，对城乡一体化提出了迫切要求。建立城乡一体化的新格局已成为中国发展方式转型的重要战略。
　　（1）中国进入城乡一体化的临界点。从世界各国城市化发展轨迹来看，一般国家都经历了城乡分化、城乡分离、城乡对立、城乡融合、城乡一体五个阶段。在城乡对立阶段，城镇化率、工业化率一般在30%～50%，城乡融合阶段，城镇化率一般在50%～70%，工业化率一般在40%～50%。资料来源：海南城乡一体化的体制机制与政策，中改院咨询报告，年，中国工业化率为486%，已经达到了城乡融合阶段的标准，但是城镇化率尚未达到50%，按照目前年均1个百分点左右的增长势头，未来5年左右将达到城乡融合阶段的标准，也就是说，未来5～10年将是实现城乡融合向城乡一体化发展跨越的重要时期。
　　（2）发展型新阶段对城乡一体化提出了新的要求。一是面对日益增大的资源环境的压力，需要通过城乡一体化相关体制机制的重大突破，实现由传统工业化、城市化模式向内涵式的新型工业化、城市化模式转变，实现产业、城镇、生态等空间布局的优化与协调，建设资源节约型、环境友好型社会。二是面对城乡居民日益增长的公共需求压力，需要通过城乡一体化相关体制机制的重大突破，建立惠及城乡居民的基本公共服务体系，满足人的全面发展需求，创造良好的消费预期，实现由生产大国向消费大国的战略转型。三是面对城乡发展差距日益拉大、城乡矛盾突出的压力，需要通过城乡一体化相关体制机制的重大突破，使城乡居民共享改革发展成果，实现和谐的城乡关系，为到2020年实现全面小康社会的战略目标和下一步现代化目标打好基础。
　　表225由生存型到发展型阶段的城乡结构演进
　　生存型阶段的城乡关系发展型阶段的城乡关系
　　城乡关系阶段演进包括城乡分化、城乡分离、城乡对立三个阶段：城市从农村分化出来，到相互分离，各自发展，城乡矛盾相对突出。从城乡对立阶段走出来，从城乡融合走向城乡一体化：从城乡互动式发展，走向城乡经济、社会、生态基本实现有机融合与和谐发展。
　　生存型阶段的城乡关系发展型阶段的城乡关系
　　城乡经济结构城市现代工业和服务业加快发展，工业成为主导产业，农村仍保持传统农业，城乡二元经济结构逐步形成。主要特征是：
　　（1）外延式的工业化。工业发展以数量型外延扩张为主,在带动经济高速增长的同时，高能耗、高污染、高排放、低效益的现象比较严重。
　　（2）外延式的城市化。城市化进程大大加快，但主要表现为&摊大饼式&的扩张，城市空间布局不合理的现象十分突出。
　　（3）城乡经济发展差距逐步拉大。工业与服务业收益远大于农业收益，各类要素由农村流向城市，城乡收入分配差距逐步拉大。
　　（4）消费对经济增长的贡献率低，经济增长带有明显的投资拉动的特征。城乡产业相互促进，现代服务业成为主导产业，形成三、二、一的产业结构，城乡经济结构由二元走向一元。主要特征是：
　　（1）内涵式的新型工业化。工业布局合理，现代服务业快速发展，在城乡产业互动中完成传统农业向现代农业的改造，建成资源节约型、环境友好型社会。
　　（2）内涵式的新型城市化。大中小城镇协调发展，功能互补，城乡基础设施逐步同质化。
　　（3）城乡发展差距逐步缩小。中小城镇和农村得到长足发展，多数农民变为城市居民，主要从事工业和现代服务业，城乡居民收入形成趋同化的新局面。
　　（4）消费对经济增长的贡献率逐步增加，最终形成消费拉动型经济增长模式。
　　城乡社会结构形成城乡二元分治的社会结构：
　　（1）二元分治下的社会群体结构。全社会大致分为农民、农民工、城市居民三大群体，农民与农民工仍属于同一社会范畴。
　　（2）城乡二元的公共服务供给。城乡居民在享受基本公共服务方面存在很大差距。
　　（3）城乡二元的社会管理。城乡户籍界限明显，城市是社区管理，农村是分散的乡村。形成城乡一元的社会结构：
　　（1）全社会以城市居民为主，城乡居民只有职业角色的不同，没有身份上的不平等。
　　（2）城乡基本公共服务均等化。城乡居民能够享受到大致相当的基本公共服务，拥有大致相当的发展机会和发展能力。
　　（3）城乡一元的社会管理。城乡户籍完全统一，城乡均实现社区化管理。
　　数据来源：中改院课题组归纳整理。
　　2城乡一体化是发展方式转型的迫切任务
　　中国走向公平与可持续发展，离不开城乡一体化的进程。从中国发展方式转型的主要任务看，都与城乡一体化有着直接和间接的联系。
　　（1）城乡一体化是扩大消费的重要推动力。根据国际经验，人均国内生产总值达到2000美元时，会出现供过于求的现象，中国人均国内生产总值在不足1000美元时，已经有85%以上的商品供大于求，主要原因就是当时占总人口70%的农村人口购买力太低，导致社会有效需求不足。不管是从需求总量还是需求层次上看，城乡消费水平差距巨大，从另一方面也反映了农村潜在的巨大需求。在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的621%下降到2007年的256%，30年间下降了近37个百分点，农村居民消费率从1983年最高点的323%下降到2007年的91%，25年间下降了近23个百分点，2008年农村居民平均消费水平只有城镇居民平均消费水平的32%。国家统计局中国统计年鉴随着城镇化的进程，尤其在生存性需求基本满足后，农民对电器、电机等耐用消费品的需求逐步上升，扩大农村消费的潜力更大。2007年，每百户城镇居民拥有彩电13779台，而在农村仅为9438台，城市是农村的近15倍；百户城镇居民拥有空调9508台，农村仅为854台，城市是农村的111倍；百户城镇居民拥有家用电脑5377台，农村仅为368台，城市是农村的146倍。百户居民拥有的洗衣机城市是农村的21倍，电冰箱城市是农村的36倍多，移动电话城市是农村的近21倍。哈继铭，沈建光谁说中国不消费［G］中金研究报告，
　　据测算，把农村居民消费水平提高到全国平均消费水平，也就是城镇居民平均消费水平的60%，新增消费规模将达到32万亿元。童海华换个角度找找内需增长点［N］中国经济导报，然而由于长期的城乡经济社会二元分割，城乡经济社会发展严重失衡，目前城乡之间不仅在基础设施建设、义务教育、基本医疗服务、社会保障等社会事业方面的差距仍然很大，在生产和消费上的金融服务、资源可及性等经济环境方面的城乡差距更是持续拉大，成为影响农民消费能力和消费倾向的重要因素。如果能够在这些方面形成城乡一体化的发展格局，加大财政在这些方面对农村的投入，将会大大刺激农村的消费需求。
　　（2）城乡一体化对结构调整与产业升级有重大影响。城乡二元结构本身是一个结构性问题，是结构调整的重点，城乡二元结构又是结构调整和产业升级的不利因素。由于城乡分割的资源配置机制和管理体制，人为阻碍了城乡资源的流动，土地、人才、资金等资源低水平开发利用的问题突出，从而导致农业发展滞后、工业和制造业升级乏力、服务业发展的基础薄弱。据统计，目前农村存在巨大的隐性失业据原劳动与社会保障部部长田成平估计,仅2008年城镇失业人口将突破5000万人,农村突破2亿人南方网，，大量劳动力滞留在农业。全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地400万亩，相当于全国一年新增建设用地计划指标。据调查显示，工业用地利用强度普遍偏低，部分地区单位土地投资强度每亩只有几十万元，工业用地平均产出率远低于发达国家水平，全国工业项目用地容积率仅为03~06，造成了隐性的土地闲置。同时，中国农村建设用地与农村人口变化呈逆向发展趋势，年，中国乡村人口减少9633万人，农村居民点用地却增加1175万公顷（176万亩)。国土资源部官员解读《全国土地利用总体规划纲要（年)》［OL］新华网，［］
　　（3）城乡二元结构是城市化水平滞后于工业化进程的主要原因。由于城乡二元制度上的限制，城市化的潜能未能完全释放。目前城市化水平落后于工业化10个百分点，一方面，城乡二元的户籍制度和公共服务限制了农民向市民转化的进程；另一方面，城乡经济一体化进程缓慢，产业条块分割的现象突出，工业品生产与消费的矛盾演变为巨大的产能过剩，第三产业发展滞后，严重影响城市产业升级和劳动需求，这些又反过来制约了城市人口增长即城市化的进程。如果能够打破城乡二元的户籍、公共服务制度，就能加快农民的市民化进程，让农民变成市民，让农村消费变成城市消费。目前农村外出从业劳动力约15亿人根据国家统计局2007年第二次全国农业普查结果。，据测算，若假定其中的20%变成市民，其消费水平达到城市居民平均消费水平，以2008年消费水平计算，当年居民消费总额和GDP将增加亿元，经济增长率能提高近1个百分点。
　　（4）城乡收入差距成为当前收入分配格局不合理的突出因素。据统计，20世纪90年代以来中国城乡差距占全部收入差距的比重在60%左右。金三林立足城乡统筹扩大农村消费［N］学习时报，中国城乡居民收入差距从1978年的26∶1，扩大到2008年的33∶1，这里面主要的原因在于农村居民收入增长的速度趋于放缓。年，农村人均纯收入年均增长达到165%；年农民收入增长速度明显放缓，年均增长49%；年，年均增长只有19%；年增长加快，年均增长56%；年，收入增幅连续4年下降，年均增长37%。进入新世纪以来，受粮食等农产品价格大幅度上涨、各项支农补贴持续增加等因素的共同作用，农民收入增长保持了年均6%以上的速度，直接带动了农村消费的较快增长。近年来，国家强农惠农政策力度明显加大，但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到遏制。城乡居民收入差距扩大，农民收入相对水平不断下降是农村消费贡献下降的最主要原因。2007年中国社会消费品总额中，占人口551%的农村居民仅消费了总消费品的3228%，在耐用消费品普及率上也远低于城市居民。如果能够改革收入分配体制，通过改革改变土地、财税、金融、就业和社会保障等资源向城市倾斜的格局，就能使农民收入持续提高有了更根本和长远的保障，为形成更合理的收入分配格局奠定基础。
　　图8年中国城乡居民收入及差距变化情况
　　数据来源：国家统计局中国统计年鉴2008［M］北京：中国统计出版社，2008
　　3&十一五&新农村建设取得较大进展，但城乡一体化尚未有实质性突破
　　&十一五&期间，中央在促进农村和农业发展上下了大力气，连续的中央一号文件不断加大支农惠农政策力度和农村改革力度，各级政府在&多予、少取、放活&方面有很大进展，也取得了很好的效果。根据2009年中国改革问卷调查结果显示，在&十一五&规划提出的六大重点中，建设社会主义新农村获得的评价最高，占5085%。在推进改革开放的10项主要任务中，全面深化农村改革落实相对较好，占4350%，仅次于加快社会保障体系建设。
　　专栏214：中国30年来城乡一体化改革进展
　　30年农村改革发展的历史，就是城乡分割的藩篱被逐步拆除、朝着城乡经济社会发展一体化方向不断迈进的历史。
　　第一阶段：20世纪70年代末至80年代中期。重点是废除人民公社体制，确立农户生产经营的主体地位。在短短的几年里，农村家庭联产承包制改革如星星之火，从局部地区迅速扩展到全国各地。1983年起，中央决定撤社建乡，宣告了人民公社体制彻底废除；同年，家庭联产承包责任制写入政府工作报告，被确立为中国农村基本经营制度。农户成为农村经济中的经营主体，标志着农村微观经济基础发生了本质变化，为要素流动和重新组合提供了条件。
　　第二阶段：20世纪80年代中期至90年代初。重点是改革统购统销制度，开放农产品市场。134种统派农产品陆续放开，多渠道流通，价格由市场决定。粮食先由国家统一收购改为合同定购和市场收购的&双轨制&，继90年代初国家两次提高粮食收购价格，解决了粮价倒挂问题后，粮食流通体制改革的步伐大大加快。国家鼓励农民发展多种经营，农村个体私营经济蓬勃兴起，同时，区域性农产品批发市场和各种类型的农贸市场快速发展，市场机制逐渐被引入农业，并发挥越来越大的作用。
　　第三阶段：20世纪90年代中期至新世纪初。重点是农村劳动力大规模向非农产业和城镇转移，城乡分割的局面进一步被打破。早在80年代中期，乡镇企业异军突起，农村劳动力&离土不离乡&，向非农产业转移，农村经济结构开始多元化；到90年代中期，农村劳动大规模向城市流动，&民工潮&成为社会关注的热点。国家对农民采取&公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务&的政策，启动中小城市和城镇户籍管理制度改革等。随着中国加入WTO，农业对外开放程度日益提高。城乡之间、国内外之间的互动进一步增强。
　　第四阶段：新世纪初以来。重点是统筹城乡经济社会发展，逐步形成新时期强农惠农政策体系。2000年开始试点，到2006年国家全面取消了农业税。2004年，中央作出了中国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的基本判断，首次对农民实行直接补贴，并对重点粮食品种实行最低收购价政策。国家还相继提出并实施社会主义新农村建设、把国家基础设施建设投入重点转向农村、对农村义务教育实行&两免一补&、建立新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度、加强农民工权益保护等一系列重大政策措施，初步形成了统筹城乡发展的工作局面，有力地推进了城乡一体化进程。
　　资料来源：杜鹰推进农村改革发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局［N］中国经济导报，
　　专栏215：中国城乡一体化的政策演变
　　城乡一体化是一个国家和地区城乡关系演进的最高阶段，伴随着工业化、城市化的进展得以实现，也与体制、政策密切相关。新中国成立以来，中国城乡关系的政策大致经历了三大阶段：
　　（1）第一阶段（年）：城乡分治、靠农业积累支持工业发展。新中国成立初期，中国在一穷二白的基础上搞工业化，只能靠农村和农业积累。其特点是通过计划经济的安排，依靠工农业产品价格的&剪刀差&实现工业积累，城乡之间建立严格的二元户籍制度。服从于国家战略安排，逐步形成了&城乡二元、以农补工&的制度体系和政策体系。这一时期奠定了中国工业化、城市化发展的基础，但城乡生产要素流动受到限制，国民经济的整体效益不高。
　　（2）第二阶段（年）：通过市场化改革激活城乡生产要素。改革开放以来，农村和城市都进行了市场化改革，城乡内部的生产力都得到大幅度释放。而且，计划经济时代城乡相对封闭的格局被打破，在工业收益大于农业收益的市场效应下，劳动力、土地、资本三要素快速向城市流动，工业化、城镇化进程大大加快，也有效地提高了城乡居民的生活水平。但这一时期公共资源配置也主要向城市倾斜，新中国成立以来形成的城乡二元的经济结构、社会结构、制度结构并未真正打破，尽管政策上高度重视&三农&问题，城乡发展差距逐步拉大。
　　（3）第三阶段（2000年至今）：从农村综合改革到城乡一体化。进入新世纪以来，农村改革从过去的经济领域拓展到社会领域、上层建筑领域。在免除农业税的基础上，又进行了农村义务教育免费、建立新型合作医疗等社会领域的改革，也拓展到省与市县关系、县与乡镇政府关系的调整。从中共十六大的统筹城乡发展，到中共十七届三中全会明确提出到2020年城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立的目标，城乡一体化上升到国家战略，其体制与政策创新全面提速。
　　资料来源：本课题组根据相关资料整理。
　　但从发展方式转型的要求看，城乡一体化的进程仍然处于滞后的状态，根本在于城乡二元制度尚未有实质性改变，城市支持农村、工业支持农业的体制机制尚不成熟。由于推进城市化受到政府行政力量和政策制度的深刻影响，城市化所需劳动力、资金、土地等各种资源要素主要依靠行政手段，市场机制的基础性作用未充分发挥，城市从农村汲取资源要素的格局尚未根本转变。
　　（1）城乡二元土地制度尚未实现根本性突破。土地资源分配实际是&以乡补城&。在城乡二元的土地制度下，政府获得的大规模的城市建设用地和经费依靠从农民手中征地卖地所得，2007年，全国土地出让金估计达1万亿元。随着城市化进程，地价大幅度升值，升值规模过万亿，但土地收入分配的不规范，是收入分配差距扩大的重要因素。有资料显示，土地用途转变增值的权益的分配中，地方政府大约得60%~70%，村集体组织得25%~80%，失地农民只得到5%~10%，甚至更少。夏锋让土地成为农民财产性收入来源［N］上海证券报，城市土地、住房基本实现市场化，但政府对农村的土地、住房的市场化仍然存在诸多限制与顾虑。农民工农村宅基地不能买卖，造成农民工不能将农村房产变现，只能&裸身进城&，无法在城市安居。
　　（2）城乡二元的财政金融体制尚未实现根本性突破。在现行财政体制下，财政支出的重心仍然是城市，三要素流出农村的格局没有变。例如，金融成为从农村抽取资金的一个抽水机。据估计，年10年中净流出近33万亿元。何冬妮，张飞加快形成城乡一体化的新格局&&第68次中国改革国际论坛综述二［N］中国（海南）改革发展研究院简报（总第778期），
　　（3）城乡二元公共服务体制尚未实现根本性突破。自SARS危机后，中国推行了城乡义务教育免费制度，为农民建立了新型农村合作医疗制度，这些都是历史性的进步。然而，要看到当前城乡基本公共服务的差距仍相当大，目前城乡名义收入差距为33倍，但加上公共服务和社会保障的因素，城乡实际差距达到6倍以上，城乡二元的基本公共服务体制在形成城乡居民实际收入差距中至少占有40%的权重。中改院，UNDP惠及13亿人的基本公共服务&&中国人类发展报告2007/08［M］北京：中国对外翻译出版公司，2008城乡公共服务的差距突出表现在城乡居民享有的公共服务的种类、水平和可及性的差距，最突出的是城乡分割的社会保障系统。更根本的，城乡二元公共服务制度体现在城乡分治的管理体制以及向城市倾斜的公共资源配置机制上。
　　专栏216：城乡二元制度结构
　　现代发展经济学理论认为，社会二元结构的本质是制度性的，中国城乡二元制度结构至少以下几个方面：户籍制度、粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度。
　　资料来源：中改院课题组根据相关资料整理。
　　第二节城乡一体化对城市化进程有决定性影响
　　城乡一体化实质上是城市化发展的一个新阶段。以城市化为主线扩大内需，尤其要把握好城乡一体化节奏，以城乡一体化推动又好又快的城市化进程。
　　1以城乡一体化矫正&半城市化&和加快城市化
　　此次金融危机中出现的农民工返乡潮，暴露了&半城市化&和&逆城市化&的突出问题，农民工没能在城市安居，在城市与农村之间摇摆。由于城乡分割的户籍管理、土地和公共服务等制度，从农村产业转移到城市产业的人口既无法在城市安居，也无法享受一半城市人口的生活和消费水平，限制了城市化与扩大内需的潜力。据测算，如果在20年内让12亿农民工在城市安居，城市每年需要新建保障性住房650万套，将会对钢铁、水泥、建材、家具、家电等57个相关行业产生重要的拉动作用，同时还将为进城农民新创造2000万个就业机会。未来5～10年，如果改变城乡二元制度安排，在城乡一体化的体制改革和政策调整方面取得重大突破，则城市化率将提高15个百分点左右，达到60%～65%，比在现有城乡格局下推进城市化至少要快5个百分点。迟福林我国城市化时代的转型与改革［R］在&城市群发展模式&国际学术研讨会上的演讲，，长沙。
　　2以城乡一体化创造高质量的城市化
　　打破城乡二元制度安排，能够明显地提高城市化质量。一是为城市化产业体系提供更多高素质的劳动力。未来5～10年中国&数量型&的人口红利逐步消失的趋势不可避免，预示着依靠增加生产要素投入的增长方式难以为继。一是如果能够打破城乡二元的公共服务体制，加大农村人力资源投资，把49亿农村劳动力平均受教育年限从73年提高到全国平均水平的85年，提高农民工受专业技能培训和职业教育的比重，就能够释放出巨大的&质量型&人口红利。二是可以防止土地资源低水平的城市化。尽快实现城乡土地的统一规划和管理，防止土地资源的低水平开发和使用，为未来持续发展留足、留好土地资源。三是可以进一步释放完全城市化的需求潜力。尽快通过城乡对接的制度安排，改变农民工&半城市化&的体制，巩固现有的城市化的水平。
　　3以城乡一体化实现公平和可持续的城市化
　　城乡一体化的目标是促进广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农村居民享受与城市居民同等的发展权。城市化是从效率的角度考虑，是经济快速发展的必然趋势，城乡一体化更多的是从公平与可持续的角度考虑，发展到一定阶段时成为效率的约束条件。让广大农民公平分享发展成果，不仅是社会和谐的重要条件，也是经济可持续发展的重要前提。一方面，让农民获得进入城市就业、入户和安居的公平机会，可以创造更大需求；另一方面，把广大农民的发展能力逐步提高到城市居民的水平，可以大大增强可持续发展的能力。在工业化时代，中国以城乡二元体制结构促进工业化的快速发展，也造成了城市化滞后于工业化的结果。在城市化时代，不能再以牺牲农村来加快城市发展，要兼顾公平和效率，形成城市化和城乡一体化共同发展的新格局。
　　第三节打破城乡二元制度结构，推进城乡一体化
　　发展型阶段，社会需求从生活必需品为主向耐用消费品为主转型，城市进入国际市场的进程加快，城市对农村的依赖越来越小，市场主导型的城乡二元结构在快速形成中。同时，改革开放初的行政主导型城乡二元结构尚未完全退出，忽视农村推进城市发展的做法仍然存在，导致城乡差距持续扩大。在市场主导下城乡差距的形成有一定的历史必然性，关键问题是不能出现由于制度因素造成的城乡居民机会的不平等。为此，要以改革彻底打破行政主导的城乡二元结构，同时通过再分配手段缓解市场主导的城乡差距的过大。
　　1打破行政主导的城乡二元资源配置方式
　　通过城乡资源统筹规划和一体化管理，探索建立&工业带动农业、城市支持农村&的机制，在促进城乡生产要素自由流动的基础上形成城乡经济一体化发展格局。
　　（1）建立合理的农村资源配置机制，严格限制行政主导农村资源外流。打破城乡分割的市场机制，探索有效改变农村各种资源外流的格局，加快建立市场资源从城市向农村流动的机制与渠道，改变资源从农村向城市单向流动的格局，逐步形成城乡统筹规划利用、资源优势互补的新格局。加大财政对农业的投入，探索建立&工业带动农业、城市支持农村&的利益分配格局。鼓励农村金融创新，完善农村金融市场，支持合作金融、草根金融的发展。
　　（2）打破城乡分离的工业化模式，建立城乡产业规划布局一体化的体制机制。支持新型工业、现代服务业链条向农村延伸，促进农业专业化分工，实现城乡产业发展一体化。加快农村工业化进程。适时推动大部分劳动密集型产业、农产品加工业以及农机、农药、化肥等涉农工业向县城和小城镇转移，就近利用原料和丰富的劳动力资源，促进农村非农产业发展，拓宽农民收入增长的渠道。
　　（3）打破城乡分割的公共资源投入体制，实现城乡公共资源配置一体化。统筹城乡公共资源投入体制，将农村公共产品和公共事业纳入城市发展规划，由城市财政统筹解决。加大财政投入向农村基础设施倾斜的力度。在交通道路、水、电、垃圾处理、互联网等方面实行改造升级，逐步实现城乡基础设施建设投入一体化。
　　2加快土地制度改革，提高农民土地资产收益
　　土地是农村最重要的资源，也是城市化中矛盾比较突出的环节。中国新阶段的城乡一体化，需要在土地制度创新上取得重要突破。
　　（1）统筹城乡土地规划，完善土地资源配置的市场机制。科学前瞻的制定城乡土地开发与使用规划，在实施耕地保护制度的基础上，按产业和功能分区安排建设用地，形成区域内土地指标的管理、分配、协调，形成独立、统一的供地计划，防止土地无序开发、低水平开发。强化中央政府与省级政府对土地资源的调配能力，推行跨市县耕地占补平衡，推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占。逐步推进土地资源的市场化配置，建立能真实反映土地市场供求状况、土地价值和土地升值趋势的市场价格机制，最终建立城乡统一的建设用地市场。完善土地储备机制，实现投融资平台与土地储备的有机结合。规范城乡建设用地，实行集体土地抵押、入股试点，推进土地要素市场化。
　　（2）以完善农民的土地使用权为重点，保障农民土地权益。将农民承包的耕地和宅基地的使用权永久延长。在符合城乡土地规划的前提下，农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售，鼓励农村土地集中经营，扩大农业生产规模，建立主要依托土地的农民财产性收入机制。在此基础上，探索建立农民承包土地和宅基地使用权的抵押、入股的制度与政策和其他类土地权益抵押、租赁和入股的制度。
　　（3）建立健全农村土地流转制度。尽快完成全方位土地确权。改革行政主导的土地招、拍、挂体制，建立公开市场。用于公共用途的农村集体土地可由政府按法定程序、按市场价格进行征用补偿。建立非公共用途的农村集体用地直接进入市场的机制，形成对农村集体建设用地流转的统一、规范的管理措施与办法，形成城乡一体的土地有形市场和土地市场监管体系。以土地流转交易所为平台，健全完善土地流转服务机制。建立农村产权交易所，组织农村土地承包经营权挂牌出让。加强农民土地流转、征用的权利保护。积极探索加强农民在土地流转、土地征用等过程中的权利保护，赋予农民知情权、参与权、谈判权等相关权利。
　　专栏217：重庆市开县农民土地合作社运作模式
　　2007年以来，重庆市开县渠口镇剑阁楼村集中全村近1万亩土地（含山地)组建重庆首家&土地合作社&，再由土地合作社统一对企业招商，合作社以地入股，分享红利，农民通过务工获得工资性收入。开县设立了几条政策保障线：
　　一是在所有乡镇设立土地流转中心。负责区域内土地流转的规划、管理，对需要流转的土地进行价格评估。
　　二是在乡镇和县一级建立土地流转信息平台。
　　三是建立农民民主参与机制。一些乡镇已搞起了土地流转的农民议事制度，让农民代表全程参与估价、流转及谈判。
　　四是出台多项鼓励成规模流转经营的优惠政策，建立土地流转专项奖励基金，每年由县财政拿出600万元对土地流转50亩以上的大户给予每亩20~80元的补贴。为流转大户提供流动资金、生产资料扶持和信贷支持，流转100亩以上的可享受50%的贴息贷款。为各乡镇派出了专业农技员和法律顾问，为农民和业主提供法律和技术服务。
　　资料来源：重庆&农民土地合作社&集中万亩土地统一招商［N］经济参考报，
　　3完善农产品价格形成机制，加快转变农业发展方式
　　推进农产品价格形成机制改革，发挥市场在农产品价格形成中的基础作用，促进农民增收。
　　（1）改革粮食价格形成机制。未来一两年是推进农产品价格改革的较好时机：一方面，国家对农业有巨额补贴，且粮食自给率较高；另一方面，随着社会保障制度的建立和完善，可以缓解粮食价格调整对社会中低收入群体产生的冲击。应当在保障国内粮食安全的基础上，建立以市场供求决定为主、政府经济调节为辅的粮食价格形成机制。在逐步提高粮食保护价的同时，测定与调控国内粮食价格，逐步稳妥地缩小国内与国际粮价差距。
　　（2）加强农产品风险预防机制建设。一方面，改革国家粮食储备制度，推进全方位农产品价格保护体系建设。另一方面，综合考虑农产品市场供求、生产成本以及农民从事其他产业的收益情况等因素，完善农产品最低保护价政策和国家专储收购政策，使农产品生产保持合理的收益率，为农民抵御市场风险提供必要的支持和保护。比如，实施&绿箱&政策，对粮食生产给予相应补贴。
　　（3）树立广义的粮食安全观。农产品改革的一个基本前提是确保粮食安全。粮食安全不仅包括粮食生产的能力，而且也应该包括粮食流通安全、储存安全以及粮食购买能力等方面调整粮食进出口结构，加强粮食及相关产品的进出口管理，打击粮食走私。加强对粮食市场的管理，加快粮食加工流通环节改革。鼓励内资企业增强粮食终端的控制力。
　　4推进户籍制度改革，打破农民流转制度障碍
　　改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度，形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。
　　（1）把农民工作为户籍制度改革的突破口。当前，中国存在巨大的&半城市化&群体，即已经进城但尚未市民化的农民工。政府应稳步推进农民工市民化，力争把符合一定条件的（例如对在城市打工在3年以上、有稳定职业）农民工市民化。
　　（2）把中小城镇作为推进户籍制度改革的重要载体。因地制宜制定政策，先试点后推开，循序渐进，区别情况，逐步放宽户口迁移政策和落户条件，重点引导农村人口向人口规模20万以下的中小城市集聚。新华社三中全会决定解读：为什么要推进户籍制度改革？［OL］中国政府网，
　　（3）实行土地制度与户籍制度联动改革。从发挥规模效应推动经济增长和充分考虑流入地人口承载能力的角度看，亟须实施户籍制度和农村土地产权制度的联动改革，打破地区间市场分割。即对新增城市建设用地指标和农村因宅基地整理而增加的建设用地指标统一配置，实现土地利用指标调整与新增户籍人口规模直接挂钩，以提高城市化和经济集聚水平。陆铭增长新引擎：土地与户籍制度的联动改革［N］21世纪经济报道，
　　（4）尽快实现城乡公共服务制度的统一与对接。目前，城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度等依然存在，造成城乡居民在就业机会和社会福利范围、质量及水平上的不公平。
　　5加快中小城镇建设步伐，实施农民工安居工程
　　发展中小城镇和实施农民工安居工程是实现城乡制度对接的中心地带，应当作为推进城乡一体化的战略重点之一。
　　（1）合理规划中小城镇，因地制宜采取建设模式。坚持大中小城市和小城镇协调发展的战略，走特色城镇化道路。根据地方经济和产业发展需要进行合理布局，逐步引导大城市的工业和制造业向城市转移，充分发挥中小城镇在连接大城市和农村的产品市场、要素市场和促进流通上的作用。建立中小城镇发展、农民就业和产业转移三位一体的体制机制，促进城乡经济一体化。
　　（2）以实施农民工就业安居工程为重点，加强中小城镇的基础设施建设和公共服务。以中小城镇为突破口，降低农民工落户门槛，切实取消农民工在就业、收入待遇、社会福利和公共服务上与城镇职工的差别待遇。尽快实施农民工在城镇的就业安居工程，把农民工纳入城镇经济适用房的范围。把小城镇建设作为农村土地制度改革的重要配套措施，以城镇的住房、就业、社会保障和补偿为激励加快农村土地流转，实施农民集中居住工程，促进土地资源集约使用。把中小城镇作为公共服务的平台，使城市的公共就业、社会保障等公共服务制度向农村延伸。
　　（3）建立多元化的投入机制。创新中小城镇基础设施建设投融资制度。建立小城镇开发的金融制度，促进相关金融产品创新，比如建立以特色产业或大型建设项目为主体的基金。鼓励商业银行加大农村城镇化过程中的供水、供电、环保、科教文卫的贷款。
　　第四章公共产品短缺时代的转型与变革
　　改革开放至今，中国初步建立了市场经济体制的基本框架，大大释放了社会生产力，成功地解决了私人产品短缺问题。随着发展型新阶段的到来，社会需求结构进入战略升级期，全社会全面快速增长的公共需求与基本公共产品短缺、公共服务不到位的矛盾凸显，中国进入公共产品短缺时代。由此，以基本公共服务均等化为重点建立公共服务体制，成为新阶段发展方式转型的重大任务。
　　第一节公共产品短缺时代的到来
　　从私人产品短缺到公共产品短缺是中国由生存型阶段进入发展型阶段的重要特征，是一次历史性跨越。以公共产品短缺为标志的公共需求转型是社会发展的必然结果，深刻影响着发展和转型的理念和实践。
　　1公共产品短缺是人自身的发展需求升级的重要表现
　　公共产品短缺是人的自身发展需求升级的重要表现。在温饱问题初步解决后，人们开始关注自身能力的提高以获得更大的发展空间，义务教育、公共卫生与基本医疗、社会保障、公共就业服务、基本社会保障等方面的需求开始全面快速增长。
　　公共产品短缺反映了人们对自身全面发展的追求，因而是一种历史性进步。这主要表现在：一是在人的独立性方面，要求尊重人在整个社会生活中全方位的主体地位，发挥人在经济、社会、文化和政治生活中的首创精神。这就要求无论是在经济、社会还是政治上人们享有基本诉求和利益表达机制。二是在人的平等性方面，市场经济要求在市场交换过程中，实行等价交换原则并进而要求地位平等和机会平等，但它难以保障结果的平等，难以完全实现社会的公平和正义，这就需要发挥政府的再分配职能，促进公共就业、义务教育、基本医疗卫生和社会保障等方面的基本公共服务均等化，克服市场经济的缺陷，使人们能够享有机会公平和起点公平。三是在人的开放性方面，人的活动都是面向社会又依赖于社会的，都要求破除人为的分割和封锁，使人走向开放。常修泽促进人的全面发展&&论当代中国&人&的自身发展问题［OL］经济观察网，这就需要通过社会体制改革，培育发展公民社会。
　　2公共产品短缺是人口结构变化的客观趋势
　　改革开放以来，中国人口结构和人口流动呈现出前所未有的变化，新阶段的公共产品短缺与中国特有的人口现象有着十分密切的联系。
　　（1）人口老龄化对公共产品短缺有重要影响。从2000年到2009年，中国60岁以上的老年人口由126亿人增长到167亿人，占总人口的比例从102%提高到125%回良玉中国是典型未富先老60岁以上老人已达167亿［OL］中国新闻网，，大致占全球老年人口的20%以上，相当于欧洲60岁以上老年人口的总和。2007年年底中国60岁及以上老年人口已达153亿，中国新闻网日；全国老龄办副主任:养老服务行业可免收营业税，新浪网，日；中国60岁以上老年人口全球居首养老业有巨大空间，中国网，日。预计2020年老年人口将达到24亿人，占总人口的1717%；到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上。全国老龄工作委员会办公室中国人口老龄化发展趋势预测研究报告［OL］中国网，随着中国老龄化人口的增多，社会对医疗、社会保障的需求大幅上升。农村老龄化问题尤为突出，全国70%以上的老龄人口分布在农村地区，同时农村养老保障存在很大缺陷，中国老龄化的不良后果将主要发生在农村。据某省调查显示，2002年农户用于养老的费用达到每位老人824元，养老费用占农户家庭年纯收入的85%，农民养老的负担很重。中国农村老龄化速度快于城市养老保障制度亟待建立［OL］新华网，
　　（2）城镇人口的扩张凸显公共产品供给不足。长期以来，城镇是提供公共服务的集中地和主要载体。公共产品短缺很大程度上与城镇化加速有关。据测算，城镇人口占全国人口的比重从1979年的184%上升到2007年的444%，公共产品短缺与城镇化的矛盾越来越突出，突出表现在已经被计入&城市化率&的大批农民工却还没有进入城市的公共服务体系，面向他们的公共产品极为短缺。现阶段农村可转移的剩余劳动力存量至少有25亿人，城乡二元户籍制度、公共服务制度成为农村人口向城镇转移的制度性障碍。
　　（3）劳动人口增加凸显公共就业服务、公共医疗卫生和基本社会保险等公共产品的短缺。在老龄化最高峰的时候，中国仍然有6亿~7亿的劳动力，在经济上升和繁荣阶段，劳动人口的就业并不那么突出。但是在经济放缓、衰退时期或结构调整时期，就业问题就会凸显出来，公共就业服务、社会保险等与劳动就业相关的公共产品的需求大大增加。此次国际金融危机对中国的冲击就凸显出公共就业服务等公共产品的短缺。在中国由制造大国向创新大国跨越的时期，劳动人口整体素质的提高是一个关键要素，同时中国劳动增速将在2015年后进入下降通道，数量型人口红利趋于消失，质量型人口红利则需要人力资本积累、人力资源开发和劳动全要素生产率的提高，这将使教育科研、医疗卫生等方面的公共服务需求大大增加，公共产品供给不足的矛盾会进一步突出。
　　专栏218：中国促进基本公共服务均等化的若干政策
　　国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让金用于农村的比重。
　　中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小区域间基本公共服务差距。加大对山区、民族地区、边远地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付，加大对人口较少民族的支持。
　　坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展。
　　整合城乡医疗卫生资源，建立城乡医院对口支援、大医院和社区卫生机构双向转诊、高中级卫生技术人员定期到基层服务制度，加强农村医疗卫生人才培养。
　　进一步完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。
　　资料来源：中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定。
　　第二节扩大公共产品供给的重点
　　基本公共服务均等化不仅是发展方式转型，形成内生增长动力的重要条件，还是实现社会公平正义的基本保障。从现实看，全国统一的基本公共服务制度尚未形成，需要以基本公共服务均等化为重点建立公共服务体制，确保全体居民都能享受到基本而有保障的公共服务。本部分数据如无特别说明，均来源于：中改院，UNDP惠及13亿人的基本公共服务&&中国人类发展报告2007/08［M］北京：中国对外翻译出版公司，2008
　　1基本公共服务均等化是公平与可持续发展的基础条件
　　（1）保障基本公共服务是扩大消费的社会基础。在推进市场化改革的进程中，教育、医疗卫生体系及保障性住房等带有公共产品性质获准公共产品性质的行业也进行了市场化改革，居民在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面个人承担的费用上涨，超出中低收入家庭可支配收入的增长速度。例如，年的19年间，城乡居民人均医疗保健支出年均增幅分别为21%和15%，比同期城乡居民人均收入的增幅分别高7和4个百分点。高尚全凝聚发展方式转型新力量［OL］新华网，基本公共服务供给不到位，公共服务制度不健全，教育、卫生、住房等领域的消费分流了城乡居民购买力，对其他消费产生严重的挤出效应刘强谁挤占了消费需求：教育、医疗、住房三大支出负担过重［J］中国国情国力，2006年10月。数字引自中改院，UNDP惠及13亿人的基本公共服务&&中国人类发展报告2007/08［M］北京：中国对外翻译出版公司，2008，削弱了居民预期的稳定性，导致预防性储蓄增加，即期消费倾向降低，在宏观上则表现为消费率下降。据测算，2005年中国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到58107亿元。
　　近些年，中央不断加大基本公共服务的供给力度，但从总体看基本公共服务供给仍然不足。2001年，高收入国家财政的教育支出占GDP的比重平均为68%，中等收入国家平均为4%，低收入国家平均为37%，但中国2008年为297%；高收入国家财政的卫生支出占GDP的比重平均为79%，中等收入国家平均为19%，低收入国家平均为12%，而中国2008年为091%；财政的社会保障支出占GDP的比重，高收入国家平均为134%，中等收入国家平均为79%，而中国2008年为225%。林兆木危机对中国中长期经济增长格局的影响［N］人民日报，
　　如果能够在建设覆盖13亿人口的公共服务体制上取得重大突破，政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，将对稳定居民的可支配收入预期进而稳定消费起到重要的贡献，消费率可以从519%提高到552%。
　　（2）保障基本公共服务是投资于人、建设创新大国的重要举措。通过健全基本公共服务体系提高全民素质，并为创造创新提供良好的环境，是实现建设创新大国战略目标最重要的人力资源保障的重要举措。目前发达国家人力资本对经济增长的贡献率高达75%左右，而中国仅为35%左右。从1978年到2004年，自然资源、资本、劳动力投入对中国经济快速增长的贡献达68%，而全要素生产率仅占32%，建设创新大国面临巨大挑战。为全社会提供基本而有保障的公共服务能够大大提高劳动生产率和资源利用率。
　　&&教育是提高劳动生产率的直接原因。对欠发达国家而言，初级教育、中等教育和高等教育投资的估计回报率分别为234%、152%和106%。另有研究表明，中国农村教育财政投入对农牧业产值增长的贡献高于农村公共基础设施投资。每增加1元农村教育投资，可使农牧业产值增加843元，高于公共基础设施投资回报增长（675元）。
　　&&健康是提高劳动生产率的基本条件。有研究表明，低体重婴儿和体重不足儿童的平均智商（IQs）比正常婴儿和正常儿童低5～11个点，对他们成人后的劳动能力产生负面影响。在过去40年，世界经济增长中的8%～10%是由于人们的健康状况得到改善。从1970年到1995年，墨西哥大约1/3的长期经济增长得益于公民健康状况的改善。相反，基本公共服务不足给经济增长带来负面影响。疾病造成沉重的经济损失。例如，加纳人均寿命过低，仅为57岁，疾病导致加纳大约60万残疾调整生命年的损失，相当于损失18亿美元。
　　&&提供基本的社会保障和就业服务，能够提高劳动力市场运行效率，优化资源配置。中国城乡二元公共服务体制仍然在一定程度上制约着劳动力流动，影响劳动力市场的运行效率。农民工及其家庭难以获得与城镇居民同等的基本公共服务，是农民工根据劳动力市场供求变化而流动的最大障碍。建立城乡一体化的社会保障体系，使劳动者的社会保障福利不因工作岗位和工作地点的变化而受到影响，是劳动力市场有效配置劳动力资源的重要条件。
　　（3）保障基本公共服务是缩小收入分配差距，促进公平发展的重要前提。保障全体社会成员的基本公共服务，有助于缩小初次分配可能造成的不平等；有助于减少绝对贫困，为贫困人口和有可能陷入贫困的低收入群体提供基础的保障，有利于形成有效的社会安全网。
　　&&城乡基本公共服务的过大差距形成城乡协调发展的巨大压力。城乡基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响占30%～40%。从现实情况看，尽管近几年中国在农村公共服务方面投入力度在加大，但城乡基本公共服务仍有很大差距。例如，2007年，城市人均卫生费用为14801元，农村为3485元，城市为农村的42倍。有研究发现，只占全国人口30%的城镇人口分享了60%的政府卫生投入，而占70%的农村人口只分享政府卫生投入的40%。再比如，东部基础教育的各项教育经费指标平均是中西部的1~2倍。在重点与非重点学校，基础教育与高等教育，普通高校与职业高校等之间都存在显著的差距。截至2008年年底，全国城市低保对象23346万人，平均保障标准208元，月人均领取补助141元。2008年年底，全国有农村低保对象42843万人，月人均领取约60元，无论从范围和标准上城乡差距都很大。我国初步形成低保标准与补助水平的动态调整机制［OL］新华网，日。
　　&&地区间基本公共服务的过大差距形成区域协调发展的巨大压力。当前中国地区间基本公共服务差距不容忽视。2005年，小学、初中生均预算内公用经费全国平均为16646元和23261元，两项指标最高的是上海，最低的分别是广西和安徽，小学、初中最高省份是最低省份的315倍和2746倍。2005年，东、中、西部地区的人均财政预算卫生支出分别为10933元、5624元和834元。目前西部地区农村参加社会养老保险人数覆盖率不到5%，仅为东部地区的1/10，不到全国平均的20%。东部地区培训机构接受就业培训人员人均财政补助经费最多，远高于中西部地区。根据零点调查公司的调查，超过2/3的被调查农民指出，他们所在的地区没有任何就业服务机构；接近2/3的被调查农民认为，农村的就业培训远远不能满足。
　　&&不同社会群体之间基本公共服务过大差距加大社会问题的复杂性。尤其是农民工仍然被排挤在城镇公共服务系统外，加剧了&半城市化&趋势。根据国家统计局农民工统计监测调查，截至日，全国农民工总量为22542万人。截至2009年6月底，参加养老保险的农民工为2380万人，约占总数的10%；参加基本医疗的为4153万人，占总数的19%；参加工伤保险5054万人，约占总数的24%；参加失业保险的1518万人，约占总数的7%。有研究表明，2006年中国农民工平均生活质量指数为城镇居民平均水平的53%该指数的目的是比较城镇居民与农民工生活质量的差距，从权益保护、卫生与保健服务、劳动强度、收入与消费、住房以及社会保障六个方面来衡量。资料来源：中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查司年：中国农村经济形势分析与预测［M］北京：社会科学文献出版社，2007年。，分类指数中权益保护指数、健康和就医指数以及收入和消费指数，分别为066、064和064，住房指数为城镇居民的50%，而社会保障指数最低，只有025，说明农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25%，差距悬殊。中国社会科学院农村发展研究所，国家统计局农村社会经济调查司年：中国农村经济形势分析与预测［M］北京：社会科学文献出版社，2007作为城镇产业工人的重要组成部分，农民工难以享受到与城镇居民同等的生存发展权利，始终是中国城市化、工业化进程中的重大社会隐患。
　　2以基本公共服务均等化为重点创新公共服务体制
　　中国改革开放30年走到今天，社会结构发生了深刻变化，利益主体已经多元化了，但是并未建立起重大利益协调机制。从发展方式转型的现实需求出发，应当尽快明确界定各级政府的基本公共服务供给责任，按照基本公共服务均等化的要求，创新公共服务体制。
　　（1）制定全国范围内的基本公共服务均等化规划。目前，广东、浙江、海南等地已制定了基本公共服务均等化地方规划。但从地方实践看，实现基本公共服务均等化是一项全国范围内的系统工程，许多重要方面需要中央统一规划。例如，上亿的农民工既跨城乡又跨不同省区，如果没有中央的统筹安排，很难全面解决。为此，应当尽快在全国范围内统筹规划，制定全国性的基本公共服务均等化战略规划，由此明确基本公共服务中央与地方的职责划分以及相关政策。
　　&&制定全国统一的基本公共服务均等化的范围和标准。当前，中国基本公共服务均等化面临的一个基础性问题是公共服务的标准不统一、不规范、不清晰。例如，很多标准比较模糊，大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，缺乏基本公共服务的人均支出标准和实物标准，这使得基本公共服务均等化缺乏基本依据。应当在规划中确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准，包括设施、设备和人员配备以及相关财政投入标准。
　　&&明确基本公共服务均等化的时间表。未来5~10年应在养老、医疗卫生、义务教育等领域，初步建立覆盖全民的标准保障体系。再经过5年左右的努力，将城乡、地区和不同社会群体间基本公共服务人均财政支出差距控制在30%以内，初步实现城乡基本公共服务均等化的目标。
　　（2）加快建立城乡统一的基本公共服务体制。由于城乡经济社会发展水平的差异，城乡基本公共服务水平可以有差别，但制度应当统一。初步测算，未来10年，实现中共十七届三中全会提出的城乡基本公共服务均等化水平明显提高的目标，需要基本公共服务投资总额达到15万～20万亿元。按照这个测算，未来3年在已确定的8500亿元医疗卫生体系建设支出的同时，在义务教育领域需要13万亿元左右的投资，在基本社会保障领域需要22万亿元左右的投资，共投资44万亿元，三项支出大约占财政总支出的20%左右。迟福林建言未来两年内削减行政成本15%~20%［N］21世纪经济报道，未来5～10年，推进城乡基本公共服务均等化，应当按照&完善体系、对接制度、提高水平、重点支持&的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度。
　　&&第一步，完善体系。尽快实施农村养老保险制度和其他社会保障，使农村基本公共服务体系在1～2年内建立起来。统筹解决农民工基本公共服务问题。建议由中央制定规划，在全国范围内统一政策，争取在3年左右，解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题：第一，将农民工纳入城镇公共就业服务体系；第二，尽快推出农民工子女义务教育券制度；第三，抓紧出台具体措施，落实农民工基本社会保障跨地区、跨城乡流动的管理办法。
　　&&第二步，实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。随着城镇化水平逐步提高，用5年左右的时间实现城乡基本公共服务制度的对接。在经济发达地区，率先建立城乡统一的基本公共服务制度，即鼓励有条件的地区进行改革试点，率先把农村居民全部纳入城镇基本公共服务保障范围；在中等发达地区，加快提高农村基本公共服务水平，为城乡制度对接创造条件，即在统一城乡基本公共服务制度之前，可先出台过渡性办法，预留城乡制度对接的衔接口，在此基础上，借鉴发达地区经验，试点推进，最终实现城乡基本公共服务制度的对接；在欠发达地区，先用2年左右时间，完善农村基本公共服务体系，在政策和制度设计上，预留城乡基本公共服务制度衔接口。
　　&&第三步，逐步提高水平。再用3年左右的时间，逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平，将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。
　　表226城乡统一的基本公共服务制度（部分）
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