王绍光：民主和“选主”
　　去年，一直对西方民主制度十分关注的他出版了小册子《民主四讲》。王绍光向《上海书评》强调，西方的民主实则已经蜕变为&选主&、&金主&。他认为，中国的民主建设不必一味以西方为榜样，中国的政治改革突破口也不在于建立西方竞争选举制度，更重要的是&在各个方面促进老百姓、促进利益相关者参与跟他们利益相关的事务决策过程&，&民众表达意愿，政府做了回应，民主就是这个东西&。
　　作为讨论民主的一家之言，王绍光先生在访谈中对西式民主的看法或有商榷之处，但不管立场左右，每一次观点争鸣都可以看作是对民主的滋养。
　　石剑峰：关于&民主&这个词，到底是从&democracy&还是&polity&翻译过来，在学术界还是有争议。您个人的观点是什么？
　　王绍光：民主这个词，大家都很清楚是来自于古希腊语，一般人认为在雅典最早就有民主，但是现在也有研究说可能最早并不一定在雅典。那么这个词呢？它本来是两个词根，一个是&民&，一个是&治&，所以民主就是民治。但在我的《民主四讲》中很重要一条是，民主从它诞生开始一直大概到十九世纪，它都不是&好东西&，大家都不觉得它是个好的政治形式。从柏拉图、亚里士多德到古希腊绝大多数的思想家，都认为民主不是一个好东西。&众人之治&有两种，一种是众人为了公众的利益&治&，那叫&polity&；众人为了自己的利益&治&，那叫&democracy&。所以，亚里士多德说，polity退化了才会成为democracy。虽然有人说，民主至少是坏的统治方式里不算最坏的。但是你要看，在亚里士多德他们的论述里，就是把民主称为&乡巴佬的统治&。从古希腊一直到十八世纪末，主流还是把民主视为一个坏东西。十九世纪开始，有些人说民主可能是个好东西，但当时还没有真正形成一种共识。
　　我在《民主四讲》里想回答一个疑问，这个疑问来自我在2000年在耶鲁大学开的一个会。当时有一个学者提了一个问题，民主在十九世纪时有产阶级都不愿意接受，都非常恐惧、反对，拼死地反对，为什么现在大家都接受？有产阶级中间到底发生了什么变化？当时，我没有觉得他们找到了答案。我自己的解读还是说，这个民主虽然还叫民主，但民主的内涵发生了巨大的变化。
　　在相当长的时间里，民主就是跟抽签连在一起，跟民众直接参与连在一起，所以一直被认为是个坏东西。它变成好东西的过程也是民主内涵发生演变的过程，也是民主这个词前面加修饰词越来越多的过程。我以前在《读书》上发过一篇文章叫&警惕对民主的修饰&，我不是说所有的修饰都不好，但是很多人以为把两个好词加在一起会更好。民主是好东西，自由是好东西，民主自由是更好的东西；民主+宪政，然后是宪政民主，还有各种各样的形容词。我在那篇文章里提到，各种修饰都是要限制民主的运用范围或限制民主实现的形式。
　　民主被接受、慢慢变成好东西的同时，也是民主被阉割的过程。所以今天讲的民主，在很大程度上是一种&选主&，就是选出一个&主&来，跟真正理想意义上的民主已关系不大，所以我觉得&选主&更能准确描述。有意思的是，去年哈佛有个法学教授，写了篇英文文章要批评&Electocracy&，他用英文造了这个词，翻成中文就是&选主&。去年11月份，普林斯顿大学开过一个会，会的名字就叫&超越选主&。你要讨论民主的话一定要超越选主。会上所有人都在讲为什么仅仅有选举的民主是一种非常不完善的民主，甚至是不是民主还要另说。去年有个纪录片也叫《超越选举》。所以不仅仅是我个人，全世界很多人都在思考这个问题。近些年，即使在西方也有很多人在谈论&民主的赤字&，讨论民主的缺陷和质量。所以，我觉得国内有一种对选举的迷信，反正讲到政府改革都离不开选举，好像有了选举就有民主，没有选举就不是民主。我在书的最后讲要解放思想，要摆脱一些民主迷信，然后要探索各种各样实现民主的新形式。
　　那有没有一种好的意义上的选举民主？
　　王绍光：有一种可能性，那就是社会和经济资源的分配大致平等，在那种情况下，你用选举的方式我没有太大意见。但是在社会经济资源非常不平等的情况下，民主被颠覆、被收买、被曲解都有非常大可能性，&民主&慢慢退化为&选主&，&选主&很可能退化为&金主&，就是金钱作主。所以在不平等情况下，有一些其他的政治形式可能更好。以前大家认为古希腊可以几千人聚在一起开会，现在不可能了，但现在有互联网，而且它还克服了时间上的差距，你可以这个点没有参与，但下个点你还可以参与。所以互联网提供了很多可能性，现在关键是不能束缚自己的想象力。现在很多人没有想象力了，只看到一种实现民主的形式就是选举，以为除了这个就没有了，这是完全不懂历史。
　　可很多人会说，我们还没有选举民主呢，您现在谈选举民主的缺陷是没有意义的。
　　王绍光：很多人说我们现在经济还不发达，所以还可以继续污染，等到经济发达了再来治理污染。可是，如果现在已经清楚地知道，这样追求经济发展会带来严重环境污染，我们为什么还要这样做呢？我们完全可以走另外一种经济发展道路。同样，在社会经济资源分配不公平的情况下，如果选举有可能不是在解决问题，而是带来更多问题的话，那为什么我们不先反思？为什么不解放思想探索人民当家作主的其他的选择？一些人讲选举是一个还不坏的制度，可是他们往往只盯着几个选举做得比较好的地方，但世界上大部分有选举的国家都做得不好，但这些人就不愿意去提这些。这样的例子太多了，就在我们周边随便选，泰国、巴基斯坦、印度、菲律宾&&菲律宾从1986年把马科斯推翻以后，选总统多少次了，到现在什么问题都没解决。
　　民主毕竟在不少国家还是成功的。
　　王绍光：但有些国家的成功，依靠的并不是民主，比如说古巴。它有竞争性选举吗？没有。古巴的人类发展指标，一直排在高收入国家行列中，但我们的报纸总是把古巴写得可怜巴巴。你说它是坏制度，但它对一般老百姓是个好制度，它对精英来说是个坏制度。你说它不成功吗？它很成功。而且你要看人类发展指数历史的话，前社会主义国家都做得比资本主义国家好。他们垮掉了不是因为做得不好，而是因为他们相信另一种迷信&&他们可以变成另一种制度，他们可以做得更好。现在还没有成功。
　　但缺少竞争性选举，言论自由和很多个人自由往往得不到保证。
　　王绍光：是，也许是。但是有言论自由、出版自由、选举自由的地方，很多问题没解决。在印度议会里，直到前两年，三分之一的议员是有犯罪纪录的，你说这个制度是个好制度吗？那不是匪徒在治国吗？台湾地区的地方性议会里，大量民意代表是有犯罪嫌疑的。这样的情况在第三世界国家太多了。
　　但我不反对言论、出版自由。我不是不要民主，我是不要&选主&，我要的民主是真正的民主。
　　那有好的限定词用在民主上吗？
　　王绍光：有啊，人民民主，大众民主。加这个限定词，就跟现在谈的自由民主形成一个对比。自由民主讲的是，参不参与是你自己的自由，在这样的情况下他不参与选举有时候是他的意愿问题，他就算参与对结果没有任何影响。在自由主义的语境下，参加选举是你自己的事情。而人民民主是说，你不参与是整个民主的耻辱，我要想方设法使你有兴趣、有能力来参与这个民主决策。所以这是完全不同的概念。
　　那么程序民主和实质民主呢？
　　王绍光：程序上的民主只是游戏而已，民主是实质的东西。如果有程序上的民主，然后结果是少数人在那里操纵政治，在什么意义上你能说是民主？你只能说它是有一套选举的规则，它也不是程序上的民主。菲律宾有一套很民主的选举，菲律宾的宪法是世界上最漂亮的宪法，你说它有程序上的民主吗？那是胡扯。你把票投到这里面，票箱移到那里去，票箱里面有什么东西你根本就不知道。
　　可是大家有一个期待，随着一个社会和国家经济等各方面持续增长，民主化程度也会增高。
　　王绍光：我倒不这么认为。国内很多人讲到民主化只有一条：出现竞争式的选举。没有这个东西就没有民主化，有这个东西就有民主化。我不同意，我经常打一个比方，我说，如果有人告诉你，只有金发碧眼才是判断美不美的唯一标准，那你觉得很荒唐，我们东方就没有美人了。我现在讲的民主是人民当家作主，这个东西不一定与社会和国家经济发展有什么关系。
　　其实就算在西方，他们谈民主还是谈一个竞争式选举，但是西方现在也有越来越多真正关心民主的人注意到，只有竞争式选举是不够的。美国很多人认识到两党制不好，但你用竞争式的选举也改变不了两党制的游戏规则，第三党不可能出来。因为两党选出来的国会，它绝对不会通过一个允许第三党出现的法律。要克服这种缺陷有什么办法？就是用别的实现民主的方式。加拿大安大略省和英属哥伦比亚省要改变本省的选举法，那你让按照现有的游戏规则选出来的议员去改变选举法是不可能的，那是与虎谋皮，他是这个现行制度的受益者。那么这两个省重新用了抽签的方式，随机抽出一些人，让这些普通老百姓学习世界上有些什么选举方法，学习一段时间以后他们就来讨论我们这个省应该采取哪一种选举方法。具体到我国，在很大范围内都在做民主试验，但有强大的既得利益者在作抵制。
　　世界上到处都在进行新的民主试验：在互联网上试验怎么实现民主，在公司里面怎么实现民主，在社区里面怎么实现民主，到处都有各种各样的试验。但我们现在只关心竞争式选举，完全不看别的东西，这是一个很大的悲剧。
　　现在大家说的那个选举，从统治者的角度来说，有一个好处，它制造一种幻象：这个人如果选出来，他好不好我都得接受，然后他这届不好的话我希望他下届好。所以台湾陈水扁下去，马英九上台。马英九竞选的时候说&马上好&，他的意思就是三个月就好了。当然他上台到现在这么长时间什么也没发生，大家也都知道不太好。他现在的民调比陈水扁同期还要低。奥巴马也是一样。奥巴马上来的时候不得了，给人一种虚幻的希望。但是奥巴马上台半年，民调比布什上台半年还要低。所以目前的选举唯一的好就是从统治阶层的角度看是好的，它要提供一种虚假的正当。菲律宾我觉得是最典型的例子，1986年到现在依然很腐败，一样的不平等，暴力、犯罪越来越严重，只是少了个马科斯而已。民主给人一个虚幻的东西，那我倒觉得，从老百姓的角度来看，没有那个虚幻的东西可能对他们更好，为一个真实的变化来奋斗。
　　在您看来，当下中国的民主其特色是什么？
　　王绍光：民主这个词很多人指出中国早就有了，但是另外一个意思。在其他国家很多人都认为民主就是自由，只要是自由就行了，中国的老百姓理解民主，大部分人理解为人民当家作主。中国的老百姓在民主的认识上不比外国人差，也比我们中国的精英要好。精英想到的民主就是有个竞争式的民主，就是一种程序性的安排，大部分中国老百姓认定的是人民当家作主，这才是民主的实质。
　　我并不认为中国的政治改革、民主改革，突破口在于实现竞争式的选举，我并不认为那个可以带来任何好的东西，也不认为那是最重要的。反之，在各个方面促进老百姓、促进利益相关者参与跟他们利益相关的事务决策过程，这才是最重要的，而且有太多的事情可以做。比如医改，美国医改从1992年说到现在，奥巴马竞选纲领中医改是他最重要的内容之一，他能不能成功，一开始大家认为他可以，现在越来越多人怀疑，也许他就跟1994年希拉里那次的医改方案一样流产。中国的医改在2002年前后开始有人提出来，尤其是SARS以后有人讲中国的医疗体制得了病。然后2005年国务院发展研究中心承认之前的医改基本上不成功，这以后医改就势如破竹，中国应该会在很短的时间里形成一个能涵盖所有居民的医疗体制，虽然是低水平的，但它涵盖所有的居民。这个例子就正好说明民众表达，政府也做出了回应，这就是民主参与。互联网上现在有大量批评现行医疗体制的文章，也有大量学者写的文章，大量报纸在议论，这就是参与到民主决策中去了，这就是民主。
　　三农问题也是一样，三农问题上世纪九十年代末开始谈，现在三农问题基本上解决了。失地农民前些年是非常严重的问题，针对四千万失地农民，现在各地出台了一系列并不完善但比以前好得多的保护政策。这些都是说明这个制度里，老百姓表达了自己的意愿和困难，制度是有回应性的。为什么不把这个看作是政治改革的一个重要例子呢？你就看最近这几年中国出台的所有的政策，它都有个时间差，往前推五年都是仅仅在互联网上或者报纸讨论的小问题，然后过几年变成了互联网上的热烈讨论的问题，再过几年就变成了政府的政策。这就是民主。这就是直接的民主，民众表达意愿，政府做了回应，民主就是这个东西。不是说选出来的这些人一定回应性最强。我经常跟美国人讲，是你们制度的对民众回应性强还是我们制度的回应性强，这个要好好考虑。
来源: 东方早报
| 来源日期：0 | 责任编辑：袁训会
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作者：周梅燕&&&&&&发布时间： 21:37:01&&&&浏览量：2947
&&&&选举是现代国家中最普遍的一种公民政治参与形式，也是社会成员或各利益集团政治角逐与利益协调的过程，因此，选举制度是现代民主政治制度的重要组成部分。从世界民主政治的发展史来看，随着普选权的不断扩大，任何一种选举发展的过程中都必然会出现贿选、操纵选举等违法行为，选举监督与选举诉讼也就成为现代选举制度不可缺少的重要组成部分。如何认定与监督选举违法行为，构筑防范与惩治选举违法的法律屏障，保障公民选举与被选举权利，确保民主选举公正、公平与公开进行，应当是探讨中国选举制度改革的主要内容之一。
一、选举违法的认定与分类
&&&&1、选举违法的基本概念
&&&&选举违法是指选举的组织者或选举参与者在选举过程和选举环节中，违反选举法律的行为。选举违法的基本构成包括违法行为的主体、客体、违法的主观方面和客观方面。选举违法的主体可以是参选的选民、候选人和选举组织机构，也可以是党派或其他社会团体；选举违法行为所侵害的客体是公民的选举权与被选举权，同时还破坏了现代民主选举制度。选举违法的主观方面可以是故意，也可以是过失，只要行为人的行为客观上违反了法定的选举程序及选举规则，就足以构成选举违法行为。
&&&&健全的和完善的现代选举制度，在保护公民自由地行使选举权与被选举权方面有着极其重要的意义。如何界定和防范选举中出现的“贿选”活动，如何制止和制裁选举中的舞弊或操纵行为，是保护公民选举权与被选举权在受到侵害时，不因制度的缺位而及时获得司法救济的重要条件，也是使各类选举不受违法干扰而能正常运行的制度保障。由于选举违法行为还损害了国家的民主政治制度，而认定、防范和制裁选举违法行为又必须依赖于这套制度的健全与正常运行，因此，我们有必要认真研究并规范各项选举程序，健全和完善选举监督和诉讼救济制度，严格防范和及时制裁各类选举违法行为。
&&&&2、选举违法的认定
&&&&从广义来看，不管法律对于违法选举行为的范围如何设定，只要选举活动中的选举参与各方包括选举组织的行为违反了选举法和其他相关法律的规定，就应当认定选举违法。
&&&&2004年我国新修订选举法时，有关选举违法行为的条款有了较大的修改。该法第五十二条原列举的选举违法行为由三项增加至四项：“(一)以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；(二)以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；(三)伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；(四)对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。”我国刑法第二百五十六条对于破坏选举罪的规定是：“在选举各级人民代表大会和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚拟选举票数等手段破坏选举或妨碍选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，”我国村民委员会组织法第十五条对破坏选举的行为及处理的规定是：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”
&&&&上述三部法律的相关条款中，都将威胁、贿赂、伪造选票等行为列为选举违法行为，新修订的选举法还明确规定，国家工作人员犯有选举法所列违法行为时，除了依法给予治安处罚或追究刑事责任外，还应当依法给予行政处分。但在我国的选举实践中，选举的违法行为远远超过上述法律所列举的范围，选举过程中的每个环节如选民登记、候选人提名、选举竞争、委托投票和计票等等，都可能出现违法行为，因此，认定选举违法行为仍然需要相关的法律对违法行为的诸项要件——包括主观和客观要件均做出严密的限定，才能在实践中正确界定其行为的合法与违法，保护公民的选举权与被选举权。
&&&&3、选举违法的分类及法律后果
&&&&对选举违法行为的分类有着不同的角度。有的学者从选举违法行为的主体出发，将选举违法分为选举组织者违法、参选者违法、选民违法三类(蔡定剑，《选举违法行为及其防治对策》)；也有的学者从违法行为人的主观状态出发，将选举违法行为区分为过失性违法和故意违法（史卫民、雷兢璇，P374）。
&&&&从选举违法可能导致的法律后果出发，选举违法还可以分成侵权性违法、程序性违法和惩罚性违法三类。选举违法所侵害的主要是公民的选举权与被选举权，其性质属于政治权利，因此，被选举违法行为所侵害的权利的修复与救济，与确定选举违法行为密切有关，也是违法所导致的必然结果。侵权性选举违法应承担的法律责任与一般的民事侵权相类似，可以通过恢复选民权利，补登选民名单等方式来完成对受损权利的救济。此外，宣布某位候选人当选无效，或宣布某次选举部分或全部无效，亦是选举中的程序性违法所导致的法律后果，这类的选举违法一旦被确定，应当从程序角度举行重新选举或另行选举或重新投票；部分程序选举违法的，则从被确定违法的程序环节开始重新选举或投票。第三，因选举违法行为触犯行政法规或刑法，受到行政或刑事处罚，如故意撕毁选票、扰乱选举会场、伪造选票等受到治安拘留、被判拘役或有期徒刑，是因选举违法行为而导致的行政或刑事惩罚。
&&&&近年来的选举实践中，以选民或参选者为主体的选举违法事件不断出现，违法行为人受到行政或刑事处罚的新闻报道也屡见不鲜，但公民因为选举权或被选举权受到侵害而获得法律救济的案例却并不多见。因为在我国的选举制度中，对各级人民代表大会的代表选举和自治组织的村民委员会选举，处理选举违法行为的法律规定并不一致。如选举法第五十二条和村民委员会组织法第十五条在列举人大代表选举和村民委员会选举违法行为的同时，对代表选举中的违法行为是“应当依法给予行政处分或者刑事处分”；村民委员会选举中则规定“以威胁、贿赂伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效”，但对于选举违法行为情节严重是否依法追究违法者的刑事责任，则并没有做出明确规定。其次，从选举违法确认后的处理程序来看，法律有关规定也不够明确，甚至无法恢复受到侵害的公民选举与被选举权。在2006年深圳人大选举时发生的江山选民资格案中，经过申诉和诉讼，被驳回起诉的江山最终获得了在深圳参选的选民资格，但却因为初步候选人的提名时间已过而失去了被提名的机会。再者，从选举违法导致的结果来看，极有可能是选举无效或当选无效，但依照选举法的规定，确认选举是否有效属于选举委员会的职权，一旦选举委员会在主持或组织选举时出现违法或不公正，则并没有社会监督与诉讼救济的程序安排。这种由选举组织机构自己确认选举效力的选举争议解决机制，极易出现“自己审判自己”的不公正局面。
&&&&依照我国选举法和刑法的规定，选民及其参选人在选举过程中违法且情节严重的，应当追究其破坏选举的刑事责任。有关的法律虽然没有明确选举组织机构违法是否应当承担的刑事责任，但由于刑法总则中对于单位犯罪有特别规定，因此，选举组织机构违法且情节严重的，可以不以单位犯罪追究其主要责任人的刑事责任，但对于假以选举组织之名实为操纵选举的违法行为人，仍可依照上述法律规定以破坏选举罪论处。由于选举组织违法而导致选举无效的，除了依法宣布选举无效并组织重新选举外，对公民的民主权利构成侵害的，同样应当承担相应的民事责任或行政责任。
&&&&综上所述，选举违法的法律后果应当宣布选举无效或当选无效；违法行为情节严重的，应当依法追究违法行为人的行政责任或刑事责任；选举无效被宣布后，应当组织重新选举。当选无效被宣布后，空缺的代表名额可以视情而定：符合重新选举或另行选举的，应当组织重新选举或另行选举。选举争议和选举纠纷应当开启司法救济之门，通过司法的最终裁判来达到保护公民政治权利的法治目标。
二、我国选举违法的现状及问题
&&&&我国现行的选举制度中，对于各类选举活动中的违法行为如何认定，以及违法选举的法律后果规定的极为简略甚至模糊，选举监督基本上处于单一弱化状态，选举争议的司法诉讼途径又十分狭窄，选举中大量的选举违法现象并未受到有效遏制，这种失衡的选举制度与水准偏低的选举活动，使得选举的公信度及选民的参选积极性受到挫折，直接影响到中国政治文明与政治民主的进一步推进。
&&&&存在的主要问题：
&&&&1、& 简略的法律条款
&&&&我国宪法、选举法、村民委员会组织法等相关法律对选举违法行为的界定非常简略，现行刑法中所规定的破坏选举罪的主体仅限于选民或参选人或选举工作人员，而对于构成犯罪的选举违法行为的范围没有明确的界限，使得各种类型选举中违法行为的认定及其处理存在困难。最为明显的是容易混淆“贿选”行为与竞选行为的界限，因而将有些竞选拉票的行为认定为“贿选”行为，使选举最为明显的竞争性受到一定抑制，挫伤了公民有序政治参与的积极性，阻碍了民主选举的进一步发展。
&&&&2003年山西老窑头村200万竞选村官事件具有典型意义，涉及到合法竞选与非法贿选的如何认定的问题。这起被众多媒体称为“天价竞选村官”的事件从表面上看并不复杂，有关部门已经认定王玉峰竞选时许诺并在当选后发给每个村民钱的行为属于“贿选”，竞选村官的王玉峰也被有关部门宣布当选无效，但留下的问题值得沉思。从有关方面的调查来看，老窑头村的大多数村民的确支持王玉峰当选为村委会主任；以这种极端的竞选方式来表达自己参选意愿的王玉峰，其参选并许诺当选后给每个村民发钱的动机无非是为了将村民不信任的现任村委会主任拉下马，却没有料想到其竞选发钱的许诺和当选后发钱的举动被认定为“贿选”（仝志辉，《老窑头村选举的信号》；董江爱，《200号竞选村官司的另类思考》）。
&&&&从净化民主选举的宗旨出发，我们并不提倡王玉峰式的许诺作为竞争性选举的典范，但从违法行为的构成要件来看，是否构成“贿选”不仅要看行为人是否具备违法的主观要件和客观要件，还要看选民的意愿是否受到金钱的左右，这也就是违法行为所侵犯的客体是否存在。老窑头村选举中，王玉峰的竞选承诺共有八条，前七条都与治村方案有关，只有第八条是承诺当选后以个人资金发给每位村民若干元。虽然王玉峰与现任村委会主任史某在一路攀升的竞选大战中最后分别承诺当选后为每位村民发现金1800元和2000元，选举的结果却出乎人意料之外：承诺发1800元的王玉峰当选为村委会主任，承诺发2000元的现任村委会主任却落选，这说明选民的意愿并没有受到竞选人发钱多少的左右，主要还是竞选人的治村方案受到选民肯定而赢得选票，使王玉峰竞选成功。
&&&&由此可见，老窑头村出现的“天价竞选村官”事件是否属于贿选行为已经十分清楚，应当汲取的教训也是非常深刻，即村民委员会选举后的村务管理与监督应当是比民主选举更为重要的内容。同时，这起竞选事件也在呼唤我国法律进一步规范选举竞选行为，防范与制裁选举中的各种贿选行为。
&&&&2、& 单薄的选举监督
&&&&我国选举法中仅规定了对代表的监督，关于选举监督的法律条文基本上是空白。选举实践中，选举活动的监督主体主要是各级党政纪检部门或者县以上各级人大常委会及政府主管部门（村委会和居委会选举在民政部门指导下开展），此外还包括受理侵害公民民主权利（仅限于破坏代表选举）刑事案件的各级人民检察院。县、乡、村级的选举委员会对于选举活动的监督作用微乎其微，至于社会公众和选民对于选举活动的监督仅限于可以检举、控告的范围，制度化保障的缺失使得选举的社会监督基本处于无序状态。
&&&&以2003年11月湖北潜江人大代表选举为例，潜江市的选举委员会针对2003年该市人大代表换届选举下发文件规定，该市教育选区学校中的学生选民应回户口所在地登记（姚立法等，《潜江市2003年选举申诉书》）。实际上，选举法只规定选民按选区登记，而选区既可以按居住状况划分，也可以按工作单位、生产单位和工作单位划分，所以湖北省人大常委会颁布的《湖北省县乡两级人民代表大会选举实施细则》中规定选民登记可以是户口所在地，也可以是工作单位所在地。潜江市的选举委员会在同一份关于选民登记的文件中，对大量流动人口中的选民登记做出极为宽泛的规定，唯独规定学校中的住宿学生只能在户口所在地登记，使近千名家在新疆、上海、广东、广西和家在潜江市乡村等地的学生选民（即人户分离选民）无法选择在潜江登记参加人大代表的换届选举，这显然是不公正也是不合法的。对于地方选举委员会的这种违法行为，完全可以通过选举监督或选举诉讼在选举日前予以纠正，但由于我国选举监督的弱势状态，尽管有当时的全国人大代表彭富春、潜江市人大代表姚立法等再三的呼吁（姚立法等，《潜江市2003年选举申诉书》），选举监督机制并没有丝毫的启动。虽然这些学生选民也可以通过我国民事诉讼法规定的特别程序向法院提起选民资格诉讼，但由于同样的原因，诉讼的结果也未必能使他们的选举权利获得法律及时的救济。
&&&&此外，选举法规定“对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的”可以依法给予行政处分直至刑事处分，但由于法律并未明确这类案件相应的执法主体和处置程序，而且公民除了向党政机关和人大常委会的控告、检举（一般仍转至检察院处理）以及直接向检察机关控告、检举选举违法行为外，并没有更多的渠道来对选举活动进行监督。当然，近年来通过党政纪检部门和各级人大常委会的监督，各地都查处和纠正了一批选举违法案件，也收到了一定的选举监督实效，但如何进一步防范和减少选举违法现象，并在此基础上使我国的选举监督制度化和社会化，仍是中国选举制度改革中必须思考的重要问题之一。
&&&&3、& 狭窄的选举诉讼
&&&&从我国选举诉讼的现状来看，只有两类选举诉讼有法可循：一类是选举法和民事诉讼法以特别程序规定的选民资格诉讼，公民不服选举委员会所做的决定可以直接向选区所在地基层人民法院起诉；另一类是选举法和刑法规定的针对破坏选举罪提起的刑事诉讼，这类案件只能通过各级人民检察院直接立案查处，然后向人民法院提起公诉。大量的选举争议案件则因为无法可依，被堵在各级人民法院的门外。如日发生在深圳南山的“麻岭罢免风波”，实际上就是一起选民要求确认选举无效而引发的事件。由于我国的选举法明确规定只能由主持选举的选举委员会和本级人大常委会确认选举的效力，即处理选举争议的机构是选举组织，并未开启诉讼之门，当选民们失去对选举委员会的信任，遂向上一级人大常委会申诉也无济于事时，才导致了众多选民联名要求罢免刚当选人大代表事件的发生。罢免案牵头人之一的张廷友事后所说“只要选举过程公正操作，选谁都不要紧，……我们只是觉得选举过程不公正”表明，罢免案的渊源始于选举过程，即选民们认为延期进行的选举过程中充斥着不规范不公正的细节（唐娟、邹树彬，2003，P50）。如果类似的选举争议能由人民法院来审理，由司法来居中裁判的效果较之于选举委员会甚至人大常委会对选举争议的审查或处理决定，也许更能体现法律公正而使人信服。
各地的司法实践中，即使是有法可依的选民资格诉讼中，也仍然存在司法救济不力的种种现象。法律意义上的选民资格诉讼是指在县、乡两级人大代表的直接选举中，公民不服选举委员对选民资格的申诉所作的处理决定，在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉，由审判员组成合议庭适用特别程序一审终审并在选举日前判决的案件。由于选举法和民事诉讼法的相关规定，村委会选举中的选民资格纠纷常常陷入诉讼无门的困境，大量村委会选举中的选民资格纠纷案件被排除在选民资格诉讼范围之外，甚至在同省同类案件中会出现不同的判决，尽管有极个别的地方法院受理了村委会选民资格诉讼案件并判决支持了村民的诉请，但总体情况并不容乐观。
&&&&以浙江的温州为例，2002年村委会换届选举期间就出现了三起不同结果的选民资格诉讼判例：
&&&&案例1、姚彩平是温州市鹿城区丰收村已出嫁到城市的村民，其户籍由于政策限制仍留在丰收村。2002年5月村委会换届选举时，丰收村公布的选民名单中没有姚彩平。姚彩平向村选举委员会提出申诉，村选举委员会认为其不具有本村选民资格，姚彩平不服，遂向法院起诉要求确认其在村委会选举中具有选民资格。2002年6月，温州市鹿城区人民法院裁定驳回了姚彩平的起诉。法院裁定认为：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。选民对选民名单有不同意见，可于期限内向村选举委员会提出，由村选举委员会在选举日前依法作出处理。《浙江省村民委员会选举办法》未规定选民对村选举委员会公布的选举村民委员会选民名单有不同意见可向人民法院起诉，故本案不属于人民法院受理的选民资格案件范围（何晓明，《谈谈村民选举中的司法救济途径》）。
案例2、浙江省乐清市柳市镇上园村的胡秋艳等9名妇女亦因出嫁而丧失了村委会选举权，于2002年6月向乐清市人民法院提起诉讼要求确认她们的选民资格。乐清市人民法院认为起诉人的请求应由村选举委员会做出处理决定，也可以向政府或人大反映、投诉，不属于法院管辖范围，裁定不予受理此案。胡秋艳等人对法院不予受理的裁定不服，向温州市中级人民法院提出了上诉，中院裁定虽然维持了乐清市法院不予受理的裁定，但认为公民选举资格之诉是人民法院适用特别程序进行的诉讼，上诉人未就选民资格向当地选举委员会提出申诉即向基层法院提起诉讼，不符合《民事诉讼法》第一百六十四条“公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉”的规定（张信国、陈俊贤，《“农嫁非”嫁飞了选举权》）。
&&&&案例3、柯朝晖系温州市瓯海区河西村6组村民，2001年11月柯朝晖办理了农转非手续后，其户口迁往城镇，但仍居住在河西村。2002年5月，河西村换届选举成立了村选举委员会。第一次公布选民名单时，规定柯有选举权而没有被选举权，柯遂要求村选举委员会确认其具有被选举权。经村选举委员会讨论和召开村民代表会议，修改了村里的选举办法，明确柯朝晖不属于本村村民，不具有选民资格。柯朝晖不服村选举委员会决定，向瓯海区法院提起选民资格诉讼。2002年6月，瓯海区法院判决驳回柯的起诉。法院在判决中认为，《浙江省村民委员会选举办法》第十一条规定：“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定。”村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民依法决定属于村民自治范围内的事项，其他组织和个人不得干预。河西村经村民代表大会制定村具体办法，决定柯朝晖在本村不享有选民资格，程序合法，内容亦符合法律规定，因此其决定有效，遂判决不予支持柯朝晖的诉讼请求（何晓明，《谈谈村民选举中的司法救济途径》）。
&&&&从上述三个案例可以看出，尽管案件都发生在同一地方，但各家法院对于村委会选举引发的选民资格诉讼有着不同的理解：案例1的受理法院认为对村选举委员会公布的选民名单有异议的，只能向村选举委员会申诉，地方性法规并未规定此类选民资格异议可以向法院起诉，所以不属于法院的受理范围。案例2中的二审法院认为胡秋艳等人败诉的原因是她们未向选举委员会申诉即向法院起诉所致，由此推理，只要胡秋艳等人向选举委员会申诉并对其决定不服向法院起诉的，法院完全可以受理。案例3中的受理法院对选民资格诉讼进行了实体审理，认为村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民代表大会制定的办法决定柯某不享有本村选民资格，是村民依法决定属于村民自治范围内的事项，其他组织和个人不得干预。
&&&&但是同在浙江温州，同样是户籍迁出但仍居住在本村，瑞安市的叶阿金向法院起诉要求确认其在原村具有选民资格时，法院却引用《浙江省村民委员会选举办法》第十一条判其胜诉（何晓明，《谈谈村民选举中的司法救济途径》）。与案例3唯一不同之处，在于星火村的选举办法没有就叶阿金之类情况的选民资格作出规定。这不禁让人感到困惑：如果星火村的村民代表大会也象案例3中的河西村一样修改村选举办法不承认叶阿金的选民（村民）资格，叶阿金还能胜诉吗？对于村民自治组织作出的决定，法院是否可以这种决定属自治权限范围为由不作合法性审查？
&&&&笔者认为，公民选举权不应因选举性质的不同而区别对待，国家权力机关组成人员的选举和公民自治组织的选举中的选举权的法律保护应当是一致的。我国司法实践中之所以出现上述情况，究其根源，除了我国的《村民委员会组织法》等法律对于自治组织的选举未给予法律救济途径外，我国选举制度中的选举程序各个环节未能有效统一也是重要的原因，选举诉讼就是其中之一。其次，按照法治原则，自治组织有权决定属于自治范围内的事项而不受其他组织干预，但自治组织的自治行为必须符合国家法律规定。对于适用民事特别程序审理的选民资格诉讼，合法性审查仍应是人民法院“以事实为依据，以法律为准绳”准则的重要内容之一。
&&&&现代民主选举制度的构筑中，为了保证选举的客观公正和顺利进行，选举诉讼制度与选举监督制度有着同样重要的作用，都是国家民主选举制度不可缺少的重要组成部分。选举所特有的竞争性决定了选举过程中必然会出现各种争议和纠纷，公民选举与被选举的权利救济最终需要国家的司法权给予保护，缺乏司法介入和诉讼机制来保障的选举制度显然是苍白虚弱的，也不利于现代民主政治在我国的推进。
&&&&综上所述，正是因为中国选举法律内容的简略、选举监督的单薄和选举诉讼的狭窄，使得中国的选举监督与选举诉讼制度基本处于支离破碎的状况，选举违法行为所需支出的低微成本与其所获得的巨大收益呈反比，这使得选举违法因为缺少法律的威慑而无所顾忌，导致选举的公正性受到极大的威胁和侵害。
三、选举组织机构的法律地位与选举行政诉讼
&&&&2003年岁末湖北潜江发生的人大代表换届选举事件，引起了全国媒体和公众的广泛关注。据《新京报》、《中国青年报》、《南方都市报》等媒体的报道，潜江市上一届人大代表姚立法及三千多名潜江选民联名向全国人大常委会提出申诉，要求全国人大依法启动特别调查程序，组成特定问题调查小组，对潜江人大换届选举中的一系列违法行为包括选民登记、选区划区等进行调查（姚立法等，《潜江市2003年选举申诉书》）。如果潜江选举中的问题经调查属实，则既有选举组织机构下发的文件违法，也有选举中的选举组织行为违法，选举违法的主体即为当地的选举组织机构。
&&&&选举组织机构的独立是确保民主选举客观公正的前提，也是减少和杜绝选举违法以及有效进行选举监督的制度举措。著名学者蔡定剑在《选举违法行为及其防治对策》一文曾对选举违法的现象及原因作了详尽的列举和分析，指出选举违法从主体上可分为选民或代表违法和选举组织者违法。同时，也指出了我国现行的选举法律制度存在的种种缺陷，认为理论上可以通过行政复议、行政诉讼来干预选举组织的违法行为，只是实践中因法院无先例而无法推广，但可通过立法来解决。张祖桦先生在《干扰选举不仅是“违纪”问题》和《选举公正是落实民主的基础》两篇文章中评论了潜江的选举事件，也提出了选举行政诉讼的途径问题。
&&&&针对选举组织机构的违法行为，相对人能否启动行政诉讼？笔者认为，根据我国不同类别的选举活动和选举组织机构的性质，决定选举组织违法诉讼能否划入行政复议和行政诉讼的范畴；普遍的选举行政诉讼有赖于选举组织机构的中立和行政化。
&&&&我国《行政复议法》规定的行政复议内容是国家行政机关的具体行政行为。如公民、法人或其他组织对行政机关做出的警告、罚款、没收非法所得、没收非法财物、暂扣或吊销许可证、行政拘留等行政处罚以及对行政机关限制人身自由或查封、扣押、冻结财产等行政强制措施（行为）不服，均可向行政复议机关申请行政复议。同时，申请人认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级政府及其工作部门的规定和乡镇政府的规定不合法，也可一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。因此，行政复议的对象只能是国家行政机关的具体行政行为；行政复议时一并审查的也只限于国务院部门、县级以上各级政府及部门和乡镇政府的规定（即规范性文件）。
&&&&在我国行政诉讼中，原告既可以是公民、法人，也可以是其他组织，但行政诉讼的被告只能是做出具体行政行为的国家行政机关，行政诉讼的内容则是国家行政机关的具体行政行为。民事诉讼确定的是“谁主张谁举证”的证据原则，行政诉讼则规定被告对于其做出的具体行政行为负有举证的责任。此外，人民法院在审理行政诉讼案件时，只对国家行政机关的具体行政行为是否合法进行审查，也就是法院只能做出维持或撤销具体行政行为的判决，不能判决变更国家行政机关的具体行政行为。
&&&&从我国主持人民代表大会代表选举的各级选举组织机构性质来看，无论是主持县以上人大代表或国家机关领导人间接选举的全国人大常委会和地方各级人大常委会，还是主持县乡两级人民代表大会代表直接选举的选举委员会，都不具备国家行政机关的性质，不能成为行政复议和行政诉讼的对象。直接选举中，临时成立的选举委员会一般设在同级人大常委会内并受其领导，其主持和组织选举中的一系列行为，如选民登记、划分选区、确定代表候选人，计票和点票等等，虽然包含了选举行政管理的因素，但由于选举委员会非常设、非中立的性质，使得这种组织选举的行为不具有行政诉讼的可诉性。因此，对这类选举组织机构在主持和组织选举活动中的行为提起的诉讼，并不符合我国行政复议和诉讼受理的基本条件，无法划入行政复议和诉讼的范畴。
&&&&需要指出的是，按照《全国人民代表大会组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，全国人大常委会和地方各级人大常委会是全国和地方各级人民代表大会闭会期间的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。常委会的这种性质，使得主持代表选举的组织机构与被选举产生的代表及代表大会之间的关系十分微妙，即作为常设机关的各级人大常委会具有双重身份：一方面是被选举产生的代表大会闭会期间的常设机关，向代表大会负责并报告工作，另一方面又是整个人大代表选举过程中的主持者、组织者和领导者，与选举结果有着如此密切联系的常委会作为选举组织机构，其中立性和公正性极易受到诘难，并不符合权力分立和制约的现代法治原则。以潜江人大代表选举事件为例，县乡两级人大代表直接选举中，某些基层选举组织机构公开操纵选举的种种违法行为之所以未能得到有效的制约，既与我国选举组织机构的依附性设置有关，也与我国选举组织机构非常设、非中立性质有关，这使得选举监督和选举诉讼机制无法正常运行，极大地影响了选举的公正性。
&&&&当然，是否将对选举组织机构的违法行为提起的诉讼划入行政诉讼的范围，关键在于选举组织机构是否符合国际选举联盟关于民主选举的基本标准而独立地行使其职权，这是涉及到中国选举制度改革的重大问题。从选举改革的近期目标出发，防范和惩治选举组织机构违法行为可以先绕开选举诉讼的归类而先解决诉讼的出路，开筑司法保障公民选举权利的法律救济渠道，逐步建立和完善我国的选举诉讼制度，以达到实现社会正义的最终目的。
&&&&农村的村委会和城市社区的居委会选举时，选举组织机构是非行政机构性质，选举结束即撤销，但这两类选举的行政主管机构是基层政府的民政部门，村民或居民选举中的选举争议可以要求民政部门作出处理。只有针对民政部门具体行政行为的起诉，才可纳入行政诉讼的范围。另一类涉及公民选举权利的诉讼也应当归入到行政诉讼范围，即针对国家行政机关直接干预基层自治组织的选举结果而提起的诉讼。司法实践中，类似案例不仅已经出现而且呈现截然相反的两种诉讼结果：一起是2000年9月江苏淮安王庄的民选村委会主任王士丰被乡政府免职后提起的行政诉讼，原告王士丰获得胜诉。另一起就是引起媒体和法律界广泛关注的北京房山区大石窝镇惠南庄村民选村委会主任王华被镇政府免去职务提起的行政诉讼案。在后一起行政诉讼案件中，一、二审法院对于原告王华以“大石窝镇政府的具体行政行为违法”为由的诉请，均以“原告的请求事项不属于行政审判权限范围”裁定予以驳回的同时，二审法院在裁定中认定镇政府的行政行为侵犯了原告的民主自治权利。随后民政部《乡镇论坛》杂志社举办了“村委会干部被非法撤换法律援助问题研讨会”，参加研讨会的众多法学专家及政府官员认为，村委村干部被非法撤换不仅侵犯了村干部的民主权利，也侵犯了村民的民主选举权利，从我国行政诉讼法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定来看，公民的合法权益当然包括了政治权益，民选村官被基层政府非法撤换的显然属于法院应当受理的行政诉讼（韩福东，《民选村官非法被撤遭遇司法救济瓶颈》）。
&&&&这两起诉讼案件是众多经村民选举产生的村委会主任被非法撤换的典型案例，其遭遇的司法救济问题具有一定的共性，确实值得深入研究。从行政诉讼案件受理的一般要件来看，这类案件完全符合人民法院行政案件受案范围，作为国家行政机关的乡镇政府，其撤换经村民民主选举产生的村委会干部显然行使的是国家行政权力，与撤换行为相关的行政相对人完全可以根据我国行政诉讼法的有关规定向人民法院提起行政诉讼，人民法院理应受理并依法作出判决。将这类因村官被撤免引起的行政诉讼归入选举诉讼的范围，完全符合我国现行的行政诉讼制度。
四、现代发达国家的选举监督和选举诉讼
&&&&选举监督机制的建立与完善是解决选举违法的制度保障。现代发达国家选举制度中的选举监督既呈现多层次多方面的特点，又贯穿选举活动的整个过程，监督主体的广泛化和监督内容的全面化使得发达国家的选举活动成熟而有序。
&&&&1、选举组织监督、选民监督与社会监督
发达国家的选举组织也就是选举委员会一般都具有选举监督的职责，具备选举监督的主体资格。民主选举援助国际协会（IBEA）、选举制度国际基金会（IFES）和联合国（UN）在共同拟定的《民主选举的基本标准》中指出，“一个自由、公平和富有竞争的选举中，主持选举工作的选举组织委员会必须独立、绝对中立地行使其职权，不受国家权力，尤其是行政权的干预。”从发达国家的选举制度来看，选举组织机构一般都是独立于国家权力之外，不受任何权力尤其是政府行政权力干预的中立机构。正是基于选举组织这种中立、独立的性质，许多国家以法律规定选举委员会是选举监督的主要机构。
&&&&此外，选民的监督和各种社会组织的监督也是许多国家选举监督的主体。英国的法律不但规定选举委员会是专门监督选举过程的组织机构，还规定任何社会组织（包括政党、利益团体等）和公民均可监督选举。因此，无论何人发现选举过程中的什么问题，包括对选举委员会自身行为和选举结果，都可以向有关机关提出异议（王仲田、钱镇，P63-64）。美国的宪法第一条第五款第一项规定，国会参众两院分别是本院议员“选举、选举结果报告和资格的裁判者”，美国宪法的这项规定使得美国的参众两院成为议员选举和当选的监督及仲裁机关。在美国历史上，国会两院曾依据宪法的这一条文，以不同理由拒绝依法当选的议员就职。为此，美国最高法院曾在1969年“鲍威尔诉麦科马克案”中裁决，只有在当选议员不符合宪法明文规定的要求时，国会两院方可拒绝其任职（王仲田、钱镇，P125）。这些情况充分表明，在发达国家的选举监督过程中，司法仍是具有最终裁判权威的法律机关。
&&&&2、选举过程和选举活动的监督
&&&&英国是世界上最早制定选举监督法的国家，其在1883年制定的《国会议员选举及舞弊治罪法》对其他国家产生巨大影响。从发达国家的选举监督来看，其监督贯穿选举活动的整个过程，包括对选举经费的监督；对候选人竞选行为的监督；对选民行为的监督；对选举工作人员的监督；对选举委员会组织选举活动的监督等等（傅思明，《西方国家的选举监察制度》）。所有这些监督内容不仅体现在各国的选举法中，还通过各国制定的一系列防止选举舞弊的法规使监督活动得以施行。
&&&&此外，从英、美、法、德等国家选举监督制度的运行来看，主要还是着重于选举前和选举过程中对违法行为的制止和纠正，因此选民的监督和政党相互之间的监督加上媒体强有力的舆论监督，使得违法选举行为一般难以有立足之地，无须惩戒即产生有效的威慑力，否则违法行为人不但名誉扫地，选票也将会丧失殆尽。
&&&&3、选举诉讼制度
&&&&选举诉讼与选举监督一样，是选举合法、公正的制度保障，与选举监督相比较，选举诉讼在保障选举过程和选举结果合法性上扮演着消极的角色，但对选举制度正常、良好地运行起到威慑作用（胡盛仪等，P236）。发达国家的选举诉讼基本分为三类：选举人登记诉讼；选举效力诉讼（要求确认选举全部无效或部分无效之诉）；当选无效诉讼。
&&&&选举人登记诉讼的范围较之我国的选民资格诉讼要广泛得多，既包括了选民资格争议提起的诉讼，也包括因被选举人资格争议提起的诉讼。选举效力诉讼则是因选举程序违法而提起的诉讼，一般可以分为当选无效、选举或罢免无效两类。当选无效是针对参选人不符合法定的参选条件，在选举程序已经结束并且参选人当选的情况下，由选民或选举组织或其他社会组织提起的诉讼。由于参选人隐瞒了其不符合参选条件或不具备参选资格的真实情况，即使经过选举已获当选，仍然可以经过一定的司法程序依法宣布其当选无效。而选举或罢免无效的诉讼一般是针对选举进行过程中某个环节存在的违法情形（行为）提出的要求确认选举无效的活动。与当选无效诉讼不同的是，选举或罢免无效所针对的选举组织机构而非某个参选人，虽然经确认的选举或罢免无效的结果肯定会影响到当选人的当选资格，但是被诉的对象及被诉的内容则只能是选举组织机构和选举组织机构主持选举中的违法行为。
&&&&在选举诉讼的管辖机构设置上，西方国家有的是议会受理选举诉讼，如德国；也有的国家是由法院承担选举诉讼的审判职能，如美国，英国和英联邦国家；或者按地方选举和国会议员选举，分别由法院、国会处理不同选举诉讼，如法国等（王仲田、钱镇，P125）。无论发达国家的选举诉讼制度有着怎样的不同内容，但是纠正选举违法和保证选举公正是选举诉讼制度的主要功能，这使得选举政治与政党政治、议会政治共同构成现代民主政治的基本框架，是执政党获得国家政治权力的合法来源。
五、确立与完善我国的选举违法监督和选举诉讼制度
&&&&1、选举监督机制的建立与健全
&&&&选举监督机制的建立与健全是防范和纠正选举违法的重要举措，也是中国选举制度改革的主要内容。监督的体系可以在改革选举委员会设置，赋予选举委员会中立地位的基础上，建立以选举委员会为主体，选民监督和社会监督为辅的监督框架，以法律明确选举监督的原则、监督的组织、监督的范围、程序、效力和权限，并将选举观察制度作为选举监督体系的重要组成部分。
&&&&选举监督的原则：选举过程中的选举环节和选举行为接受选民及社会公众的监督，保障公民选举权与被选举权不受侵害，确保选举活动能公开、公正、公平的进行。
&&&&选举监督组织：选举委员会下设选举监督委员会，负责处理选举过程中的举报和投诉。选举监督委员会设主任及若干监察员。人民检察院负责受理选举监督委员会或选举观察团报送的选举违法控告案，或直接立案查处涉嫌破坏选举的刑事犯罪案件，并决定是否向人民法院依法提起公诉。
&&&&选举观察制度：允许选民、媒体及社会团体在履行登记手续后，开展选举观察活动。代表候选人有权指派选举观察员到投票和计票现场进行监督；选民或社会团体还可以组成选举观察团，对选举程序和投票、计票过程进行监督，公开发表独立的选举观察报告，形成有效的社会监督机制。
&&&&选举监督的范围：选举组织及其工作人员、选举人、被选举人均可成为监督对象；选举过程中的选举行为和选举环节均可作为监督的内容。
&&&&选举监督的程序、效力、权限：选举监察员在选举现场负有监察职责，及时查处选举违法行为并记录在案。对选举活动中的违法行为有权立即阻止或纠正；对严重的选举违法行为，可根据情节作不同处理：立即报告选举监督委员会并建议行政处罚；建议宣告选举无效或当选无效；建议移送检察机关立案。
&&&&2、选举诉讼制度的完善
&&&&一个健全而成熟的法治社会中，所有的法律行为均应是可诉行为，选举活动更不应例外。中国选举制度的改革必须重视选举诉讼制度的构筑和完善，将选举过程中的选举争议纳入到选举诉讼中，使司法具有选举争议的最终裁判权威，以确保选举的公正与公平。
&&&&（1）选举争议的裁判机构及适用程序
&&&&A 普通法院中的特别法庭
&&&&根据我国人民法院组织法的规定，中国法院的设置共有四级，即基层法院、中级法院、高级法院和最高法院，另外，还就特殊案件设有若干专门管辖法院，如海事法院、铁路法院等。按照有些学者的观点，中国的选举诉讼应由单独设置的宪法法院管辖，理由是选举诉讼涉及公民政治权利的保护，不宜由普通法院管辖。我们认为，即使我国的宪法法院能够成为现实，由于中国地域辽阔和人口众多，将选举诉讼纳入相对超脱的宪法法院管辖范围并不现实，仍应由选区所在地的普通法院管辖较为合适。但审理选举诉讼毕竟不同于其他民事或刑事诉讼，可参照知识产权诉讼等专业法庭的设置，由具备选举知识和法律，或经过专业训练的法官组成特别合议庭，专门审理选举诉讼案件。
&&&&B 特别程序中的普通程序
&&&&相比一般普通诉讼程序中的二审终审制，选举诉讼程序应当有区别的实行一审终审制。这是因为受选举程序和选举时效的限制，选民资格、确认选举或罢免无效等选举诉讼需要及时有效的审判来维持选举的正常运行，这类案件应当明确适用民事诉讼程序中的特别程序，即实行一审终审制。此外，选举诉讼还涉及公民政治权利的保障，为避免裁判失当及慎重起见，实行特别程序的选举诉讼案件应当组成合议庭，即适用普通程序进行审理。
&&&&需要指出的是，当选无效的诉讼是否适用特别程序，值得继续探讨。针对已经当选代表而提出诉讼的追诉时效相对较为宽松，代表隐瞒参选资格或当选条件的，只要在代表任期内，都可以提起诉讼，因此，这类选举诉讼似可适用二审终审加普通程序来审理。不过，并不是所有的当选无效诉讼案件都可以适用追诉时效，加上这类选举诉讼仍有较强的时效要求，另作程序设置是否完全合适仍值得斟酌。
&&&&C 普通的刑事诉讼程序
&&&&涉及选举犯罪的刑事诉讼仍可按照我国《刑事诉讼法》规定的普通程序，由人民检察院直接受理立案并审查决定后，向人民法院提起公诉，适用普通刑事诉讼程序进行审理和判决。
&&&&（2）选举诉讼的基本分类
&&&&A、选举权利诉讼
&&&&选举权利诉讼包括选民资格之诉和被选举人资格之诉。
&&&&选举权与被选举权是选举权利的两个方面，根据我国选举法基本原则，对于选民登记中或选民名单公布后，涉及选民资格的诉讼应当包括：选民资格确认之诉和被选举人资格确认之诉。这涉及到被选举人的资格设置问题，也是中国选举制度改革需要关注的另一重要问题。从各国的选举制度来看，根据需要选举的职位要求，对被选举人的年龄、学历、职业、有无犯罪前科等等有一定的条件规定。如台湾地区《公职人员选举罢免法》中规定，现役军人或警察、在校肄业学生、选举工作人员不得登记为各类公职人员的候选人。因此，我国选举法也应当设置人大代表的资格条件，同时，对于因代表资格引发的争议，可按选民资格诉讼的程序进行诉讼，其中包括初步或正式候选人名单公布后引发的候选人资格争议诉讼。此外，选民资格诉讼还应当包括基层自治组织选举在内的选民资格案件，法院可以参照选举法的有关规定进行审判。
&&&&B、选举效力诉讼
&&&&选举效力诉讼包括选举（罢免）无效之诉和当选无效之诉。
&&&&选举（罢免）无效之诉是指在选举委员会确认并公告选举（或罢免结果）有效之日起的十五日内，检察机关、代表候选人、被罢免人或罢免案联名领衔人﹑选民或选举观察组织，可以该选举委员会作为被告，向选区所在地的人民法院提起要求确认选举（罢免）无效的诉讼。
&&&&选举（罢免）无效诉讼经法院判决确定选举（罢免）全部无效的，其选举依法无效，选举委员会应当定期另行选举（罢免）；经法院判决确定部分无效的，其选举依法部分无效，选举委员会应就无效部分（从无效的环节）开始定期重新选举。部分无效不足以影响选举（罢免）结果的，则不受定期另行选举的限制。
&&&&当选无效之诉是指当选代表的违法行为足以影响选举结果的，选举委员会、检察机关或同一选区的其他候选人可以当选代表为被告，自公告选举结果之日起的十五日内，向选区所在地的人民法院提起当选无效的诉讼。当选无效的违法行为包括当选代表的票数存在严重差误；以暴力、胁迫或其他方法妨害其他候选人、选举工作人员或选民竞选、执行职务或自由行使投票权；以贿赂或给付其他不正当利益，要求其他候选人放弃竞选，或要求选民行使或不行使投票权等。这类案件构成犯罪的，亦应追究行为人的刑事法律责任。
&&&&如当选代表隐瞒其不具备候选人资格或条件，其诉讼时效还可追溯至其代表任期届满前，不以公告选举结果之日起算。
&&&&C、破坏选举刑事诉讼
&&&&随着国家法治的不断推进，1997年新修改的刑法总则第十三条明确规定侵犯公民人身权利、民主权利和其他权利以及其他危害社会的行为，依法应当受刑罚处理的，都构成犯罪并应当追究刑事责任。同时，对于法人或单位作为犯罪主体的犯罪行为，刑法第三十条规定：企业法人或社团法人及机关事业单位危害社会的行为，法律规定为单位犯罪的，应当承担刑事责任。我国现行法律的这些规定，意味着选举法如果没有规定法人或社会组织包括选举组织在内可以作为犯罪主体，破坏选举罪的犯罪主体只能是自然人。
&&&&对于自然人以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚拟选举票数六种手段破坏选举，或者妨碍选民和代表自由行使选举权和被选举权情节严重的，刑法明确规定以犯罪论处。但是，如果法人授意并以上述违法手段犯罪的，是否可以追究法人代表的刑事责任，则因为选举法并未规定而无法予以惩处。最高人民检察院曾就国家机关工作人员涉嫌利用职权破坏选举作出司法解释，但在司法实践中收效甚微。此外，由于刑法第二百五十六条的限制，即破坏选举罪是“选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时”的违法行为，对村民委员会等自治组织选举中的破坏选举行为，无法提起刑事诉讼。
&&&&因此，建议修改选举法第五十二条、村民委员会组织法第十五条和刑法第二百五十六条（或在刑法中增设一条关于自治组织选举中的破坏选举罪），明确村民委员会选举中的违法行为，情节严重的，以犯罪论处；明确法人破坏选举的，可以作为破坏选举罪的主体；在法律正式修改前，可以先就这类违法行为刑事立案范围、罪与非罪的界线等，先行出台司法解释，经司法实践探索成熟后，再正式修改法律。
&&&&在中国基层自治组织的选举中，同样存在对选举违法行为的监督和诉讼救济问题。从建立统一的选举规则和选举程序出发，中国选举制度的改革理应包括基层自治组织的选举，选举监督体系和选举诉讼制度也同样适用于基层自治组织的选举活动。
&&&&说明：原文系为2005年1月上海交通大学出版的《中国选举制度改革》所写。随着选举法的修改和选举实践的发展，对选举违法的思考也在不断深入，故在原文基础上作了包括标题、内容和文字在内的较大篇幅修改，以期重新认识选举违法的监督和诉讼问题，并被收入中国社会出版社2007年5月出版的《村民选举权利与救济系列研究》丛书。
&&&& 2005年5月，湖北籍深圳居民江山因其住所地居委会选举中的选民资格案，向罗湖区人民法院起诉，却被判其不具有居委会选民资格而败诉。日，江山再次向罗湖区人民法院起诉，要求确认其在罗湖区第96选区正在进行的人大代表选举的选民资格。区选举委员会答辩时，表示根据起诉证据可以确认江山的选民资格，但请求法院驳回江山的起诉。9月25日，罗湖区法院以裁定驳回江山起诉而结案。
&&&& 两位学者对老窑头村选举事件引发的思考有助于正确界定当前村委会选举中竞选与贿选行为，也有助于重新认识我国村民自治制度中民主选举与民主管理、民主监督的相互关系。
&&&& 2003年4月下旬起在深圳南山区麻岭选区发生的人大代表选举风波中，吴海宁等人就延期选举中发生的选民登记、选民名单、候选人资格、委托投票等一系列选举过程中的违法问题向区、市、省人大常委会提出申诉，认为5月9日麻岭选区举行的延期选举明显违法，应当依法确认无效。申诉未果的情况下，黄珂、李峥等33名选民于5月25日在南山区第四届人民代表大会举行预备会议的当天，联名要求罢免本选区刚当选的人大代表陈慧斌，引起全国媒体及各界广泛的关注与讨论。
&&&& 2002年 8月7日，沈阳市高新技术产业开发区人民法院对全省首例村民要求恢复选举权一案作出终审判决：撤销沈阳市东陵区浑河站朝鲜族乡后榆树台村村民选举委员会所作的不予上诉人选民登记的决定；确定上诉人赵哲在该村村委会选举中具有选民资格。赵哲系沈阳市东陵区浑河站朝鲜族乡后榆树台村村民，1998年在该村第六届村民委员会换届选举中被选为村民委员会委员。日，赵哲由农业户口转为城市户口，户籍仍在后榆树台村。2002年7月，后榆树台村村民选举委员会在公布选民名单时，以赵哲的具体情况与《中华人民共和国村民委员会组织法》所规定的主体不符为由，未给予选民登记，赵哲即提出异议，并请求确认其具有选民资格。参见陈萍：“辽宁首例村民为选举权告村委会案，村民获胜”，《华商晨报》，日。
&&&& 瑞安市莘滕镇星火村叶阿金于1998年4月将原农业户口转为非农业户口，并将户口从星火村迁至该镇农场村。户藉迁出后，叶阿金仍一直居住在星火村，其家庭财产与土地承包权均在该村。2002年5月，星火村换届选举时公布的选民名单中没有叶阿金。叶阿金向村选举委员会提出书面异议，要求给予选民资格。村选举委员会成员经讨论后，明确告知叶阿金户籍已迁出，不享有本村选民资格。叶阿金不服村选举委员会的决定，向瑞安市人民法院提起诉讼。法院认为，根据《浙江省村民委员会选举办法》第十一条规定：“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定。”叶阿金虽然不具有星火村的户籍，但享有的财产权益、政治权利与星火村紧密联系。为保证叶阿金在户籍所在地和住所地的一处享有选举权，在星火村选举办法没有明确叶阿金选民资格的情况下，法院依法予以确定。因此判决叶阿金在2002年星火村换届选举中具有选民资格。
&&&& 1998年11月，经村民代表大会选举，王士丰当选为江苏省淮安市淮阴区王营镇王庄村村民委员会主任。日，因行政区划调整，王庄村与张庄村合并为王庄村，王士丰仍任原职，3个月后，王士丰被王营镇党委、政府免去职务。王士丰以王营镇政府违法行政为由，将其告上法庭。法院认为，被告王营镇政府根据淮阴县人民政府文件的批复，调整王庄村民委员会组织的行为合法。被告王营镇政府对调整后的村民委员会应当给予指导，并及时组织村民依法选举产生新的村民委员会主任、副主任和委员，但不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。被告镇政府的工作人员宣布免去原告王士丰担任的村委会主任职务没有法律依据。一审法院依照《民委员会组织法》第十一条、《行政诉讼法》第五十四条之规定，判决被告王营镇政府日宣布免去原告王士丰村委会主任职务的具体行政行为属违法行为。见朱光国、包卫兵“江苏：村主任无端遭免 镇政府一审败诉”一文，载日《人民日报》第12版。
&&&& 台湾地区的《公职人员选举罢免法》将选举违法导致犯罪的诉讼与选举违法导致的选举争议诉讼区分为二章规定，即第五章妨害选举罢免处罚和第六章选举罢免诉讼，其中选举罢免诉讼又分为选举或罢免无效之诉，当选无效之诉。
&&&& 最高人民检察院规定：国家机关工作人员涉嫌利用职权破坏选举，具有下列情形之一的，应予立案：1、以暴力、威胁、欺骗、贿赂等手段，妨害选民、各级人民代表大会代表自由行使选举权和被选举权，致使选举无法正常进行或者选举结果不真实的；2、以暴力破坏选举场所或者选举设备，致使选举无法正常进行的；3、伪造选举文件，虚报选举票数，产生不真实的选举结果或者强行宣布合法选举无效、非法选举有效的；4、聚众冲击选举场所或者故意扰乱选举会场秩序，使选举工作无法进行的。参见最高人民检察院：《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》，日。
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