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高度重视取消农业税后农民的税收负担问题
　　税政司 史耀斌 王刚 周蕙
　　取消农业税是解决“三农”问题的一个重要举措，确实是一项利国利民的大好事。然而，取消农业税后国家财政税收制度同样面临着一系列理论和实践的难题，比如，取消农业税后中国的农民还会有税收负担吗？如果有，农民的税收负担主要有哪些?这些税收负担重不重？进一步减轻农民税收负担国家税收政策还会有多大的操作空间？财政政策在减轻农民税收负担方面是否应当还有何作为？对这些问题的回答不仅体现着国家在取消农业税后对农民负担问题的理论探讨，而且牵系到统一城乡税制、实现城乡和谐发展的实践创新，由此可见，高度重视取消农业税后的农民税收负担问题是当前及今后一段时期内税收理论和实际部门共同关注的重大问题。
　　一、取消农业税后农民依然是纳税义务人
　　究竟取消农业三税是否等于农村成为“无税区”或农业成为“无税产业”，取消农业税是不是取消了农民的纳税人资格或地位？现在有一种意见认为：取消农业税后中国的农民将彻底告别几千年的“皇粮国税”，农业步入“无税时代”，农民也就不需要缴税，因而不再是纳税义务人。我们认为：这种观点是完全错误的，理由如下：
　　首先，从纳税人的法律规范讲，取消农业税并不意味着免除农民依法纳税的义务。我国目前全面取消农业税只是取消了农民关于农业生产的税收，但不等于取消对农民的征税。中华人民共和国宪法第五十六条明确规定，公民有依法纳税的法定义务。依法诚信纳税是现代文明的重要标志，既是履行法律责任，也是最好的信用证明；既是纳税人应尽的义务，也是享有国家提供各项保障和服务权利的前提与基础。不仅如此，2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农业法》第六十九条规定：农民和农业生产经营组织依照法律、行政法规的规定承担纳税义务。税务机关及代扣、代收税款的单位应当依法征税，不得违法摊派税款及以其他违法方法征税。所以，取消农业税并不是给农民特权，也并不意味着农民从此“零赋税”或者“零义务”。更何况我国现行的税收实体法，如2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》、《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》和《中华人民共和国企业所得税暂行条例》等税法并没有将农村居民排除在其课征范围之外。尽管由于种种原因，目前我国绝大多数农民的生产经营并没有缴纳相应的税收，但我国税收实体法明确指出农民也是这些税种的纳税人。
　　其次，从税收公平原则的要求来看，农村或者从事农业行业内部的收入再分配差距同样需要税收杠杆发挥调节作用。中国地域辽阔，客观上存在着各地的人口、资源禀赋的差异，加上各地经济发展的不平衡，从事农业生产的地区之间发展状况也存在很大的差异，就是在比较富裕的一个村落内，富裕户和贫困户的收入、财产差异也十分明显。根据全国农村固定观察点办公室的调查，2万多被调查农户，2000年最高1%收入农户拥有全部收入的9.6%。这部分1%的人口拥有的收入是最低20%收入人群收入合计的1. 7倍，按照人均收入计算达到26290元/人。每户家庭纯收入达到102700元，分别是最低20%收入人群的37.34倍和33.94倍。这样算下来，去掉高收入户的份额，相当数量农户的收入水平不是缓慢增长，而是绝对下降的，也就是马克思所描述的那种绝对贫困化。2004年低收入户中平均每人纯收入1006.87元，高收入户6930.65元，高收入户是低收入户的6.883倍，农村居民之间收入分配的差距持续扩大，而且呈现加速扩大的趋势。2004年农村居民内部收入分配的基尼系数为0.3692，比2003年的0.3680又有所扩大。另据全国农村固定观察点系统的常规调查，2003年农户借款中银行和信用社贷款仅占32.7%，私人借款高达65.97%，从2000年至2003年农民每人从银行和信用社借入资金65元，通过民间借贷借入190元，分别占借入资金总量的25%和75%（傅志寰，2004），而民间借贷的农民债权人有很大一部分已经演化成地下钱庄高利贷的食利阶层。如果国家税收杠杆对这些农民债权人的高利贷收入不加以调节，势必会更拉大农村居民之间的收入分配差距，久而久之难保不滋生社会问题。所以，农村的高收入者也应纳入城乡统一税制之中，而且越早动手做这方面的调查研究和制度设计越主动。
　　再次，公共财政理论告诉我们，税收作为现代法治国家履行其职能的主要资金来源以及公民换取国家为其提供公共产品和服务的主要途径。公民之所以纳税,是因其享用了政府提供公共物品和服务所带来的利益,作为交换,公民应向国家缴纳税款。国家与公民之间的关系,一方面决定了公民在享受政府提供的公共物品和服务所带来的利益的同时,必须依法履行其纳税义务；另一方面,也决定了政府在依法享有对公民行使征税权利的同时,必须担负起提供满足公民公共需要的物品和服务的职责。市场经济中的每一位公民都均等地享有公共产品供给的权利，而税收则是公民因享有公共消费品而必须承担的义务。农民也不例外，作为与城市居民平等的纳税人，农民有纳税的权利和义务，剥夺农民的纳税权利是不应该的，农民不履行纳税义务也是不合理的。从理论上来看，农民之所以要承担一定的税收负担，是因为农民作为国家的公民，享受了国家为其提供的公共产品或服务，应该为国家履行应尽的义务。唐代理财家扬炎所说：“财赋者邦国之本，而生人之喉命，天下治乱轻重系焉。”就是说，财政税收是国家的立国之本，就像一个赖以生存的咽喉那样重要，是关系天下太平还是动荡不安的大事。尽管目前农民真正享受到的公共产品和服务要远远低于城市居民，但这并不意味着农村居民就可以不纳税。
　　最后，世界各国对农民征税的经验表明：尽管农业是受保护的农业，农民是受补助的最多的群体，但农民也是严格意义上的法定纳税义务人。由于农业受自然风险和市场风险双重冲击的特性，世界上很多国家特别是发达国家都对农业进行正保护，并且农民还受到政府多方补贴，但这并不是说这些国家里的农民就不纳税了。从表面看，国外特别是西方发达国家对农业的征税非常复杂，农民似乎一年要交很多税。但如果撩开这层复杂的面纱就会发现，原来他们对农业的各种“优惠”更是复杂。总的来看，以增值税为代表的各种间接税基本不交，以所得税和财产税为代表的各种直接税经过七扣八折，所交也寥寥；越是农业比重低的发达国家，对农业的税收优惠措施越多、优惠程度越高；农业资源禀赋条件好的国家，对农业的优惠程度也很高。最值得比较和借鉴的是，与我们国情十分相近的印度，其征收农业所得税的起征点也比2001年我国农民人均纯收入 2366元高出1.4倍。对农业实行税收优惠，尽管不少专业人士一开始就持反对意见，至少认为不能长此以往，但各国政府似乎从来也没有动摇这一点。不论是发达国家还是相当一部分发展中国家，都没有把从农业中征税作为他们财政收入的主要来源，而相反，却把对农业的扶持始终作为政府政策的重要目标，作为增强本国农业竞争力、促进本国优势农产品出口的一个重要手段。而且，采取减免税的办法“补贴”农民，只要是“普惠”制，就不违背WTO规则，而且对农业的支持更直接、更有效，还可以大大节省社会成本。可见，农民与城镇居民平等地纳税是世界发达国家通行做法，取消农业税后农民不承担任何税负不符合“国际惯例”。
　　二、取消农业税后农民主要面临的税收负担
　　在现代市场经济中，农民与城市居民一样都是严格意义上的市场主体，其生产经营、生活消费行为自然会涉及社会生产、分配、交换和消费的各个环节，因此，所涉及到的税收是很多的。只要其生产经营、生活消费活动中发生了应税行为，就应该按照国家税法规定履行其纳税义务。因为现代国家是名副其实的“租税国家”，国家与公民的关系就是税收关系，所以，取消农业税后，农村并不会成为无税区，农民也不会成为不纳税的人。相反，农民作为一个市场主体，既是生产者也是消费者，与城市居民一样在不同领域还要承担着多个税种的税收负担。就我国目前情况来说，取消农业税后农民的税收负担主要有以下四种：
　　首先是农民作为农业生产者的税收负担。如农民购进农业生产资料，其包含在价格中的增值税等。农民在购买农药、化肥、种子、农机等农业生产资料时，其生产资料价格中是包含了增值税的，现行政策对农业生产者销售的自产农业产品免征增值税,因此农业生产者在销售自产的农业产品时承担了少数没有免征增值税的农业生产资料的增值税税款；农民在从事生产过程中，购买的农用运输车、运货的机动车船、人力或畜力非机动车船还要缴纳购置税和车船使用税；农民占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人都是耕地占用税的纳税人。
　　其次是农民在日常生活中作为普通消费者的税收负担。这主要是指农民在购买日用品和进行一些服务性的消费时，也像城市居民一样负担了增值税和营业税；农民在购买一些特定消费品时，比如烟、酒等，同样还要负担消费税；进城务工农民购买房屋时还要缴纳契税等，这都是农民作为普通消费者在消费活动中间接承担的税收。作为消费者，农民原则上应与其他居民一样享受同等的税收待遇，这是税收公平的一种要求；况且这类税收（主要是流转税）一般只按产品或劳务的类型确定政策，不以是否为某一特定群体消费来确定政策，而且这类税收是通过价格机制转嫁给消费者负担的，所以不管是农民还是非农民个人，只要是购买了产品或劳务，就自动地承担并无法避免，因此一般无法做到直接对农民减征或免征，只能在制定税收政策时间接地体现对农民等低收入群体的照顾。
　　再次是农民从事非农业生产经营活动涉及的税收。如农民进城务工从事第二、第三产业生产经营涉及的营业税、增值税、个人所得税；购买车辆需要交纳的车辆购置税和拥有车辆需要缴纳的车船使用税等。一般情况下，农民生产经营都是小规模纳税人，应按规定缴纳增值税。农民从事白酒、鞭炮、焰火等生产，应按规定纳消费税。从事服务业、交通运输、建筑及文化业、娱乐业的应按规定缴纳营业税。以及相关的其他一些地方性税种。
　　最后是农民作为债权人进行个人投资或储蓄时的税收负担。这主要指农民出租或出借自己的实物资产或货币资产事产生的租金、转让土地承包经营权和集体合股经营分配得到的股息和红利收入，要就其利息所得向国家缴纳一定的储蓄利息个人所得税；农民在我国境内转移土地、房屋权属，承受单位和个人为契税的纳税人；农民将自己所承包的土地使用权作为生产要素转让要缴纳相应的税收。
　　此外，在通货膨胀时期农民还有可能承受物价上涨而带来的隐性税收负担。由于通货膨胀影响人们的名义货币收入能力增加导致纳税人应纳税所得自动化如较高的所得级距，形成档次爬升，从而按较高税率纳税，这种由于通货膨胀引起的隐蔽性的增税被称为通货膨胀税。尽管这种税收负担与税收实体法没有一一对应的必然联系，但它确实是通货膨胀时期农民和城市居民一样感觉不到的一种隐性税收负担。
　　取消农业税后，尽管我国目前的税收实体法上，比如个人所得税法虽然并没有把农民排除在法定纳税人之外，但由于应税项目设计上的缺陷以及农民纯收入达不到起征点，从而使得从事与农业生产经营活动直接相关的农民几乎没有个人所得税负担。除此而外，为支持农业生产发展，切实减轻农民负担，增加农民收入，长期以来国家制定并实施了大量的税收优惠政策。比如：对农业生产者销售的自产农业产品免征增值税；对农机、农膜、化肥、农药等农业生产资料的生产和流通免征增值税；对增值税一般纳税人购进的农业生产者销售的免税农业产品，可以按照13%的进项抵扣率抵扣进项税金；从2001年8月1日起，对农膜等48种农业生产资料免征增值税；农业机耕、排灌、病虫害防治、植保、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牧畜、水生动物的配种和疾病防治，免征营业税；直接用于农、林、牧、渔业的生产用地，免征土地使用税；经批准开山填海整治的土地和改造的废弃用地，从使用的月份起，免征土地使用税5―10年；主要用于农业生产的拖拉机，免征车船使用税等等。很显然，这些政策的贯彻执行大大减轻了直接从事与农业生产经营活动的农民税负，这说明农民作为农产品“商品”的生产者，农民的实际税收负担并不重。
　　考虑到农民作为“弱势群体”的特殊性，对于农民从事与非农业生产经营活动直接相关的税收，在近几年的税收制度改革中，国家在不影响税制规范和公平的前提下，也出台了不少惠农税收优惠政策。从2002年6月1日起，不带动力的手扶拖拉机和三轮农用运输车属于“农机”，应按有关“农机”的增值税政策征免增值税；农村烈属、残疾军人、鳏寡孤独以及“老、少、边、穷”地区生活困难的农户，在规定用地标准以内，新建住宅纳税确有困难的，报县级人民政府批准，可减征或免征耕地占用税；农民新建自用住宅占用耕地，按规定税额减半征收耕地占用税等等。2004年为贯彻执行《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，国家税务总局又制定了五大涉农税收优惠政策：农民从事种植业、养殖业、饲养业、捕捞业取得的所得，已缴纳农业税、牧业税的，不再缴纳个人所得税；是取消农业特产税、减征、免征农业税或牧业税后，农民取得的农业特产所得和从事种植业、养殖业、饲养业、捕捞业的所得，仍暂不缴纳个人所得税；取消农业特产税，减征、免征农业税或牧业税后，农民销售自产产品的所得，仍暂不缴纳个人所得税；农民销售水产品、畜牧产品、蔬菜、果品、粮食和其他农产品，月销售额不到5000元或每次（日）销售额不到200元的，不缴纳增值税。如果农民在销售上述农产品的同时还销售其他非农产品，其中农产品销售额占整个销售额一半以上的，月销售额不到5000元或每次（日）销售额不到200元的，也不缴纳增值税；无固定生产经营场所的流动性农村小商小贩，不必办理税务登记。上述优惠同样使得农民从事与非农业生产经营活动的税收负担也不太重。据统计，2004年取消除烟叶外特产税减轻农民负担68亿元，实施减免农业税政策减轻农民负担234亿元。其中，免征地区受益农民1.5亿人，人均减负约46元（黑龙江、吉林人均减负分别为142元和100元）。国家统计局于2005年10月27日公布的季度形势报告显示，2005年1-9月份，中国农民的税费负担继续大幅度下降，税费支出人均为8.5元，同比下降62%，其中农业税人均1.7元，下降89.6%。
　　现在关键的问题是农民作为消费者所承担的增值税和其他流转税负担还是比较重。流转税的纳税人是工商企业或业主，而真正的负税人却是包括农民在内的消费者。农民作为最大的消费者群体在购买工业产品、服务时，在支付价格的同时也支付了所含的增值税或营业税和其他流转税。2004年我国流转税占全部税收的比重达到71. 5％，农民作为工业消费品的消费者，在买台电视机、买包香烟的时候，就已经向国家缴纳了增值税和消费税。据统计资料测算，2004年我国农村居民平均每人生活消费现金支出1754.46元，扣除食品629.88元、居住297.16元、医疗保健130.56元和文教娱乐用品及服务等四项后为449.23元（具体包括：衣着119.55元，家庭设备及服务88.98元，交通和通讯192.63元，其他商品48.07元），这几项消费观金支出中所含的增值税（按照17%的税率测算）和营业税（按照5%的税率测算），即为98.83元。据此，全国乡村总人口79014万人，即通过生活消费现金支出向国家缴纳增值税和营业税780.9亿元。
　　更为严重的是，取消农业税后农民依然会承担大量隐性税负。市场经济条件下，由于市场信息不对称等方面的原因，农民在与农产品收购商、农业投入品供应商进行价格谈判时,往往处于不利的地位。农产品出售价格往往较低，农业投入品(如种子,化肥、薄膜、农机、农药、农业技术服务等)价格往往又较高．农民因此承担了部分本应由交易对方承担的税负。农民承担这种隐性税负在某种程度上，也是政府职能在相关领域不到位而产生的政府难辞其责。2004年全国农业生产资料价格平均上涨10.6%，用量最多的化肥上涨12.8%，使粮食生产每亩生产投入（不含人工费用）比上年平均增加17.1元。2004年全国粮食作物的总播种面积为101606千公顷，折合为1.52亿亩，这样全国农民因化肥一项涨价就多支出25.99亿元，平均每个农民多支出3.29元。如果加上农药、种子、农机、塑料簿膜等其他农业生产资料，平均每个农民将多支出10元。在农业生产资料价格上涨的同事，2004年农村居民消费物价指数上涨4.8%，农村居民消费物价指数涨幅比城市居民消费物价指数涨幅高1.5个百分点。据计算，农民消费资料价格每上涨一个点，每位农民要多支出16元，如果农民比市民的消费价格指数高出1.5个百分点，全国农民为此一年要比市民多花费25亿元。和市民相比农民收入低，但在消费品价格上涨过程中，农民却要支付较大的涨价成本，这不仅使城乡居民实际可享受到的消费品和服务差距进一步拉大，而且也使得农村居民所承担的隐性税收负担比城市居民更要相对重一些。
　　三、进一步减轻农民税收负担的税收措施
　　从理论上来看，农民作为公民生活在政府提供公共产品的现实世界中，应该为获得的服务支付税收价格。可是农民作为一个弱势群体，他们从事的是弱质产业，对自然条件和自然环境依赖性强，劳动生产率低，投资比较收益低，特别是农民所从事的农业在整个经济发展中处于基础地位，这就要求我们必须在取消农业税后对农民征税政策上要区别对待，不能一刀切。对不同的征税对象实行差别税收政策。首先要对农民进行职业区分，对纯农户、兼业户和非农户征收不同的税。对纯农户只征收个人收入所得税，免征土地使用税和增值税。对于兼业户，只要是不使用土地进行非农经营，也应免征土地使用税和增值税。非农户实质上已经不是传统意义上的农民。而这些非农户有些经商，有些办企业，征税也应有区别，这些人的税务责任应与城市的工商业者相同对待。当然，进一步减轻农民税收负担要坚持“多予、少取、不取、放活”的方针，体现对农业和农民的优惠，体现对农业弱质产业和农民弱势群体的照顾，给农业一个做大做强、给农村一个稳定发展、给农民一个休养生息的时间。因此，取消农业税后，进一步减轻农民税收负担税收政策还有一定的操作空间，体现在以下几方面：
　　（一）在统一内外资企业所得税、实行综合与分类相结合的个人所得税制的基础上，对农业生产者的收益区别不同情况，分别征收企业所得税和个人所得税。一是对公司型的农场征收企业所得税，二是依据个体工商户个人所得税的政策，对从事农业生产的农民征收个人所得税。将个人所得税改为以家庭为纳税单位，实行夫妇联合申报，综合考虑收入情况。对农民课征时，课税对象为农业收益和地产收益即纳税人来自农业部门的全部净所得以及其他所得，采用综合所得税制，把各项净所得综合计税，应税所得按农业实际收入扣除生产成本、费用，再加以必要的政策调整后确定。
　　（二）实行城乡统一的房地产税，将在城镇、工矿区内资企业开征的房产税和“三资”企业开征的城市房地产税合并为房地产税；并将征收范围扩大到城乡所有企业；对城镇居民个人所有的房产，恢复征收房地产税，对农村居民个人所有的房产，开征房地产税。同时，将现行的耕地占用税与城镇土地使用税合并为土地使用税，对将农业用地或耕地转为非农业用地的均一次性课征该税，也可针对土地使用者从土地上因肥力和位置不同而获得的级差收益制定相应的差别税率对农业用地进行课税。要发挥税收的杠杆作用，增大土地保有成本，促进土地流转，但也要防止优惠政策对市场的过分扭曲，特别是要防止提供用地优惠政策时损害农民利益。
　　（三）关于车辆购置税和车辆使用税的问题。按现行政策规定，对农用运输车征收车辆购置税，考虑到农民生产的特殊性，现已对农用三轮车免征车辆购置税。另外，对从事农业生产的拖拉机免征车船使用税，对从事运输业务的拖拉机按载货汽车税额的五折计税。考虑到人力或畜力非机动车作为一种交通工具，主要是个人消费使用，对此征收车船使用税。上述这些税收政策在一定程度上体现了对农民及农民生产的支持。在下一步的税制改革中，要充分考虑农民纳税群体的特殊性，对拖拉机、捕捞渔船免征车船税，对非机动车船不再征收车船税，即对农用车船免征车船税。
　　（四）对农村科技、教育和卫生事业事实更为优惠的税收激励。首先是制定设立科技型农业企业技术创新基金的税收激励政策，加强农业科技中介服务体系建设的税收激励政策，尽快制定启动风险投资市场的税收激励政策，出台激励和保护自主知识产权创新的税收激励政策，完善各项税激励措施，健全税收激励机制，加强农业科技创新能力建设。其次凡在从事农村义务教育工作的人员的收入全部免征个人所得税，对农村义务教育工作者在衣、食、住、行等方面均可酌情给予一定的税收优惠照顾；尽快制定农民培训和提高农民组织化程度的税收优惠，逐步形成鼓励不同培训主体有序分工、公平竞争的税收政策环境，加强对农民合作组织、农民专业协会发展的税收支持力度。再次要通过税收政策对农村卫生事业发展进行总量和结构调节，比如，通过税收可以在现有国家或地方税收中建立农村健康保障专项基金；也可以在地方税收中开征农村健康保障税，用于农民健康保障。
　　（五）对于农村工业化投资在税收上应当给予更多更稳定的优惠。据测算，在传统农区，国有商业银行的县及县以下机构每年从农村流出的资金估计达3000亿元；农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式带来的农村资金流失，估计每年也在1000亿元以上。所以，可通过对商业银行涉农贷款利息收入税收减免的方式把商业银行引入农村领域，以建立起农业投入稳定增长的可靠资金来源机制。一是免除对农村投资的流转税，在实行增值税的情况下，可允许抵扣购入固定资产的已纳税金；二是减免农村投资的所得税，可考虑在投资回收期免征所得税，以使得投资者尽快收回投资；在投资回收后减半征收所得税，以让投资者获取风险利益或农村投资的超额利益。
　　（六）为农村水利基础设施建设提供税收优惠政策。我国的农村水利灌排基础条件差，灌溉排水保证率低，灌溉水利用率低，农村饮水困难，农牧民生活条件亟待改善。所以，要制定税收优惠政策,积极引导民间资本指直接投资于农民农村和农业的农田灌溉工程(如小水库、小塘坝、小电灌站、小水闸等)、公益服务工程(如人畜饮水井等)和生态修复工程(如小流域综合治理工程)等。同时，应本着“多予、少取、放活”的原则，要使投资者享受国民待遇，特别是在水费征收、税费优惠、土地占用费及水资源费减免等方面享受与国营、集体水管单位一样的待遇。
　　（七）完善退耕还林（草）和防沙治沙的税收优惠措施。在土地税的征收上，林地较商业用地的税率低；对集体和个人投资开发荒山荒地造林，前三年内免征各种税费；对固定资产投入可免税和采用加速折旧法；经营亏损可享受延转期摊销；如遇自然灾害的年份，可享受递延纳税甚至减免税；对经营较好的林地可适用较低的土地税税率；在对伐木征收增值税时，本着保护和培育森林的原则，对主伐方式采伐的木材适用较高的税率，对间伐方式采伐的木材适用较低的税率；对林业经营者当年收入中用于再投资造林的部分可以适用较低的税率甚至免征所得税；对中国式的科发滴灌技术是实施税收支出优惠制度。
　　四、进一步减轻农民税收负担财政将更有作为
　　仅仅从税收的视角企求彻底减轻农民税收负担的治本之策是不现实的，因为取消农业税后造成农民税收负担的根由是多方面的，税收措施仅仅对减轻农民税负的税收因素起作用，对农民所承担的隐性税收负担的其他制度因素税收措施是失灵的，所以，要解决农民税收负担问题还必须通过适当的制度安排，特别是通过财政体制改革，消除自动地将财富从农村转移到城市，从县乡自动地转移至大中城市特别是大城市的机制，将农民实际负担的流转税通过向农村地区提供必要公共产品(包括县乡村政府运行费用)的方式整体地返还给农民，让公共财政的阳光真正普及每一个农村、惠及每一位农民。所以，我们一方面应从构建社会主义和谐社会的高度上出发，参照现代市场经济国家范例，按照国民待遇原则和均衡城乡负担的准则，积极推行城乡统一税制改革，使城乡居民的税收权利与义务平等，消除不应由农民承担的税费份额；另一方面要让公共财政在进一步减轻农民负担方面大有作为，应《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》的要求，在认真贯彻落实党中央、国务院已出台的粮食直接补贴、良种补贴、大型农机具补贴和水稻最低收购价等一系列农业补贴和支持政策的同时，国家财政要大幅向农村倾斜，大幅加大对农村和农业的投入。特别是道路，电力，自来水，下水道，电话线路，农田水利，教育，医疗卫生，燃暖供应等基础建设的财政投入，营造新农村建设运动。通过增加农业国内支持总量，优化支持结构，改革补贴(支持)方式，完善补贴体系，提高资金使用效率，形成总量增长、结构合理、重点突出、体系完善的高效农业国内支持机制。唯其如此，农民所承担的税收负担相对于其所享受的公共产品和服务不对等的问题将会得到很好的解决。
　　（一）进一步理顺城乡分配关系，调整公共财政资源配置格局，建立城乡一体化公共产品供给体系。农民确实应该和城镇居民一样，享受其应有的公共服务，但这需要一个过程，要分步骤、分主体来实现。一是根据轻重缓急、经济条件和不同的需求层次来分步解决。首先，目前可以把农村的基础教育、乡村道路和供水供电等农民急需的基础设施和基本建设作为解决的重点；其次可以考虑农村环境治理、农村公共卫生医疗等更高层次的需求；最后经济条件发达的地方可以考虑逐步建立农村社会保障制度。二是根据农村公共产品竞争性、排他性的不同，区分出纯公共产品、准公共产品和个人产品，根据不同的产品特性分不同的主体来提供。农村社会公共品没有必要都由政府提供。在市场经济条件下的农村基层政府，首要任务应该是提供更多、更好的地方性公共产品(服务)，比如农村社会治安，乡村发展规划，农田水利设施，农村道路、电网、通信、广播等基础设施，农村社会保障，农业科技及信息，农村基础教育及公共卫生服务等等，其中有些项目出于效率和避免滥用的目的可以按照受益原则有偿提供，但那些同时兼具非竞争性和非排他性，或者外在效益显著的公共产品则应由政府免费向农民供给。应明确划定各级财政的支出范围，以此为依据赋予其履行职责必须的收入来源。
　　（二）公共财政应加强农业农村基础设施建设。由于农业基础设施规模大、所需资金量大、投资周期长、回报率低，即使由多个农业生产经营者联合投资也很难有较大的进展，这就要求国家财政从战略高度着眼，在政策上予以安排解决，在资金投向上予以倾斜照顾。国家在安排基本建设投资规模时，应保证预算内农业基本建设投资有较大幅度的增长。中央财政应提高用于农业支出的比例，保证农田水利等基础设施有充足的资金。并通过立法完善农业投入体制，确保农业投资的专项资金专款专用，确保地方财政将一定比例的财政收入投入农业基础设施。当前及今后相当长一段时期内，必须充分利用财政资金的导向作用，采取财政补贴、低息、定向定额补贴等多种方式，引导全社会资金增加对农业基础设施的投入。
　　（三）公共财政应稳步加大对农村教育和农业科技的投入。通过加大对农村教育的投入，农民素质的提高首先在基础教育的发展，政府首先要加大对农村基础教育的投入，要大幅度提高农村基础教育在财政总支出中的比例。同时，通过相关措施引导农村家庭增加对子女的人力资本的投资和文化教育消费。其次，着力发展职业技术教育，对初、高中毕业后的学生进行职业技术继续教育，使其掌握有关农业生产专业知识和实用技术，提高他们应用科学技术的能力。要鼓励和支持农村教育现代化工程建设，提供优惠政策和资金支持，实施农业、农村现代远程教育工程，加快农业、农村教育信息化的进程，实现跨时空教育资源共享，提高农民整体的科教文化素质。第三，建立农业技术培训基地，对农民实行劳动技能、农业科技和经营管理培训，由此来培养造就一批有文化、懂技术、善管理、会经营的新型农民。与此同时，作为财政部门应加大农业科研的投入力度，可以通过免费向农民提供有关科技成果，同时支持县乡两级科技人员创建农业科技示范场(园)，加大科技推广和服务的力度。
　　（四）充分利用WTO规则给予的空间，保持绿箱支持和黄箱支持的合理组合，加大对农业的支持力度。所谓改进扶持方向，就是在扶持力度既定的情形下，尽量以具有谁参与、谁努力、谁受益的公共品效应，间接使农业增效的措施，替代具有谁获得、谁受益的私有品效应，直接使农民增收的措施。所以，增强农业宏观基础的长效机制应是：实施具有公共品性质、属于WTO规则中的“绿箱政策”的间接措施，以提高农业生产系统抵御恶劣气候的能力，提高农民应用适宜技术的能力。在此基础上若能将“黄箱政策”用足，农业发展的宏观基础将会更好。在绿箱支持方面，重点加强对农业科技、农业生产性基础设施建设的投入，最终提高农产品的质量价格比，把农业基础设施建设的重点转移到农村中小型基础设施上来。在黄箱支持方面，以建立新型价格支持制度、扩大良种补贴范围和增加对农业生产资料补贴为重点，优化支持结构，提高支持力度。
　　（五）国家财政应重点支持粮食主产区发展农产品加工业，大力扶持龙头企业的发展。我国人多地少，农民仅靠种植几亩地的粮食和其他作物，很难富裕起来，国家应该拿出一些财政资金支持粮食主产区发展农产品加工业，通过发展农产品加工业实现农业增值、农民增收。财政部门应转变观念，自觉地适应形势转变的需要，认真研究市场，适应市场，根据市场需要大力调整和优化农业产业结构，给予龙头企业一定的政策支持。对符合条件的龙头企业进行的技改贷款给予财政贴息，对其为农民提供的培训、营销服务，以及研发引进新品种新技术、开展基地建设和污染治理等给予财政补助。并积极引导龙头企业更好地与农民结成风险共担、利益均沾的经济共同体。
　　（六）鼓励发展农村专业合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度。财政部门应给予积极引导：在其运转之初，给予适当的启动资金扶持；在职能范围内，指导和帮助其建立健全财务制度和办法；对其开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务给予相应的资金支持；另外还可通过财政贴息的方式鼓励金融机构为农民专业合作组织提供支持。同时，针对制约我国农业发展后劲的现实矛盾和薄弱环节予以支持，从政策上使他们能获得一些最基本的社会福利，帮助他们实现老有所养、病有所医、贫有所济。
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　　参考文献：
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　　12、吉利斯、波金斯、罗默、斯洛德格拉斯：发展经济学（第四版），中国人民大学出版社，1998年9月版。
　　13、文中数据来源于国家统计局的《中国统计年鉴――2004年》和《中国统计年鉴――2005年》。
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