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法律透析国企改制中隐形侵害职工合法权益的行为及对策
时间：日&&|&&作者：(律师)王向和&&|&&关键词：企业 职工&&|&&浏览：2357
无论因改制的形式而决定的劳动关系的处理方式有何不同，在处理劳动合同关系、劳动补偿与赔偿关系这方面都是相同的。现以转让国有产权这种国企改制方式为例，透视国企改制中隐形侵害国企职工合法权益的行为。
日，国务院办公厅转发的《关于规范国有企业改制工作意见》规定了国企改制的形式：“国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、服份合作制等多种形式进行”。重组、联合、兼并、租赁、承包、合资、股份制、股份合作制这些国企改制的形式与转让国有产权这种形式一样，不论其有多大的差别，有一点是共同的：即都要涉及到劳动关系的处理，只不过在处理的方式上因改制的形式的不同而不同。无论因改制的形式而决定的劳动关系的处理方式有何不同，在处理关系、劳动补偿与赔偿关系这方面都是相同的。现以转让国有产权这种国企改制方式为例，透视国企改制中隐形侵害国企职工合法权益的行为。透视此种行为时，从劳动合同关系、经济补偿关系为视角或出发点。一、继续沿用原国企名称，拒绝发放改制国企职工赔偿金，隐形侵害职工合法权益。根据《》第28条规定，用人单位依据《劳动法》第24条、26条、27条规定关系的，应当依照国家有关规定给予补偿。《劳动法》第24条规定：“经劳动合同当事人协商一致，劳动合同可以解除。”第26条规定：“有下列情形之一的，用人单位可以解除劳动合同，但是应当提前三十日以书面形式通知劳动者本人：（一）劳动者患病或者非因工负伤，医疗期满后，不能从事原工作也不能从事由用人单位另行安排的工作的；（二）劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的；（三）劳动合同订立时所依据的客观情况发生大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的。”第27条规定：“用人单位濒临破产进行法定调整期间或生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的，应当提前三十日向工会或全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见，经向劳动行政部门报告后，可以裁减人员。用人单位依据本条规定裁减人员，在六个月内录用人员的，应当优先录用被裁减的人员。”如果改制后的企业仍沿用原企业名称，至少从形式上说，改制企业有理由认为改制后的企业并未与原国企职工改变更未解除劳动关系，改制后企业依法便不能向原国企职工发放经济补偿金，从而逃避了一大笔经济补偿金。名称的改变与否，只是一个形式的问题，改制国企职工是否应该发放经济补偿金，显然不应由名称这个形式决定，而实践中的确存在这种规避法律的现象，应引起足够的重视。二、改变原国企名称，全员接收到改制后企业，以全员接收做为拒付经济补偿金的条件或借口，侵害职工合法权益。改制后的企业全员接收原国企职工，不是其逃避改制国企职工补偿金的理由。因为此种情形下的国企改制，符合《劳动法》第26条第（三）项规定，即劳动合同签订时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议，就应按《劳动法》第28条规定给予经济补偿。国企产权转让后，企业的性质发生变化，不再是国企，原国企职工的身份、地位、待遇也相应发生了法律上的变化，这种变化当属“劳动合同签订时所依据的客观情况发生变化。”正因发生了这种重大变化，自然导致“原劳动合同无法履行”。接下来的关键问题是如何理解“当事人协商不能就变更劳动合同达成协议”。换言之，如果改制国企的职工达成由改制后企业全员接收现有国企职工，算不算“经协商”就“变更劳动合同达成协议”？笔者认为，显然不算。如果要算的话，这种协议就根本不可能会达成。道理是明摆着的，如果双方不能达成一致协议，就意味着双方劳动关系因为“发生重大变化”而解除，依照《劳动法》第28条规定，劳动者就可获得经济补偿。《违反和解除劳动合同经济补偿办法》第8条规定：“劳动合同订立时依据的客观情况发重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议，由用人单位解除劳动合同的，用人单位按劳动者在本单位的工作年限，工作时间每满一年发给相当于一个月的工资的经济补偿金。”这笔经济补偿金对于一个国企改制职工来说，显然是一笔不小的数目，不会有任何一个职工傻到签一纸协议就将与本可到手的补偿金失之交臂的地步。三、将本该在解除劳动关系时发放的经济补偿金，推至改制后企业再与全员接收的改制国企职工解除劳动关系时再发放，单方为经济补偿金发放设置条件甚至障碍，增加了职工受偿的法律风险。改制企业以全员接收改制国企职工为由，拒不发放解除劳动合同的经济补偿金，而由改制后国企再与职工解除劳动关系时发放，无形之中加大了改制国企职工的风险和损失：其一，从时间上说，如果认定国企产权转让是符合《劳动法》第26条第（三）项的行为，就应当依据《劳动法》第28条在改制时发放，将发放时间推到尚是未知数的再次解除劳动合同之日，推迟了职工受益时间，使本来确定的发放补偿金的时间变得遥遥无期。其二，从主体上说，经济补偿金的支付主体应是原国有企业，而不是改制后的企业，把改制企业支付经济补偿金的义务转嫁到改制后的企业头上去，是一种转嫁风险的行为，只对改制企业有利，对改制企业的职工毫无利益可言。其三，从支付手段上说，国企改制后首先制定职工安置方案，在首先保障职工利益的前提之下才能进行改制。因此，支付经济补偿金具有充分的法律保障和制度保障。而改制后企业因其企业性质的不同而不同，显然不具备改制国企的支付优势。其四，改制后的企业支付经济补偿金，虽然改制前后的工龄是连续计算的，但这种支付是以改制后企业再次解除劳动合同为前提的。如果改制后企业不解除劳动合同、解除劳动合同的原因在于职工或职工主动解除劳动合同，在这些情形之下，改制后的企业依法就可不再支付经济补偿金。也就是说，本来在改制时无条件支付给职工的经济补偿金，被推至改制后企业再次解除劳动合同时支付，被人为设置了一系列前提条件，导致此种情形下的经济补偿金的支付由原来的必然性变为后来的或然性了。四、支付经济补偿金主体的不明确，侵犯职工合法权益缺乏司法救济途径。职工与改制企业存在劳动法律关系，国企因改制而解除了职工的劳动关系，当然由改制国企支付职工经济补偿金。事实是，国企改制形式上是经过企业职工代表大会决定的，实际是由当地政府及其主管的诸如国资委这样的单位决定和操作的。国企一旦决定改制，其本身就丧失了自主权，这就是造成目前职工经济补偿金由改制后企业承担甚至没人承担的原因。正是因行政行为在国企改制中起了主导作用，导致很多职工本不愿改制的好端端的国有企业被改制了，拍卖的拍卖，出售的出售，委托运营的委托运营。国资委、财政部门日颁布的《企业国有产权转让暂行办法》第11条第2项规定“涉及职工合法权益的，应当听取转让标的企业职工代表大会的意见，对职工安置等事项应当经职工代表大会讨论通过”。如果在国有产权转让过程中，不听取职工代表大会的意见怎么办？对职工安置事项没有经过职工代表大会讨论通过又怎么办？《办法》里没有了下文，目前国企改制中的所有法规、规章、规范性文件中均无规定。&《企业国有产权转让管理暂行办法》第32条规定：“在企业国有产权转让过程 ，转让方、转让标的企业和受让方有下列行为之一的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。（一）未按本办法有关规定在产权交易机构中进行交易的；（二）转让方、转让标的企业不履行相应在的内部决策程序、批准程序或者超越权限、擅自转让企业国有产权的；（三）转让方、转让标的企业故意隐匿应当纳入评估范围的资产，或者向中介机构提供虚假会计资料，导致审计、评估结果失真，以及未经审计、评估，造成国有资产流失的；（四）转让方与受让方串通，低价转让国有产权，造成国有资产流失的；（五）转让方、转让标的企业未按规定妥善安置职工、接续社会保险关系、处理拖欠职工各项债务以及未补缴的各项社会保险费，侵害职工合法权益的；（六）转让方未按规定落实转让标的企业的债权债务，非法转移债权或者逃避债务清偿责任的；以企业国有产权作担保的，转让该国有产权时，未经担保人同意的；（七）受让方采取欺诈、隐瞒等手段影响转让方的选择以及产权转让合同签订的；（八）受让方在产权转让竞价、拍卖中，故意串通压低价格，造成国有资产流失的；对以上行为中转让方转让标的企业负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员由国有资产监督管理机构或者相关企业按照人事管理权限给予警告，情节严重的，给予纪律处分，造成国有资产损失的，应当负赔偿责任；由于受让方的责任造成国有资产流失的，受让方应当依法赔偿转让方的经济损失；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。”应该说，该条对转让企业国有产权方面的种种违规、侵权行为做了较为全面、具体的规定，对规范企业国有产权转让起到了积极的作用，但其中存在的问题也是较为明显和突出的：1、赋予国有资产监督管理机构或企业国有产权转让机关批准机关以诉权，通过确认转让行为无效，实属画蛇添足。其一，如果转让双方有违法行为，国资委及其它相关政府主管部门完全可以不批准。不能获得批准，自然无法进行产权转让，何需设置这样一个诉讼程序？如果未经批准便转让，国资委作为国有资产的管理者和代表者，完全有权宣告直接转让无效。其二，国资委是国有资产的代表人，尚有可诉的理由，产权转让相关审批机关有何理由提起诉讼？无论是民事诉讼还是行政诉讼，如果没有法律上的利害关系均不能提起。其三，也明显缺乏可操作性。2、职工的合法权益受到侵害，却交由国有资产监督管理机构或企业国有产权转让相关批准机构行使诉权，也违背了基本诉讼原理。“国有资产监督管理机构”是国有资产的代表者和管理者，不是职工利益的维护者。正因如此，国资委对侵犯职工合法权益提起诉讼的兴趣并不高，实践中没有一例这样的案例便是最好的证明。再说，往往违规操作的产权转让行为与“国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关审批机构”有着千丝万缕的关系，指望他们提起诉讼无异于与虎谋皮。至于“企业国有产权转让相关审批机构”恐怕对企业国有产权转让过程中侵害职工合法权益的行为更没有什么关系。五、借鉴、推广国有大中型企业辅业改制分流安置富余人员做法，赋予国企职工对企业改制行为以诉权，充分保障改制国企职工劳动合法权益。日，国家经贸委、劳动和社会保障部等7个行政机关及中华全国总工会印发了《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》。《办法》第七章“劳动关系的处理”第（十五）条规定：“对分流进入改制为非国有法人控股的富余人员，原主体企业要依法与其解除劳动合同，并支付经济补偿金。”第五章“资产处置”第九条规定：“改制企业可用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金等，由此造成的帐面国有资产减少，按规定程序报批后冲减国有资本。”日，劳动和社会保障部门、财政部门 、国资委根据《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》，制定了《国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》。该《办法》第一章“关于国有企业改制分流中劳动关系处理工作”中明确规定：“（一）国有大中型企业实行主辅分离、辅业改制的企业应当在工商登记后30日内，与原主体企业分流到本单位的职工签订劳动合同。（二）对分流到国有法人绝对控股改制企业的职工，应当采取原主体企业解除劳动合同，改制企业签订新劳动合同的方式变更劳动合同，由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利与义务。改制企业与职工重新签订劳动合同就劳动合同期限不能协商一致的，应继续履行原劳动合同中尚未履行的期限；原劳动合同未履行期限短于3年的，应延长至3年。符合签订无固定期限劳动合同条件的，职工提出签订无固定期限的劳动合同，用人单位应当签订无固定期限劳动合同。（三）对分流到非国有法人控股改制企业的职工，原主体企业应当与其办理解除劳动合同手续，并依法支付经济补偿金；改制企业应当与职工重签订劳动合同。劳动合同的期限由改制企业与职工协商确定，重新签订劳动合同的期限不应短于3年。（四）对分流到国有法人绝对控股改制企业的职工，改制企业解除劳动合同时，对符合支付经济补偿金条件的，计发经济补偿金的年限应当将职工在原主体企业的工作年限与到改制企业后的工作年限合并计算，劳动合同期满，终止劳动合同时，支付生活补助费的办法按照《劳动保障部办公厅关于&国营企业实行劳动合同制暂行规定&废止后有关终止劳动合同支付生活补助问题的复函》（劳动厅函[号）执行。（五）企业解除劳动合同计发经济补偿金，按照《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发[号）的规定，根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金，工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金，对从其它国有单位（包括国家机关、事业单位和国有企业）调入本单位的职工，其在国有单位的工龄可计入本单位工作年限。经济补偿金的工资计算标准是指企业正常生产情况下劳动者解除劳动合同前12个月的月平均工资。其中，职工月平均工资低于企业月平均工资的，按企业月平均工资计发；职工月平均工资超过企业月平均工资的3倍以上的，按不高于企业3倍标准计发。企业经营管理人员也应按上述办法执行。”从《办法》的上述规定可以看出，本文前述的劳动关系及经济补偿关系的处理，在该《办法》中已全部做了明确而又具体的规定，但该《办法》的适用对象仅限于“国有大中型企业主辅分离辅业改制分离安置富余人员”，而对国企改制中的其它种种情况不能适用。《办法》本身虽不能直接适用国企改制中的其它种种情况下的劳动关系和经济赔偿关系的处理，但其中的基本原理是相通的，完全可以借鉴、推广到其它情况下的国企改制中的劳动关系和劳动补偿关系的处理。如果能借鉴《办法》的做法，国企改制中有关劳动关系处理的许多难题者能迎刃而解。国企改制与职工利益息息相关，正是因与职工利益息息相关，国企改制方案需经过职工代表大会审议通过。而实践中发生了大量侵犯职工合法权益的纠纷，赋予职工对侵犯职工合法权益的改制行为以诉权，不仅是可行的，更是必要的。
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国企改制引发群体性事件的分析及对策
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推动国企改革和发展是当前经济体制改革的中心环节。然而，国企改制也是近年来引发集体上访和群体性事件是一个非常突出的因素，几乎涉及所有的国企改制项目。职工与政府及国企改制部门发生激烈冲突，甚至出现大规模的群体性事件，对当地的政治、经济、文化等正常的生产和生活秩序产生了巨大的负面影响，成为非常严重的社会事件。如破产企业重庆荣事达洗衣机有限公司百余名职工由于对厂领导对职工安置问题的处理不满，于日、2日连续两天到厂领导的住处等地静坐、游行。7月1日，他们在康颐过程中与警察发生了冲突；2日晚，他们再次上街游行，抗议警察打人，高喊"知法犯法、血债血还"，有职工还声称，如果事情得不到解决，还将去重庆市公安局及市委市政府等处上访。这样的事件屡见不鲜，社会影响非常巨大。因此，对因国企改制引发的群体性事件原因及对策展开研究和分析，具有切实的意义。&&&&&&&&一、国企改制引发群体性事件的原因&&&&（一） 国企改制过程中，职工权益受到侵害&&&&1、经济补偿安置标准不合理&&&&在推进国企改制，国有经济从一般竞争性行业收缩和退出的过程中，一个突出问题是国有企业富余人员过多。在计划经济体制下，国有企业长期实行的是低收入高就业政策，减少了社会就业的压力，但实际上是将显形失业隐形化，把社会失业人口转到了企业。面对激烈的市场竞争，企业要改善生产经营状况，提高经济效益，必然会大量分流冗员，与职工解除劳动关系。&&&&国有企业在改制中解除职工劳动关系，置换职工"全民"身份时涉及的核心问题是对职工的经济补偿问题。解除劳动关系时发放的补偿金是下岗职工在一段时间内维持基本生活，进行必要的技能培训以及支付社会保险费用等的主要经济来源。因此，补偿金是否合理，直接关系到下岗职工的切身利益、企业的长远发展和社会的稳定繁荣。经济补偿问题是一个非常复杂的问题，它涉及大量的历史和现实因素，涉及不同的地区、不同的企业以及不同职工的具体情况，涉及国企改制重组的方方面面。&&&&在推进国企改革的相当长一段时间内，由于改革措施较少涉及国企职工的身份和解除国企职工劳动关系问题，国家一直没有出台针对国有企业职工解除劳动关系中补偿问题的统一政策和规范。各级地方政府面对的只是个别国有企业由于改革的需要或是由于经营发生困难而解除职工劳动关系的情况。政府在处理对职工进行经济补偿问题时，多是根据当地的总体经济发展水平、企业的具体经营状况以及职工的承受能力等因素制定具体的、有针对性的补偿政策。党的十六大以来，国企改革步伐加快，大多数地方也相应出台了国企职工调整和解除劳动关系的补偿政策。这些政策绝大部分都援引了《劳动法》和劳动部"481号文"的规定。按照《劳动法》和"481号文"的规定，对于由于用人单位自身的原因、由于劳动者自身非主观故意或由于劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化等情况下，用人单位与劳动者解除劳动关系的，用人单位应该提供经济补偿；在经济补偿金的计算标准上，根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金。这样低的补偿标准对于"铁饭碗"被砸的国企职工来说，显然难以接受；兼怀着对今后生活的深切忧虑，强烈的不满情绪自然产生。&&&&2、在企业改制中存在不规范行为&&&&改革开放以来，国家逐步把劳动用工、工资分配、职工调动和辞退等许多权利下放给企业，企业领导有了更大的权力。然而，职工的社会保障体系却并没有同时建立起来。职工的住房、养老、医疗等，在很大程度上，仍然要依附于企业。也就是说，企业和职工作为供求双方通过市场机制进行平等交易的条件还不具备，职工处在一种相对劣势的地位上。此外，本应代表职工利益的工会和职代会，实际上也只是企业行政机关的一部分，其参与企业民主管理的功能几乎丧失殆尽。再加上现行体制中缺少对企业经营者有效的激励机制和约束机制，其结果是，在企业改制、减员下岗过程中，损害职工合法权益的事屡见不鲜。&&&&下岗减员过程中的种种违规操作，原本只是某些企业领导的个人行为。但是，由于国有企业与政府之间长期、密切的关系，在下岗职工看来，企业法人的行为也就是一种政府行为。因此，下岗职工很容易把不满情绪转移和发泄到政府身上。所以，个别企业领导者的违规操作，常常会埋下下岗职工过激行动和社会震荡的隐患，这些都不利于国企改革和社会的稳定。&&&&（二）国企人员心理上无法接受下岗的命运&&&&在传统体制下，劳动者一旦拥有"全民"职工身份，就意味着政府与国有企业职工形成了一种事实上的终身雇用、终审保障的劳动关系，即"铁饭碗、铁工资"制度，同时全民职工可以享受医疗、住房、补贴、子女教育等方面的良好福利。这种待遇是非国有单位职工根本享受不到或只能部分享受到的。改革开放以来，国有企业职工的部分福利待遇逐步以货币工资的形式显现化，职工的工资水平大幅增长。尽管近年来，随着城乡经济的逐步放开和多种所有制形式的发展，国有单位职工的优越地位受到多方面的挑战，然而这种变化距离实现国有单位和非国有单位职工身份的完全平等还有较大的差距，"全民"身份依然无比诱人。&&&&无疑，在这样的历史和现实面前，国企职工不愿放弃"全民"身份所带来的终身就业及老有所养的保证，也不愿离开工作和生活过多年的企业，无法将"下岗"作为经济体制改革过程中的自然产物来坦然面对。因此，国企改革一旦触及"全民"职工的身份，他们自然会进行各种各样的，有时甚至是十分激烈的反抗，引发大规模的群体性事件。&&&&（三）国企下岗人员再就业困难&&&&1、面对激烈的市场竞争，多数人的准备明显不足&&&&过去长期捧着国有企业的"铁饭碗"，使很多人逐渐失去了市场就业所需要的风险意识和竞争能力。虽然不少人接受了市场就业是大势所趋的观念，但是，一旦必须真正面对市场竞争的时候，他们往往在思想和技能上显得准备不足。一方面，他们对激烈的劳动力市场竞争现实--失业随时可能发生在每一个人身上--缺乏认识，另一方面，他们也不了解市场的现实需求和发展变化的趋势，容易"跟风"、盲从。&&&&2、政府对劳动力市场的管理、监督不到位&&&&在当前新旧两种就业体制交替的过程中，出现了政府职能的惯性和空缺现象。一方面，由于体制的惯性，政府仍然沿着旧轨迹在就业管理中发挥作用；另一方面，在市场机制尚未涉及到、本应由政府实施管理的部分，政府却由于种种原因未能发挥作用。&&&&3、职业介绍和就业服务工作的相对滞后&&&&我国职业介绍的基础设施还相当薄弱，就业信息的收集、分析、预测和发布等，都还难以满足劳动力供需双方的需要；在目前的就业培训中，由于管理者对培训需求不了解，教学双方、供需双方存在一定的盲目性，培训内容单一，就业适应面较窄；我国的职业介绍、就业培训、失业保险三项工作之间缺少有机的联系，失业下岗者的生活保障、培训和就业的各个环节相互难以衔接。&&&&&&&&二、对策研究&&&&（一）提高补偿标准&&&&从实际效果上考察，国企改制中裁减冗员，职工下岗分流这一事件实际上包括两个内容：（1）职工与企业的劳动关系被解除；（2）职工原有的"全民"身份丧失。&&&&因此，国企职工解除劳动关系中经济补偿金的性质应该被界定为包含对国企原有"全民"身份丧失所带来的利益损失的补偿，以及用人单位由于违约与职工解除劳动合同而应承担的对职工的赔偿这两部分。相应地，经济补偿金也应由两部分组成，即国有企业解除劳动合同的违约赔偿金和职工全民身份置换的损失补偿费。对国企职工置换全民身份的补偿主要应该通过对国企职工在参加社会保险方面提供优惠政策的办法来实现。&&&&（二）规范企业行为&&&&1、发挥工会和职代会作为职工利益代表的组织的作用，充分发挥参与企业民主管理、参与决策制定、监督企业经营者行为的功能。&&&&2、建立对企业经营者有效的激励机制和约束机制，将单一追求企业经济效益的目标扩展为追求企业经济效益、企业文化、职工权益保护相结合的多元目标。&&&&（三）促进下岗人员再就业&&&&1、针对不同年龄组的下岗职工，实行区别对待的政策&&&&在特定的时期内，可以采取一些特殊的政策和措施，对下岗职工的生活给予特殊的照顾和安排，对再就业给予更多的关注和政策倾斜。但是，我们更应该看到，职工下岗分流的实质在于劳动力资源的重新配置，劳动力结构的重新调整。从长远看，解决下岗职工的再就业问题，最终要走向市场化，要靠市场机制实现再就业。因此，我们必须明确坚持市场促进就业的主导方向，推动劳动体制及其它体制改革的深入和发展。&&&&在坚持市场促进就业的大方向下，对不同年龄组的下岗职工实行区别对待的政策。35岁以下的下岗职工，由于年纪较轻，能够很容易地通过就业培训和职业指导重新上岗或者自我创业，因此，应该主要通过市场机制解决他们的再就业问题，重点放在职业指导、职业培训、以及自我创业的资金和税收等政策的扶助上。35－45岁的下岗职工，应该是再就业工程辅助的主要对象，国家要拿出一部分资金作为他们的基本生活保障，使他们不至于陷入生活窘迫的地步，在此基础上，组织一些面向市场需求又易于掌握的转岗转业培训，及时提供就业信息，帮助他们尽快再就业，鼓励他们主要依靠自己的双手获得相应的收入。对45岁以上的下岗职工，可以根据不同情况实行提前退休和退养等政策性保护措施。45岁以上的下岗职工，其工作和生活的大部分时间处在传统体制和过渡体制下，他们较多地受到了不同时期国家政策的影响。在市场化取向改革的今天，那些身体好、技能高的老职工可以继续通过市场就业，但考虑到他们多数年龄大、技能弱，是市场竞争中的弱者群体，因而，应该主要通过各种政策措施保障他们的基本生活。&&&&3、扩大就业需求，创造更多的就业机会&&&&扩大就业需求，创造更多的就业机会是促进再就业的根本出路。在这方面已经提出的一些政策建议包括：开拓新的就业领域、大力发展社区服务业和第三产业、以劳动力密集方式发展基础产业、疏通下岗人员流入农业和乡镇企业的渠道等。&&&&4、.建立起劳动力市场机制，实现跨区域、多层次的市场就业&&&&建立"我国劳动力市场机制的基本模型"。第一，劳动力市场主体即用人单位与劳动者的供求匹配；第二，劳动力市场客体（劳动力资源）的有效配置；第三，劳动力市场中介机构的系统化、制度化；第四，劳动力市场规则的确立与完善。&&&&组成这一机制的三个方面即国家、企业与劳动者个人。国家通过调节经济的发展方向与速度，通过法律、法规确立市场运行的规则，实现对劳动力市场的约束；通过经济、行政组织对劳动力市场的引导、控制、监督，而实现对劳动力市场的管理。企业与劳动者个人根据工资等价格信号，在市场上进行地位、权利完全平等的相互选择，从而实现劳动力资源的有效配置；企业对劳动者应担负的责任、劳动者对企业需承担的义务，都应受到法律法规、市场规则的制约。市场中介机构通过自身的不断健全和完善，利用通畅的信息渠道提高和促进劳动力的流动率，进而通过提高流动率增加就业机会。&&&&（三）完善社会保障制度，促进劳动力的合理流动&&&&在市场经济体制下，完善的社会保障制度是社会得以稳定的重要机制。然而，改革开放二十多年来，与其它领域的改革相比，我国社会保障制度的改革明显地滞后，这已成为阻碍国企改革的首要因素。由于解除劳动合同的国企单位职工，企业不再为其承担保险义务，而国有企业职工解除劳动合同违约金中并没有包含职工个人缴纳社会保险费用的部分，而这笔费用对丧失工作岗位的职工来说又是不小的负担。&&&&解决的办法只能是逐步提高社会保障的统筹程度和覆盖面，改变目前社会保障职能过多由企业承担的现象，尽快实现保障的社会化，扩大社会保险覆盖面，增强社会保险的支付能力，保证下岗职工都能参加社会保险，都可以足额领到保险金，这样可以消除其后顾之忧。&&&&
主办：中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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